第一篇：八、土地利用总体规划实施评价的思路
土地利用总体规划修编前期工作授课材料之八
土地利用总体规划实施评价的思路
主讲人：邓红蒂 薛永森
全国土地利用规划修编工作委员会
2005年9月
一、规划实施评价的目的和任务
国土资发[2004]1 33号文件：开展实施评价，是为了全面分析规划实施效果，促进有关地方落实规划目标、任务和各项措施，同时通过总结正反两方面的经验，提出改进规划工作的对策建议，作为编制规划和加强规划实施管理的基础和依据。
国办发[2005]32号文件：
做好现行规划实施评价工作是新一轮规划修编的基础与前提，是规划修编前期工作的重要内容，也是确保规划修编依法有序推进的重要措施。
◆评价目的
1、检查现行规划实施情况
规划重在实施，通过调查分析规划目标和措施的落实情况，检查规划实施的进展、效果，分析存在问题，评价规划对于经济社会发展的适应程度。
2、促进规划的有效实施
通过对规划目标、任务和措施及重点项目落实的监督检查，督促有关部门落实规划的有关政策，促进规划目标、任务和措施更有效的实施。
3、为规划修编和规划调整提供决策依据
规划是一项复杂性、综合性强的决策，随着时间的推移，最初规划决策的条件与背景、甚至决策目标都可能发生了很大变化，通过检查规划对于经济社会、制度的发展的适应性，明确规划是否需要修编以及修编的理由。
4、改进规划编制和规划实施管理
规划实施评价的根本目的在于改进规划。规划实施评价以实践为平台，总结规划改革的经验与教训，不断提高规划管理的决策水平，创新规划实施的保障手段，促进规划制度环境的良性发展。
◆评价原则
1、客观性原则
评价必须建立在真实、及时、可靠的数据基础之上；评价应该遵守客观规律，科学反映现实；评价应充分反映已掌握的各个方面的情况，力求全面；评价结论要与论证过程有必然的逻辑关系。
2、历史性原则
任何规划都是在特定时间、空间环境下做出的针对未来的决策，因而总有一定的历史局限性。作为一种事后评价，应当以历史的、动态的眼光看待问题，充分考虑规划编制的历史条件和背景。
3、建设性原则
实施评价对既定的规划做出的评判只是手段而不是目的。评价应围绕改进规划、促进规划实施、使规划切实服务于社会经济发展目标而展开，重点是提出改进规划的对策建议。
4、参与性原则
规划实施是涉及诸多政府部门和社会力量的系统工程，规划评价应该坚持多部门、多方面参与。同时通过参与性评价，加强各方对规划的认识，促进规划的实施。
5、成本划算原则
规划实施评价在评价的方法、内容上，要根据各地区的实际条件有所取舍。
◆评价方法
1、对比评价法
也称指标评价法。是选择特定的指标，通过指标实际值与目标值的对比，定量反映规划实施的进展或规划对社会经济环境的影响。
2、多指标综合评估法
此种方法是把规划实施可能产生影响的各方面指标组成一个集合。当集合中大部分指标系统性都朝着某个方向发生变化，说明是规划实施带来的影响。多指标集合评价法是一种模糊评价，一般相对地反映规划实施影响的方向与程度。
3、因素评价法
指在明确规划目标与措施关系的前提下，开展的因果分析方法。通过分析检验规划目标与措施的对应关系、目标未能实现的原因，分析影响规划实施的各种因素，找出规划实施进展快慢的原因。
4、空间分析法
土地规划包含大量空间决策，通过空间位置的相邻分析、网络流量分析、基于空间单元上的指标评价等方法，了解土地利用在数量、布局、结构的空间变化和发展趋势。
5、参与式评估
一般为定性分析的方法。指有关部门和公众参与规划实施评价的各种方法，有专家咨询、座谈和问卷调查等形式，较多用于规划目标的回顾和时效性评价。
◆主要任务
1、调查、分析土地利用和经济社会的发展变化情况
调查行政区域内各类用地现状，摸清规划实施期间土地利用变化情况，得到开展分析、评价研究的土地利用基础资料。在上述调查和收集相关社会经济环境方面资料的基础上，要分析规划实施期间各类土地在规模、结构、布局上的变化及影响原因。
2、评价现行规划目标和任务的实现程度
分析规划目标、主要用地指标(耕地保有量、建设占用耕地面积、基本农田等)的实现程度，重点建设项目用地保障情况，土地利用结构和布局的调整情况等；评价规划实施产生的社会、经济、生态效益，土地利用率和土地集约利用程度等，分析判断规划目标与社会经济发展规划目标在实现程度上是否一致。
3、评价现行规划实施措施的落实情况
分析评价规划实施措施的执行落实情况和实施效果，指出措施本身及其实施中的不足和问题。不仅要评价国土资源管理部门的规划实施措施的落实情况，还应评价其他部门相关措施的落实情况。
4、评价规划的社会影响
土地利用总体规划是一项量大面广的社会实践活动，评价规划产生的社会影响应集中在规划目标和政策措施是否体现了当时历史背景下的各利益主体的福利最大化原则，规划内容是否充分体现了社会经济的发展观和广大群众的共同意愿，公众对规划的认知和了解程度等方面。
5、结合社会经济发展需要，明确是否进行规划修编，并说明理由
根据社会经济发展状况，通过对规划实施情况的分析，判断现行规划对社会经济发展的是否适应，明确提出是否有必要进行规划修编，并详细说明规划需要或不需要修编的理由。
6、总结规划实施的成效和不足，提出改进规划管理的对策和建议。
通过评价，认真总结成效和不足，及时抓住规划执行中的变化因素，针对问题，适时调整规划方针、目标和政策措施，提出具有针对性和可操作性的改进建议，以提高规划编制、实施管理水平，使规划更好地服务于经济社会的健康发展。
二、规划实施评价的主要内容
(一)在调查研究的基础上，分析土地利用变化及其与社会经济发展的关系
1、围绕“四查清、四对照”，做好规划实施期间土地利用变化情况的调查评价
规划实施期间各类土地利用数据的准确、现势状况是评价工作的最重要的前提条件。“四查清、四对照”工作，是规划实施评价的重点任务，是严格核定土地利用基期数据的基础。在评价工作中，各地要结合实际，根据部的统一部署和要求，深入开展调查研究，获取依法、合规的第一手评价资料。
2、收集与土地利用相关的社会经济发展基础资料，对土地利用变化和社会经济发展之间的关系进行分析
由于社会经济因素对土地利用变化、规划的编制与实施具有极为重要的直接影响和间接影响，因此，在分析土地利用规模、结构和布局变化时，要充分考虑区域内人口发展、国家发展战略、产业与区域政策等对土地利用活动的作用，分析他们之间的关系，以及变化趋势对规划实施已经产生的和即将产生的影响，通过分析来明确社会经济发展对土地利用的要求。
(二)围绕规划目标，评价规划指标的实现程度，深入分析主要规划指标实现差异的原因，并分析集约和节约用地状况
1、回顾现行规划的规划目标和任务
2、对各项规划控制指标在数量规模的实现程度以及布局结构上的变化进行分析
3、主要规划控制指标实现与目标差异原因分析
4、下位规划对上位规划的落实情况
5、从社会、经济和生态效益方面综合评价规划目标的实现状况，分析土地节约、集约利用情况。
◆做好规划期内新增建设用地总量与国民经济和社会发展规划确定的发展目标的对照检查 通过对比国民经济和社会发展规划确定的国内生产总值(或二三产业产值)、固定资产投资规模、总人口等发展目标的实现程度与土地利用总体规划确定的建设用地控制指标的执行情况，分析评价建设用地总量扩大是否与当地经济社会发展情况相衔接，是否控制在合理增长幅度以内；对比人口城镇化水平、部门和行业固定资产投资规模、产业结构等的变化与城镇、农村居民点、工矿、交通、水利等各类建设用地规模增长的情况，分析评价各类建设用地扩大是否合理。要客观分析存在的问题及其原因，并提出整改的目标和措施。◆要做好闲置土地和低效用地数量和规划确定的节约用地挖潜目标的对照检查
要在分析闲置土地和低效用地数量、类型和分布特点、土地使用效益，产生原因及其影响因素的基础上，通过研究分析建设用地，特别是城镇村用地、工业用地的经济效益、集约水平以及各类用地的集约利用变化趋势，对照国家、行业和地方用地标准和节约集约研究结果，测算规划期间闲置土地和低效用地的现实潜力，来进一步说明现状土地利用方式的集约或粗放情况，规划目标在土地利用效率、土地产出效率上的实现程度，以及今后调整目标时的挖潜方向和重点。
◆查清耕地和基本农田保有量与规划保护目标对照检查
要在土地利用变更调查和基本农田保护大检查等基础上，查清行政辖区内1997—2004年耕地和基本农田面积增减变化，现有耕地和基本农田的面积、构成、分布和质量状况，与土地利用总体规划确定的保护目标和措施进行对比，检查分析耕地和基本农田保护目标和各项保扩措施是否严格落实，影响耕地和基本农田数量与质量变化的主要因素，以及耕地和基本农田数量与质量变化对农业综合生产能力的影响。对违反有关规定、政策和规划造成耕地和基本农田保护数量减少、质量降低的，要进一步分析原因。
(三)围绕规划措施，评价各项措施执行效果，分析执行中的主要问题、原因和经验
1、回顾现行规划的主要措施
2、规划措施实施情况分析
主要考虑以下因素：
(1)规划实施措施制定和规划目标的对应关系；
(2)规划实施措施履行主体的职责范围；
(3)各项规划措施的实施效果，可行性和存在问题；(4)相关的建设性意见。◆ 主要措施内容
建设用地预审和审查、年度计划管理、规划审批、相关规划审核与协调、耕地占补、基本农田划定与检查、土地利用和行业用地标准核定
园区治理整合、土地市场和房地产市场整顿、规划实施监督检查与土地违法数量和查处情况
规划调整和修改次数、涉及的面积以及分析情况 土地用途管制制度实施和影响因素分析 与规划相关的各类政策实施情况分析
根据“四查清、四对照”的有关要求，在查清行政辖区内各类建设违法用地数量的基础上，通过对比土地利用计划下达的农用地和耕地转用指标与实际建设占用农用地和耕地数量，分析超计划用地情况及其原因；对违法用地要对照有关处理规定，分析查处落实情况，对存在问题的，要提出整改的目标和措施。
◆对全国年度计划管理评价分析案例
年度计划主要内容和任务：建立了中央、省(市)县的三级计划指标管理体系．通过年度计划，逐级下达各级政府农用地转用量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的年度控制目标，达到规划实施的动态监测与控制的目的．
年度计划的执行效果：从执行情况看，年度计划管理有效遏制了耕地减少尤其是建设占有耕地的势头，并通过计划管理制度．使国家及时掌握了全国耕地变化情况，为各种政策决策提供了有效支持．
年度计划存在的问题分析：
①计划编制方法的科学性有待提高，计划目标与实际实现相背离的现象普遍存在 ②计划管理缺乏行之有效的监控手段。很难保证信息源客观性和真实性： ③有些地方计划与规划相脱节，计划管理游离于规划控制之外； ④计划管理的指标设置过于粗略，实际控制效果受到影响
年度计划措施的改进与完善措施：2004年12月．根据28号文件精神，出台了新的《土地利用年度计划管理办法》，突出强调了分类管理的原则，把衣用地转冈计划指标细分为城镇村建设占用农用地指标和能源、交通、水利等独立选址的重点建设项目占用农用地指标，并规定二类指标间不能混用，分类下达： 对于计划管理内容性质，也作了E别性规定，强调了农用地转用计划指标的指令性和土地开发整理指标的指导性，并把耕地保有量指标与耕地保护责任考核挂钩。此外，土地利用年度计划管理的法；》：地位得到充分提升：各级土地利用年度计划纳入年度国民经济和社会发展计划，并由各级人大批准执行。
(四)规划实施的社会影响评价
一个土地利用规划的目标和实施措施反映了特定历史条件下的主体民意，在规划实施评价中，应该客观判断规划目标、政策是否与社会和公众的需要有所吻合，规划实施对社会产生怎样的影响。
如，有关土地供应、重要土地资源保护、土地的合理节约利用是否促进了经济发展、生态环境改善、增加就业和消除贫困、区域差异缩小、社会资源合理配置、生物和文化多样性保护等各个方面；社会公众对规划的认知和接受程度如何，公众对于规划实施效果的满意程度，公众参与规划实施的意愿和有关建议。(五)结合社会经济发展需要，明确规划是否必要修编并说明理由
应分析规划外部环境的发展变化对于规划实施已经产生和可能产生的影响，进而判断规划是否仍然适应形势的需要，为规划修编提供依据。
要结合评价结论，针对规划本身分类提出具体建议，即切实分析哪些问题是可以通过改进规划措施，加强管理可以实现的，哪些是可以通过规划局部调整能够解决的，哪些是需要通过修编规划需要解决的。
(六)对规划进行总体评判，总结规划实施的主要成效和不足，提出新一轮规划修编的方向、重点和保障措施建议
1、规划总体评价
从社会、经济和环境等方面对规划实施状况作出客观评价
2、规划实施的主要成效和不足
3、提出意见和建议
从规划指导思想、理念、目标、体系建设、编制方法手段、程序、实施保障措施、相关政策建议等方面提出新一轮规划修编应该注意的问题和重点
◆ 规划实施评价工作的基本情况工作背景，评价范围，组织和实施，工作内容和成果 ◆ 规划编制的回顾规划编制背景，指导思想和方针，目标与任务，实施措施
◆ 规划目标和任务实现程度分析对应社会经济发展、规划目标和任务的实现程度，差异原因分析等令 规划实施措施落实情况分析措施实施情况和效果，措施本身不足和实施过程中 问题的分析令 规划的社会影响评价分析规划对社会产生的影响和效益分析，公众对规划的认知与接受程度
◆ 规划实施坪价的主要结论和相关建议
实施总体成效，存在问题，是否需要修编及其理由，对策与建议
第二篇：南汇区土地利用总体规划实施评价及修编思路
南汇区土地利用总体规划实施评价及修编思路
2006年第5期
改革开放以来，在经济体制转轨和社会经济快速发展的形势下，国家土地管理部门针对我国各项建设对土地的需求日益增加，特别是耕地面积迅速减少，土地利用供需矛盾和结构性矛盾日趋突出的问题，先后在全国范围内部署和开展了两轮土地利用总体规划的编制工作。南汇区（当时为南汇县）土地利用总体规划（1997~2010）就是在第一轮（1987~2000）土地利用规划编制和第二轮（1997~2002）土地利用总体规划修编的基础上制订的。规划于1998年经上海市人民政府批准实施。在新一轮土地利用总体规划修编之际，本文力图对南汇区土地利用总体规划的执行情况进行回顾和实施评价，对规划修编进行思考并提出初步设想。
一、南汇区土地利用总体规划实施评价
（一）规划执行情况回顾
南汇区上一轮土地利用总体规划的编制，在指导思想上贯彻了国务院1997年4月发出的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》精神和市委、市政府提出的“三个集中”的发展战略，突出了在为我区社会经济发展提供必要的土地保障的同时，对耕地特别是基本农田进行特殊保护，按照耕地总量动态平衡的要求，实行以指标体系控制为主、以用途管制为辅，并通过上下反馈，进行层层控制，逐渐细化，紧密衔接。因此，从总体上看，这轮规划具有一定的权威性、科学性和可操作性。规划实施以来，不仅对我区土地资源的利用保护和宏观控制取得明显成效，而且基本保证了南汇区建设用地，特别是交通基础设施和重点建设项目用地，对优化土地利用结构和调整土地空间布局发挥了积极作用，促进了我区经济社会的协调、稳定和快速发展。但是由于规划编制时对我区社会经济发展的迅猛势头估计不足，并受到原下达的各类指标数的制约，因此，规划实施至今，数项规划指标便均已突破了控制数据（见表1）。
1.规划耕地保有量为37716公顷，其中基本农田保护面积为29520公顷。由于社会经济的高速发展使得耕地的减少之势不可阻挡，虽然竭尽全力强调对其实行特殊保护，目前也已减少至31184.30公顷，其中已划定的基本农田保护面积为28778.81公顷，今后的耕地保护任务将异常艰巨。
2.规划确定城镇及工业用地控制在6500公顷内，人均用地控制在100m2/人内，其中城镇用地为4125公顷，工业用地为2375公顷。规划实施至今，我区城镇化水平和工业化水平显著提高，城镇及工业用地面积也大幅度增加，已达到7097.60公顷，超过9.19%，其中城镇用地为4126.29公顷，工业用地2970.30公顷。预计未来十余年是我区社会经济发展的高峰期，随着海港新城的大力建设及其周边基础设施的日益完善，我区的城镇及工业用地将保持更高速的增长。
3.规划确定本区通过对农村居民点实行拆迁合并、设置中心村等措施，使其面积由1996年的6600.76公顷减少至规划期末的3690公顷，目前农村居民点用地面积为5266.99公顷，虽然得到了一定的效果，但仍很难达到规划目标。
4.规划确定通过土地开发整理复垦，新增耕地面积5933公顷。由于城镇扩张速度较快，导致现有后备耕地资源大幅减少，即便对其大力开发挖潜，也仅仅新增耕地面积2069.64公顷，远远未达到规划指标的要求。
5.规划实施以后，随着国家一些宏观经济政策的调整以及我区对外开放力度的加大，我们在土地利用规划的基础上，对建设用地在时间和规模安排上依法作了相应的局部调整，2001年至今共计88次，频率为22次/年，涉及调整面积1214.2公顷，具体到各年的情况为：2001年调整12次，涉及调整面积162.6公顷；2002年调整19次，涉及调整面积269.5公顷；2003年调整43次，涉及调整面积707.97公顷；2004年调整14次，涉及调整面积74.13公顷。
（二）规划实施成效
1.切实保护耕地资源，确保了我区农业生产的稳定和发展
我区严格按照国务院《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地》中关于“对农用地和非农用地实行严格的用途管制”的精神，对全区所辖土地内进行了“基本农田保护区和村镇建设区”的划定工作。根据土地资源的特性，将全区土地划分为农业用地区、园地区等七个分区，制定了不同的用地分区土地使用管理制度，严格治理土地浪费与破坏行为。近几年我区在千方百计地保障建设用地的同时，坚持耕地保护不动摇、坚持基本农田保护不动摇，基本上保证了农业生产用地。在农业结构大幅调整的情况下顺利完成预定指标和粮油推优计划，棉花和水果等各类农产品产量都为近年最高。
2.基本保证了经济社会发展对建设用地的需求
（1）充分发挥了土地对经济社会建设的保障作用。为贯彻投资拉动、扩大内需、加强基础设施建设的方针，我们在土地供应上加大投入，1999年至2004年底共报征土地3871.31公顷，其中耕地3460.94公顷，保证了我区社会经济实现跨越式发展的需要。
（2）为加快城镇化进程提供了保证。在实施城镇化战略中，土地利用规划为我区的城镇建设发展提供了用地保证。从规划实施至今，城镇用地扩张至4126.29公顷，是规划前的2.7倍。
（3）提高了土地利用总体效益，促进了我区经济建设和社会发展。基础设施建设成效显著，城市功能进一步加强，城镇体系得到进一步提升，人均收入大大提高，生活水平发生了日新月异的变化。同时，随着南六公路、远东大道、沪芦高速等主要公路和北横河等主要水利工程的兴建改造，我区的交通水利等基础设施也得到了极大的改善。1996年——2003年，我区GDP总量从66.01亿元增长至190.92亿元，社会固定投资从36.49亿元增长至157.14亿元，财政收入从8亿元增长至36.96亿元。随着新增生产能力的发挥和提高，土地对社会经济发展总量增长的贡献将进一步显现出来。
3.土地利用产出效益不断提高
上轮土地利用总体规划在制定时，确定了土地利用结构调整的主要原则：第一，严格控制非农业用地规模；第二，耕地占用实行“占一补一”；第三，合理开发后备资源，优先安排农业用地。这些原则在规划实施几年中起到了主导作用，它们不仅有效的指导了我区土地利用结构的优化，而且促进了土地利用的内部挖潜，使得土地利用综合效益大幅提高。从1996—2003年，我区单位土地GDP产值从973万元/平方公里增长至2776万元/平方公里，其中单位农业用地农业产值从242万元/平方公里增长至377万元/平方公里，单位建设用地非农产值从4349万元/平方公里增长至10967万元/平方公里。土地利用效益的提高主要体现在建设用地上，体现了非农用地的比较经济效益。
4.产生了良好的生态效益
规划实施以来，通过围垦滩涂，我区土地总面积从1996年的67814.23公顷增加至2004年的68770公顷，通过土地开发整理复垦新增耕地面积2069.6414公顷，土地利用率也从80.98%增长至84.87%。生态环境建设受到重视，林地面积由407.58公顷增至1603.12公顷，园地面积由2515.3公顷增至3941.66公顷，我区的环境质量得到改善，产生了良好的生态效益。
（三）规划实施过程中存在的问题
1.经济发展对耕地的压力巨大
随着经济开放政策的深入和基础建设投资的加大，我区在近几年间经济迅速增长，从1996年到2003年，全区国内生产总值累计增长了189.20%。同时，我区经济增长也带动了土地利用结构的快速变化，即耕地的减少和建设用地的增加，经统计，这一时期耕地减少13.23%，城镇建设用地、工业用地和交通设施用地分别累计增长为169.58%、46.75%和32.77%。换言之，每增加GDP 1亿元，需投入耕地38.08公顷。而整个上海GDP增长所投入的土地资源，1999—2002年间每增加GDP 1亿元，所投入的土地为8.4022公顷。这充分说明我区经济发展对耕地所造成的压力巨大，也表明我区的经济发展相对于全市来说仍然处于较为粗放的资源消耗型阶段，当务之急应该升级产业结构、提高土地利用集约度，以提高土地利用效益。
2.规划建设用地指标分解与实际需求偏差较大，布局不合理
土地利用总体规划在制定时，建设用地指标及相关耕地占用指标的分解要求综合考虑全区区域发展重点、各镇的经济发展水平、人口状况、历年建设占用耕地状况、耕地保护、城镇规划布局等因素后作出科学分解。但在实际操作中，指标的分解缺乏统筹安排。规划中确定的1997—2010年建设占用耕地指标仅为4158公顷，至今该指标早已突破，规划的重点项目基本上已实施，由于临港新城及其配套设施的兴建，还有不少新上项目急需用地，城镇化进程的加快，同时也要占用耕地，特别是中心城镇、区位优势明显的小城镇集聚效应还将更加明显，这些都需要新的供地来支撑；另外由于规划预见性不够，加上指标的限制，一些基础设施建设未纳入土地规划，需要圈外定点，加之规划缺乏弹性，没有空间，造成基础设施用地困难；规划在强调注重保护耕地，保护基本农田时，忽略了城镇的发展，强调将城镇周围，主要道路两边的耕地划为基本农田，以限制城镇用地，造成基本农田区布局与建设用地布局之间缺少一个合理的弹性地理空间，从而不可避免地出现建设与保护的相互冲撞。
3.耕地后备资源数量有限，且开发难度日趋增大
根据1996年土地变更调查，全区未利用地仅5.91公顷，而且现有耕地在农业生产过程中早已经历过多次整理，因而耕地后备资源有限。特别随着优质耕地后备资源数量减少，耕地补充成本持续上升，近两年来补充单位耕地的投资与1996年相比上升了数倍。规划期间确定复垦开发土地后备资源5933公顷，扣除期间耕地占用数量后，净增耕地1775公顷。规划实施至今，开发整理出耕地1991.0836公顷，这已经接近我区土地后备资源可持续开发的底线，势必造成生态环境的进一步恶化。同时强制性的土地开发复垦又造成耕地补充成本的进一步上升，造成巨大的浪费，严重制约地方的可持续发展。
4.规划自身的缺陷影响实施操作
（1）规划存在先天不足的问题
主要表现为一些基础数据不准确，对我区土地利用战略研究不够，对经济社会发展区域间的不均衡性估计不足，对各区域用地发展趋势研究不深，在预测各镇发展、建设方面超前性和科学性不够，再加上上级下达的占用耕地指标限制等原因，影响了我区土地利用总体规划的科学性和可操作性。
（2）指标体系刚性有余，弹性不足
规划基于当时耕地保护的严峻形势，对规划期内的耕地保有量、新增建设用地占用耕地量、基本农田保护面积做出硬性规定，确定南汇区到2010年耕地总量达到37716公顷，基本农田保持量不得少于29520公顷，规划期内城镇及工业用地严格控制在6500公顷之内。这些硬性指标不仅给我区正常的经济发展设置了人为限制，也给规划自身留下了弹性不足的缺陷。此外，基本农田保护区在地理空间的硬性规定也加剧了这一问题严重性。
（3）同南汇区城市总体规划及其城镇体系规划衔接不够紧密
由于土地利用总体规划和城市总体规划两个不同编制部门沟通协调不够，使土地利用总体规划和城市总体规划及其下属城镇体系规划的衔接不够紧密。城市总体规划重点在于如何为城镇发展留有足够的预留地，并尽量节约建设投资。而土地利用总体规划恰恰是为了从宏观角度保护耕地，控制城镇的发展规模，尤其是严格控制城镇建设占用耕地的规模，因而二者表现的不够协调。此外，二者之间城市人口统计口径和城市土地分类标准的不一致也加大了它们之间的差距。
（4）规划权威性不强，法律地位未得到应有的尊重
《中华人民共和国土地管理法》虽然规定了各级人民政府要编制土地利用总体规划，但由于没有与之相适应的《土地利用规划法》，因而规划缺乏法律地位和应有的权威。尤其是在与城市规划的关系上界定不清，致使规划在实施过程中没有取得应有的重视。尽管土地管理部门强烈查处，有的地方仍然出于各种原因，随意对规划进行修改，还有些地方在项目选址方面随意性较强，不按规划布局，造成新的布局分散，破坏了土地利用总体规划的严肃性。
二、新一轮土地利用总体规划修编的思路
（一）规划修编的重要性
1.实现我区土地资源可持续利用的必然选择。新《土地管理法》实施以来，土地利用管理日益加强，而现有的规划巳越来越不适应我区新形势下土地管理的要求，因此，有必要进一步科学准确地测定建设用地规模、范围，预留必要的发展用地，把有限的用地指标落实到合适的地块，使有限的土地资源得到最优配置。
2.适应我区行政区划调整的客观要求。我区的行政镇数量发生了很大变化，从1996年的26个减少到现在的14个，行政区划调整后，中心镇、中心村的管辖范围、数量和布局都进行了全面的调整，人口分布和资源需求也随之发生了较大的变化，有必要对原土地利用总体规划进行修编。
3.保障我区社会经济正常高速运行的必要手段。上一轮土地利用总体规划编制以来，社会经济环境已经发生了巨大的变化，规划制订的各项用地指标数量、布局等已在很大程度上不适应现在的发展需要。如我区原有大小工业园区24个，规划工业用地指标大部分分散布局其中，而近段时期工业区发展规划的调整，对这些工业园区进行了清理整顿，并确定我区将着重发展“1+5园区”，因此，原有分散在各个园区的工业用地指标将重新整合，并主要用于这六大园区的发展建设。为保障社会经济的高速运行，急需对现有规划进行修编。
（二）规划修编的基本思路
1.确保基础数据的准确性
在土地利用总体规划修编前，建议开展土地更新调查，实事求是地确定准确可靠的规划基数，并严格保证图、数、实地相一致。在编制过程中，应尽量使用客观性数据（如通过SPOT、TM等卫星遥感和地理信息系统等现代科学技术手段获取的国土资源数据），以保证数据的准确性。同时，在对未来趋势进行预测的过程中，应采取多种预测方法，以提高预测数据的可信度。
2.确保土地利用总体规划的严肃性和权威性
首先，要充分利用各种媒种及“6·25”国土宣传日等多种形式，广泛宣传土地利用总体规划的目的意义，让各级领导、各部门、广大人民群众了解土地利用总体规划的作用和地位、监督土地利用总体规划的编制和实施；其次，应加强规划编制队伍的建设，提高编制队伍综合素质，加大投入，提高规划的编制质量；再次，进一步严格规划调整的程序，从长远出发，从全局出发，确保土地利用总体规划的“龙头”地位，不能仅仅由于短期的经济发展、项目需要而随意进行调整。
3.推进“三个集中”，加快城镇化进程
对产业发展用地特别是工业用地，要正确处理好保障、集约、管理三者关系，努力提高工业用地的集约化程度。合理布局工业园区，鼓励工业项目向园区集中，促进产业聚集，提高投资密度和土地产出效益，严格用途管制，严防假借项目圈地、闲置浪费土地资源。开展工业园区土地储备，确保工业用地。引导农民向中心村和村民聚居点集中修建住宅，按照一户只能有一处宅基地原则，建新必须拆旧，退宅还耕，集约利用土地。各级政府特别是乡镇政府要加强引导，做好动员。
4.重视规划的公众参与
土地利用总体规划作为一项公共政策，要充分考虑不同群体利益的协调，在编制过程中应充分征求农村集体和农民的意见，尊重他们的建议，使规划既体现政府意志和专业理念，还能反映社会各阶层的意愿。因而，在土地利用总体规划修编过程中，首先应组织“问题研究与协调会”，由规划领导小组邀请相关利益主体针对预计出现的问题进行研究，共同讨论解决方案；其次应组织“通报会”及“公众听证会”，向公众通报规划编制情况、政策和技术要求，并允许公众就关心的问题向主管部门代表咨询和质疑；再次由于各利益主体和社会公众所提意见往往带有局限性，所以应组织“专家咨询组”，对规划编制中的相关法律、法规与政策进行咨询，对技术问题进行把关，可提高规划编制的质量和效率。
5.建立规划实施评价制度，实行规划跟踪管理
土地利用总体规划是个动态过程，规划的编制和实施是规划过程中的组成部分。现在我们对规划的编制比较关注，却较少关注规划实施效果及其对经济、社会、历史、环境所产生的影响。主要原因是在规划实施效果评价方面缺乏相关研究，各级规划在实施中没有可参照的评价指标体系及评价标准。今后应逐步实现规划编制与跟踪管理实施一体化，当规划方案可能危及规划目标的实现时，就应当对目标或规划方案进行修正；如果原规划方案正确，但是当初规划编制的社会经济环境已经发生重大变化，或者纵然客观情况不变而主观情况发生重大变化时，都不能盲目地继续实施下去，而应该予以调整。因此，应建立规划实施评价制度，通过评价工作，判断规划质量的优劣，确定调整修编规划的时机，改革规划方法，维护规划的稳定性和权威性，不断提高规划工作的水平。
6.加强土地利用总体规划和城市规划的协调
《土地管理法》第二十二条明确规定：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。为避免以往土地利用总体规划跟在城市总体规划后面跑的情况再次发生，应建立两者的协调机制，以便在城市规划的编制过程中体现土地规划的要求。因此，建议在完成土地利用总体规划的修编工作之后再进行城市规划的修编工作。
（作者单位：南汇区房屋土地管理局）
第三篇：8 土地利用总体规划实施评价的思路
土地资源网www.xiexiebang.com 土地利用总体规划修编前期工作授课材料之八
土地利用总体规划实施评价的思路
主讲人：邓红蒂 薛永森
全国土地利用规划修编工作委员会
2005年9月
提纲
一、规划实施评价的目的和任务(一)评价目的(二)主要任务
（三）基本原则
（四）评价方法
二、规划实施评价的主要—内容
一、规划实施评价的目的和任务
国土资发[2004]1 33号文件：开展实施评价，是为了全面分析规划实施效果，促进有关地方落实规划目标、任务和各项措施，同时通过总结正反两方面的经验，提出改进规划工作的对策建议，作为编制规划和加强规划实施管理的基础和依据。
国办发[2005]32号文件：
做好现行规划实施评价工作是新一轮规划修编的基础与前提，是规划修编前期工作的重要内容，也是确保规划修编依法有序推进的重要措施。
◆评价目的
1、检查现行规划实施情况
规划重在实施，通过调查分析规划目标和措施的落实情况，检查规划实施的进展、效果，分析存在问题，评价规划对于经济社会发展的适应程度。
2、促进规划的有效实施
通过对规划目标、任务和措施及重点项目落实的监督检查，督促有关部门落实规划的有关政策，促进规划目标、任务和措施更有效的实施。评价目的(续)
3、为规划修编和规划调整提供决策依据
规划是一项复杂性、综合性强的决策，随着时间的推移，最初规划决策的条件与背景、土地资源网www.xiexiebang.com国内最大的土地流转平台
土地资源网www.xiexiebang.com 甚至决策目标都可能发生了很大变化，通过检查规划对于经济社会、制度的发展的适应性，明确规划是否需要修编以及修编的理由。
4、改进规划编制和规划实施管理
规划实施评价的根本目的在于改进规划。规划实施评价以实践为平台，总结规划改革的经验与教训，不断提高规划管理的决策水平，创新规划实施的保障手段，促进规划制度环境的良性发展。
◆评价原则
1、客观性原则
评价必须建立在真实、及时、可靠的数据基础之上；评价应该遵守客观规律，科学反映现实；评价应充分反映已掌握的各个方面的情况，力求全面；评价结论要与论证过程有必然的逻辑关系。
2、历史性原则
任何规划都是在特定时间、空间环境下做出的针对未来的决策，因而总有一定的历史局限性。作为一种事后评价，应当以历史的、动态的眼光看待问题，充分考虑规划编制的历史条件和背景。
3、建设性原则
实施评价对既定的规划做出的评判只是手段而不是目的。评价应围绕改进规划、促进规划实施、使规划切实服务于社会经济发展目标而展开，重点是提出改进规划的对策建议。
4、参与性原则
规划实施是涉及诸多政府部门和社会力量的系统工程，规划评价应该坚持多部门、多方面参与。同时通过参与性评价，加强各方对规划的认识，促进规划的实施。
5、成本划算原则
规划实施评价在评价的方法、内容上，要根据各地区的实际条件有所取舍。
◆评价方法
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1、对比评价法
也称指标评价法。是选择特定的指标，通过指标实际值与目标值的对比，定量反映规划实施的进展或规划对社会经济环境的影响。
2、多指标综合评估法
此种方法是把规划实施可能产生影响的各方面指标组成一个集合。当集合中大部分指标系统性都朝着某个方向发生变化，说明是规划实施带来的影响。多指标集合评价法是一种模糊评价，一般相对地反映规划实施影响的方向与程度。
3、因素评价法
指在明确规划目标与措施关系的前提下，开展的因果分析方法。通过分析检验规划目标与措施的对应关系、目标未能实现的原因，分析影响规划实施的各种因素，找出规划实施进展快慢的原因。
4、空间分析法
土地规划包含大量空间决策，通过空间位置的相邻分析、网络流量分析、基于空间单元上的指标评价等方法，了解土地利用在数量、布局、结构的空间变化和发展趋势。
5、参与式评估
一般为定性分析的方法。指有关部门和公众参与规划实施评价的各种方法，有专家咨询、座谈和问卷调查等形式，较多用于规划目标的回顾和时效性评价。
◆主要任务
1、调查、分析土地利用和经济社会的发展变化情况
调查行政区域内各类用地现状，摸清规划实施期间土地利用变化情况，得到开展分析、评价研究的土地利用基础资料。在上述调查和收集相关社会经济环境方面资料的基础上，要分析规划实施期间各类土地在规模、结构、布局上的变化及影响原因。
2、评价现行规划目标和任务的实现程度
分析规划目标、主要用地指标(耕地保有量、建设占用耕地面积、基本农田等)的实现程土地资源网www.xiexiebang.com国内最大的土地流转平台
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3、评价现行规划实施措施的落实情况
分析评价规划实施措施的执行落实情况和实施效果，指出措施本身及其实施中的不足和问题。不仅要评价国土资源管理部门的规划实施措施的落实情况，还应评价其他部门相关措施的落实情况。
4、评价规划的社会影响
土地利用总体规划是一项量大面广的社会实践活动，评价规划产生的社会影响应集中在规划目标和政策措施是否体现了当时历史背景下的各利益主体的福利最大化原则，规划内容是否充分体现了社会经济的发展观和广大群众的共同意愿，公众对规划的认知和了解程度等方面。
5、结合社会经济发展需要，明确是否进行规划修编，并说明理由
根据社会经济发展状况，通过对规划实施情况的分析，判断现行规划对社会经济发展的是否适应，明确提出是否有必要进行规划修编，并详细说明规划需要或不需要修编的理由。
6、总结规划实施的成效和不足，提出改进规划管理的对策和建议。
通过评价，认真总结成效和不足，及时抓住规划执行中的变化因素，针对问题，适时调整规划方针、目标和政策措施，提出具有针对性和可操作性的改进建议，以提高规划编制、实施管理水平，使规划更好地服务于经济社会的健康发展。
二、规划实施评价的主要内容
(一)在调查研究的基础上，分析土地利用变化及其与社会经济发展的关系
1、围绕“四查清、四对照”，做好规划实施期间土地利用变化情况的调查评价
规划实施期间各类土地利用数据的准确、现势状况是评价工作的最重要的前提条件。“四土地资源网www.xiexiebang.com国内最大的土地流转平台
土地资源网www.xiexiebang.com 查清、四对照”工作，是规划实施评价的重点任务，是严格核定土地利用基期数据的基础。在评价工作中，各地要结合实际，根据部的统一部署和要求，深入开展调查研究，获取依法、合规的第一手评价资料。
2、收集与土地利用相关的社会经济发展基础资料，对土 地利用变化和社会经济发展之间的关系进行分析
由于社会经济因素对土地利用变化、规划的编制与实施具有极为重要的直接影响和间接影响，因此，在分析土地利用规模、结构和布局变化时，要充分考虑区域内人口发展、国家发展战略、产业与区域政策等对土地利用活动的作用，分析他们之间的关系，以及变化趋势对规划实施已经产生的和即将产生的影响，通过分析来明确社会经济发展对土地利用的要求。
(二)围绕规划目标，评价规划指标的实现程度，入分析主要规划指标实现差异的原因，并分析集约和节约用地状况
1、回顾现行规划的规划目标和任务
2、对各项规划控制指标在数量规模的实现程度以及布局结构上的变化进行分析
3、主要规划控制指标实现与目标差异原因分析
4、下位规划对上位规划的落实情况
5、从社会、经济和生态效益方面综合评价规划目标的实 现状况，分析土地节约、集约利用情况。
北京市规划实施状况在空间上分析结果
应用地理信息系统对有关新增建设用地情况进行重点区域的空间分析得出的结论——重点区域新怎增建设用地规划实现程度有待提高。
六环路以内地区新增建设用地按规划实施与超出规划实施的情况同在。部分区县存在规划新增建设用地控制目标提前实现的可能。主要交通廊道新增建设用地规划未落实比例超过规划落实比例。
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◆做好规划期内新增建设用地总量与国民经济和社会发展规划确定的发展目标的对照检查 通过对比国民经济和社会发展规划确定的国内生产总值(或二三产业产值)、固定资产投资规模、总人口等发展目标的实现程度与土地利用总体规划确定的建设用地控制指标的执行情况，分析评价建设用地总量扩大是否与当地经济社会发展情况相衔接，是否控制在合理增长幅度以内；对比人口城镇化水平、部门和行业固定资产投资规模、产业结构等的变化与城镇、农村居民点、工矿、交通、水利等各类建设用地规模增长的情况，分析评价各类建设用地扩大是否合理。要客观分析存在的问题及其原因，并提出整改的目标和措施。
◆要做好闲置土地和低效用地数量和规划确定的节约用地挖潜目标的对照检查
要在分析闲置土地和低效用地数量、类型和分布特点、土地使用效益，产生原因及其影响因素的基础上，通过研究分析建设用地，特别是城镇村用地、工业用地的经济效益、集约水平以及各类用地的集约利用变化趋势，对照国家、行业和地方用地标准和节约集约研究结果，测算规划期间闲置土地和低效用地的现实潜力，来进一步说明现状土地利用方式的集约或粗放情况，规划目标在土地利用效率、土地产出效率上的实现程度，以及今后调整目标时的挖潜方向和重点。
◆查清耕地和基本农田保有量与规划保护目标对照检查
要在土地利用变更调查和基本农田保护大检查等基础上，查清行政辖区内1997—2004年耕地和基本农田面积增减变化，现有耕地和基本农田的面积、构成、分布和质量状况，与土地利用总体规划确定的保护目标和措施进行对比，检查分析耕地和基本农田保护目标和各项保扩措施是否严格落实，影响耕地和基本农田数量与质量变化的主要因素，以及耕地和基本农田数量与质量变化对农业综合生产能力的影响。对违反有关规定、政策和规划造成耕地和基本农田保护数量减少、质量降低的，要进一步分析原因。
(三)围绕规划措施，评价各项措施执行效果，分析执行中的主要问题、原因和经验
1、回顾现行规划的主要措施
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2、规划措施实施情况分析
主要考虑以下因素：
(1)规划实施措施制定和规划目标的对应关系；
(2)规划实施措施履行主体的职责范围；
(3)各项规划措施的实施效果，可行性和存在问题；(4)相关的建设性意见。
◆ 主要措施内容
建设用地预审和审查、计划管理、规划审批、相关规划审核与协调、耕地占补、基本农田划定与检查、土地利用和行业用地标准核定
园区治理整合、土地市场和房地产市场整顿、规划实施监督检查与土地违法数量和查处情况
规划调整和修改次数、涉及的面积以及分析情况 土地用途管制制度实施和影响因素分析 与规划相关的各类政策实施情况分析
根据“四查清、四对照”的有关要求，在查清行政辖区内各类建设违法用地数量的基础上，通过对比土地利用计划下达的农用地和耕地转用指标与实际建设占用农用地和耕地数量，分析超计划用地情况及其原因；对违法用地要对照有关处理规定，分析查处落实情况，对存在问题的，要提出整改 的目标和措施。
土地利用执行情况以及违法用地核查表 单位：公顷（见下图）
◆对全国计划管理评价分析案例
计划主要内容和任务：建立了中央、省(市)县的三级计划指标管理体系．通过计划，逐级下达各级政府农用地转用量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的控制目标，达到规划实施的动态监测与控制的目的．
年代计划的执行效果：从执行情况看，计划管理有效遏制了耕地减少尤其是建设占有耕地的势头，并通过计划管理制度．使国家及时掌握了全国耕地变化情况，为各种政策决策提供了有效支持．
计划存在的问题分析：
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土地资源网www.xiexiebang.com ①计划编制方法的科学性有待提高，计划目标与实际实现相背离的现象普遍存在 ②计划管理缺乏行之有效的监控手段。很难保证信息源客观性和真实性： ③有些地方计划与规划相脱节，计划管理游离于规划控制之外； ④计划管理的指标设置过于粗略，实际控制效果受到影响
计划措施的改进与完善措施：2004年12月．根据28号文件精神，出台了新的《土地利用计划管理办法》，突出强调了分类管理的原则，把衣用地转冈计划指标细分为城镇村建设占用农用地指标和能源、交通、水利等独立选址的重点建设项目占用农用地指标，并规定二类指标间不能混用，分类下达： 对于计划管理内容性质，也作了E别性规定，强调了农用地转用计划指标的指令性和土地开发整理指标的指导性，并把耕地保有量指标与耕地保护责任考核挂钩。此外，土地利用计划管理的法；》：地位得到充分提升：各级土地利用计划纳入国民经济和社会发展计划，并由各级人大批准执行。
(四)规划实施的社会影响评价
一个土地利用规划的目标和实施措施反映了特定历史条件下的主体民意，在规划实施评价中，应该客观判断规划目标、政策是否与社会和公众的需要有所吻合，规划实施对社会产生怎样的影响。
如，有关土地供应、重要土地资源保护、土地的合理节约利用是否促进了经济发展、生态环境改善、增加就业和消除贫困、区域差异缩小、社会资源合理配置、生物和文化多样性保护等各个方面；社会公众对规划的认知和接受程度如何，公众对于规划实施效果的满意程度，公众参与规划实施的意愿和有关建议。
(五)结合社会经济发展需要，明确规划是否必要修编并说明理由
应分析规划外部环境的发展变化对于规划实施已经产生和可能产生的影响，进而判断规划是否仍然适应形势的需要，为规划修编提供依据。
要结合评价结论，针对规划本身分类提出具体建议，即切实分析哪些问题是可以通过改进规划措施，加强管理可以实现的，哪些是可以通过规划局部调整能够解决的，哪些是需要通过修编规划需要解决的。
(六)对规划进行总体评判，总结规划实施的主要成效和不足，提出新一轮规划修土地资源网www.xiexiebang.com国内最大的土地流转平台
土地资源网www.xiexiebang.com 编的方向、重点和保障措施建议
1、规划总体评价
从社会、经济和环境等方面对规划实施状况作出客观评价
2、规划实施的主要成效和不足
3、提出意见和建议
从规划指导思想、理念、目标、体系建设、编制方法手段、程序、实施保障措施、相关政策建议等方面提出新一轮规划修编应该注意的问题和重点
◆ 规划实施评价工作的基本情况工作背景，评价范围，组织和实施，工作内容和成果 ◆ 规划编制的回顾规划编制背景，指导思想和方针，目标与任务，实施措施
◆ 规划目标和任务实现程度分析对应社会经济发展、规划目标和任务的实现程度，差异原因分析等令 规划实施措施落实情况分析措施实施情况和效果，措施本身不足和实施过程中 问题的分析令 规划的社会影响评价分析规划对社会产生的影响和效益分析，公众对规划的认知与接受程度
◆ 规划实施坪价的主要结论和相关建议
实施总体成效，存在问题，是否需要修编及其理由，对策与建议
◆ 附件(图、表、专栏和参考资料)
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第四篇：土地利用总体规划的评价
关于2006-2020年蚌埠市土地利用总体规划评价 值得肯定与借鉴的方面：
一、优先安排基本农田，进一步强化了对耕地特别是基本农田的保护
此次规划全面落实省级规划下达的耕地保有量和基本农田保护任务，以农用地分等定级为依据，优先将基础设施好、土壤肥沃、集中连片的耕地划为基本农田。并协调基本农田于各类建设用地的空间布局关系，按照面积不减少、质量有提高、布局个人能够集中的要求，对基本农田布局进行调整。同时，为了落实基本农田保护指标，将各县地区的部分优质耕地以及未来作为整理复垦开发重点区域的一般耕地调整为基本农田，调整后，全市基本农田布局总体稳定，质量有所提高。
二、设定国土生态屏障网络用地，保护了区域生态过程的连续性和生态系统的完整性
按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，根据全市自然生态资源分布状况，结合山脉、水系、森林、农田以及城市公园等，完善“山水相间”的生态网络体系，建设区域生态屏障，维护和改善区域生态安全格局，保障区域生态过程的连续性和生态系统的完整性
三、加强规划对土地利用的整体控制
落实耕地保护和节约集约用地责任制，并做好相关规划与土地利用总体规划的相互衔接，强化了土地利用总体规划自上而下的控制。县（区）级土地利用总体规划要突出空间性和结构性，合理调整土地利
用结构和布局，重点明确中心城区和城镇建设用地区的范围。乡级土地利用总体规划要提高针对性和操作性，重点将土地用途落实到地块。
四、健全规划实施管理制度，增强了按规划管理和使用土地的意识强化计划控制，严格建设项目用地预审和农用地转用管理，加强规划实施动态监管。
五、加强规划实施的基础建设
加强土地调查统计和监测评价，加强土地适宜性评价和城镇、开发区用地的集约利用潜力调查评价。加强土地利用和土地市场动态监测，建立覆盖全市的土地利用动态遥感监测系统，结合土地利用变更调查，构建土地利用规划、计划实施监测体系。提高土地规划信息服务水平，加快土地管理审批、供应、使用、补充耕地各环节的统一信息平台建设，强化建设用地监管，确保规划目标落实。
六、统筹安排了各行业，各区域用地尤其是重大建设项目用地的集约节约利用
落实耕地保护和节约集约用地责任制，蚌埠的用地总供给量变化很小，只有通过对土地的集约节约利用，开发利用蚌埠市土地的深度和广度，即对已利用的土地进行更深度的利用，对一些生地进行合理的开发利用，保障在不增加蚌埠市土地供给总量的前提下满足人对土地的总量的需求。
不足之处：
一、后备资源贫乏，生态承载力较低，耕地保护压力较大
二、缺乏解决突发事件的应对措施
三、节约集约用地难度较大
四、由于未来不确定因素的原因，蚌埠市的土地规划会存在一定的偏差，未能规划出相应的解决措施
我的建议：
一、着力保护生态环境，保护耕地，禁止违法将耕地改为其他用地，加大执法力度，从内部工作人员做起，严厉打击利用特殊身份特殊手段做违法之事。
二、利用蚌埠的地理优势，招商引资，发展经济。
三、全面考虑未来规划发展中的意外因素，并作出合理解决方案。
第五篇：土地利用总体规划
土地利用总体规划
土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。土地利用总体规划是指在各级行政区域内，根据土地资源特点和社会经济发展要求，对今后一段时期内（通常为15年）土地利用的总安排。
简介
通过土地利用总体规划，国家将土地资源在各产业部门进行合理配置，首先是在农业与非农业之间进行配置，其次在农业与农业内部进行配置，如在农业内部的种植业、林业、牧业之间配置。另外，《中华人民共和国土地管理法》还明确规定：国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。因此，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地。
土地利用总体规划属于宏观土地利用规划，是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的利用以及土地开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。根据我国行政区划，规划分为全国、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）和乡（镇）五级，即五个层次。上下级规划必须紧密衔接，上一级规划是下级规划的依据，并指导下一级规划，下级规划是上级规划的基础和落实。
土地利用总体规划的成果包括规划文件、规划图件及相应的附件。土地利用总体规划实行分级审批制度。
相关法规
1、《中华人民共和国土地管理法》第十九条规定了土地总体规划编制的原则：
（1）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（2）提高土地利用率；
（3）统筹安排各类各区域用地；
（4）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（5）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。
2、在2009年1月国土资源部会议审议通过的《土地利用总体规划编制审查办法》中,还对土地利用总体规划的编制、规划内容、审查和报批等项作出明确规定。
3、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）
第九条 依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。
详细介绍 概念
土地利用总体规划是指在各级行政区域内，根据土地资源特点和社会经济发展要求，对今后一段时期内（通常为15年）土地利用的总安排。其实质是对有限的土地资源在国民经济部门间的合理配置即土地资源的部门间的时空分配（数量、质量、区位），具体借助于土地利用结构加以实现。
土地资源配置是指对土地资源在时间和空间上部门之间（用途之间）数量、质量、区位的分布状态。时间、空间、用途和数量是构成土地资源配置的四项基本要素。
土地利用结构是指国民经济各部门占地的比重及其相互关系的总和。
根据《土地管理法》第一章第四条和第三章的规定，我国从全国土地利用总体规划到省、市、县、乡土地利用总体规划分别由各级人民政府编制。
土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制的依据，是实行最严格的土地管理制度的一项基本手段。所谓土地利用总体规划是从全局的和长远的利益出发，以区域内全部土地为对象，对土地利用、开发、整治、保护等方面所作的统筹安排。圈内：即土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地，大多数建设项目必须使用圈内土地。
圈外：即土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地范围外的土地，能源、交通、水利、军事项目可以使用圈外土地。
审批权限
土地利用总体规划实行分级审批。①省级、省政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划报国务院审批；②除此之外的土地利用总体规划报省政府批准，其中，乡级土地利用总体规划可以由省政府授权设区市的市政府批准；③浙江省省级及杭州市、宁波市、台州市等长三角城市均需的土地利用总体规划必须报国务院批准，其他市级和县级土地利用总体规划报省政府批准（报批土地占用基本农田的乡镇规划报省批准，不占用基本农田的建设项目报本级地级市批准）；④设区的城市郊区的乡镇（包括街道办事处、农场）、县（市）人民政府所在地的镇和省政府确定的中心镇的土地利用总体规划报省的批准，其他乡镇的土地利用总体规划报设区的市人民政府批准。
土地利用总体规划审批的内容
1.是否充分体现耕地总量动态平衡，土地节约集约利用，土地资源可持续利用和社会经济生态综合效益的要求。
2.上级规划下达的各项土地利用控制指标是否落实。3.各类用地协调较好，布局合理，土地利用结果调整依据是否充分，调控措施是否可行。
4.土地利用分区是否科学，合理。
5.非农建设用地指标分解与各类非农建设用地规模控制是否紧密衔接，控制到位。
6.耕地占补平衡挂钩措施是否得到落实。
7.规划文本，说明和专题研究的内容是否符合要求。8.规划图内容是否全面，编绘方法是否正确，图面是否清晰。
9.采用基础资料是否准确，可靠。局部修改
局部修改规划必须符合以下条件：A、国务院和省政府已批准行政区划调整的；B、国家和重大能源、交通、水利基础设施及国家军事设施建设项目用地涉及基本农田的；C、国防、交通、水利、能源、通讯、环保、城市和省级中心镇基础设施建设和省级农业龙头企业扩大农副产品出口加工、重大外商投资建设项目用地不涉及基本农田，但未纳入土地利用总体规划的；D、建设项目已列入土地利用总体规划、规划指标已预留，但由于选址未确定、没有落实到土地利用总体规划图上或已落实到土地利用总体规划图但实际位置需作调整的；E、建设项目符合符合规划建设占用耕地机动指标条件的；F、建设项目用地符合国家供地政策（与产业政策基本相符），全部占用基本农田保护区以外非耕地的；G、对市、县（市、区）经济发展有重大影响的城镇建设项目，确实无法在现行规划确定的建设用地范围内安排，在县（市、区）新一轮土地利用总体规划修编前期工作完成后，可以申请土地利用总体规划局部调整（一般一年只能提一至两个项目，项目类型没有限制）；H、国家和省重大基础建设的拆迁安置、抢险避灾安置和下山脱贫安置用地，确定无法在现行规划确定的建设用地范围内安排的（先用后批）。
规划组成
（一）现行规划实施情况评估；
（二）规划背景与土地供需形势分析；
（三）土地利用战略；
（四）规划主要目标的确定，包括：耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设用地规模和建设用地总规模、土地整理复垦开发安排等；
（五）土地利用结构、布局、分区、建设用地管制和节约集约用地的优化方案；
（六）土地利用的差别化政策；
（七）规划实施的责任与保障措施。
乡（镇）土地利用总体规划可以根据实际情况，适当简化前款规定的内容。
规划目标 1）总目标 区域土地的可持续利用，实现区域可持续发展，即三个效益的统一。
2）具体目标
是总体目标下的子目标，是总目标的具体体现。土地利用总体规划的目标：在土地利用结构研究的基础上，根据国民经济发展的长期规划对土地资源的需求、土地资源的供给状况、土地的人口承载潜力和土地利用战略的研究成果，提出规划年所应实现的土地利用目标。
规划内容
1.土地利用现状分析 2.土地供给量预测 3.土地需求量预测 4.确定规划目标和任务 5.土地利用结构与布局调整 6.土地利用分区
7.确定实施规划的措施。规划任务
①土地利用的宏观调控：是土地利用宏观管理体系的重要基础，是土地利用宏观控制的组要依据。
②土地利用的合理组织：通过土地利用总体规划在时空上对各类用地进行合理布局，制定相应的配套政策引导土地资源的开发、利用、整治和保护，以保证充分、合理、科学、有效地利用有限的土地资源，防止对土地资源的盲目开发。③土地利用的规范监督：土地利用总体规划具有法律效力，任何机构和个人不得随意变更规划方案，土地利用总体规划是监督各部门土地利用的重要依据。
主要内容
土地利用总体规划的主要内容
不同级别的土地利用总体规划在内容上有所区别，市以下规划的主要内容主要有三个方面。
1、明确土地利用的基本方针。国务院批准的现行土地利用总体规划的土地利用基本方针是：坚持在保护中开发、在开发中保护的方针，采取有力措施，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，积极开展土地整理，加强生态环境建设，实现土地资源可持续利用。
2、调整土地利用结构和布局、通过充分协调和综合平衡，提出土地利用结构和布局调整方案，即确定规划目标年各类土地面积和布局。其中，耕地面积、基本农田面积、建设占用耕地面积、开发整理新增耕地面积、城镇用地面积5项为控制性指标。
国务院批准合肥市土地利用总体规划的5项控制指标为：到2010年，全市耕地减少量即建设占用耕地量不得超过9333.3公顷；土地开发整理新增耕地面积不得少于9333.3公顷；确保全市耕地保有量不低于42.46万公顷（637万亩），其中基本农田保护面积达到35.67万公顷，占耕地保有量的84%；城镇用地总面积控制在270平方公里以内，其中合肥市中心城城市建设用地规模控制在150平方公里以内。
3、制定实施规划的措施
根据法律法规，制定配套的、切实可行的政策及措施，保障规划的实施。通常的实施措施包括：制定计划、执行建设项目用地预审制度、严格农用地转用审查、严格城市、镇、村建设规划审查，指导农业结构调整。
编制依据
土地利用总体规划的编制依据
1、国民经济和社会发展规划；
2、国土整治和环境保护要求；
3、土地供给能力；
4、各项建设对土地需求；
5、上级土地利用总体规划。编制程序
1、调查研究
摸清土地家底（土地利用现状分析）、土地适宜性评价研究、土地供需分析。
2、编制规划方案，形成规划文本、图件。
3、审批。
国务院审批全国、省级、省会及大城市的土地利用总体规划。省政府批准除国务院审批外的市、县、乡土地利用总体规划。特点
1、整体性
2、长期性
3、战略性（研究用地的供需平衡）
4、控制性（下一级受上一级的指导和控制，下一级土地利用总体规划是上一级的反馈）
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