第一篇：关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作
关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作（国土资发[2004]13
3号）
作者：未知 发布日期：2007-4-9 来源：国土资源部文件
国土资发[2004]133号
各省、自治区、直辖市国土资源厅(国土环境资源厅、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源局)：
当前，各地正按照《国务院办公厅关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》(国办发明电[2004]20号，以下简称《紧急通知》)的要求，抓紧组织开展各项工作，落实各项措施。治理整顿期间，各地必须严格执行《紧急通知》关于暂停涉及基本农田保护区调整的各类规划修改和暂停新批的县改市(区)和乡改镇涉及土地利用的各类规划修改的决定，同时结合治理整顿工作，对土地利用总体规划的实施情况进行一次系统评价，并结合当地实际开展规划修编前期调研工作。现将开展规划实施评价和修编前期调研工作有关事项通知如下：
一、开展规划实施评价和修编前期调研工作的目的和任务
(一)规划实施评价。现行的各级土地利用总体规划实 施以来，对于加强土地宏观管理和实施土地用途管制、严格保护耕地特别是基本农田、促进土地集约合理利用发挥了重要作用。但在一些地方，不依规划办事，违反规划批地用地的现象仍然存在，擅自或变相修改规划的问题时有发生；有的规划在执行中反映出科学性和可操作性不强等问题。开展规划实施讦价，是为了全面分析规划实施效果，促进有关地方落实规划目标、任务和各项政策措施，同时通过总结正反两方面经验，提出改进规划工作的对策建议，作为修编规划和加强规划实施管理的基础和依据。规划实施评价是修编规划的前提。报国务院审批的省级和城市土地利用总体规划凡提出修编的，必须先对规划实施情况进行全面评估，报部审查同意后，才能开展规划修编工作。其他土地利用总体规划的修编，也要参照上述要求，建立规划实施评价制度。规划实施评价的主要任务包括：(1)规划的执行情况，包括规划目标以及主要用地指标、用地布局调整的实现程度，违反规划和调整、修
改规划的情况(包括案例数、面积、发生频率、原因等)，规划项目和实施政策、措施的落实情况。（2）规划实施的效益，包括土地利用的经济效益、社会效益和生态效益，土地集约利用程度等应尽可能量化。(3)规划的社会影响，包括公众对规划的认知和接受程度。通过评价，提出改进规划编制和实施管理的对策建议，对是否修编规划提出明确意见并阐明其理由。
(二)规划修编前期调研。根据党中央、国务院领导对土地利用总体规划修编工作的指示要求，部已启动全国土地利用总体规划纲要修编前期调研工作。为了充分反映各地经济社会发展对土地利用的实际需求，合理确定规划目标和各项用地指标，统筹安排各类、各区域用地，提高全国规划纲要的科学性和可行性，并为下一步修编省级规划奠定基础，请各省(自治区、直辖市)配合全国规划纲要修编前期调研，同步开展省级规划修编前期调研工作。规划修编前期调研的基本任务，是在规划实施评价和对各类用地进行全面清理的基础上，深入分析社会经济发展的用地需要与土地供给能力，就合理确定土地利用战略以及完善自上而下的规划指标控制、分区用途管制和实施政策机制等提出意见和建议。各地可根据实际情况，有针对性地组织开展土地利用现状与潜力、耕地保护目标与对策、城镇化发展趋势及其用地需求、开发区(园区)建设用地问题及对策、农村居民点用地问题及对策、基础设施发展趋势及其用地需求、土地利用与区域协调发展、土地利用规划环境影响评价等方面的专题调研。
二、做好规划实施评价和修编前期调研工作的基本要求
(一)切实做好与土地市场治理整顿等工作的衔接。当前应结合土地市场治理整顿以及开发区清理、基本农田保护检查等工作，认真组织开展全国和省级土地利用总体规划实施评价和规划 修编前期调研，并针对治理整顿中发现的问题，提出改进规划编 制的对策措施。治理整顿结束后，在抓紧完成全国土地利用总体 规划纲要修编基础上，根据各地实际，对土地市场治理整顿验收合格确实需要修编规划的地方，自上而下开展土地利用总体规划的修编工作。
(二)严格遵循法律法规和新时期土地资源管理的方针政策。按照国务院对土地利用总体规划修编工作的要求，规划修编要认真贯彻党的十六大和十六届三中全会精神，围绕树立和落实科学发展观，遵循“五个统筹”的要求，进一步落实最
严格的土地管理制度，切实保护耕地特别是基本农田，严格控制建设用地规模，保护土地生态环境，促进经济社会的全面、协调和可持续发展。规划实施评价和修编前期调研必须切实体现上述要求。在研究耕地保护目标和对策时，要坚持严格保护耕地特别是基本农田，控制非农业建设占用农用地的原则，坚持保护耕地数量与质量并重，建设占用耕地与整理复垦耕地相平衡；在分析用地需求 时，要坚持内涵挖潜与外延扩大相结合、以内涵挖潜为主，提高 土地利用效率，妥善处理保障建设用地和保护土地资源的关系，科学、合理确定用地指标，统筹安排各类、各区域用地。
(三)正确把握调研评价工作的范围、重点和深度。要围绕全国和省级土地利用总体规划任务，确定规划实施评价和修编前期调研的范围、重点和深度，为修编规划提供基本依据。全国规划纲要重点提出规划期间全国土地利用的战略目标和方针，制定分省(自治区、直辖市)耕地和基本农田保护、建设用地控制、土地整理复垦、生态环境建设等主要用地控制指标，确定土地资源保护、利用、整治、开发的重点区域和重大工程，提出实施规划的政策和措施。省(自治区、直辖市)规划要根据全国规划纲 要和本省(自治区、直辖市)实际，分解落实国家下达的控制性指标，在与相关规划协调的基础上提出基本农田保护、土地整理复垦、生态建设与环境保护、国土整治等重点地区和重点项目，确定合理的城市用地规模，协调安排区域重点基础设施建设项目用地，制定实施规划的措施。
(四)搞好与现行土地利用总体规划的衔接。新一轮土地利用总体规划修编以20lO年为近期规划年，以2020年为规划目标年，各项预测分析要与规划期限相衔接。规划实施评价和修编前期调研要立足完善规划体系，改进完善自上而下的规划指标控制、分区用途管制和实施政策机制，决不能借修编之机扩张用地。近期规划(基期至20lO年)的主要用地指标应与现行规划相衔接，着重对建设用地的结构、布局进行调整和整合，确需扩大用地规模的，要在严格审核土地利用强度和效益指标、确保无闲置土地和低效用地的前提下按照国家标准核定，并与建设用地挖潜相挂钩。远期规划(2011至2020年)的各项用地指标，要在科学预测的基础上从严确定，切实体观严格保护耕地、集约用地和经济社会可持续发展的要求。
(五)加强调查、分析和论证工作。规划实施评价和修编前 期调研采用的基础数
据和图件资料必须真实、准确、可靠。涉及变更土地利用现状面积和图件的，必须按规定做好调查核实工作，并报部审查验收。各项分析预测要依据有关法规、规范进行，严格标准，科学测算，保证指标确定合理可行、指标分解和利用分区切合实际。结合规划修编试点工作，加强典型地区的调查分析。要扩大调研评价的开放性，完善专家咨询审议和公众参与制度，广泛征求各有关方面意见，切实加强信息反馈和论证协调，提高调研成果质量。
三、切实加强对调研评价工作的组织领导
《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》(国发
[2004] 12号)明确要求，省级人民政府要依据法律规定严格做好本级土地利用总体规划的编制和省级以下土地利用总体规划的审批工作。开展规划实施评价和修编前期调研是做好省级土地利用总体规划修编和省级以下土地利用总体规划审批的重要基础工作。各省(自治区、直辖市)国土资源部门应当在省级人民政府的领导下，会同各有关部门认真组织开展这一工作。建立规划修编部门协调联络小组和联络员制度，加强部门沟通和协商，及时了解各有关部门对土地利用的要求，搞好相关规划的协调和衔接。各地要在机构、人员安排和经费支持等方面予以保障。规划实施评价工作应于2004年9月底以前完成，并向部规划司提交报告。规划修编前期调研工作进度由各省(自治区、直辖市)自行掌握，但主要指标测算工作应于2004年lo月底以前完成，并向部规划司提交报告。部将加强对各地调研评价工作的指导，并在修编全国规划纲要中广泛听取和吸收各省(自治区、直辖市)的意见。
中华人民共和国国土资源部
二00四年六月二十一日
第二篇：八、土地利用总体规划实施评价的思路
土地利用总体规划修编前期工作授课材料之八
土地利用总体规划实施评价的思路
主讲人：邓红蒂 薛永森
全国土地利用规划修编工作委员会
2005年9月
一、规划实施评价的目的和任务
国土资发[2004]1 33号文件：开展实施评价，是为了全面分析规划实施效果，促进有关地方落实规划目标、任务和各项措施，同时通过总结正反两方面的经验，提出改进规划工作的对策建议，作为编制规划和加强规划实施管理的基础和依据。
国办发[2005]32号文件：
做好现行规划实施评价工作是新一轮规划修编的基础与前提，是规划修编前期工作的重要内容，也是确保规划修编依法有序推进的重要措施。
◆评价目的
1、检查现行规划实施情况
规划重在实施，通过调查分析规划目标和措施的落实情况，检查规划实施的进展、效果，分析存在问题，评价规划对于经济社会发展的适应程度。
2、促进规划的有效实施
通过对规划目标、任务和措施及重点项目落实的监督检查，督促有关部门落实规划的有关政策，促进规划目标、任务和措施更有效的实施。
3、为规划修编和规划调整提供决策依据
规划是一项复杂性、综合性强的决策，随着时间的推移，最初规划决策的条件与背景、甚至决策目标都可能发生了很大变化，通过检查规划对于经济社会、制度的发展的适应性，明确规划是否需要修编以及修编的理由。
4、改进规划编制和规划实施管理
规划实施评价的根本目的在于改进规划。规划实施评价以实践为平台，总结规划改革的经验与教训，不断提高规划管理的决策水平，创新规划实施的保障手段，促进规划制度环境的良性发展。
◆评价原则
1、客观性原则
评价必须建立在真实、及时、可靠的数据基础之上；评价应该遵守客观规律，科学反映现实；评价应充分反映已掌握的各个方面的情况，力求全面；评价结论要与论证过程有必然的逻辑关系。
2、历史性原则
任何规划都是在特定时间、空间环境下做出的针对未来的决策，因而总有一定的历史局限性。作为一种事后评价，应当以历史的、动态的眼光看待问题，充分考虑规划编制的历史条件和背景。
3、建设性原则
实施评价对既定的规划做出的评判只是手段而不是目的。评价应围绕改进规划、促进规划实施、使规划切实服务于社会经济发展目标而展开，重点是提出改进规划的对策建议。
4、参与性原则
规划实施是涉及诸多政府部门和社会力量的系统工程，规划评价应该坚持多部门、多方面参与。同时通过参与性评价，加强各方对规划的认识，促进规划的实施。
5、成本划算原则
规划实施评价在评价的方法、内容上，要根据各地区的实际条件有所取舍。
◆评价方法
1、对比评价法
也称指标评价法。是选择特定的指标，通过指标实际值与目标值的对比，定量反映规划实施的进展或规划对社会经济环境的影响。
2、多指标综合评估法
此种方法是把规划实施可能产生影响的各方面指标组成一个集合。当集合中大部分指标系统性都朝着某个方向发生变化，说明是规划实施带来的影响。多指标集合评价法是一种模糊评价，一般相对地反映规划实施影响的方向与程度。
3、因素评价法
指在明确规划目标与措施关系的前提下，开展的因果分析方法。通过分析检验规划目标与措施的对应关系、目标未能实现的原因，分析影响规划实施的各种因素，找出规划实施进展快慢的原因。
4、空间分析法
土地规划包含大量空间决策，通过空间位置的相邻分析、网络流量分析、基于空间单元上的指标评价等方法，了解土地利用在数量、布局、结构的空间变化和发展趋势。
5、参与式评估
一般为定性分析的方法。指有关部门和公众参与规划实施评价的各种方法，有专家咨询、座谈和问卷调查等形式，较多用于规划目标的回顾和时效性评价。
◆主要任务
1、调查、分析土地利用和经济社会的发展变化情况
调查行政区域内各类用地现状，摸清规划实施期间土地利用变化情况，得到开展分析、评价研究的土地利用基础资料。在上述调查和收集相关社会经济环境方面资料的基础上，要分析规划实施期间各类土地在规模、结构、布局上的变化及影响原因。
2、评价现行规划目标和任务的实现程度
分析规划目标、主要用地指标(耕地保有量、建设占用耕地面积、基本农田等)的实现程度，重点建设项目用地保障情况，土地利用结构和布局的调整情况等；评价规划实施产生的社会、经济、生态效益，土地利用率和土地集约利用程度等，分析判断规划目标与社会经济发展规划目标在实现程度上是否一致。
3、评价现行规划实施措施的落实情况
分析评价规划实施措施的执行落实情况和实施效果，指出措施本身及其实施中的不足和问题。不仅要评价国土资源管理部门的规划实施措施的落实情况，还应评价其他部门相关措施的落实情况。
4、评价规划的社会影响
土地利用总体规划是一项量大面广的社会实践活动，评价规划产生的社会影响应集中在规划目标和政策措施是否体现了当时历史背景下的各利益主体的福利最大化原则，规划内容是否充分体现了社会经济的发展观和广大群众的共同意愿，公众对规划的认知和了解程度等方面。
5、结合社会经济发展需要，明确是否进行规划修编，并说明理由
根据社会经济发展状况，通过对规划实施情况的分析，判断现行规划对社会经济发展的是否适应，明确提出是否有必要进行规划修编，并详细说明规划需要或不需要修编的理由。
6、总结规划实施的成效和不足，提出改进规划管理的对策和建议。
通过评价，认真总结成效和不足，及时抓住规划执行中的变化因素，针对问题，适时调整规划方针、目标和政策措施，提出具有针对性和可操作性的改进建议，以提高规划编制、实施管理水平，使规划更好地服务于经济社会的健康发展。
二、规划实施评价的主要内容
(一)在调查研究的基础上，分析土地利用变化及其与社会经济发展的关系
1、围绕“四查清、四对照”，做好规划实施期间土地利用变化情况的调查评价
规划实施期间各类土地利用数据的准确、现势状况是评价工作的最重要的前提条件。“四查清、四对照”工作，是规划实施评价的重点任务，是严格核定土地利用基期数据的基础。在评价工作中，各地要结合实际，根据部的统一部署和要求，深入开展调查研究，获取依法、合规的第一手评价资料。
2、收集与土地利用相关的社会经济发展基础资料，对土地利用变化和社会经济发展之间的关系进行分析
由于社会经济因素对土地利用变化、规划的编制与实施具有极为重要的直接影响和间接影响，因此，在分析土地利用规模、结构和布局变化时，要充分考虑区域内人口发展、国家发展战略、产业与区域政策等对土地利用活动的作用，分析他们之间的关系，以及变化趋势对规划实施已经产生的和即将产生的影响，通过分析来明确社会经济发展对土地利用的要求。
(二)围绕规划目标，评价规划指标的实现程度，深入分析主要规划指标实现差异的原因，并分析集约和节约用地状况
1、回顾现行规划的规划目标和任务
2、对各项规划控制指标在数量规模的实现程度以及布局结构上的变化进行分析
3、主要规划控制指标实现与目标差异原因分析
4、下位规划对上位规划的落实情况
5、从社会、经济和生态效益方面综合评价规划目标的实现状况，分析土地节约、集约利用情况。
◆做好规划期内新增建设用地总量与国民经济和社会发展规划确定的发展目标的对照检查 通过对比国民经济和社会发展规划确定的国内生产总值(或二三产业产值)、固定资产投资规模、总人口等发展目标的实现程度与土地利用总体规划确定的建设用地控制指标的执行情况，分析评价建设用地总量扩大是否与当地经济社会发展情况相衔接，是否控制在合理增长幅度以内；对比人口城镇化水平、部门和行业固定资产投资规模、产业结构等的变化与城镇、农村居民点、工矿、交通、水利等各类建设用地规模增长的情况，分析评价各类建设用地扩大是否合理。要客观分析存在的问题及其原因，并提出整改的目标和措施。◆要做好闲置土地和低效用地数量和规划确定的节约用地挖潜目标的对照检查
要在分析闲置土地和低效用地数量、类型和分布特点、土地使用效益，产生原因及其影响因素的基础上，通过研究分析建设用地，特别是城镇村用地、工业用地的经济效益、集约水平以及各类用地的集约利用变化趋势，对照国家、行业和地方用地标准和节约集约研究结果，测算规划期间闲置土地和低效用地的现实潜力，来进一步说明现状土地利用方式的集约或粗放情况，规划目标在土地利用效率、土地产出效率上的实现程度，以及今后调整目标时的挖潜方向和重点。
◆查清耕地和基本农田保有量与规划保护目标对照检查
要在土地利用变更调查和基本农田保护大检查等基础上，查清行政辖区内1997—2004年耕地和基本农田面积增减变化，现有耕地和基本农田的面积、构成、分布和质量状况，与土地利用总体规划确定的保护目标和措施进行对比，检查分析耕地和基本农田保护目标和各项保扩措施是否严格落实，影响耕地和基本农田数量与质量变化的主要因素，以及耕地和基本农田数量与质量变化对农业综合生产能力的影响。对违反有关规定、政策和规划造成耕地和基本农田保护数量减少、质量降低的，要进一步分析原因。
(三)围绕规划措施，评价各项措施执行效果，分析执行中的主要问题、原因和经验
1、回顾现行规划的主要措施
2、规划措施实施情况分析
主要考虑以下因素：
(1)规划实施措施制定和规划目标的对应关系；
(2)规划实施措施履行主体的职责范围；
(3)各项规划措施的实施效果，可行性和存在问题；(4)相关的建设性意见。◆ 主要措施内容
建设用地预审和审查、计划管理、规划审批、相关规划审核与协调、耕地占补、基本农田划定与检查、土地利用和行业用地标准核定
园区治理整合、土地市场和房地产市场整顿、规划实施监督检查与土地违法数量和查处情况
规划调整和修改次数、涉及的面积以及分析情况 土地用途管制制度实施和影响因素分析 与规划相关的各类政策实施情况分析
根据“四查清、四对照”的有关要求，在查清行政辖区内各类建设违法用地数量的基础上，通过对比土地利用计划下达的农用地和耕地转用指标与实际建设占用农用地和耕地数量，分析超计划用地情况及其原因；对违法用地要对照有关处理规定，分析查处落实情况，对存在问题的，要提出整改的目标和措施。
◆对全国计划管理评价分析案例
计划主要内容和任务：建立了中央、省(市)县的三级计划指标管理体系．通过计划，逐级下达各级政府农用地转用量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的控制目标，达到规划实施的动态监测与控制的目的．
计划的执行效果：从执行情况看，计划管理有效遏制了耕地减少尤其是建设占有耕地的势头，并通过计划管理制度．使国家及时掌握了全国耕地变化情况，为各种政策决策提供了有效支持．
计划存在的问题分析：
①计划编制方法的科学性有待提高，计划目标与实际实现相背离的现象普遍存在 ②计划管理缺乏行之有效的监控手段。很难保证信息源客观性和真实性： ③有些地方计划与规划相脱节，计划管理游离于规划控制之外； ④计划管理的指标设置过于粗略，实际控制效果受到影响
计划措施的改进与完善措施：2004年12月．根据28号文件精神，出台了新的《土地利用计划管理办法》，突出强调了分类管理的原则，把衣用地转冈计划指标细分为城镇村建设占用农用地指标和能源、交通、水利等独立选址的重点建设项目占用农用地指标，并规定二类指标间不能混用，分类下达： 对于计划管理内容性质，也作了E别性规定，强调了农用地转用计划指标的指令性和土地开发整理指标的指导性，并把耕地保有量指标与耕地保护责任考核挂钩。此外，土地利用计划管理的法；》：地位得到充分提升：各级土地利用计划纳入国民经济和社会发展计划，并由各级人大批准执行。
(四)规划实施的社会影响评价
一个土地利用规划的目标和实施措施反映了特定历史条件下的主体民意，在规划实施评价中，应该客观判断规划目标、政策是否与社会和公众的需要有所吻合，规划实施对社会产生怎样的影响。
如，有关土地供应、重要土地资源保护、土地的合理节约利用是否促进了经济发展、生态环境改善、增加就业和消除贫困、区域差异缩小、社会资源合理配置、生物和文化多样性保护等各个方面；社会公众对规划的认知和接受程度如何，公众对于规划实施效果的满意程度，公众参与规划实施的意愿和有关建议。(五)结合社会经济发展需要，明确规划是否必要修编并说明理由
应分析规划外部环境的发展变化对于规划实施已经产生和可能产生的影响，进而判断规划是否仍然适应形势的需要，为规划修编提供依据。
要结合评价结论，针对规划本身分类提出具体建议，即切实分析哪些问题是可以通过改进规划措施，加强管理可以实现的，哪些是可以通过规划局部调整能够解决的，哪些是需要通过修编规划需要解决的。
(六)对规划进行总体评判，总结规划实施的主要成效和不足，提出新一轮规划修编的方向、重点和保障措施建议
1、规划总体评价
从社会、经济和环境等方面对规划实施状况作出客观评价
2、规划实施的主要成效和不足
3、提出意见和建议
从规划指导思想、理念、目标、体系建设、编制方法手段、程序、实施保障措施、相关政策建议等方面提出新一轮规划修编应该注意的问题和重点
◆ 规划实施评价工作的基本情况工作背景，评价范围，组织和实施，工作内容和成果 ◆ 规划编制的回顾规划编制背景，指导思想和方针，目标与任务，实施措施
◆ 规划目标和任务实现程度分析对应社会经济发展、规划目标和任务的实现程度，差异原因分析等令 规划实施措施落实情况分析措施实施情况和效果，措施本身不足和实施过程中 问题的分析令 规划的社会影响评价分析规划对社会产生的影响和效益分析，公众对规划的认知与接受程度
◆ 规划实施坪价的主要结论和相关建议
实施总体成效，存在问题，是否需要修编及其理由，对策与建议
第三篇：8 土地利用总体规划实施评价的思路
土地资源网www.xiexiebang.com 土地利用总体规划修编前期工作授课材料之八
土地利用总体规划实施评价的思路
主讲人：邓红蒂 薛永森
全国土地利用规划修编工作委员会
2005年9月
提纲
一、规划实施评价的目的和任务(一)评价目的(二)主要任务
（三）基本原则
（四）评价方法
二、规划实施评价的主要—内容
一、规划实施评价的目的和任务
国土资发[2004]1 33号文件：开展实施评价，是为了全面分析规划实施效果，促进有关地方落实规划目标、任务和各项措施，同时通过总结正反两方面的经验，提出改进规划工作的对策建议，作为编制规划和加强规划实施管理的基础和依据。
国办发[2005]32号文件：
做好现行规划实施评价工作是新一轮规划修编的基础与前提，是规划修编前期工作的重要内容，也是确保规划修编依法有序推进的重要措施。
◆评价目的
1、检查现行规划实施情况
规划重在实施，通过调查分析规划目标和措施的落实情况，检查规划实施的进展、效果，分析存在问题，评价规划对于经济社会发展的适应程度。
2、促进规划的有效实施
通过对规划目标、任务和措施及重点项目落实的监督检查，督促有关部门落实规划的有关政策，促进规划目标、任务和措施更有效的实施。评价目的(续)
3、为规划修编和规划调整提供决策依据
规划是一项复杂性、综合性强的决策，随着时间的推移，最初规划决策的条件与背景、土地资源网www.xiexiebang.com国内最大的土地流转平台
土地资源网www.xiexiebang.com 甚至决策目标都可能发生了很大变化，通过检查规划对于经济社会、制度的发展的适应性，明确规划是否需要修编以及修编的理由。
4、改进规划编制和规划实施管理
规划实施评价的根本目的在于改进规划。规划实施评价以实践为平台，总结规划改革的经验与教训，不断提高规划管理的决策水平，创新规划实施的保障手段，促进规划制度环境的良性发展。
◆评价原则
1、客观性原则
评价必须建立在真实、及时、可靠的数据基础之上；评价应该遵守客观规律，科学反映现实；评价应充分反映已掌握的各个方面的情况，力求全面；评价结论要与论证过程有必然的逻辑关系。
2、历史性原则
任何规划都是在特定时间、空间环境下做出的针对未来的决策，因而总有一定的历史局限性。作为一种事后评价，应当以历史的、动态的眼光看待问题，充分考虑规划编制的历史条件和背景。
3、建设性原则
实施评价对既定的规划做出的评判只是手段而不是目的。评价应围绕改进规划、促进规划实施、使规划切实服务于社会经济发展目标而展开，重点是提出改进规划的对策建议。
4、参与性原则
规划实施是涉及诸多政府部门和社会力量的系统工程，规划评价应该坚持多部门、多方面参与。同时通过参与性评价，加强各方对规划的认识，促进规划的实施。
5、成本划算原则
规划实施评价在评价的方法、内容上，要根据各地区的实际条件有所取舍。
◆评价方法
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1、对比评价法
也称指标评价法。是选择特定的指标，通过指标实际值与目标值的对比，定量反映规划实施的进展或规划对社会经济环境的影响。
2、多指标综合评估法
此种方法是把规划实施可能产生影响的各方面指标组成一个集合。当集合中大部分指标系统性都朝着某个方向发生变化，说明是规划实施带来的影响。多指标集合评价法是一种模糊评价，一般相对地反映规划实施影响的方向与程度。
3、因素评价法
指在明确规划目标与措施关系的前提下，开展的因果分析方法。通过分析检验规划目标与措施的对应关系、目标未能实现的原因，分析影响规划实施的各种因素，找出规划实施进展快慢的原因。
4、空间分析法
土地规划包含大量空间决策，通过空间位置的相邻分析、网络流量分析、基于空间单元上的指标评价等方法，了解土地利用在数量、布局、结构的空间变化和发展趋势。
5、参与式评估
一般为定性分析的方法。指有关部门和公众参与规划实施评价的各种方法，有专家咨询、座谈和问卷调查等形式，较多用于规划目标的回顾和时效性评价。
◆主要任务
1、调查、分析土地利用和经济社会的发展变化情况
调查行政区域内各类用地现状，摸清规划实施期间土地利用变化情况，得到开展分析、评价研究的土地利用基础资料。在上述调查和收集相关社会经济环境方面资料的基础上，要分析规划实施期间各类土地在规模、结构、布局上的变化及影响原因。
2、评价现行规划目标和任务的实现程度
分析规划目标、主要用地指标(耕地保有量、建设占用耕地面积、基本农田等)的实现程土地资源网www.xiexiebang.com国内最大的土地流转平台
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3、评价现行规划实施措施的落实情况
分析评价规划实施措施的执行落实情况和实施效果，指出措施本身及其实施中的不足和问题。不仅要评价国土资源管理部门的规划实施措施的落实情况，还应评价其他部门相关措施的落实情况。
4、评价规划的社会影响
土地利用总体规划是一项量大面广的社会实践活动，评价规划产生的社会影响应集中在规划目标和政策措施是否体现了当时历史背景下的各利益主体的福利最大化原则，规划内容是否充分体现了社会经济的发展观和广大群众的共同意愿，公众对规划的认知和了解程度等方面。
5、结合社会经济发展需要，明确是否进行规划修编，并说明理由
根据社会经济发展状况，通过对规划实施情况的分析，判断现行规划对社会经济发展的是否适应，明确提出是否有必要进行规划修编，并详细说明规划需要或不需要修编的理由。
6、总结规划实施的成效和不足，提出改进规划管理的对策和建议。
通过评价，认真总结成效和不足，及时抓住规划执行中的变化因素，针对问题，适时调整规划方针、目标和政策措施，提出具有针对性和可操作性的改进建议，以提高规划编制、实施管理水平，使规划更好地服务于经济社会的健康发展。
二、规划实施评价的主要内容
(一)在调查研究的基础上，分析土地利用变化及其与社会经济发展的关系
1、围绕“四查清、四对照”，做好规划实施期间土地利用变化情况的调查评价
规划实施期间各类土地利用数据的准确、现势状况是评价工作的最重要的前提条件。“四土地资源网www.xiexiebang.com国内最大的土地流转平台
土地资源网www.xiexiebang.com 查清、四对照”工作，是规划实施评价的重点任务，是严格核定土地利用基期数据的基础。在评价工作中，各地要结合实际，根据部的统一部署和要求，深入开展调查研究，获取依法、合规的第一手评价资料。
2、收集与土地利用相关的社会经济发展基础资料，对土 地利用变化和社会经济发展之间的关系进行分析
由于社会经济因素对土地利用变化、规划的编制与实施具有极为重要的直接影响和间接影响，因此，在分析土地利用规模、结构和布局变化时，要充分考虑区域内人口发展、国家发展战略、产业与区域政策等对土地利用活动的作用，分析他们之间的关系，以及变化趋势对规划实施已经产生的和即将产生的影响，通过分析来明确社会经济发展对土地利用的要求。
(二)围绕规划目标，评价规划指标的实现程度，入分析主要规划指标实现差异的原因，并分析集约和节约用地状况
1、回顾现行规划的规划目标和任务
2、对各项规划控制指标在数量规模的实现程度以及布局结构上的变化进行分析
3、主要规划控制指标实现与目标差异原因分析
4、下位规划对上位规划的落实情况
5、从社会、经济和生态效益方面综合评价规划目标的实 现状况，分析土地节约、集约利用情况。
北京市规划实施状况在空间上分析结果
应用地理信息系统对有关新增建设用地情况进行重点区域的空间分析得出的结论——重点区域新怎增建设用地规划实现程度有待提高。
六环路以内地区新增建设用地按规划实施与超出规划实施的情况同在。部分区县存在规划新增建设用地控制目标提前实现的可能。主要交通廊道新增建设用地规划未落实比例超过规划落实比例。
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◆做好规划期内新增建设用地总量与国民经济和社会发展规划确定的发展目标的对照检查 通过对比国民经济和社会发展规划确定的国内生产总值(或二三产业产值)、固定资产投资规模、总人口等发展目标的实现程度与土地利用总体规划确定的建设用地控制指标的执行情况，分析评价建设用地总量扩大是否与当地经济社会发展情况相衔接，是否控制在合理增长幅度以内；对比人口城镇化水平、部门和行业固定资产投资规模、产业结构等的变化与城镇、农村居民点、工矿、交通、水利等各类建设用地规模增长的情况，分析评价各类建设用地扩大是否合理。要客观分析存在的问题及其原因，并提出整改的目标和措施。
◆要做好闲置土地和低效用地数量和规划确定的节约用地挖潜目标的对照检查
要在分析闲置土地和低效用地数量、类型和分布特点、土地使用效益，产生原因及其影响因素的基础上，通过研究分析建设用地，特别是城镇村用地、工业用地的经济效益、集约水平以及各类用地的集约利用变化趋势，对照国家、行业和地方用地标准和节约集约研究结果，测算规划期间闲置土地和低效用地的现实潜力，来进一步说明现状土地利用方式的集约或粗放情况，规划目标在土地利用效率、土地产出效率上的实现程度，以及今后调整目标时的挖潜方向和重点。
◆查清耕地和基本农田保有量与规划保护目标对照检查
要在土地利用变更调查和基本农田保护大检查等基础上，查清行政辖区内1997—2004年耕地和基本农田面积增减变化，现有耕地和基本农田的面积、构成、分布和质量状况，与土地利用总体规划确定的保护目标和措施进行对比，检查分析耕地和基本农田保护目标和各项保扩措施是否严格落实，影响耕地和基本农田数量与质量变化的主要因素，以及耕地和基本农田数量与质量变化对农业综合生产能力的影响。对违反有关规定、政策和规划造成耕地和基本农田保护数量减少、质量降低的，要进一步分析原因。
(三)围绕规划措施，评价各项措施执行效果，分析执行中的主要问题、原因和经验
1、回顾现行规划的主要措施
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2、规划措施实施情况分析
主要考虑以下因素：
(1)规划实施措施制定和规划目标的对应关系；
(2)规划实施措施履行主体的职责范围；
(3)各项规划措施的实施效果，可行性和存在问题；(4)相关的建设性意见。
◆ 主要措施内容
建设用地预审和审查、计划管理、规划审批、相关规划审核与协调、耕地占补、基本农田划定与检查、土地利用和行业用地标准核定
园区治理整合、土地市场和房地产市场整顿、规划实施监督检查与土地违法数量和查处情况
规划调整和修改次数、涉及的面积以及分析情况 土地用途管制制度实施和影响因素分析 与规划相关的各类政策实施情况分析
根据“四查清、四对照”的有关要求，在查清行政辖区内各类建设违法用地数量的基础上，通过对比土地利用计划下达的农用地和耕地转用指标与实际建设占用农用地和耕地数量，分析超计划用地情况及其原因；对违法用地要对照有关处理规定，分析查处落实情况，对存在问题的，要提出整改 的目标和措施。
土地利用执行情况以及违法用地核查表 单位：公顷（见下图）
◆对全国计划管理评价分析案例
计划主要内容和任务：建立了中央、省(市)县的三级计划指标管理体系．通过计划，逐级下达各级政府农用地转用量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的控制目标，达到规划实施的动态监测与控制的目的．
年代计划的执行效果：从执行情况看，计划管理有效遏制了耕地减少尤其是建设占有耕地的势头，并通过计划管理制度．使国家及时掌握了全国耕地变化情况，为各种政策决策提供了有效支持．
计划存在的问题分析：
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土地资源网www.xiexiebang.com ①计划编制方法的科学性有待提高，计划目标与实际实现相背离的现象普遍存在 ②计划管理缺乏行之有效的监控手段。很难保证信息源客观性和真实性： ③有些地方计划与规划相脱节，计划管理游离于规划控制之外； ④计划管理的指标设置过于粗略，实际控制效果受到影响
计划措施的改进与完善措施：2004年12月．根据28号文件精神，出台了新的《土地利用计划管理办法》，突出强调了分类管理的原则，把衣用地转冈计划指标细分为城镇村建设占用农用地指标和能源、交通、水利等独立选址的重点建设项目占用农用地指标，并规定二类指标间不能混用，分类下达： 对于计划管理内容性质，也作了E别性规定，强调了农用地转用计划指标的指令性和土地开发整理指标的指导性，并把耕地保有量指标与耕地保护责任考核挂钩。此外，土地利用计划管理的法；》：地位得到充分提升：各级土地利用计划纳入国民经济和社会发展计划，并由各级人大批准执行。
(四)规划实施的社会影响评价
一个土地利用规划的目标和实施措施反映了特定历史条件下的主体民意，在规划实施评价中，应该客观判断规划目标、政策是否与社会和公众的需要有所吻合，规划实施对社会产生怎样的影响。
如，有关土地供应、重要土地资源保护、土地的合理节约利用是否促进了经济发展、生态环境改善、增加就业和消除贫困、区域差异缩小、社会资源合理配置、生物和文化多样性保护等各个方面；社会公众对规划的认知和接受程度如何，公众对于规划实施效果的满意程度，公众参与规划实施的意愿和有关建议。
(五)结合社会经济发展需要，明确规划是否必要修编并说明理由
应分析规划外部环境的发展变化对于规划实施已经产生和可能产生的影响，进而判断规划是否仍然适应形势的需要，为规划修编提供依据。
要结合评价结论，针对规划本身分类提出具体建议，即切实分析哪些问题是可以通过改进规划措施，加强管理可以实现的，哪些是可以通过规划局部调整能够解决的，哪些是需要通过修编规划需要解决的。
(六)对规划进行总体评判，总结规划实施的主要成效和不足，提出新一轮规划修土地资源网www.xiexiebang.com国内最大的土地流转平台
土地资源网www.xiexiebang.com 编的方向、重点和保障措施建议
1、规划总体评价
从社会、经济和环境等方面对规划实施状况作出客观评价
2、规划实施的主要成效和不足
3、提出意见和建议
从规划指导思想、理念、目标、体系建设、编制方法手段、程序、实施保障措施、相关政策建议等方面提出新一轮规划修编应该注意的问题和重点
◆ 规划实施评价工作的基本情况工作背景，评价范围，组织和实施，工作内容和成果 ◆ 规划编制的回顾规划编制背景，指导思想和方针，目标与任务，实施措施
◆ 规划目标和任务实现程度分析对应社会经济发展、规划目标和任务的实现程度，差异原因分析等令 规划实施措施落实情况分析措施实施情况和效果，措施本身不足和实施过程中 问题的分析令 规划的社会影响评价分析规划对社会产生的影响和效益分析，公众对规划的认知与接受程度
◆ 规划实施坪价的主要结论和相关建议
实施总体成效，存在问题，是否需要修编及其理由，对策与建议
◆ 附件(图、表、专栏和参考资料)
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第四篇：土地利用总体规划,实施评价,指标体系,黄冈市黄州区
作者中文名张莹学位2007年关键词土地利用总体规划,实施评价,指标体系,黄冈市黄州区
土地利用总体规划实施评价是新一轮土地利用总体规划修编的一个重要专题。规划实施评价是土地利用规划的一个重要内容,一方面能够评价了解相关部门执行规划的情况,为规划调整、修编和加强规划实施管理提供科学依据,提高规划的科学性和可操作性;另一方面可以丰富和完善土地利用规划的理论方法体系。因此,研究土地利用总体规划实施评价的理论与技术方法具有重要的理论意义和现实意义。本文在综合现有研究成果的基础上,以黄冈市黄州区为例,对土地利用总体规划实施评价的理论、指标体系和评价方法进行了研究。论文首先介绍了土地利用总体规划实施评价的内涵及相关理论,并详细阐述了土地利用总体规划实施评价的分类;接着,建立了一套实施评价指标体系,使用层次分析法确定了评价指标的权重,运用效用函数综合评价法把评价指标体系平均合成得出一个综合评价值,根据评价标准进行了评判;然后,结合黄州区上一轮土地利用总体规划编制和实施情况,利用效用函数综合评价方法进行了实证研究,对黄冈市黄州区上一轮土地利用总体规划目标执行情况、实施效益情况和社会影响情况进行了综合评价,根据评价结果,分析了黄州区上一轮规划存在的问题,并提出了新一轮规划修编和实施管理的建议;最后,对...
第五篇：南汇区土地利用总体规划实施评价及修编思路
南汇区土地利用总体规划实施评价及修编思路
2006年第5期
改革开放以来，在经济体制转轨和社会经济快速发展的形势下，国家土地管理部门针对我国各项建设对土地的需求日益增加，特别是耕地面积迅速减少，土地利用供需矛盾和结构性矛盾日趋突出的问题，先后在全国范围内部署和开展了两轮土地利用总体规划的编制工作。南汇区（当时为南汇县）土地利用总体规划（1997~2010）就是在第一轮（1987~2000）土地利用规划编制和第二轮（1997~2002）土地利用总体规划修编的基础上制订的。规划于1998年经上海市人民政府批准实施。在新一轮土地利用总体规划修编之际，本文力图对南汇区土地利用总体规划的执行情况进行回顾和实施评价，对规划修编进行思考并提出初步设想。
一、南汇区土地利用总体规划实施评价
（一）规划执行情况回顾
南汇区上一轮土地利用总体规划的编制，在指导思想上贯彻了国务院1997年4月发出的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》精神和市委、市政府提出的“三个集中”的发展战略，突出了在为我区社会经济发展提供必要的土地保障的同时，对耕地特别是基本农田进行特殊保护，按照耕地总量动态平衡的要求，实行以指标体系控制为主、以用途管制为辅，并通过上下反馈，进行层层控制，逐渐细化，紧密衔接。因此，从总体上看，这轮规划具有一定的权威性、科学性和可操作性。规划实施以来，不仅对我区土地资源的利用保护和宏观控制取得明显成效，而且基本保证了南汇区建设用地，特别是交通基础设施和重点建设项目用地，对优化土地利用结构和调整土地空间布局发挥了积极作用，促进了我区经济社会的协调、稳定和快速发展。但是由于规划编制时对我区社会经济发展的迅猛势头估计不足，并受到原下达的各类指标数的制约，因此，规划实施至今，数项规划指标便均已突破了控制数据（见表1）。
1.规划耕地保有量为37716公顷，其中基本农田保护面积为29520公顷。由于社会经济的高速发展使得耕地的减少之势不可阻挡，虽然竭尽全力强调对其实行特殊保护，目前也已减少至31184.30公顷，其中已划定的基本农田保护面积为28778.81公顷，今后的耕地保护任务将异常艰巨。
2.规划确定城镇及工业用地控制在6500公顷内，人均用地控制在100m2/人内，其中城镇用地为4125公顷，工业用地为2375公顷。规划实施至今，我区城镇化水平和工业化水平显著提高，城镇及工业用地面积也大幅度增加，已达到7097.60公顷，超过9.19%，其中城镇用地为4126.29公顷，工业用地2970.30公顷。预计未来十余年是我区社会经济发展的高峰期，随着海港新城的大力建设及其周边基础设施的日益完善，我区的城镇及工业用地将保持更高速的增长。
3.规划确定本区通过对农村居民点实行拆迁合并、设置中心村等措施，使其面积由1996年的6600.76公顷减少至规划期末的3690公顷，目前农村居民点用地面积为5266.99公顷，虽然得到了一定的效果，但仍很难达到规划目标。
4.规划确定通过土地开发整理复垦，新增耕地面积5933公顷。由于城镇扩张速度较快，导致现有后备耕地资源大幅减少，即便对其大力开发挖潜，也仅仅新增耕地面积2069.64公顷，远远未达到规划指标的要求。
5.规划实施以后，随着国家一些宏观经济政策的调整以及我区对外开放力度的加大，我们在土地利用规划的基础上，对建设用地在时间和规模安排上依法作了相应的局部调整，2001年至今共计88次，频率为22次/年，涉及调整面积1214.2公顷，具体到各年的情况为：2001年调整12次，涉及调整面积162.6公顷；2002年调整19次，涉及调整面积269.5公顷；2003年调整43次，涉及调整面积707.97公顷；2004年调整14次，涉及调整面积74.13公顷。
（二）规划实施成效
1.切实保护耕地资源，确保了我区农业生产的稳定和发展
我区严格按照国务院《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地》中关于“对农用地和非农用地实行严格的用途管制”的精神，对全区所辖土地内进行了“基本农田保护区和村镇建设区”的划定工作。根据土地资源的特性，将全区土地划分为农业用地区、园地区等七个分区，制定了不同的用地分区土地使用管理制度，严格治理土地浪费与破坏行为。近几年我区在千方百计地保障建设用地的同时，坚持耕地保护不动摇、坚持基本农田保护不动摇，基本上保证了农业生产用地。在农业结构大幅调整的情况下顺利完成预定指标和粮油推优计划，棉花和水果等各类农产品产量都为近年最高。
2.基本保证了经济社会发展对建设用地的需求
（1）充分发挥了土地对经济社会建设的保障作用。为贯彻投资拉动、扩大内需、加强基础设施建设的方针，我们在土地供应上加大投入，1999年至2004年底共报征土地3871.31公顷，其中耕地3460.94公顷，保证了我区社会经济实现跨越式发展的需要。
（2）为加快城镇化进程提供了保证。在实施城镇化战略中，土地利用规划为我区的城镇建设发展提供了用地保证。从规划实施至今，城镇用地扩张至4126.29公顷，是规划前的2.7倍。
（3）提高了土地利用总体效益，促进了我区经济建设和社会发展。基础设施建设成效显著，城市功能进一步加强，城镇体系得到进一步提升，人均收入大大提高，生活水平发生了日新月异的变化。同时，随着南六公路、远东大道、沪芦高速等主要公路和北横河等主要水利工程的兴建改造，我区的交通水利等基础设施也得到了极大的改善。1996年——2003年，我区GDP总量从66.01亿元增长至190.92亿元，社会固定投资从36.49亿元增长至157.14亿元，财政收入从8亿元增长至36.96亿元。随着新增生产能力的发挥和提高，土地对社会经济发展总量增长的贡献将进一步显现出来。
3.土地利用产出效益不断提高
上轮土地利用总体规划在制定时，确定了土地利用结构调整的主要原则：第一，严格控制非农业用地规模；第二，耕地占用实行“占一补一”；第三，合理开发后备资源，优先安排农业用地。这些原则在规划实施几年中起到了主导作用，它们不仅有效的指导了我区土地利用结构的优化，而且促进了土地利用的内部挖潜，使得土地利用综合效益大幅提高。从1996—2003年，我区单位土地GDP产值从973万元/平方公里增长至2776万元/平方公里，其中单位农业用地农业产值从242万元/平方公里增长至377万元/平方公里，单位建设用地非农产值从4349万元/平方公里增长至10967万元/平方公里。土地利用效益的提高主要体现在建设用地上，体现了非农用地的比较经济效益。
4.产生了良好的生态效益
规划实施以来，通过围垦滩涂，我区土地总面积从1996年的67814.23公顷增加至2004年的68770公顷，通过土地开发整理复垦新增耕地面积2069.6414公顷，土地利用率也从80.98%增长至84.87%。生态环境建设受到重视，林地面积由407.58公顷增至1603.12公顷，园地面积由2515.3公顷增至3941.66公顷，我区的环境质量得到改善，产生了良好的生态效益。
（三）规划实施过程中存在的问题
1.经济发展对耕地的压力巨大
随着经济开放政策的深入和基础建设投资的加大，我区在近几年间经济迅速增长，从1996年到2003年，全区国内生产总值累计增长了189.20%。同时，我区经济增长也带动了土地利用结构的快速变化，即耕地的减少和建设用地的增加，经统计，这一时期耕地减少13.23%，城镇建设用地、工业用地和交通设施用地分别累计增长为169.58%、46.75%和32.77%。换言之，每增加GDP 1亿元，需投入耕地38.08公顷。而整个上海GDP增长所投入的土地资源，1999—2002年间每增加GDP 1亿元，所投入的土地为8.4022公顷。这充分说明我区经济发展对耕地所造成的压力巨大，也表明我区的经济发展相对于全市来说仍然处于较为粗放的资源消耗型阶段，当务之急应该升级产业结构、提高土地利用集约度，以提高土地利用效益。
2.规划建设用地指标分解与实际需求偏差较大，布局不合理
土地利用总体规划在制定时，建设用地指标及相关耕地占用指标的分解要求综合考虑全区区域发展重点、各镇的经济发展水平、人口状况、历年建设占用耕地状况、耕地保护、城镇规划布局等因素后作出科学分解。但在实际操作中，指标的分解缺乏统筹安排。规划中确定的1997—2010年建设占用耕地指标仅为4158公顷，至今该指标早已突破，规划的重点项目基本上已实施，由于临港新城及其配套设施的兴建，还有不少新上项目急需用地，城镇化进程的加快，同时也要占用耕地，特别是中心城镇、区位优势明显的小城镇集聚效应还将更加明显，这些都需要新的供地来支撑；另外由于规划预见性不够，加上指标的限制，一些基础设施建设未纳入土地规划，需要圈外定点，加之规划缺乏弹性，没有空间，造成基础设施用地困难；规划在强调注重保护耕地，保护基本农田时，忽略了城镇的发展，强调将城镇周围，主要道路两边的耕地划为基本农田，以限制城镇用地，造成基本农田区布局与建设用地布局之间缺少一个合理的弹性地理空间，从而不可避免地出现建设与保护的相互冲撞。
3.耕地后备资源数量有限，且开发难度日趋增大
根据1996年土地变更调查，全区未利用地仅5.91公顷，而且现有耕地在农业生产过程中早已经历过多次整理，因而耕地后备资源有限。特别随着优质耕地后备资源数量减少，耕地补充成本持续上升，近两年来补充单位耕地的投资与1996年相比上升了数倍。规划期间确定复垦开发土地后备资源5933公顷，扣除期间耕地占用数量后，净增耕地1775公顷。规划实施至今，开发整理出耕地1991.0836公顷，这已经接近我区土地后备资源可持续开发的底线，势必造成生态环境的进一步恶化。同时强制性的土地开发复垦又造成耕地补充成本的进一步上升，造成巨大的浪费，严重制约地方的可持续发展。
4.规划自身的缺陷影响实施操作
（1）规划存在先天不足的问题
主要表现为一些基础数据不准确，对我区土地利用战略研究不够，对经济社会发展区域间的不均衡性估计不足，对各区域用地发展趋势研究不深，在预测各镇发展、建设方面超前性和科学性不够，再加上上级下达的占用耕地指标限制等原因，影响了我区土地利用总体规划的科学性和可操作性。
（2）指标体系刚性有余，弹性不足
规划基于当时耕地保护的严峻形势，对规划期内的耕地保有量、新增建设用地占用耕地量、基本农田保护面积做出硬性规定，确定南汇区到2010年耕地总量达到37716公顷，基本农田保持量不得少于29520公顷，规划期内城镇及工业用地严格控制在6500公顷之内。这些硬性指标不仅给我区正常的经济发展设置了人为限制，也给规划自身留下了弹性不足的缺陷。此外，基本农田保护区在地理空间的硬性规定也加剧了这一问题严重性。
（3）同南汇区城市总体规划及其城镇体系规划衔接不够紧密
由于土地利用总体规划和城市总体规划两个不同编制部门沟通协调不够，使土地利用总体规划和城市总体规划及其下属城镇体系规划的衔接不够紧密。城市总体规划重点在于如何为城镇发展留有足够的预留地，并尽量节约建设投资。而土地利用总体规划恰恰是为了从宏观角度保护耕地，控制城镇的发展规模，尤其是严格控制城镇建设占用耕地的规模，因而二者表现的不够协调。此外，二者之间城市人口统计口径和城市土地分类标准的不一致也加大了它们之间的差距。
（4）规划权威性不强，法律地位未得到应有的尊重
《中华人民共和国土地管理法》虽然规定了各级人民政府要编制土地利用总体规划，但由于没有与之相适应的《土地利用规划法》，因而规划缺乏法律地位和应有的权威。尤其是在与城市规划的关系上界定不清，致使规划在实施过程中没有取得应有的重视。尽管土地管理部门强烈查处，有的地方仍然出于各种原因，随意对规划进行修改，还有些地方在项目选址方面随意性较强，不按规划布局，造成新的布局分散，破坏了土地利用总体规划的严肃性。
二、新一轮土地利用总体规划修编的思路
（一）规划修编的重要性
1.实现我区土地资源可持续利用的必然选择。新《土地管理法》实施以来，土地利用管理日益加强，而现有的规划巳越来越不适应我区新形势下土地管理的要求，因此，有必要进一步科学准确地测定建设用地规模、范围，预留必要的发展用地，把有限的用地指标落实到合适的地块，使有限的土地资源得到最优配置。
2.适应我区行政区划调整的客观要求。我区的行政镇数量发生了很大变化，从1996年的26个减少到现在的14个，行政区划调整后，中心镇、中心村的管辖范围、数量和布局都进行了全面的调整，人口分布和资源需求也随之发生了较大的变化，有必要对原土地利用总体规划进行修编。
3.保障我区社会经济正常高速运行的必要手段。上一轮土地利用总体规划编制以来，社会经济环境已经发生了巨大的变化，规划制订的各项用地指标数量、布局等已在很大程度上不适应现在的发展需要。如我区原有大小工业园区24个，规划工业用地指标大部分分散布局其中，而近段时期工业区发展规划的调整，对这些工业园区进行了清理整顿，并确定我区将着重发展“1+5园区”，因此，原有分散在各个园区的工业用地指标将重新整合，并主要用于这六大园区的发展建设。为保障社会经济的高速运行，急需对现有规划进行修编。
（二）规划修编的基本思路
1.确保基础数据的准确性
在土地利用总体规划修编前，建议开展土地更新调查，实事求是地确定准确可靠的规划基数，并严格保证图、数、实地相一致。在编制过程中，应尽量使用客观性数据（如通过SPOT、TM等卫星遥感和地理信息系统等现代科学技术手段获取的国土资源数据），以保证数据的准确性。同时，在对未来趋势进行预测的过程中，应采取多种预测方法，以提高预测数据的可信度。
2.确保土地利用总体规划的严肃性和权威性
首先，要充分利用各种媒种及“6·25”国土宣传日等多种形式，广泛宣传土地利用总体规划的目的意义，让各级领导、各部门、广大人民群众了解土地利用总体规划的作用和地位、监督土地利用总体规划的编制和实施；其次，应加强规划编制队伍的建设，提高编制队伍综合素质，加大投入，提高规划的编制质量；再次，进一步严格规划调整的程序，从长远出发，从全局出发，确保土地利用总体规划的“龙头”地位，不能仅仅由于短期的经济发展、项目需要而随意进行调整。
3.推进“三个集中”，加快城镇化进程
对产业发展用地特别是工业用地，要正确处理好保障、集约、管理三者关系，努力提高工业用地的集约化程度。合理布局工业园区，鼓励工业项目向园区集中，促进产业聚集，提高投资密度和土地产出效益，严格用途管制，严防假借项目圈地、闲置浪费土地资源。开展工业园区土地储备，确保工业用地。引导农民向中心村和村民聚居点集中修建住宅，按照一户只能有一处宅基地原则，建新必须拆旧，退宅还耕，集约利用土地。各级政府特别是乡镇政府要加强引导，做好动员。
4.重视规划的公众参与
土地利用总体规划作为一项公共政策，要充分考虑不同群体利益的协调，在编制过程中应充分征求农村集体和农民的意见，尊重他们的建议，使规划既体现政府意志和专业理念，还能反映社会各阶层的意愿。因而，在土地利用总体规划修编过程中，首先应组织“问题研究与协调会”，由规划领导小组邀请相关利益主体针对预计出现的问题进行研究，共同讨论解决方案；其次应组织“通报会”及“公众听证会”，向公众通报规划编制情况、政策和技术要求，并允许公众就关心的问题向主管部门代表咨询和质疑；再次由于各利益主体和社会公众所提意见往往带有局限性，所以应组织“专家咨询组”，对规划编制中的相关法律、法规与政策进行咨询，对技术问题进行把关，可提高规划编制的质量和效率。
5.建立规划实施评价制度，实行规划跟踪管理
土地利用总体规划是个动态过程，规划的编制和实施是规划过程中的组成部分。现在我们对规划的编制比较关注，却较少关注规划实施效果及其对经济、社会、历史、环境所产生的影响。主要原因是在规划实施效果评价方面缺乏相关研究，各级规划在实施中没有可参照的评价指标体系及评价标准。今后应逐步实现规划编制与跟踪管理实施一体化，当规划方案可能危及规划目标的实现时，就应当对目标或规划方案进行修正；如果原规划方案正确，但是当初规划编制的社会经济环境已经发生重大变化，或者纵然客观情况不变而主观情况发生重大变化时，都不能盲目地继续实施下去，而应该予以调整。因此，应建立规划实施评价制度，通过评价工作，判断规划质量的优劣，确定调整修编规划的时机，改革规划方法，维护规划的稳定性和权威性，不断提高规划工作的水平。
6.加强土地利用总体规划和城市规划的协调
《土地管理法》第二十二条明确规定：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。为避免以往土地利用总体规划跟在城市总体规划后面跑的情况再次发生，应建立两者的协调机制，以便在城市规划的编制过程中体现土地规划的要求。因此，建议在完成土地利用总体规划的修编工作之后再进行城市规划的修编工作。
（作者单位：南汇区房屋土地管理局）
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