浅析我国开发区土地利用存在的主要问题

第一篇：浅析我国开发区土地利用存在的主要问题

浅析我国开发区土地利用存在的主要问题

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经济开发区是指在城市或周边有发展前景的区域，划出一定范围，经科学论证和严格审批、实行特殊体制和政策的开发区域，这类开发区均以工业投资项目为主。由于经济开发区具有区位好、政策优惠的投资环境，已经成为一个地区经济发展的“领头雁”，取得了较好成效。当然在经济开发区建设过程中，也出现了数量偏多、土地利用不合理等现象。笔者通过对部分经济开发区工业项目用地的调研，结合平时工作实际，分析了当前部分经济开发区土地利用存在问题，并提出了解决问题的措施，以飨读者。

一、部分经济开发区土地利用存在的主要问题

土地是经济开发区存在和发展的基础，是开发区最大、最具活力、最有增值潜力的重要资产。由于当前和今后一个很长时期，将是资源供需矛盾的凸显期，资源利益冲突和诉求的高发期，部分开发区在土地利用过程中出现了诸多问题，集中表现在：

（一）规划和布局不尽合理。经济开发区建设的初期，有的未经很好的科学论证，在编制开发区详细规划时，没有注意与土地利用总体规划和城镇建设规划衔接，造成了开发区规划的随意性和盲目性。有的开发区在规模上过分追求“大而全”，用地上存在扩张心态，至于开发区设置是否得当、规模是否合理、发展前景如何，同级政府也未经过科学论证，浪费了大量财力和土地资源，造成了部分经济开发区规模过大、总量失控。从项目布局来说，有的经济开发区内部布局分散、功能分区不明显，各类建设用地混杂在一起，工业、行政、商业、居住、仓储等各类用地相互影响干扰，特别是化工企业混杂在农副食品加工企业间，造成污染严重和影响食品安全。

（二）工业用地紧缺与闲置现象并存。前几年，我省开展了土地置换、增减挂钩等工作，在一定程度上缓解了工业用地指标不足的压力。但随着地区经济的快速发展，工业项目对用地需求量日益增大，工业用地指标仍很紧缺。分析其原因，主要有：一是各地区主动做好承接产业转移的各项工作，各类开发区对产业项目、基础设施等项目用地需求量激增，特别是江南和江北集中区、合芜蚌新区以及部分共建园区表现的更为突出；二是宏观调控下实行了最严格的土地审批制度，特别是暂停了建设用地置换审批，致使本来就紧张的开发区用地雪上加霜；三是存在原工业企业用地闲置现象，在县级区域内省级开发区表现的更为突出。尤其是闲置土地中，大部分土地被质押用于银行贷款，致使本来日趋紧张的工业用地很难得到充分合理利用，造成工业用地的人为浪费。

（三）工业用地节约集约利用水平低。经济开发区作为城市在经济发展上的一个重要补充，用地应该主要以工业用地、仓储用地、道路用地等为主，加上适当的市政公共设施和部分生活居住用地。但对于经济欠发达的市县来说，大多数经济开发区位置相对独立，经济开发区整体规划与建设都是按照城市模式来设计，而不是按照工业区的模式设计，造成了开发区内工业用地空间组织形式相对落后，结构不够合理。工业项目用地基本上以传统独立式院落为主，且面积较大。工业规划区内标准厂房及多层厂房等所占的比例非常低，大多经济开发区甚至没有标准厂房。经济开发区的空间组织形式不合理，土地空间未得到充分利用，土地资源浪费严重。同时，工业用地除生产及生产辅助设施用地外，大量土地被绿化，其内部行政办公和生活服务设施用地等非生产性用地所占比例过大，造成投资向非生产性项目倾斜，这不仅与设立开发区的初衷背道而弛，而且工业用地比例过低不利于开发区建设资金的自身积累，无法形成滚动开发的良性循环，在一定程度上阻碍了经济开发区的自身发展。

（四）工业投资项目质量不高。大多数经济开发区，特别是欠发达地区开发区的建设初期，均存在“放进筐里都是菜”的思想，致使大多数工业项目质量不高。主要表现在：一是工业项目建设用地四项控制指标没有达到标准，虽然大多开发区均按国家标准对外供地，但实际入园企业在厂房建设过程中，缺乏有效的监管，导致部分项目能达到标准的很少，甚至远远少于国家规定的最低标准。二是有的开发区没有突出特色，行业门类过多，未形成健康的产业集群和产业链。笔者曾调研一个省级经济开发区的行业有纺织业、农副食品加工业、造纸及纸制品业、金属制品业、家具制造业等近十类，入园企业的质量不高，也造成了工业用地效率低，形成不了健康的产业集群或产业链，从而抑制了工业结构的转型和技术水平的提高。

二、破解工业用地瓶颈的政策建议

近年来，各地通过盘活存量土地、建立市场配置资源机制、开展土地置换和增减挂钩等工作，在一定程度上保障了各类经济开发区工业项目用地。但要破解工业用地瓶颈，仍要在五个方面下功夫：

(一)要科学编制规划，在拓展工业用地空间上下功夫。规划滞后是长期制约经济发展用地的重要原因之一，许多项目因为“两规”不符而长期搁浅。当前国土部门要根据人口规模、社会经济、区位优势、城镇建设规模等目标，细化土地利用现状调查，对照检查分析，深入评价、研究用地现状、主要特点、挖掘潜力及存在问题，严格执行新一轮土地利用总体规划。同时，要把提高用地效率和促进增长方式转变放在首位，严控建设用地增量，加大盘活存量的力度，大力推进节约集约用地。要合理确定各类经济开发区的规模、结构和布局，合理调剂偏远乡镇的建设用地指标，留足工业用地指标，体现统筹安排、优化配置、分类指导、用途管制的要求。要进一步完善规划实施保障制度和措施，加大用地审批、效益评估、执法监察等方面的调控力度。严格土地利用计划考核，加强计划对农用地（耕地）转用规模、速度、结构的控制和引导，将建设占用未利用地纳入计划管理。

(二)要用足用活土地政策，在用地报批上下功夫。坚持开源节流，用地指标向各类经济开发区重点项目用地等倾斜，保障经济发展平台用地。要加强政策研究，强化工作对接，注重工作创新，安排专门的领导、专门的业务科室，集中精力、集中时间、全力攻关，提高土地审批成效。要灵活运用城市建设用地增加与农村建设用地减少政策以及集体建设用地使用权流转政策，切实缓解经济开发区工业用地指标压力。科学编制工矿废弃地复垦利用专项规划，确定复垦的目标任务、项目布局和时序安排，提出调整利用的方向和区域布局，拓展各类开发区发展空间。探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点，促进城镇化进程中土地、人口协调发展。

（三）要立足内涵挖潜，在节约集约利用上下功夫。强化土地节约集约利用，提高土地利用率，进园项目必须按园区规划设计建设，其投资强度、容积率、办公及生服设施所占比重和建设系数等四项指标必须达到国家规定的标准。引导工业项目提高土地利用率，“向内涵要空间、向空间要土地”，一方面鼓励企业通过技术改造、增资扩股等方式，在不新占耕地或少占耕地的情况下，发展生产；另一方面，引导企业确立立体用地观，在确保消防和建筑结构安全的前提下，鼓励企业改建厂房，平房建楼房，楼房建多层，做到能向空中发展的决不在地面扩张。各园区要充分挖掘潜力，对企业生产开工率不足、经济效益差、税收能力不强的项目，要采取改造、重组、并购等方式优化土地资源的合理配置和有效利用。对圈大建小、半拉子工程、圈而不建等项目闲置土地要依法收回，及时处置盘活。完善土地收购储备制度，建立工业项目用地储备机制，以合理优化经济开发区用地结构和产业分类，盘活现有存量土地，提高现有土地使用效率。

(四)要建立项目评估机制，在提高入园项目质量上下功夫。面对土地等要素资源紧张的状况，从集约型经济增长和优化经济结构的发展角度出发，逐步由“招商引资”向“招商选资”转变，把有限的资源向重点产业、重大项目倾斜，把项目质量放在第一位。要突出各个经济开发区特色，完善产业规划，要按照“找准区域优势、把握发展趋势、结合现有产业、拉长产业链条、形成产业板块”的要求进行准确定位。制定项目准入标准，按照行业分类和园区规划，细化入园项目的考核指标，切实突破大项目、高科技项目招商，注重引进带动力强、科技含量高、对财源建设有一定影响的大项目，促进工业产业改造提升；禁止技术落后、污染环境、占地面积大、附加值低和税收能力弱的粗放型项目入园。不同产业要分区，相互排斥的产业不能放在一起，不能搞“大杂烩”。在突出主导产业的同时，要注重配套产业的相互协调，园区主导产业的数量一般控制在3个左右，促进园区产业链的形成，保障园区经济的又好又快发展。如怀远县经济开发区就突出电子元器件、纺织业和不锈钢产业为主导。要加快入园项目建设进度，依据项目投资规模大小，合理确定开工时间和建设进度，明确责任，按时建成投产。对超过时间未开工建设的项目，依法对占用土地进行调整或收回，避免土地闲置。要健全项目入园评审体系，成立有国土、建设、财政、税务、发改、园区等单位组成的项目入园评审领导小组，对入园企业按照投资规划、投资强度、技术先进性、产业链长短、产品市场前景和发展潜力、产出效益、财税贡献、环保要求和发展方向等条件进行审核把关，对投资规模小、经济效益差、财税贡献小、占地面积大的已入园企业，要采取加强环保执法、劳动监管、加大技改投入等方式促其调整升级。

第二篇：我国土地利用管理中存在的问题及对策

我国土地管理中存在的问题及对策

班级：023091

姓名：侯郡培

摘要：记过对几篇文献的阅读和总结，本文就我国土地利用管理所存在的问题分析及对策，以及土地管理制度需要解决的问题进行讨论，文中有个人的心得体会，并非作者原意。

土地管理的内涵和基本内容：

所谓土地管理是国家根据统治阶级的意志，用来维护土地所有制，调整土地关系，合理组织土地利用，以及贯彻执行国家在土地开发、利用、保护等方面的决策而采取的行政、经济、法律和工程技术的综合性措施。土地管理内容十分广泛，包括基础管理、土地利用管理、土地经济管理、土地法制管理四个方面的内容。其中土地利用管理是土地管理的核心，他的任务是通过土地利用总体规划和土地利用计划，实行对土地利用的宏观控制，通过非农业建设用地的指令性计划管理实现对占用耕地的微观控制等一系列措施，达到合理组织土地利用的目的。土地利用管理是实现“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”这一国策的保证。

一．我国土地利用管理中存在的主要问题

1.建设用地使用不合理：

从全国情况来看，普遍存在建设用地粗放利用、土地利用布局不合理、建设项目重复建设等问题。城区建设用地状况看，土地利用基本上属于粗放利用阶段，存在的问题主要有旧城区土地利用低效、闲置严重与城市规模不断扩大、外延扩张发展现象并存；农村宅基地建设中闲置土地是十分严重。

2.土地征收工作矛盾突出：

征地补偿问题：

土地征收是政府强制性取得集体土地所有权的一种有偿的方式。此种转移是一种行政行为，而不是一种市场行为。集体土地一旦被征收为国有土地则无法再变为集体土地，此时农民集体土地所有权表现为一种不完全的所有

权，与国家所有土地所有权处于不平等的地位。因此，集体土地被征收过程也就是其处分权被剥夺的过程。

征地补偿分配和管理问题：

征地补偿款因为通过行政渠道被层层截留，结果农民只能得到很少的一部分，掌握在集体经济组织手中的那部分补偿费，也往往被少数村干部侵吞。加之社会保障体系不健全，大多数农民未被纳入社会保障之列，被征地农民往往“因征地而失地，因失地而致贫”。

政府主导的违法用地情况严重：

多年来，土地违法案件屡查不止甚至愈演愈烈，特别是政府违法。据统计，各级地方政府主导下的违法用地约占60%以上。原因之一，就是违法用地责任追究制度中缺少行之有效的政府领导问责制。土地违法大多是政府部门因片面追求政绩、“引资项目急于落地”造成的“因公违法”。

地籍管理理基础工作落后：

地籍管理工作任务重，技术性强，但领导部门一般将建设用地管理工作列位重点职责，一直没有把地籍管理这项工作提到应有的高度加上管理人员的综合素质低下，导致地籍管理基础薄弱，土地家底，尤其是城镇地籍资料欠缺，导致旧城区建设用地流转难以有效监督，甚至出现失控。

二.加强与改善土地利用管理措施研究

促进建设用地集约利用：

要挖潜盘活存量城市用地，首先，应结合正在进行的城镇地籍调查，摸清城区建设用地家底，建立存量土地信息库，将所有建设用地权属、所处位置、利用状况、适宜功能登记。其次，根据城市规划、工业区域规划将闲置、低效利用土地有计划、有步骤地投入土地市场。再次，利用经济手段，促进城区土地集约利用。

合理分配土地征地补偿：

财政、审计、国土、监察等部门对补偿费的拨付、发放和使用情况进行监督指导，对农民进行培训，提高再就业水平和能力，帮助农民引进先进的农业科学技术，更新品种。总之，土地补偿收益必须进行合理的分配和使用，真正实现农民的权益。

实行政务公开，接受社会公众和媒体的监督：

在今后的管理工作中，应严格执行国家规定，建立土地市场信息发布制度，做到公开土地出让计划，公开土地出让信息，公开竟价，公开出让结果。同时将违法用地情况进行公告。出让成交结果、违法用地信息、土地登记发证、基准地价等信息可随时公开查询，实现资源共享，减少公众的信息获取成本，有助于提高土地管理工作的透明度，接受社会公众和媒体的监督。

提高土地地籍管理工作人员素质：

首先，加强业务培训和学习，提高业务水平和依法行政能力。其次，培养和树立正确的“权力观”。土地管理部门是国家的行政机关，行政机关及其工作人员应切实转变行政观念，摒弃过去那种管人即治人的官僚政治思想，树立“服务行政”的理念。

三.土地利用管理制度要解决的主要问题

转变土地利用管理模式, 克服路径依赖。

所谓路径依赖如同惯性一样，一旦具备较大的惯性，短时间内无法改变其现时的状态。长期的计划经济体制下,土地利用管理从属于社会经济计划, 而且是为实现计划服务的，这种土地利用管理制度最大的问题是不能控制土地供应总量, 难以抑制耕地占用。虽然自国土局成立之后曾为此做出相应的政策调整：第一, 在全国范围内组织编制土地利用总体规划;第二, 对非农占地实行总量控制。换言之, 国家土地局成立以来, 我国开始建立一种以总体规划与占地计划相结合的管理模式, 试图把土地利用分区与总量控制相结合。但是, 用一种严格的指令性计划方式, 取代另一种计划管理模式, 显然不可能彻底完成市场经济条件下土地利用管理模式的转变。土地利用分区也经常是“墙上挂挂、纸上画画”。各项对策几乎都围绕落实计划这样一个核心, 不难看出土地利用管理改革没能完全克服计划经济条件下土地利用管理的路径依赖。

合理配置土地权利

土地利用权是土地所有权以外的土地权利的总称。我国目前立法虽然对土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、农村土地承包经营权等土地利用权作了规定, 但在以下几个方面仍需要进一步完善。第一, 对国家利益保护不力。主要问题是对国有土地代理人的行为, 特别是政府向用地者授予(出让或划拨)使用权的行为处于失控状态。第二, 对土地使用者的利益保护不够，主要是土地使用年限一到，国家会无偿收回土地及其上的建筑物和附着物。第三, 对农村土地承包经营者的保护不够。

健全土地法律责任制度

土地法律责任制度表现出以下不足。第一, 土地法律责任体系缺少土地宪法责任。第二, 法律规定过于模糊, 缺乏可操作性。第三, 法律规定存在空白。第四, 法律规定的部分条款内容抵触。

改革土地管理体制

我国现行土地管理实行“块块为主”的领导体制。五级政府管理并以县级政府管理为主, 土地管理部门隶属于同级政府。实践证明, 这种体制难以满足合理利用土地、保护耕地的全局和长远利益要求。耕地被大量占用主要问题不在于审批权, 而在于体制。长期以来为什么耕地占用这么严重, 多次大清查总解决不了问题, 关键是地方利益、部门利益作怪。“块块为主”的领导体制阻碍了统一有序的土地市场的形成。土地作为重要的生产要素,也必须进入市场, 通过市场机制的作用达到优化配置的目的。然而, 要实现市场优化配置土地资源的作用, 离不开统一、有序、健全的土地市场体系作保证。在以“块块为主”的领导体制以及地方政府作为土地市场主体所带来的利益驱动等因素的作用下, 土地市场的发展是畸形的。其表现, 一是土地市场被现有的行政区划分割, 限制了市场机制作用的发挥, 使得土地资源难以实现最优配置;二是土地市场带有浓厚“地方”色彩, 规划不统一, 影响了“公平交易”的实现;三是在市场结构中, 难以形成全国统一的土地市场或者区域性市场,使得国家对土地市场的调控政策难以实现。

第三篇：我国土地利用总体规划存在问题及改进思路范文

我国土地利用总体规划存在问题及改进思路

[摘 要]土地利用总体规划在实际操作过程中应该充分尊重其科学性，全国各地的政府要带领相关的国土部门对土地规划进行严格把控，以保证土地的规划是按照明确的明文规定在落实，确保在最节约土地资源的基础上实现土地资源的合理利用。

[关键词]土地利用；总体规划；存在问题；改进策略

中图分类号：TN86.4 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2018）28-0350-01

引言

随着当前城乡改革的不断发展，人们对于土地利用也有了越来越多的要求。因此，就要加大对城镇规划与土地利用总体规划之间的联系，将二者进行有效的协调，避免浪费土地资源，促进城乡的协调发展，进而实现对土地资源的长期有效利用。

1概述土地利用总体规划与城市总体规划

在一定区域内合理的利用当地社会条件、经济、自然对土地进行科学合理的利用、治理、开发，从而实现经济可持续发展战略的总体布局和安排称之为土地利用总体规划。根据当地的经济现状、历史情况、资源条件、自然环境通过综合部署、兼顾、统筹等进行社会发展和国民经济规划，从而实现实诚空间的协调布局和城市土地的合理利用称之为城市总体规划，简单来说就是对城市的空间布局、土地利用、发展规模、发展目标、城市性质进行一定时期的项目实施措施和综合部署。土地利用总体规划与城市利用总体规划在我国是相互独立的两套体系，然而城市的发展与土地的利用是紧密联系的。只有加强土地利用总体规划与城市总体规划的衔接，才能实现社会经济的快速发展。

2存在的主要问题

2.1基础数据不准确

前土地利用总体规划在编制过程

中均使用第二次全国土地调查及其变更到规划基期年的数据作为土地利用基础数据。而土地变更调查数据重在对通过土地整治项目新增的耕地、列入国家监测图斑的建设用地进行变更，忽视了对其他地类的变更，无法代表区域土地利用的实际情况，造成规划基础数据失实。规划基期年人口数据由于来源不一，无法得到准确的人口基础数据。土地利用总体规划的建设用地、城乡建设用地、城镇工矿用地等内涵均与城市规划有出入，难以充分利用城市规划成果预测城镇、农村人口及其用地需求。

2.2基础研究不深入

土地利用总体规划在编制过程中，缺乏对各类土地用途的适宜性评价，缺乏资源环境承载力评价，缺乏不同土地利用类型对区域生态环境的影响评价，新增建设用地布局随意性大，耕地和基本农田布局调整的合理性存疑。在规划实施评价过程中，主要从规划指标执行情况分析规划实施效果，忽视了土地利用现状布局与规划布局的对比研究，无法有效指导新的土地利用总体规划编制工作。

2.3土地规划用地分类不合理

通过对土地利用现状分类的基数转换，形成土地规划用地分类，将土地分为农用地、建设用地、其他土地三大类，又续分为若干小类。其中将建设用地分为城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地3小类。将乡政府所在地的建设用地划入农村居民点用地，不符合实际情况。将土地利用现状分类中的采矿用地拆分为采矿用地和其他独立建设用地，均纳入城乡建设用地范围，但具体划分标准不明确，实际可操作性不强。将水库水面纳入交通水利用地，归于建设用地，但与《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137―2011）将水库水面纳入非建设用地相互矛盾。将原采矿用地中的盐田纳入其他建设用地，缺乏说服力。

3解决城市规划与土地利用总体规划问题的策略

3.1对规划编制体制进行创新

城镇规划与土地利用总体规划二者之间在管理过程中发生的问题，最主要的原因是规划编制的问题，由于在具体的规划编制过程中其并没能展现出相应的科学性，更没能将其严格落实到具体的工作当中，再加上二者并没有做到很好的衔接，其实也就是说二者在编制体制上缺少一定的创新性。要解决这一问题，必须要对着两个规划进行一定程度的协调，并且要对其具体的编制体制进行创新，可以借助相关法律形式，对这两者在具体的实施形式、对象、关系和目标上面可进行确定。再者，还要对二者在实施细则、办法、理念和具体的实施范围上给予全面研究探讨，进而确保二者之间顺利协调发展。

3.2对规划编制观念进行转变

为了更好的解决二者之间存在的差异，就要对二者的规划编制观念进行转变，就城镇规划而言，要充分考虑将资源进行有效利用，并且要找到最佳的资源节约型且适于城镇发展的方式，这就可以将内涵式的发展方式融入到具体的城镇规划建设中来，进而有效的预防面子工程的出现。对于土地利用总体规划而言，要重新对其发展目标进行权衡，并以交通运输细条布局与城镇规划合理布局为基准，对整体的土地利用总体规划加以明确。

3.3建立同步编制计划

为了更好的促进城镇规划与土地利用总体规划之间的协调发展，并改善二者之间的差异，可以在制定具体规划的过程中，建立同步的编制计划，并制定相应的机制。明确城镇规划与土地利用总体规划之间的具体技术要求和设计，并将二者进行一定的协调，还要对二者的具体规划编制期限给予统一、对规划的具体目的和下一次的编制时间进行统一，进而有效的确保二者之间协调发展。

3.4明确规划分工及内容

在建立城镇规划阶段，要对城镇的整体情况进行全方位的了解，并对城镇范围内的所有村庄、产区分布和镇区分布进行统一规划，同时还要提出城镇规划所起的作用、相应的发展规模、发展形势等。就土地利用总体规划而言，其主要内容是对农业耕地进行一定的保护和对农业用地进行合理有效的利用，在这个阶段要给与农用地时适当的保护，以防农用地向建筑用地或者其他用地的方向转变。此外，针对国家提出的各项产业项目政策要进行积极的落实执行，并对相应的产业用地进行合理地分配和安排，进而有效提升土地的利用效率。

3.5加强规划的实施落实法律效力

城镇规划与土地利用总体规划一经批准，也就具备相应的法律效力。所以，在实际的规划编制中，不仅要做到充分考虑规划的弹性，还要做到加强规划编制的严肃性。而且在相应的规划编制完后之后，还要对其进行严格的服从，然后按照相应规划进行实施，进而保证规划能够完好的贯彻执行。

结束语

虽然近年来的发展比较迅速，但是由于我国的土地利用总体编制的发展历史还比较短，还是存在着相应的问题，处理方式上也存在很多的不足，因此对土地利用总体规划编制的完善性还需要进一步的进行发展和研究。

参考文献

[1]李展苹.论城镇规划与土地利用总体规划的协调[J].四川水泥，2016（08）：98.[2]周铁刚.城市总体规划与土地利用总体规划的协调发展[J].江西建材，2016（19）：8+7.[3]吴佳丽，张伟.论土地利用总体规划与城乡总体规划的协调[J].城市，2012（01）：40～44.

第四篇：土地利用总体规划存在问题

一、现行土地利用规划体系的几点不足

我国现行的土地利用规划体系由土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三个层次组成，形成了全国、省、市、县、乡五级土地利用。它的主要特点是层次性强，结构严谨，赋有明显的行政色彩，非常便于实施与落实。但由于受到整个国家经济体制的影响，再加上其规划本身的针对性和时效性，难免也存在一定的局限性，主要表现在各级规划的职责分工不够明确，规划体系不够灵活，规划协调与衔接性差等。

（一）各级规划分工不够明确

我国现在的土地利用总体规划分为国家、省、市（地）、县（市）、乡五级，从国家的角度看，国家级的土地利用总体规划越细，规划的适用性越低。县、乡一级的规划应当是具体落实的规划，县级土地利用规划主要应注重用途的分区，而乡级规划应注重落实。事实上，在我们审批用地时，主要依靠的是县乡级规划。其实，对于面广量大的用地项目，全国和省级的土地利用总体规划只能实现数量控制，而不能在图上进行具体控制。目前，在我国土地利用规划体系中明显存在宏观过细、中观流于形式、微观过粗的现象，各级规划的核心职责分工及编制内容不够明确，不利于规划的实施。

（二）规划的协调与衔接性较差

在我国规划体系中，客观上存在着既相互依赖又各有侧重的发展规划和空间规划两大系列。国土规划、区域规划、城市规划和土地利用规划同属于不同地域层次的综合性的空间规划系列，在不同地域层次的空间规划之间，也有一个需要自上而下和自下而上相互反复协调与衔接的问题。当前，核心问题是城市规划与土地利用规划的协调与衔接明显不够，尤其是两能土地利用总体规划与城市总体规划，土地和总体规划的图件比例尺、图件现实性与用地规模指标及用地界线等，与城市总体规划的矛盾较大。同时，土地利用规划体系内部协调性也较差，各级总体规划与其相应的专项规划之间的定位、定量、定性、定序四个方面的协调明显不够，尤其是总体规划与基本农田保护区规划、土地开发整理规划之间的协调，在许多方面图、数与实地相矛盾，不便于规划的实施。

（三）规划体系不够灵活

主要表现在土地和规划的种类较多，全国规划体系千篇一律，规划形式死板，不便于规划操作，各级政府没有一定范围内灵活编制和实施规划的自主权，规划编制不能做到因地制宜。同时，存在重复性规划的现象，规划问的宏观、中观、微观衔接性较差。

（二）国内相关规划体系的借鉴与启示

1、国土规划体系的借鉴。根据不同的划分标准，存在不同的国土规划体系，从规划行政区域范围的角度来看，通常划分为全国、省级、县（市）级三个层次；从规范详细程度的角度来看，可将规划分为国土总体规划、国土专项规划和国土详细规划。国土总体规划是一种纲要性或政策性规划，主要解决跨部门、跨行业的国土资源配置问题，专项规划是在总体规划的框架控制下，针对某一专门问题而进行的规划；详细规划又称国土规划设计，是国土规范的深入和细化，对建设项目做出具体的安排，要求将各规划项目布局到大比例尺地图上。从国土详细规划的作用来看，又有控制性和开发性之分，前者控制国土资源的使用条件、方式等，后者针对某区域进行开发设计。根据国土规划体系改革的方向，国土规范的法定层次由全国、省级、县级三层次组成，在法定层次之外，辅之以跨省的大区域重点地区规划、省（区、市）内跨地区规划，简单示意为：全国（必须）-大区或重点地区规划（视需要）-省级（必须）-省内跨地区规划（视需要）-县级（必须）。

2、区域规划体系的借鉴。区域规划是在一个地区内对整个国民经济建设进行总体的战略部署，国土规划和区域规划同属于国土开发利用和建设为中心的，从战略高度进行的地域性综合规划，在区域层次上有相当的规划复合性，除了全国一级的国土规划外，以省、地（市）、县为主的区域性田地规划亦可以叫做区域规划。因此，区域规划是国土规划的重要类型，是区域性国土规划的同义词，其性质、内容和

方法与国土规划基本相似。它与国土规划的关系是局部和整体的关系，各种不同类型的区域规划都是国土规划的组成部分，在国外，国土规划与区域规划这两个概念也可相互通用。

3、城市规划体系的借鉴。城市规划一般分为总体规划和详细规划。城市总体规划主要是综合研究和确定城市性质、规模和空间发展的形态，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施，处理好远期发展与近期建设的关系，指导城市合理发展。详细规划主要是以总体规划为依据，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，或者直接对建设做出具体的安排和规划设计。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。在编制总体规划前可以编制城市总体规划纲要，大、中城市可以在总体规划的基础上编制分区规划。设市城市应编制市域城镇体系规划，县政府所在地的镇应当编制县域城镇体系规划。

三、土地利用规划体系优化与完善的路径探究

（一）明确界定各级土地利用规划的核心目标职责国家级规划的核心目标职责是确保我国的用地安全或粮食安全，实现全国性的耕地总量动态平衡。省级规划核心目标职责是在国家级规划指导下，确保国民经济建设的用地需求，尤其是重大基础设施工程用地，有条件地实现全省耕地总量动态平衡。国家及省级规划以政策精神的文本形式为主，以图件为辅。县级规划核心目标职责是划定用地管制区和耕地保护区，制定用地管理制和耕地保护的政策，并标定在规划图件上。县级规划以文本和图件结合为主；乡级规划核心目标职责是具体落实职能规划的指标，进行土地利用规划详细设计，做好图件上的定位控制和定量控制，乡级规划以图件为核心。

（二）重点开展县、乡两级土地利用规划工作县、乡级土地利用总体规划是重点，应该加强县、乡级规划的研究力度，注重县、乡级规划的人才和技术设备的投入，逐步实现县、乡级规划的一体化进程（包括编制与实施）。县级规划作为总量控制的最基层，其规划内容要具体体现定位、定量、定性、定序的要求，核心内容是合理控制城镇建设用地规模和切实保护耕地，要求乡（镇）级规划在县级总量控制和分区控制下对具体地块的用途进行编定，为土地管理提供直接依据。

（三）注重规划之间的衔接与协调，提高规划的质量

从目前来看，将国土规范、区域规划、城市规划与土地利用规划等整合为一体是不现实的。因此，当务之急是做好各种规划之间的协调工作，重点是做好县、乡两级土地利用总体规划与城市总体规划的协调工作。首先应注重图件比例尺的协调，这是“两规划”衔接与协调的基础。在有条件的地方可实测较大比例尺的土地和现状图，保持图件的现实性，只有这样，用地范围和用地界线才能协调好。其次应注重用地发展方向、用地规模及用地性质等实质性内容的衔接与协调，在有条件的地方可同时编制“两规”。再次要注重“两规”在时间与空间上的衔接，既定序与定位的衔接，修正“两规”编制的不同点，修正“两规”的城镇用地规模界线。同时，还要注重土地利用规划体系内部的协调，即各级总体规划与其相应的专项规划之间的协调，当前重点是做好总体规划与基本农田保护区规则及土地开发整理规划的 协调，包括定位、定量、定性、定序四个方面的协调。

第五篇：土地利用特点及存在的主要问题

中国土地资源利用的特点和存在问题

㈠土地利用特点

⒈建设用地增加较快。与1989年土地详查资料相比，城乡居民点及独立工矿用地增加了12371.4亩，增长1.74倍；交通用地增加了1719.8亩，增长1.08倍。上2类建设用地平均每年增加2013亩。建设用地大幅增加有如下几个原因：一是国家、省、市建设用地不少，如东深三期供水工程，广深准高速铁路、东深公路和莞惠公路改扩建等，先后征用土地约1300多亩；二是港澳台同胞及外商在本地投资办厂、置业等十分涌跃，已成为投资热点之一；三是本地房地产十分红火，经批准房地产项目120多个，已建在建80多个，已销售3万多套商品房，大部分已为香港居民购买，每逢周末、节假日，大量香港人回来短住、访亲、度假等，又促进了本地第三产业的发展；四是自身各项建设用地等。

由于地形狭窄，中心区城镇建设已到了见针插缝的地步，同时高层建筑不少，已建成10层以上多层商住楼有93座，最高商住楼为43层，这对于镇级城镇建设来说是少见的。

⒉园地大量增加。本地种果历史悠久，加上荔枝经济效益较可观，近年来农民上山种以荔枝为主的果树热情高涨，园地面积大量增加。与1989年详查比较，新增加园地1万亩，增幅66.1%左右，新增园地基本上为荔枝园地。

㈡土地利用存在的主要问题

⒈耕地减少过速。1989年土地详查耕地面积为8949亩，至1996年土地利用变更调查则为2971.9亩，减幅很大。1989年人均耕地为0.6亩左右，现只为0.15亩。80年代初耕地种植以水稻为主，粮食可自给；现在耕地以种菜为主，所需粮食大部外购，变化巨大。1989年以来减少的耕地面积约1200亩用于挖鱼塘、耕地种果、退耕还林等农业内部结构调整，约4800亩用于城乡居民点、工业、道路、房地产开发及水利水工设施建设等。

⒉土地开发随意性较大，土地管理力度有待进一步加强。由于土地利用总体规划编制工作滞后，土地宏观管理缺乏科学依据，同时过去对外商、国内投资方等用地选址过于迁就，造成土地开发随意性较大、布局不够合理等现象，不利土地利用与保护协调工作。1992年前后经济过热时平整了大量土地，以及石场到处开采废石渣大量堆填形成的平整地等，至1996年底止，土地利用中，存在少征多用，多征少用，征而不用现象，全镇闲置地尚有3500多亩，有的已闲置多年，造成资金积压浪费且不利于生态环境保护。土地管理力度有待进一步加强。

一、我国土地资源状况及存在问题(一)我国土地资源的基本情况

我国国土面积为960万km2，占世界陆地面积的6．4％，仅次于前苏联和加拿大，居世界第三位。最新统计结果表明，我国1995年有耕地面积94970．9千hm2，占国土面积不足10％，概括起来，我国土地资源有以下特点： 1．类型多样

我国北起寒温带，南至热带，南北长约5 500kin,跨越49个纬度。其中，中温带至热带的面积约占总土地面积的72％，寒温带和高原气候占28％，热量条件良好。东起太平洋沿岸，西达欧亚大陆中部，东西长达5200km，跨越62个经度。其中，湿润、半湿润区土地面积占52．6％，干旱、半干旱区占47．4％。由于水热条件和复杂的地形、地质条件组合的差异，形成了多种多样的土地类型，生物资源很丰富。2．山地面积大

国是个多山国家，丘陵山地面积占国土面积的66％，平地仅占34％，按海拔高程统计，低于500m的土地面积约占国土面积的27％，500～1000m的约占16％，1000～1 500m 的约占18％，1 500～3000m，约占14％，超过3000m的约占25％，广大丘陵、山区自然条件复杂，自然资源丰富，据粗略统计，全国耕地面积的40％，有林地的90％，天然草场的一半分布在丘陵山区。3．农用土地资源比重小 按现在技术经济条件，可以被农林牧渔各业和城乡建设利用的土地资源仅627万km2，占土地总面积的65％。其他的1／3的土地是难以被农业利用的沙漠、戈壁、冰川、石山、高寒荒原等，在可被农业利用的土地中，耕地和林地所占比重相对较小，其中耕地约1．35 亿hm2，林地约1．67亿hm2，天然草地约2．8亿hm2，淡水水面约0.18亿hm2，建设用地约0．27亿hm2。4．后备耕地资源不足

据统计，我国尚有疏林地、灌木林地与宜林宜牧的荒山荒地约1．23亿hm2，其中，适宜开垦种植农作物、人工牧草和经济林果者约3 530万hm2，仅占国土面积的3．7％，而质量较好的一等地仅有310万hm2，质量中等的二等地有800万hm2，质量差的三等地有

2430万hm2，可见，数量少、质量差是我国后备土地资源主要特点。同时，这些后备土地资源又大多数分布在边远地区，开垦难度大。

二、我国土地资源开发利用中存在的主要问题 1．对土地缺乏严格管理，土地浪费严重 尽管有了土地管理法，但由于执法力量不足，特别是一些地方从局部眼前利益出发开发利用土地，致使滥占滥用土地现象严重。许多基建项目用地不报请批准或先用后报，宽打宽用，少征多用，早征晚用，多征少用，甚至征而不用，可以用劣地、空地、荒地的占用良田现象普遍。1998年仅中央电视台曝光的就有三起严重违法滥占土地事件，并揭露了一些地区为了赶在国务院冻结建设用地无序扩张的规定之前抢征、虚征甚至弄虚作假，许多良田被占用。2．水土流失严重

人类括动破坏植被，就会引起水力对土壤的侵蚀，随即引起水土流失，这是当前土地资源遭到破坏的主要问题。我国解放初期水土流失面积为116万km2，20世纪90年代初已增至150万km2，约占全国总面积的1／6，土壤流失量每年达50亿t，居世界第一位，水土流失的黄土高原最为突出，年侵蚀模数5000～15000t/km2,长江流域由于上游森林砍伐，水土流失也很严重，目前其泥沙量已接近黄河，1998年长江流量特大洪水同时也是一次特大范围、集中性的水土流失，对土地造成的破坏难以估量。我国水上流失造成土壤肥力的损失量每年相当于4000万t化肥，价值340亿元。水土流失区使江河湖库淤积，内河通航里程缩短，洪水和泥石流等灾害增加。

3．土地沙化在扩展盲目开垦、过度放牧、砍伐森林，加上自然风力对土地的侵蚀，使土地沙化不断扩展。据分析，目前沙化面积的95％是由各种人为活动引起的，我国三北地区目前沙化土地面积为17．6万km2，其中历史上形成的有12万km2，近年形成的有5万～6万km2。现有15．8万km2的土地面临沙化的危险，我国从20世纪50年代至70年代以来，沙化土地每年扩展约1 500km2，受沙化危害的有11个省区的212个县，人口约3 500万，耕地400万hm2，草场500万hm2，2000年我国北方沙尘暴频频发生，说明土地沙化已非常严重。

4．土地次生盐渍化面积较大

次生盐渍化是不合理灌溉形成的，我国次生盐渍化主要分布在北方，面积约800万hm2。在干旱区、半干旱区次生盐渍化的危害尤为严重，在新疆、甘肃受次生盐渍化威胁的耕地占耕地面积的30％一40％，内蒙古河套平原耕地中，盐渍化耕地占50％左右。5．次生潜育化水稻土面积在扩大

潜育化水稻土的特点是在稻田土层的50～60cm深处形成一个清灰色还原层，通称青泥层，不利于水稻生长，由于管理不善或排灌不当产生的潜育化叫次生潜育化。水稻土次生潜育化纯属人为造成的稻田质量退化，它是稻田提高单产的主要障碍因素之一。次生潜育化水稻土主要分布在小丘间沟谷、河流沿岸、水库周围及渠系附近。我国次生潜育化稻田的数量相当可观，南方约有420万hm2，湖南省洞庭湖周围潜育化水稻土为20％，江西全省稻田面积的20％为潜育化水稻土。

6．耕地肥力下降

由于水土流失和对土地重用轻养、施用有机肥过低，使土地养分减少，地力普遍下降。据全国第二次土壤普查1403个县的资料统计显示，土壤无障碍因素的耕地只占耕地总面积的15．3％，土壤有机质低于0．6％的耕地占10．6％，耕地总面积的59％缺磷、23％缺钾、14％钾磷俱缺；耕层浅的占26％，土壤板结的占12％，东北地区的黑土开垦初期有机质含量为7％～10％，开垦不到100年降至3％～4％，严重的甚至降到了2％。7．土地污染与破坏末得到有效控制

不合理的化肥和农药施用也会造成土壤污染，由于利用率低，大部分化肥、农药散失在土壤、水体和大气中，直接间接地污染土壤，进而使动、植物和各种农产晶中有毒物大量积累，危害人、畜健康，影响农产晶出口。近年来我国频繁发生水果、粮食、肉食出口因有害物质超标退货现象，造成了严重的损失。开采矿产不及时复垦，尾矿不合理堆积，也会破坏大量的土地，地下矿藏如煤炭，地下水等开采，会引起地面下沉或塌陷，此类现象屡见不鲜。8．农用土地结构调整缺少规范化管理 目前，农用土地结构调整是造成耕地面积减少的重要原因之一。农用地鲒植调整除了少部分属于25o以上的坡耕地，根据7ki保持的需要退耕还林、还草的正常调整外，绝大部分的调整是受利益的驱动，将大面积耕地改为果园或鱼塘，据1995年国家土地局《全国土地管理统计资料》的数据分析：1995年耕地减少了79．8万hm2，其构成是：国家建设用地(城镇建设、交通、水利等)占12．5％，农村集体建设用地(乡镇企业、个人建房等)占7．6％，农业结构调整用地(变园地、林地、草地、鱼塘等)占64．1％，灾害损失占15．8％，因此，急需解决对农业用地结构调整的规范化管理问题。9．城镇发展建设用地失控

近年来，一些城市发展规模失控，占用耕地面积过多问题较为突出。有关专家利用遥感卫星资料测算结果表明，1986--1995年全国31个特大城市的主城区占地规模扩大了50．2％，城市用地增长率与人口增长率之比为1．12：1是合理的，而我国目前已高达2．29：1。个别城市1980--1995年人均占地从76．9m2增至158．1m2，增加了一倍多，更为严重的是城市扩建占用的土地绝大多数都是城郊菜地或良田沃土。

开发区建设占地失控也很突出，主要表现在两个方面，一是非法建的开发区占很大比重，据不完全统计，截止到1993年全国有各类不同级别的开发区2 800个，其中经国务院和省级政府批准只有757个，只占27％，二是开发区用地严重失控，据统计，仅开发区的起步区就占用了73万多hm2的土地，而且大多数都是耕地。