我国城镇化土地利用的现状、问题、与对策

第一篇：我国城镇化土地利用的现状、问题、与对策

我国城镇化土地利用的现状、问题、与对策

摘 要：通过分析我国城镇化进程中的现状，指出我国目前城镇化进程中土地利用中的主要矛盾和需要解决的问题，提出其应对措施，并指出土地整理是推进我国城镇化进程的有效方法，强调只有做到在保证经济建设必须用地的同时，实现耕地的总量动态平衡，才能实现土地资源的可持续利用和经济、社会的可持续发展。

关键词：城镇化进程、耕地保护、土地整理

一、对城镇化的基本认识

城镇化是随着社会经济进步而产生的农村和城镇聚集，农业人口向非农业人口转化，城乡生产要素、产业结构互动和重组的过程。城镇化意味着城市规模的扩大和城市人口的增多，意味着社会投资向工商业的比重加大。土地作为一种必要的生产要素，由于其本身的稀缺性，也会由农用地向建设用地转化。推进城市化进程，加快城市发展已成为我国经济发展的重要内容。城市化的发展必然会使城市数量增加和用地规模的扩大。

二、城镇化的发展现状

二十一世纪，随着我国城镇化进程的不断加快，城乡结合也进入快速发展的新时期。作为城市与农村结合的过渡，城乡结合是城市的边缘区，也是农村的边缘区，市城乡用地的焦点区域和城市扩增的前沿阵地，也是城乡用地矛盾最为激烈的集中区。城乡二元制土地管理制度造成部分地区无管制，部分地方双管制等矛盾普遍存在。由此引发土地利用无序现象十分严重，主要表现有：违法占地、乱占乱用、黑市交易、规划失控、管理混乱、污染严重等等，对城市经济发展、社会和谐都产生了严重影响。

三、我国城镇化发展中土地利用存在的问题

我国小城镇建设土地利用的问题人口多、人均耕地少、耕地后备资源不足是我 国的基本国情。我国城镇建设进程中土地利用面临的突出问题：

一方面人 口不断增加，为确保粮食安全，解决十几亿人口吃饭问题，现有耕地数量不能再减少 ；

另一方面，我国正处在工业化中期，随着经济建设 的发展及工业化、城市化的进程，不可避免地还要 占用部分土地，而宜耕后备土地资源的开发又受到数量少、质量差、开垦难度大和生态环境等诸多 因素的限制，潜力十分有限。土地利用问题是小城镇建设的核心问题之一，改革开放以来，随着我国城镇化步伐加快，小城镇数量猛增，伴随而来的土地利用矛盾和问题越来越突出，并逐渐成为小城镇建设与发展不可忽视的制约因素 城镇化发展带给土地利用的问题具体表现：

1、耕地数量减少耕快。随着人口的增加，耕地减少，人地矛盾突出，社会经济发展和城市化水平提高，使建设用地、工矿企业用地、交通拓展用地、农村私房建设不断增加，不仅占用了一定数量的耕地，且多数用地为优质 良田。

2、土地浪费严重。土地利用不合理现象严重，土地利用方式单一，经营管理粗放，土地利用结构调整，农民在强大的负担面前，面对经济效益低下，弃耕、抛荒现象时有发生。

3、耕地质量下降。重用轻养，短期行为明显，对农用地的投入减少，加之局部地区的水土流失，部分灾毁耕地难以得到及时恢复，进一步加剧了耕地总体质量恶化。

4、土地利用规划相对滞后，我国小城镇 的大发展早，而我国的土地利用规划编制与实施工作则相对较慢国家土地管理局成立之后，且长期缺乏严密科学规范，与城市规划脱节，土地利用规划缺乏应有的权威性、指导性和实效性。土地利用规划的滞后是目前我国小城镇建设 中缺乏统筹和长远考虑，遍地开花，盲目贪大求全，追求高标准，造成小城镇用地规模失控的重要原因之一

5、偏重规模扩张导致土地资源粗放利用严重。在小城镇建设中，各地一窝蜂建开发区、新区 但囿于当地经济实力，许多开发区资金、项 目不到位，致使大量土地“ 圈而不用”，土地长期闲置。部分地区虽然开发项 目得到落实，但由于地价低廉，因而建设用地大手大脚。在城镇规划中对于工业、商业、住宅等各功能区分布不合理，混杂现象很普遍。对生态和环境保护重视不够，生活环境反而较大城市差。

6、建设用地利用结构不合理。目前我国大多数小城镇在用地结构方面普遍存在居住用地比重过大、公共设施用地和绿化比重偏少、公共服务设施配套不完善等问题。在小城镇用地 布局方 面，存 在着乡镇企业、村庄和小城镇布局过于分散、城镇内部道路建设不规范、功能分区不明显、建筑密度和容积率低、建筑物布局零乱等问题，导致小城镇土地用地结构不合理、土地利用率低下、城市集聚效益降低、生态环境较差、城市的自然人文景观缺少特色。

7、城镇建设占用影响了耕地保护和粮食安全。随着城镇建设占用耕地越来越严重，依赖耕地的粮食生产及其引发的粮食安全再次受到国人关注。1996—2005年间全国粮食总产量除在1998年达到历史最高的51 229．53万吨后，一直处于下降态势，并于2003年达到20世纪90年代以来的最低谷(43 069．53万吨)，2004年后开始缓慢恢复，但总体上来说，1996～2005年间全国粮食总产仍以下降为主。虽然粮食生产影响因素很多，但在粮食生产技术未出现较大革新之前，耕地面积减少毫无疑问是引起粮食产量下降的最主要原因之一。

四、我国城乡化土地利用的对策

作为民生之本、发展之基和财富之母，土地利用所产生的社会财富应该为相关当事人所公平分享，否则将有损持续发展之土地基础，也有违和谐社会建设初衷。

1、建立完善的土地利用总体规划体系。

地资源是有限的，如何利用有限的土地资源是有关国计民生的大事。尤其足我圈这样疆土广大的国家，更应该重视有计划地开发利用土地，结合各地的国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，进行总体规划，避免重复建设，浪费土地资源。小城镇建设不仅关系到自身发展，而且事关 区域乃至全国人 口、资源、环境与社会经济发展全局。小城镇发展战略不仅要因地制宜、科学选择以充分发挥地方优势，而且要始终坚持法定的规划原则。以小城镇土地利用总体规划、基本农 田保护规划为龙头，以区域土地利用综合效益最大化为目标，科学、合理地确定小城镇用地规模 和布局。这就需要在小城镇建设过程中充分发挥土地利用总体规划对小城镇发展 的引导和调控作用，坚持用途管制制度，在节约、集约用地 的同时，加大土地整理力度，努力促进农村人 口向小城镇集 中，乡镇企业向工业小区集 中，耕地向规模经营集 中，使原来分散的小企业经过搬迁，旧村庄经过撤并复垦出一定数量的耕地。根据《 中华人民共和国土地管理法》 的规定，在我 国土地利用总体规划应按照原则编制 ： ①严格保护基本农田，控制非农业建设 占用农用地； ②提高土地利用率； ③统筹安排各类、各区域用地 ； ④保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用； ⑤占用耕地与开发复垦耕地相平衡。此外，下级土地利用总体规划应当依据上一

级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标，而城市建设用地规模应 当符合 国家规定 的标准，充分利用现有建设用地，不 占或者尽量少 占农用地。城市的总体规划和村庄、集镇 的规划，应 当与土地利用总体规划相衔接，规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定 的建设用地规模。依据以供给确定需求和用途管制制度，自上而下、层层控制，有选择、有重点、合理有序地渐进发展小城镇。在城乡用地总量的调控上必须做到农村居 民点整理补充耕地大于城镇建设 占用耕地。过去虽也这样强调，但完成的并不好。建议新规划应大力开展农村居民点整治工作，在农村居民点整理上要引人激励机制，一是允许新增建设用地有偿使用费用于农村居 民点整治(不应再过于强调出耕地 比率)，二是城镇用地指标与农村居民点整理指标应直接挂钩，农村居民点整理新增耕地，经批准后可直接转换为城镇发展 占用耕地指标。在编制完善土地利用总体规划的同时，树立城乡用地规划一体化的观念，将小城镇规划纳入村镇居民点体系规划之中，并充分考虑村镇体系规划和小城镇的城镇规划对土地利用总体规划的影响和制约作用，建立起统一协调的小城镇区域规划体系，避免小城镇土地利用总体规划与其他相关规划脱节，防止小城镇建设片面追求外延式发展规模，用地粗放、浪费土地和乱 占、滥用耕地的现象，使小城镇建设步入有序的可持续发展轨道

2、坚持注重土地数量增加和质量提高并重。

在有利于生态环境优化的前提下，应力争耕地数量的增加和质量的提高并重，保证补充的耕地质量不下降并有较大幅度的提高，使耕地总量的动态平衡不是数量的平衡，而是数量和质量的双平衡。首先，国家有关部门应能制定出相应的可操作 的土地整理质量标准，使土地整理质量的提高有章可循 ； 其次，应对整理增加的耕地进行地力鉴定。凡是对整理对象的土地其适宜性评价为不宜用作耕地的土地，政府部门不应投资对其进行整理 ； 凡是通过土地整理，用作补充耕地的地力或耕地的总生产能力与已占用的耕地是不相对等的，政府部 门在验收时坚决不予验收合格。

3、实施土地用途之间的置换。

农用地之间置换。通过土地开发整理，不断改善农业生产条件，保护和改善生态环境，按照土地利用总体规划分区实施土地用途管制的要求，合理调整土地利用结构，优化配置农用地资源，对开发整理出的土地能作为耕地的不得用于其他用途，通过土地置换，应把 园地、林地、渔池和建设用地按土地用途分区重新配置，采取园地、林地上山，渔池下滩等措施。

建设用地之间的置换。将零星分散于耕地中的农村居民点用地、乡镇村工矿用地，通过土地置换，调整到旧村改造和乡镇工业小区闲置土地内，提高建设用地的利用效率。建设用地与农用地之间的置换。按照土地利用总体规划，在确保项 目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，并力争有所增加，质量有所提高的前提下，鼓励农 民在中心村、集镇集 中建房，乡镇企业搬迁入工业小区，在土地利用总体规划确定的村庄建设用地圈内选址建设。新址 占地面积应少于旧址面积，不得 占用基本农 田，确需占用耕地的，经县级以上土地行政主管部门调查核实和批准，可以与腾出采的旧址(如旧宅、旧地)整理后增加的耕地进行置换，其建设用地可以不 占用年度建设占用耕地计划指标

因地制宜，科学地选择区域小城镇发展模式和用地模式小城镇是区域经济发展到一定阶段的产物，小城镇的发展是区域经济发展在空间上的综合体现。在小城镇发展过程 中，由于小城镇所处的 自然条件和地理区位条件的优劣，社会经济发展水平的不平衡，小城镇的发展存在着明显的阶段性、区域差异性和等级体系特征。从 区位因素分析，目前我国城镇可以归纳为位于大中城市郊区的“ 城郊型”，位于重要交通干线或重要交通干线

交叉部位的“ 交通型”，位于边境线附近的“ 边界型”，以及若干类型兼而有之的“ 复合型” 4 种类型。从形成的动因分析，有通过乡镇企业倔起而逐步发展起来的“ 乡镇企业型”，有通过外来加工发展起来 的“ 加工贸易型”，有商业贸易集散地发展起来 的“ 商贸集散地型”，还有依托发达的工业或支柱产业发展起来 的“ 支柱产业型” 等。不同类型的小城镇遵循不同的客观发展规律，对应不同的土地政策和土地利用模式； 不同类型的小城镇用地指标，应根据小城镇发展的用地需求特征区别对待

结语

城镇化和耕地保护在社会经济发展 中都 占有极其重要的地位，二者之间既相互制约又相互促进，在实际工作 中要注意处理好耕地保护和城镇化两者之间的关系，做到健康、协调发展。只有解决我国“ 吃饭” 与“ 建设” 的用地矛盾，加大土地整理的力度，做到在保证经济建设必须用地的同时，实现耕地的总量动态平衡，才能实现土地资源的可持续利用和经济、社会的可持续发展。中国城镇化快速发展阶段正面临日益严重的土地利用问题，而对这些问题从主客观方面进行原因探析，进而采取有利于问题解决的针对性措施，对于稳固城镇化的土地资源基础、促进城镇化健康发展乃至确保国民经济稳定健康发展都不无裨益，这也正是我们接下来将要开展的工作。

第二篇：浅谈我国城镇化问题与对策[最终版]

浅谈我国城镇化问题与对策

摘要：经济的繁荣促进了乡镇和小城镇的发展，城镇化是经济现代化进程的大势所趋。城镇化不仅有利于解决好“三农”问题，而且还有利于促进农村经济的快速、健康发展。本文客观地分析我国城镇化进程中存在的主要问题，从而有针对性地提出提高我国城镇化的基本对策。

关键词：城镇化；问题；策略

城镇化是乡村变成城市的一种复杂过程，是社会发展的必然。所谓城镇化就是由传统、落后的农业社会向现代、文明的工业社会和信息社会演进的过程；是先进生产力和先进文化培育、升华的过程，它体现着社会生产方式和生活方式的质跃与优化。

早在2000 年, 美国著名经济学家、诺贝尔奖获得者斯蒂格列茨教授就把以美国为首的新技术革命和中国的城镇化并列为影响人类21 世纪进程的两件大事。当前我国经济经济发展需要内生的动力和活力，主要来自于城镇化。可以说，它以近代产业革命为契机，推动劳动力和人口的产业转移与空间转移，在改革经济结构的同时，改变着人类的住区与社会结构，最后使绝大多数人脱离农业，大多数人从农村转入城镇。城镇化是现代化的标志，是工业化的必然产物，同时又是工业化、现代化的重要载体和推进器，是推动经济增长的火车头。未来支撑中国经济高速增长的最大动力、持久动力就是城镇化。

据统计，截至2008 年底，我国城镇人口为6.07 亿，城镇化率

为45.68％，比新中国成立初期提高了35 个百分点。城镇化进程加速，城镇化水平迅速提高，我国城镇整体面貌有了较大改观，但问题也紧随而来。正确认识我国城镇化的发展现状，正视城市化建设中出现的问题并立足现实寻找可行的对策，才能更好地建设和谐社会。

一、我国城镇化进程中存在的问题

（一）发展不平衡，城镇体系结构和布局不合理。一是城镇体系缺乏中间环节，偏重沿海发达地区的大、特大和超大城市发展，忽视和弱化了中小城市和小城镇的发展，城镇化动力不足。二是城镇布局重建设轻规划状况严重，许多地方规划编制科学性和前瞻性不足，片面追求经济增长和扩大城市规模，超越资源、环境、经济承受能力和群众的实际需要，为城镇长期健康发展设置了许多障碍。甚至在一些地区出现了先建设、后规划或边建设、边规划，建设牵着规划走的现象，导致城镇布局不合理、功能定位不清、低水平重复建设、资源浪费、环境恶化等诸多遗留问题。

（二）推进城镇化的体制、制度障碍。在我国传统的二元结构格局下，城镇化建设仍存在一些政策和体制性障碍制约，城镇发展的政策体制环境尚未真正形成。首先，城乡二元结构体制所引发的社会不公、贫富差距等问题，随着社会财富的快速增长、城镇化的快速发展而更加严重。其次，户籍制度限制了人口合理流动，进城农民在就业、教育、医疗、社会保险等方面缺乏保障，城乡居民权利不平等，城镇化拉力不足。值得关注的是，社会保障滞后问题虽然降低了前期城市发展的成本，但已经构成对我国社会保障体系的巨大压力。再次，土

地制度不完善，利用率不高，土地资源浪费严重。据统计，1996 年至今我国城镇人口从2.99亿增加到6.07 亿，增长了108%，但同期城镇建设用地面积却从1.3 万平方公里扩大到5.7 万平方公里，增长了338%，土地城镇化大大快于人口的城镇化，不仅未能充分发挥城镇吸纳人口的功能，反而进一步加剧了中国土地紧张的矛盾。尤其是近年来一些地方打着“加快城镇化进程”的旗号，热衷于建设大广场、豪华办公楼，乱设开发区，不断扩大城市面积，进一步助长了多占耕地和不合理拆迁的行为，造成了对土地资源的过度浪费。失地农民增多和缺乏可持续的生计保障，也已成为影响社会稳定的隐患。

（三）城市综合承载能力不强，市政公用设施支撑能力严重不足。据统计，中国城镇化水平每提高一个百分点，相当于约有一千万人口从农村转移到城镇，城镇基础设施压力激增，市政公用行业发展难以满足城镇发展需要。而不顾资源环境约束的盲目开发更加剧了水土矛盾和环境恶化，城镇环境污染问题日益凸现，成为阻碍城镇化发展的又一重要制约因素。据统计，全国90%的城镇水域和65% 的饮用水源受到不同程度的污染，大部城市生活垃圾以简易填埋为主，处理率低，生态污染加剧。

（四）融资渠道单一，市场融资机制不健全。在当前的财政体制和经济发展水平下，政府部门的投资仍然是目前城镇化建设中最重要的，甚至是单一的投资渠道。企业、个人参与投资很少，缺乏吸引投资的有效机制。据有关部门测算，城镇建设每平方公里的投入至少需要2.5 亿元，建设资金不足已成为制约我国城镇建设重要瓶颈。

二、提高城镇化进程的对策

1、城乡互动，协调发展。国外和我国城市化发展的实践都证明脱离农村发展的所谓“孤岛式”城市化发展模式注定不会成功。缺乏了农村的协调和支持，这种城市化发展模式将成为无源之水、无本之木。因此，要逐步摒弃片面强调发展城市（尤其更多地停留在城市空间的拓展上）的传统做法，而应从城乡联动、协调发展的角度谋划我国的城镇化发展战略。

2、因地制宜，突出个性。审视我国城市发展现状，结构雷同、个性模糊是一个普遍问题。城市在主导产业的选择上、在未来功能的定位上均显示出明显的趋同性，这种现象对于城市的后续发展是十分不利的。实践证明，在城市核心竞争力的培育上，个性化扮演着不可替代的作用。北京、上海、深圳、大连、顺德等城市之所以在某些领域独占鳌头，其核心就在于它们结合本地区位和资源条件，选择了独特的主导产业，具备鲜明的个性化特征，这一点正是其他城市无法模仿的，从而在竞争中占据了主动地位。因此，我国城市的发展应该结合自身的特点，充分发挥自身潜在的优势，努力培植核心产业。从区位优势、产业特色、文化底蕴、旅游休闲、矿产开发、生态环保等角度来定位城市的发展方向，探寻并逐步培育城市的主导产业，形成鲜明的城市个性特色。

3、立足实际，规划建设。规划是城镇的灵魂，一座没有规划的城市注定没有发展前途。因此，必须从长远着眼，立足实际制定好城镇发展的规划，科学地处理和协调好城镇的各种功能，解决好城镇化

进程出现的各种矛盾，确保城镇化发展的水平、速度和效益三者的协调统一。根据经济社会发展水平和城镇化建设的需要，科学谋划城镇发展的功能布局、市政建设、城镇管理等方面，切实把城镇建设的相关要素，可能存在的问题和解决办法统筹考虑进去。同时，还要按照区别对待，因地制宜，分类指导的原则，统筹抓好各乡镇建设的规划编制。

4、整合城镇体系，发挥协同效应。由于规模不同，城市间表现出功能的差异性，都存在一定的优势和不足。因此，如何通过科学的规划，构建一个结构合理、功能互补的“金字塔式”的城镇体系便成为当务之急。确立合理的城镇体系，一方面要考虑城镇的发展现状，通过城市布局的合理调整和功能的整合，努力构建一个和谐的城镇化体系，发挥不同规模城市间的协同效应；另一方面要结合城市的未来发展，在科学预测的基础上，确立城镇体系的发展方向。

5、科学定位政府职能，转变政府职能。目前，我国的经济发展与社会发展脱节，根源就在于政府职能转变滞后，表现在城市化过程中就出现很多问题。城市化的健康发展乃至整个社会的和谐发展要求对政府职能进行科学定位，并用制度保证政府行为的规范，在政府、市场、企业、社会中介间建立起科学合理的分工关系和运行机制。今后，需要继续完善政府的经济调节和市场监管职能，削减政府的行政审批权限，强化其社会管理和公共服务职能。政府需从市场能发挥好作用的领域中抽身，减少政府对市场运行的过度干预，把投资决策权和生产经营权等资源配置的自主权交给企业。凡是通过市场机制能够

解决的问题，应当由市场机制去解决，通过市场机制难以解决、但通过中介机构能够解决的，应当通过中介机构去解决，政府应当解决和弥补市场失灵问题，在城市化进程中提供公共物品，制定市场规则，提高行政效率和服务质量，在收入再分配、社会公平、保护环境、基础设施建设、增加就业、产业规划、法制建设、制度创新方面履行自己的责任，重点提高提供公共服务的能力，并引导其他组织为社会发展提供公共服务。

总之，城镇化建设是一项系统工程，必须统筹、科学地规划城镇化，认真、扎实地实施城镇化，合理、节约地利用资源，保护和珍惜生态环境，才能使我国城镇化的目标顺利实现。

【参考文献】

[ 1] 孙中和.中国城市化基本内涵与动力机制研究[ J].财经问题研究，2001.11.[ 2] 唐仕军“.小城镇”建设的战略思考[ J].重庆工学院学报，2002.1.[ 3] 江占民，武剑.农村人口转移与小城镇建设初探[ J].北京农学院学报，2002.1.

第三篇：广东新型城镇化现状问题与对策

广东新型城镇化现状问题与对策

发布日期：2014-12-09 阅读数：

内容摘要：改革开放以来，广东城镇化进程不断加快，城镇化水平由1978年的16.3 %上升到2013年的67.76 %，城镇的规模和人口不断扩大，城乡经济快速增长，产业结构与人口就业结构升级优化，社会事业快速发展，社区环境与生态建设较大改善。本文对广东新型城镇化现状特点、存在问题进行分析，并提出推进新型城镇化的对策。

关键词: 新型城镇化 现状 问题 对策

一、现状及特点

（一）城镇化发展处于较高水平。

广东城镇化经过20世纪末高速发展后，进入21世纪达到较高水平。2000-2010年，广东城镇人口比重上升了10.52个百分点，平均每年提高1.05个百分点。2013年末,全省城镇人口7212万人，城镇化水平为67.76 %，比全国高14.03百分点，分别高于江苏、浙江、山东省3.65、3.76、14.01个百分点，仅低于京、津、沪三个直辖市。参照美国城市地理学家诺瑟姆城市化发展进程三个阶段的研究理论，目前广东城镇化已进入中后期的发展阶段，珠江三角洲地区的城镇化率达84%，已进入城镇化发展的成熟阶段。

（二）人口就业结构不断优化。

随着广东经济迅速发展和城镇化水平不断提高，大量劳动力从农村涌向城镇，从第一产业转向第二、三产业，劳动力就业结构和产业构成发生了很大改变，二、三产业从业人员比重大幅度提高。2013年广东全社会从业人员中，三大产业构成为2３：4２：35，二十多年间，第一产业从业人员比重下降了30多个百分点，而第二、三产业分别上升了15个百分点左右。从GDP构成看，2013年全省三大产业构成为4.9：47.3：47.8，第一产业比重下降了近20个百分点，二、三产业分别上升了10个百分点，人口就业结构与经济结构变化一致。

（三）城镇建设步伐加快。

在城镇体系建设方面，全省已逐步形成珠江三角洲地区率先发展、东西两翼稳步发展、粤北地区加快发展的区域格局，以及大中小城市与小城镇协调发展的城镇体系。目前广东有400万人口以上的特大城市2个，200-400万人城市2个，100-200万人城市7个，50-100万人城市6个，20-50万人城市4个，小城镇1132个。在城市基础设施方面，各地加大城镇建设投入力度，城市市政公用设施日益完善，全省建制镇建成区面积30多万公頃，城市燃气普及率94.93%，城市自来水普及率97.62%，城市污水集中处理率为88.09%，人均城市道路面积13.42平方米，人均公园绿地面积15.82平方米，建成区绿化覆盖率37.17%。统计表明，广东城市污水集中处理率、建成区绿化覆盖率等指标均高于全国水平。

（四）城镇教育卫生等公共服务水平提高。

城镇普通中学在校学生人数由2000年的461万人增加到2013年的625万人，高等学校在校学生人数由2000年的30万人增加到2013年的171万人。广东积极解决外来务工人员随迁子女平等接受义务教育的问题，2012学年，广东进城务工人员随迁子女300.6万人，有158.5万随迁子女入读义务教育阶段公办学校，占总数的52.7%。医疗卫生方面，全省城镇地区卫生事业机构、床位数和卫生技术人员有较大幅度增加，人均拥有的医疗卫生资源增加。在社会保险方面，2000年全省参加基本养老保险3215.18万人，2013年末增加到4183万人；2000年参加全省医疗保险5043.22万人，2013年达9179.75万人。

（五）城镇化拉动效应明显。

城镇化发展拉动广东经济持续稳定增长和城乡居民收入的不断提高。统计调查数据显示，2013年广东人均GDP达到58540元，比2010年增加13804元，增长23.58%。城乡居民收入稳定较快增长，城乡居民的消费水平不断提高，2013年城镇居民人均可支配收入33090元，农村居民人均纯收入11669元，分别比全国高22.76%和31.17%；城镇居民人均消费性支出24133元，农村居民人均生活消费支出8343元，分别比全国高33.91%和25.91%。城市居民人均居住面积由2010年的34.13平方米提高到2013年的34.57平方米，农村居民人均居住面积由2010年的29.23平方米增加到2013年的33平方米。城镇居民家庭恩格尔系数为36.7%，农村居民家庭为49.0 %，广东城镇家庭达到了相对富裕水平，农村家庭已达到小康水平。

（六）粤东西北地区城镇化进程加快。

十二五时期，随着“双转移”战略的逐步推进，粤东西北地区常住人口增速开始快于珠三角，导致全省人口分布格局和城镇化发展开始发生改变。2013年粤东西北地区人口城镇化率分别为59.38%、40.45%和45.98 %,分别比2010年提高1.67、2.78和1.69个百分点,同期珠三角地区提高1.31个百分点，粤东西北地区特别是粤西地区的城镇化进程加快，省内城镇化水平差距开始有所缩小。

二、存在主要问题

广东新型城镇化过程中，伴随城镇人口大量增加和城镇规模不断扩大的同时，出现不少问题和矛盾，有的问题和矛盾显得相当突出。

（一）大部分外来人口还不能享受本地的基本公共服务。

2010年第六次人口普查，全省6903万城镇人口中，户口不在本地的有3000多万人，外来人口占城镇人口一半以上。近年来，尽管广东在基本公共服务均等化和解决流动人口权益方面做了大量工作，但由于广东是外来农民工最大的集中地，外来人口数量庞大，很多外来人口未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的同等待遇。人力资源和社会保障部公报显示，2.5亿农民工参保率还比较低，多数农民工子女无法入读全日制公办中小学校，大部分地区未将农民工纳入住房保障对象，城镇中外来人口与本地人口在基本公共服务方面还存在较大差异。一方面，在珠三角地区，由于无法在短时间内实现基本公共服务全覆盖，城镇内部出现本地人口与外来人口新的二元矛盾；另一方面，在农村地区，留守儿童、妇女和老人问题日益凸显，给经济社会发展带来新的问题。

随着外来务工人员经济收入的逐步提高，举家迁移的情况增多，越来越多的外地小孩要在城镇地区上学读书，更多外地老年人要在城镇安度晚年，外来人口集中珠三角城镇地区，基本公共服务体系将面临着更大的压力。

（二）城镇中外来人口收入水平和生活条件处于较差状态。

目前，大量在城镇中工作和生活的外来人口是从事一些较低层次的工作，劳动强度较大，收入处于较低水平。其中，广东农民工平均每周工作时间达50个小时，农民工的劳动强度偏大，但农民工的收入远低于城镇单位在岗职工平均工资水平。从居住条件看，多数农民工在城镇买不起房子，只能住在集体宿舍或出租屋，居住条件和生活环境处于较恶劣状态。多数外来人口生活在城市底层，是处于“半市民化”状态，融入城市的难度较大。

（三）城镇规划建设管理水平有待提高。

由于大量人口聚集于珠三角地区以及珠三角地区城镇在短时间内迅速发展和扩大，导致大城市和珠三角人口过度集中，小城镇发育不良。2010年第六次人口普查数据看，广东小城镇人口占全省城镇人口的比重为24.19%，低于同期全国39.72%的平均水平和江苏的36.32%、浙江的39.24%。广东小城镇镇区人口增长缓慢且规模偏小，基础设施薄弱，综合承载能力不足，集聚产业和人口的能力十分有限。同时导致数量庞大的人口集中到大城市，使珠三角城市人口急剧膨胀，珠三角地区已成为全国人口最稠密的地区。人口大量集聚往往造成交通拥堵、住房紧张、环境恶化、失业率上升等一系列大城市问题的出现，给社会管理带来较大压力。

三、加快新型城镇化发展的对策建议

我国新型城镇化的发展主要目标是稳步提升镇化水平和质量，缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距，推进城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。《广东省新型城镇化规划（2014—2020年）》中规划，到2020年，全省将推动1300万农业转移人口及外来务工人员落户，力争全省常住人口城镇化率达到73%左右，着力推进户籍制度改革和基本公共服务均等化是广东新型城镇集化的首要任务。

（一）推进农业转移人口市民化进程，加快农民工和外来人口的融入。

健全农业转移人口落户制度，实施差别化落户政策，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇。各类城镇根据综合承载能力和发展潜力，因地制宜制定具体的农业转移人口落户标准，引导农业转移人口和外来人口在城镇落户，努力提高农民工的素质和能力，采取措施改善农民工境遇，加快农民工和个来人口融入城市的进程。

（二）完善公共服务体系，推进农业转移人口享有基本公共服务。

加强市政公用设施和公共服务设施建设，根据城镇常住人口增长趋势和空间分布，统筹布局建设学校、医疗卫生机构、文化设施、体育场所等公共服务设施，增加基本公共服务供给，提升城市基本公共服务水平。按照保障基本、循序渐进的原则，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变。将农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，保障随迁子女平等享有受教育权利；建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，扩大社会保障覆盖面，把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系。

（三）优化城镇规模布局，提高城镇建设规划与管理水平。

优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，形成大中小城市和小城镇协调发展的格局。珠三角地区要以建设世界级城市群为目标，构建功能互补、相互促进、协调发展的城市化发展格局；加快粤东西北地区社会经济振兴和城镇体系的加快发展，粤东西北地区要坚持走中心城市带动的城镇化发展路子，要加快建设一批综合实力较强的县城，发挥好县城在推动区域经济发展中的作用。适应新型城镇化发展要求，提高城市规划建设水平，推进城市建设从外延扩张向内涵提升转变，提高城市管理服务水平，促进改革创新，建立具有广东特色的城镇化现代治理体系。

（四）统筹城乡社会经济发展，推动城乡基本公共服务一体化。

新型城镇化是“以城带乡”的城镇化，要统筹城乡经济社会发展规划，扩大公共财政覆盖农村范围，大力推动城乡基本公共服务均等化，提高城乡基础设施和公共服务保障水平，缩小城乡生活水平和生产条件的差距。统筹城乡基础设施建设，加快基础设施向农村延伸；加快公共服务向农村覆盖，推进城乡社会保障制度衔接，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，推进城乡基本公共服务均等化。

供稿单位：农村处

撰

稿：黄春红

第四篇：我国公务员工资的现状、问题与对策

一、公务员工资的现状

（一）公务员工资制度的演变从建国初期到现在我国公务共经历了1956、1985、1993年三次大的工资制度改革。1956年第一次工资改革实行职务等级工资制度。各种职务由高到低共分30个等级。其中最高的国家主席、总理工资月工资为404.8，最低为一般工人，为25.5元，高低相差16倍。随着时间的发展，职务等级工资制度逐步演变成了属人工资制度，出现了管理高度集中、职级不符、劳酬脱节、功能单

一、机制僵化的弊端。导致机关效率低下，人才流失严重。为此，1985年中央决定进行第二次工资改革，开始实行以职务工资为主要内容的结构工资制度。改革的主要内容是把标准工资加上副食补贴及行政费节支奖，按工资的不同职能分基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资四个组成部分。基础工资按工作人员本人生活费确定，六类地区每人每月40元。职务工资按职务高低、责任大小、工作繁简和业务水平确定，一个职务设几个等级的工资标准，上下职务的工资适当交*。国家主席和总理是办事员工资的10倍。每人按担任的实际职务及级别领取职务工资。工龄工资按工作年限每年以0.5元计算；奖励工资用以奖励有显著成绩的公务员，奖励工资没有拉开差距。以职务工资为主的结构工资制度较过去单一的等级工资制，突出了岗位因素，更好地反映了工资的。

上海几乎同时，北京市针对工资分配上存在的工资乱发、分配失控、单位间收入差距拉大以及激励不够明显等问题，对工资外收入的构成及标准也进行了规范，实行了“3581”工程。即在保留国家基本工资的基础上，取消各单位自定的津贴、补贴、奖金，建立工作津贴和绩效奖金。工作津贴按职务拉开差距，并在同一职务内，考虑机关工作人员的年功贡献和工作经全，按任职时间和工龄拉开差距，解决职务不升收入不能提高的问题。绩效奖金按职务划分，并与公务员的考勤、考核挂钩，对未完成工作任务或表现不好的，要进行扣砬。改革后，科级月收入水平达到3000元，处级达到5000元，局级达到8000元，省部级达到10000元。浙江省对各单位自行发放的福利也进行了规范，主要是通过财政部门进行管理。省直机关的做法是不规范项目，而是通过规定额度来加以规范。具体做法是由省财政厅规定各单位允许发放的预算外福利的额度（2003年为12000元/人?年），超过额度以外按部分档累进递增的方法缴纳调节资金。在年终时根据缴纳调节资金和财政收入情况适当发放“削峰镇谷”奖金，对平时发放福利标准高的单位，奖金标准相应减少或不发，对平时发放福利低的单位，奖金标准相应提高，藉此适当平衡单位之间的收入水平。以上这些改革探索对于提高公务员工资水平，加大激励力度，吸引优秀人才起到了较好的作用。

二、公务员工资存在的问题

（一）现行驶公务员工资制度已失去了激励作用现行公务员工资制度历时十几个年头，与市场经济的发展需要已经不相适应，主要表现一是国家规定的工资标准所占工资分配的比重逐步降低，地方性补贴比重越来越大，标准工资的职能已被弱化。公务员工资内外收入倒挂现象严重。制度内和制度外部分比例严重失调，国家规定的工资收入仅为公务员全部收入的三分之一，地方政策性补贴和各单位工资外收入所占比例已高达67%，国家公务员工资制度已形同虚设，没有任何激励作用可言，甚至不能维持公务员的基本生活。二是在制度上，各职务之间工资差距较小，工资分配没有拉开档次，没有完全打破计划经济条件下的“平均主义”束缚，工资分配内在的激励和杠杆作用没有得到充分发挥。

（二）公务员工资水平地区之间差距过大 2003年，上海市机关平均工资为31268元，比上年增长13.2%，为全国最高水平。而当年机关收入水平最低的为河南，公务员年人均工资收入仅为11032元，前者是后者的近三倍。年收入超出3万元的仅有上海、西藏、北京三个地区。有70%多的省市在全国平均水平线15736元以下。说明地区之间收入差距比较大。由于职务工资和级别工资全国统一，各地区之间执行同一标准，因此，各省市之间的水平差距主要体现在地方补贴这一块。广东省补贴水平是贵州省的13.5倍。在全国缺乏统一规则的情况下，各地区各部门名目繁多的津补贴已经成为公务员的主要收入来源，导致各地公务员间收入差距过大，而中央却对其无力调控。

（三）职位分类不完善，岗位评价不到位科学的职位分类是公务员工资制度改革的重要前提。当前，由于缺乏科学系统的职位分类，职位设置不能体现一般与重要、政务与事务、行政与专业以及高层次与低层次等不同岗位的职责差别，导致同职级不同岗位人员执行同一工资标准，劳酬脱节；工资待遇主要取决于职务晋升，导致超职数配备现象普遍，职务终身制无法破除。同时，由于缺乏岗位评价，导致纵向上各职位等级工资混乱，工资收入存在层级倒挂的现象。一些地区，从市、区到街道，随着管理层次的降低，工资收入水平出现逐渐递增的趋势。因此，在统一项目和统一标准的同时，如何体现岗位间的职责轻重、工作范围和工作难度的大小以及工作成效的不同，是目前需要加以考虑和解决的问题。

（四）缺乏正常的增长机制公务员工资收入没有建立起与地区经济发展、物价水平、财政收入等正常的工资增长机制；与企业相当人员之间缺乏工资平衡比较机制，公务员工资收入水平与社会同类人员的市场价位严重脱节，形成高端人才低于市场价位，而低端人才又大大高于市场价位的现象。

（五）管理不力国家没有统一的地区附加津贴补贴实施办法，对各地自行出台的地区性津贴补贴缺乏有效的约束和调控，造成地区津贴补贴制度无章可循。各单位自行确定工资外收入发放标准，互相攀比。公务人员收入多元化和隐性化的状况，极大地损害了政府执政能力和公务人员的自身形象。

第五篇：我国公务员工资的现状、问题与对策

文章标题：我国公务员工资的现状、问题与对策

一、公务员工资的现状

（一）公务员工资制度的演变从建国初期到现在我国公务共经历了1956、1985、1993年三次大的工资制度改革。1956年第一次工资改革实行职务等级工资制度。各种职务由高到低共分30个等级。其中最高的国家主席、总理工资月工资为404.8，最低为一般工人，为25.5元，高低相差16倍。随着时间的发展，职务等级工资制度逐步演变成了属人工资制度，出现了管理高度集中、职级不符、劳酬脱节、功能单

一、机制僵化的弊端。导致机关效率低下，人才流失严重。为此，1985年中央决定进行第二次工资改革，开始实行以职务工资为主要内容的结构工资制度。改革的主要内容是把标准工资加上副食补贴及行政费节支奖，按工资的不同职能分基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资四个组成部分。基础工资按工作人员本人生活费确定，六类地区每人每月40元。职务工资按职务高低、责任大小、工作繁简和业务水平确定，一个职务设几个等级的工资标准，上下职务的工资适当交*。国家主席和总理是办事员工资的10倍。每人按担任的实际职务及级别领取职务工资。工龄工资按工作年限每年以0.5元计算；奖励工资用以奖励有显著成绩的公务员，奖励工资没有拉开差距。以职务工资为主的结构工资制度较过去单一的等级工资制，突出了岗位因素，更好地反映了工资的多种功能，对于公务员的激励性更强，并且实现了与事业单位工资制度的分离，取得了较好的效果。随着改革的逐步深入，1985年结构工资的弊端越来越明显，不适应形势发展的需要，为此从1993年开始进行了以职级工资制度为主的第三次工资制度改革。这一次工资制度改革动作比较大。改革的主要内容是实行职级工资制，按工资不同职能设职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分。并决定建立正常的工资增长机制，增加工资的途径有三：一是定期考核晋升工资档次；二是随职务、级别晋升相应增加工资；三是根据物价波动指数和企业同类人员工资水平增长情况相应调整。这次改革，工资增长幅度较大，逐步理顺了一些工资关系，较好地调动了公务员的积极性。这一工资制度延续到至今。

（二）工资水平逐年增长改革开放以来，特别是近十年来，公务员工资水平有了很大增长。据统计，1986年机关人均工资收入仅为1300元，到2003年已经达到15736元，增长了11倍之多，平均每年递增15.8，现在公务员一个月的收入比当年一年的收入还多。同时也扭转了多年来与企业年人均工资收入倒挂的状况，公务员工资收入水平与企业逐渐拉开了差距。1990年，企业年人均工资收入是机关的1.02倍，绝对额比机关年人均收入水平高41元，到2003年，企业年人均收入是机关的86，绝对额比机关年人均收入水平低2158元。

（三）部分地区进行了一些改革和探索对公务员工资制度的弊端进行了一些改革，主要包括管理方式、工资水平、工资结构、福利货币等几个方面。如上海市针对公务员工资外收入发放极不规范，地区、部门间收入不平衡，不利于调动机关干部的工作积极性和干部队伍的配备与流动的现状，自2003年下半年开始规范公务员工资外收入，实行“阳光账户”。上海市加强机关收入分配管理的总体思路是：规范机关公务员工资外收入分配秩序，逐步缩小各单位发放的公务员工资外收入差距，逐步使各级政府工作人员的收入透明化，向“统一项目、统一标准、财政统收统支”目标迈进。其实施方案的第一步是集中收付，实行阳光帐户，规范管理，总量调控，逐步缩小差距；第二步是机关公务员收入分配统一项目、标准，财政统收统支；第三步是建立由市法规支撑的机关收入分配机制，与上海几乎同时，北京市针对工资分配上存在的工资乱发、分配失控、单位间收入差距拉大以及激励不够明显等问题，对工资外收入的构成及标准也进行了规范，实行了“3581”工程。即在保留国家基本工资的基础上，取消各单位自定的津贴、补贴、奖金，建立工作津贴和绩效奖金。工作津贴按职务拉开差距，并在同一职务内，考虑机关工作人员的年功贡献和工作经全，按任职时间和工龄拉开差距，解决职务不升收入不能提高的问题。绩效奖金按职务划分，并与公务员的考勤、考核挂钩，对未完成工作任务或表现不好的，要进行扣砬。改革后，科级月收入水平达到3000元，处级达到5000元，局级达到8000元，省部级达到10000元。浙江省对各单位自行发放的福利也进行了规范，主要是通过财政部门进行管理。省直机关的做法是不规范项目，而是通过规定额度来加以规范。具体做法是由省财政厅规定各单位允许发放的预算外福利的额度（2003年为12000元/人?年），超过额度以外按部分档累进递增的方法缴纳调节资金。在年终时根据缴纳调节资金和财政收入情况适当发放“削峰镇谷”奖金，对平时发放福利标准高的单位，奖金标准相应减少或不发，对平时发放福利低的单位