行政法诚实信用原则探究

行政法诚实信用原则探究

【摘要】

诚实信用,不仅是市场交换的产物而为市场经济所必需,而且作为一项基本原则,如今也在行政运行秩序中得以建立、吸收并被广泛应用。在法学中,诚实信用已不再是传统私法领域的专有原则,它已跨跃私法的范畴进入公法领域,许多国家和地区在立法和实践上确立了诚实信用原则在行政法中的基本原则地位。

【关键词】行政法；诚实信用；原则

当前，公法、私法存在相互融合的趋势，诚信原则能否引入行政管理领域调整行政法律关系成为一个值得讨论的问题。虽然随着第三次行政程序法典化浪潮的来临，一些国家和地区的立法已将诚实信用规定为行政法的一项基本法律原则，但其具体内涵、适用根据、适用领域等问题都需要进行深入研究。本文对于行政法诚实信用原则的相关内容进行了初步探讨。一、诚信原则的内涵

关于诚实信用原则的涵义,中外学者莫衷一是、众说纷纭。我国法学界主要存在以下四种比较典型的观点:1）语义说。认为诚信原则是对民事活动参加者不进行任何欺诈,恪守信用的要求。2）一般条款说。认为诚信原则是外延不十分确定,但具有强制性效力的一般条款。3）双重功能说。认为诚实信用原则将道德规范与法律规范合为一体,兼具有法律调节和道德调节的双重功能。4）利益平衡说。徐国栋先生认为,诚信原则要求民事主体当以善意心理状态从事民事活动,在进行民事活动时,既要维系各方当事人的利益平衡,还要维系当事人利益和社会利益的平衡。以上各种观点分别从某个角度认识了诚信原则,有一定的理论价值,反映了学界对诚信原则认识的不断深入。然而,“语义说”有望文生义之嫌,它仅看到了诚信原则对当事人进行民事活动的指导意义,却忽视了其巨大的司法意义;

“一般条款说”指出了诚信原则的部分形式特征,但并未给我们提供更多更细的知识;

“双重功能说”将目光投向阐释对象的特征和功能,但没有突出诚信原则的个性。与前三种观点相比,“利益平衡说”把2001

年由徐国栋先生提出的“两种诚信说”引入对诚信原则内涵的界定上来,从而使诚信原则名副其实地成为民法的基本原则。

二、诚信原则在行政法上的适用领域

(一)行政机关内部关系

首先,诚信原则适用的领域是公务员的义务与职责。19世纪末,市场弊端暴露出来,诚信原则即复兴于民法,通过国家对私法关系的干预,体现了道德和伦理规范的复归“诚信原则不只是道德原则,而且是法律强行性规范,当事人不得以协议加以排除或规避“»然而,诚信原则内容上主要是抽象的伦理道德要求,或正义的现实需要“在民法上,诚信原则的种种表现,莫不与当事人内心状态的要求有关,但在行政法上,对行政机关是难以查明其内心状态的,而公务员的内心状态又不作为行政行为的成立要件“因此诚信原则适用于行政机关时,对行政机关的道德要求集中体现在对执行公职的公务员的义务与职责要求上。各国法律均有对公务员品行端正,依法履行职责的规定,特别是忠于职守,公正廉洁,克已奉公方面,体现出公务员对人民的忠诚,进而建立和维护行政机关与人民之间良好的信任关系“例如,公务员以公事为由,因私外出,警车鸣笛开道,致使巴士躲避不及,车被刮伤,乘客受轻伤,警车上的公务员假公济私,编造谎言,从而因违背诚信原则,不享有相应的行政优益权。

其次,诚实信用不仅适用于公务员对行政机关,也适用行政机关对公务员。近期接连曝光的政府信用危机事例表明行政机关的公务员格守诚实信用原则的意义不可忽视。湖北省烯水县洗马镇政府自1998年以来,为支付工程建设费用而开具大量的欠款凭证,还以开白条形式给乡镇干部和教师发放工资。从2000年开始,这些白条在私下作为货币流通开来,由于政府长期不能兑现,白条开始打折,从开始的9折、8折,一直降到现在的5折。媒体评价,随着白条打折,镇政府信用也随之打折。2002年春节过后,河南省拓城县发生巨额棉花专项贷款失踪案,镇政府向公务员集资偿还贷款,所开收据名目繁多,或集资,或发展农业建设私人集资,或仅写收到2000元,报界同时报道,政府向其组成人员--公务员和其他公职人员--转嫁财政困难的事情同样也发生在江苏省如东县。政府转嫁财政危机,加大对预算外资金的收缴力度,其中一些收费以及带有强制性的捐款,使得民众对政府的信任产生了动摇。而另外一个影响则是使公务员谋求工资外收人的动机更为强烈,而他们对机构的忠诚度和办事的质量和效率可能会大打折扣。行政机关洛守诚实信用原则不仅适用于外部行政行为,也适用于内部行政行为,惟此才能使行政机关的权威和公信力通过公务员和其他公职人员得以树立。

最后,诚信原则还适用于行政机关之间相互信任和忠诚。上下级行政机关之间存在命令和服从关系;互不隶属的行政机关之间,则基于尊重和诚信,彼此认可对方的决定,予以公务上的协助。比较典型的是,美国宪法第4条第1节规定,每一州对其他各州的公文书、公证录和司法程序必须给予充分的忠实和信任。国会可制定普遍性的法律,规定该文书,该记录和程序必须证明的方式及其效果。这一规定被称为充分忠实和信用原则,适用于州与州之间,不仅指立法机关、司法机关之间的关系,也包括行政机关之间的关系。诚实信用原则在行政机关彼此关系上要求:相互承认依法做出并已生效的行政行为;一个行政机关在做出可能涉及其他行政机关的职权职责的行政行为时,应及时告知其他行政机关;一个行政机关的行政行为违法或无效,其他行政机关得知后,应及时告知并不承认其效力;在遵守管辖权的限制和其他法律规定的情况下,行政机关之间应尽力协助职务上的请求。

（二)自由裁量

自由裁量意味着法律留有选择余地,虽然在国家与人民的关系上,国家为追求公共利益,有时可以牺牲特定利益,但这种牺牲必须建立在利益平衡上,必须顾及当事人和第三人的利益以及法学的安定性。否则因违反一般法律原则包括诚信原则,及侵害宪法保障的基本权利而构成裁量之滥用。这方面的事例在城市建设中出现极多。如政府当年核发了许多三轮车或某种三轮机动车的许可证,几年后又认为这些车辆的形象与城市的新面貌不合,决定不再允许这些车辆上路运营;政府当年给某一摊贩市场的几千名摊贩核发了许可证,几年后,为城市整体环境计,又盖另一大楼,意欲让这几千名摊贩全部搬人新楼,于是通知几日内取缔该摊贩市场。在这些事例中,政府对有关城市的规划、建设是有权作为的,但即使假定这些行为都是为着公共利益,也应有权衡其他利益的考虑:如何合理、公平地使原来这些合法经营者过渡为新的经营者,如何使其损害降低至最小程度,怎样给予那些无法以新方法或不愿意以新方法谋生的经营者补偿,等等。如果缺乏这样的考虑而作出某些决定,将破坏人民群众对政府、行政机关的信赖,如此事件的积累,将使人们面对国家!法律对其行为的指引时发生动摇和怀疑,这种状况对建设法治国而言,无疑是非常危险的。

结论：

在当前行政管理日益复杂、行政争议不断出现、行政立法难于及时跟进的时代背景下，肯定具有高度抽象特征、以实践实质法治为宗旨的诚信原则在行政法中的调整作用，逐步加深对该原则的理解和适用，对于推进我国政府法治建设进程、平衡公共利益和私人利益、协调政府与公民之间的关系、实现行政法的公平正义都具有极为重要的意义。