【独家】浅析PPP项目总投资的确定

第一篇：【独家】浅析PPP项目总投资的确定

【独家】浅析PPP项目总投资的确定

作者：钟萌，湖南民咨信息咨询有限公司执行董事，注册会计师、国际财务管理师、高级信用管理师；钱冲，湖南民咨信息咨询有限公司副总经理、项目总监，湖南君见律师事务所执业律师、信用管理师；占雅丽，湖南民咨信息咨询有限公司法务主管，湖南君见律师事务所实习律师。《关于在公共服务领域和社会资本合作模式指导意见的通知》中对PPP的定义为：政府和社会资本合作模式即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确权责利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中对PPP的定义为：政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中对PPP的定义：政府和社会资本合作模式指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。上述定义中，无论哪一种定义都包含“公共服务”、“必要政府付费”和“合理利益”这三个息息相关的关键词，“公共服务”代表着公益性，是社会效益的体现，“必要政府付费”代表着政府的宏观调控地位，是治理水平的体现，“合理利益”则代表盈利但不暴利（有部分学者认为PPP的公益性决定其不应该盈利，笔者认为这是不准确的），是经济效益的表达，我们知道，项目总投资的确定是经济效益的基础，那么，要想实现“确保社会效益、缓解财政压力”的价值追求，项目总投资的确定便是我们不得不思考的问题。项目总投资的认定指的是在PPP项目建设、初期运营过程中，对项目全部投入资金或实物价值的认定值，它是政府支付运营补贴或服务费用的基准值，项目建设总投资是整个项目总投资的重中之重，可以说项目建设总投资的估算额直接影响着对项目总投资的确定。因此，在下面的文章中，笔者将重点围绕项目建设总投资的含义、构成，分析目前对项目总投资的常见确定方式，并提出思考与建议。

一、项目总投资的构成

项目总投资一般指在某一时间段内一次预算的一次性投入或分次投入的资金或实物总额，PPP项目确定总投资的价值，应当自项目开启实质性立项筹备时计算至项目试运营结束为止。一般包括建设总投资、建设期利息和流动资金。其中，建设投资包括工程费用、工程建设其他费用和预备费用；工程费用是指用于项目的建筑物、构筑物、道路、水工等土木工程建设而发生的费用，以及设备、工器具购置和安装费用，包括工程建筑、安装费和设备购置费。工程建设其他费是指从工程筹建到工程竣工验收交付生产或使用为止的整个建设期间，除建筑安装工程费用和设备及工器具购置费用以外，为保证工程建设顺利完成和交付使用后能够正常发挥效益或效能而发生的各项费用。预备费用是指投资估算或工程概算阶段考虑不可预见的设计变更、工程洽商、一般自然灾害处理、工程缺陷修复、未预见的地下障碍物以及设备运输工程中由于超长、超宽、超重引起的运输增加费用等的费用。预备费用中包含了基本预备费和涨价预备费。建设期利息是指项目建设期发生的支付银行贷款、出口信贷、债券等的借款利息和融资费用。流动资金是指项目投产初期所需，为保证项目建成后进行试运转所必须的流动资金，一般按项目建成后所需全部流动资金的30%计算。

二、目前PPP项目总投资的确定方式分析

在采购文件或者PPP项目合同中，我们经常看到的，对项目总投资，主要有以下几种确定方式（均来自于政府指定公示平台）：①项目总投资**万元，实际投资以政府相关部门的审计结果为准；②项目总投资暂定**万元，以正式批复的设计概算为准，计算政府补贴时以财政部门或审计部门经审计后确定额为准；③项目暂定总投资**万元，最后结算金额以财政评审为准；④项目总投资**万元，最后总投资以财政预结算（投资）评审中心的评审为准，并接受审计局的审计监督；⑤项目估算总资产**万元，最后数额以政府与社会资本共同认可第三方咨询机构出具的考核结果为准；⑥项目总投资**万元，最终投资额以工程结算报告和财政部门评审结果为准；⑦项目总投资**万元，最终投资额以财政评审以及项目竣工验收审计后的金额为准。综上所述，实务中，项目总投资的确定方式主要包括：

一、以财政评审的结果为准；

二、审计部门审计后的结果为准；

三、工程结算确定的数额；

四、政府和社会资本共同认可第三方咨询机构出具的结果数额。根据《财政投资评审管理规定》的规定，财政投资评审是财政职能的重要组成部分，是财政部门通过对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效的活动。财政投资评审业务由财政部门委托其所属财政投资评审机构或经财政部门认可的有资质的社会中介机构（以下简称“财政投资评审机构”）进行，财政投资评审的范围包括：

（一）财政预算内基本建设资金（含国债）安排的建设项目；

（二）财政预算内专项资金安排的建设项目；

（三）政府性基金、预算外资金等安排的建设项目；

（四）政府性融资安排的建设项目；

（五）其他财政性资金安排的建设项目；

（六）需进行专项核查及追踪问效的其他项目或专项资金。对于PPP项目而言，根据回报机制的不同，可分为使用者付费、政府付费、可行性缺口补贴三种类型，对于政府付费类项目，由地方政府安排支付资金，应当进行财政评审，此时，合同所约定的财政评审兼具民事法律效果与行政监管效力。关于审计，审计法及其实施条例规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和年度结算、单项工程结算、项目竣工结算等情况进行审计监督。”上述规定从投资主体和资金性质的角度确定了投资审计范围。PPP项目从投资主体和资金性质的角度看，投资主体主要是或完全是社会资本，除了政府有支付责任的资金来源是政府以外，其他并不属于审计的法定范围。而我们知道，审计必须有法定授权，目前对于PPP项目进行审计监督，可以依据的政策文件或规章，仅有效力较低的国务院办公厅印发《关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见》提出“审计部门要加强对政府投资项目、国有企业投资项目以及政府和社会资本合作等建设的其他公共工程项目的审计监督”以及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定“县级以上审计机关应当依法对特许经营活动进行审计。”特别是近期全国人大法工委的反馈函中称，“经研究认为，地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正”，很有可能对PPP项目中的建设工程是否应当审计，产生不同声音。需要说明的，财政投资评审和政府投资审计两者都是政府行为，是国家履行经济管理监督职能的重要表现，两者的作用都是维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、保障国民经济和社会健康发展。那么，财政部门和审计部门在做财政评审和审计时，更多会从如何缓解财政压力和满足项目的公益性进行考虑，这就有可能导致项目总投资额偏低，另外，限于审计与评审部门专业力量的欠缺，这两种方式都有可能出现效率低的情形，进行降低项目对于社会资本的吸引力，最后导致项目不能落地实施。工程结算是指施工企业按照合同规定的内容全部完成所承包的工程，经验收质量合格，并符合合同要求之后，向发包单位进行的工程款结算。传统建设工程项目中，工程结算直接关系到建设单位和施工单位的切身利益，在结算的编审过程中由于编审人员所处的地位、立场和目的不同，最后的结算值与施工方送审值存在一定的差距。但在PPP项目中，虽然从法律意义上讲，建设方与承包方并不是一个主体，但是，我们可以看到，现实中，大部分PPP项目的工程承包方就是社会资本本身，有时还是建设单位（针对未成立SPV的情形，在成立SPV时，工程承包方是作为建设方的SPV公司的股东），因此，与传统建设项目不同的是，利益会让PPP项目的工程承包方与建设方“高度一致”。而我国对工程项目建设采取的是计量（监理）与评价（结算）分离的监管模式，负责结算审核工作的工程师施工时一般不到现场，结算审核时工程量的计算依据主要就是施工图和监理签证等资料。这就为施工环节偷工减料、盲目签证、乱签证等提供了可能，再结合PPP项目的特殊性，比较容易导致工程款过高，进而导致项目总投资被拔高，在项目运营的过程中，直接影响使用者付费和政府付费。对于第三方咨询机构审核，在传统建设项目中，主要是指具备相应资质的工程造价咨询公司或会计师事务所接受建设单位或施工单位或者两者共同委托，从专业、独立、审慎的角度出发，对于他们所提交的结算资料的真实性以及合法性进行全面审查，给出审核意见的行为，实务中，第三方结算审核主要审核的资料文件包括“施工合同、中标投标书的报价单、施工图及设计变更通知单、施工变更记录、技术经济签证、工程预算定额、取费定额及调价规定、有关施工技术资料、工程竣工验收报告、工程质量保修书、其他有关资料”，因此，第三方咨询机构审核，所采取的技术路线和主要操作方式与工程竣工结算基本一致，但审核主体不同，也正是因为审核主体的独立性，第三方结算审核最有可能促使工程价款结算“一碗水端平，不偏不倚”。通过以上分析，我们可以发现，基于建设投资占大头的共性，PPP项目总投资的确定，如果完全以财政评审或审计作为结算依据，虽然可以将支付责任降到比较低，但是有矫枉过正之嫌，而且其效率无法得到有效保证，而如果以建设方审核作为PPP项目总投资的确定方式，基于PPP项目的特性，显然也是不合适的，相对而言，第三方审核是合理的确定途径，当然，不论采取哪一种确定方式，对于政府投资类项目，财政评审与审计的行政监督职能不能被去除，政府监管是有必要的，但在没有真实意思表示且合同明确约定的前提下，政府监管与民事行为二者不能套用，笔者写这篇文章完全是从民事行为的角度去分析项目总投资的确定方式，前面分析了这么多，那么，基于PPP项目的现实考虑和价值追求，有没有什么方式适用于PPP项目总投资的确定呢？

三、关于确定项目总投资额的一些思考

笔者认为，探寻某种方式之前，有必要对目前行业的现状进行必要的分析，那么，根据笔者的项目经验，目前PPP项目的总投资确定，存在如下几个问题：第一个，信息不对称的问题，在传统政府投资建设项目中，政府方是项目业主或建设单位，负责项目规划、设计、建设等事项，全面把握项目信息，对于承包方送审的结算资料，辅以过程管控与行政审计或财政评审，掌控力比较强。而在PPP项目中，由项目公司或社会资本方（未成立项目公司时）负责项目建设，有连规划设计都是他们完成，此时，政府方并不直接负责项目建设，对于相关信息的把握会有一定缺失。第二个，越俎代庖的问题，正是因为政府方与社会资本方掌握的信息不对称，那么，政府方当然希望把控工程项目经济指标的最后一个环节，即工程结算，而在PPP项目中，政府在项目移交以后是项目业主，这点没有疑问，但在项目建设期内，建设单位是SPV或者社会资本，政府方将“无形的手”伸向工程结算，再去把控总投资，对于其结果我们不去过多论证，但起码这种路径是有失偏颇的，一来，PPP模式并不是传统的行政行为，再者，行政行为必须遵循法无授权不可为的原则，因此，不应该让行政权力在PPP模式中泛化，应该尊重市场、回归市场。对于这个问题，曾经也有同仁提出社会资本方可与政府协商，不以行政监管代替之，但客观事实是一旦确定了这种理念并以采购程序固化，社会资本很难有辩驳的余地，理念与正确引导是关键。第三个，解决项目管理低价中标问题与限价问题，传统建设工程项目中，经常出现“低价中标，勤签证，高价款”的情形，而我们知道，PPP项目的核心在于物有所值，而不是以价取胜，我们惊喜的看到，即将施行的财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》明确指出“评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理”，虽然该办法适用于货物和服务领域，并未包含工程，但是我们相信，工程领域也将逐步跟进。长期以来，低价取胜成为各类主体抢占市场的不二法宝，经常听到“低价中标饿死同行、累死自己”的说法，危害非常大。另外一个方面，也有必要对最终总投资与社会资本的报价设置一个对比管理制度，即最终总投资应不高于社会资本投标报价的多少。第四个，建筑技术水平还有提升的空间，虽然我国建设工程领域经过这些年的发展，已有长足进步，但是与国际水平相比，在设计水平、策划能力、施工技术、项目管理等方面，仍有很大的提升空间，虽然我们讨论PPP项目往往是基于其模式与创新的角度，但不管模式怎么变，目前绝大部分的PPP项目还是以建筑物或构筑物作为基础，形成的主要资产也是固定资产，那么，建设水平的高低，关系到PPP项目总投资，也关系到公共产品与服务的供给，值得广大社会资本关注(BIM技术可以挖掘之)。当前，我国处于政府职能转型时期，政府应逐步减少对于微观经济活动的干预，不能再什么事儿都去管，什么都想管，事实证明，什么都想管的结果是什么都管不好，从提升治理能力的角度出发，借助专业的社会力量非常有必要，也必须要培育出一批具备综合实力、公信力、专业性的第三方咨询机构，如果能够在PPP总投资确定这个各方都关注的问题上，进行必要的引导，即以第三方咨询机构审核作为项目总投资最终确定的主要路径，既是为自己减负，也是为企业等商事主体松绑。传统的项目审批流程中与项目建设总投资认定相关的有几个关键节点：可行性研究报告批复、初步设计概算批复和结算审计。这三个节点的投资值认定属于政府行为，除此之外，还有一个节点属于社会资本的行为，即社会资本的投标报价。虽然在PPP项目中，政府方的建设主体地位被社会资本代替，但是PPP项目仍然是建设项目，对于项目投资额认定，可与项目审批流程协同推进。具体操作中，笔者建议，可以按照项目审批流程建立一个动态的项目总投资额的确定机制，根据项目本身特性、规划设计深度、实际建设进度、市场变动、银行利率波动等因素、指标进行调整。在项目的立项筹备阶段，就开始对项目进行把控，对项目可行性研究报告中的项目报价进行初次估算，然后根据可行性报告中的估算报价作为政府采购的暂定价。在项目建设的过程中，应加强对项目建设过程的监管，除了建设单位派出监理人员之外，应进行全流程造价咨询管理，即由政府和社会资本共同认可的第三方咨询机构对项目建设情况实施监督，形成由第三方咨询机构人员对项目中的签证、凭证、合同等经济事项相关文件、资料进行首次审核，监理人员负责审批的工程监管体系。最后在项目建成运营时，由政府和社会资本共同认可第三方咨询机构对项目建设总投资进行审核确定。

第二篇：巅峰独家：关于PPP项目最新政策解读

巅峰独家：关于PPP项目最新政策解读

2017年4月26日，财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会六部门联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）（以下简称《通知》），对地方政府在与社会资本合作的过程中举债融资的行为做了进一步的规范，推动地方政府与社会资本合作（PPP）操作市场化。

具体措施上，对融资平台公司、PPP模式等做了进一步规范，严格剥离融资平台的政府性融资职能，不得借道PPP模式变相举债。其实，相关规定在过去一年内已经被不断重申，但此次《通知》以六部门联合发文，将地方政府债务管理上升到了维护总体国家安全的高度，其核心要点可以归结为以下三点：

核心要点：

1.突出PPP的市场化； 2.进一步明确政府行为的规范； 3.信息透明和强化监管。

从长期的影响来讲，此次《通知》下发以后，各地在推行PPP业务时，将更加强化对运营方能力的考察，更加关注真实的经营能力和经营结果。

推进PPP项目各参与方的市场化运作

1措施

新政策出台之后，地方政府、地方融资平台公司、金融机构和社会资本方的权利和职责得到了重新划分。具体来讲，地方政府不得向地方融资平台公司注入公益性资产和储备土地，地方融资平台公司需要按照市场化操作来满足融资需求，社会资本方则需要加强自身的增信能力，金融机构则需要加强防范意识，规范贷款操作流程，有效规避风险。

《通知》进一步要求，地方政府不可直接为PPP项目公司提供融资担保，但可以结合财力设立或参股担保公司。担保公司在实际担保过程中需要按照市场规律实行担保行为。

发生违法违规举债时，除追究地方政府及其所属部门、融资平台公司的责任外，还要对金融机构、中介机构、法律服务机构等进行联合惩戒。

2影响

政府为PPP项目融资平台公司提供的融资担保能力得到了一定的限制，目的是防止新增政府债务，避免增大政府资产风险。

该措施规避了政府只顾即期投资行为，而忽视项目长期的盈利和运营能力所带来的风险，更加强调了各方市场化的经营责任。

违规惩罚进一步下放到各参与方的负责人和参与人员，提高了违规成本和政策的执行效率，释放了司法的穿透力。

规范政府与社会资本方的合作行为 1措施

《通知》要求，各地方政府清理整改工作需在2017年7月31日之前完成，否则将依法追究相关责任。按国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）要求，县级以上地方各级政府应设立债务管理领导小组，组长通常为本级政府的主要负责人。

按照《通知》的要求，未来政府在社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节中起到的主要还是引导作用，可以投放一定的资金对项目进行扶持，但扶持资金不得来自于借贷、直接或者间接举债。

《通知》进一步明确，政府不得对参与PPP项目的社会资本方给予任何关于回购投资本金或者承担投资本金损失等方面的承诺。

2影响

该《通知》是继《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）之后再一次强调各省级政府需对地方政府及其部门的融资担保能力进行摸底排查，并改正不规范的融资担保行为，以引起相关部门的高度重视。

原有很多旅游PPP项目是借助政策风口来抢占政府的融资担保能力，而在这种政策紧缩、PPP项目去政府化的环境下，已经申报的旅游PPP项目在调整空间上会受到限制，导致后续操作乏力，项目的收益与风险很大程度上由市场规律决定。

加强信息透明与跨部门联合监管

1措施

《通知》指出，财政部会同发展改革委、人民银行、银监会、证监会等部门建设大数据监测平台，对地方政府各类融资工具进行联合监测和协调管理，对PPP项目参与各方的违法行为严格追责。地方各级政府需严格执行国家相关规定，完善地方政府债务信息公开制度，并推进政府购买服务公开与PPP项目信息公开。

2影响

需要注意的是，司法部也是联合发文机构之一。联合监测杜绝监管真空，减少了堵正门、走偏门的困扰。

（本文系巅峰智业创新研究院原创，转载请注明）

北京巅峰智业旅游文化创意股份有限公司(简称“巅峰智业”)始创于2001年，是国内成立较早的旅游规划公司。http://www.xiexiebang.com/

第三篇：【独家】新形势下政府PPP项目规范运作之我见

【独家】新形势下政府PPP项目规范运作之我见

PPP知乎，您的PPP大百科！我们建立了完整的PPP知识索引体系，回复索引号【010】，可查看更多PPP专家观点集萃相关文章。PPP项目如何“走进新时代”—— 新形势下政府PPP项目规范运作之我见作者简介：朱静 江苏义行律师事务所 PPP作为供给侧结构性改革的重要抓手，自从2014年中央大力推广PPP模式后，PPP项目数量快速增长，财政部PPP中心数据显示，截至今年9月底，全国入库PPP项目数量达到14220个，计划投资额高达17.8万亿元。已进入开发阶段的项目达6,778个，总投资约10.1万亿元，其中已落地项目2,388个，投资额约4.1万亿元。我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场，毫无疑问，PPP改革成果初现，PPP项目的落地提高了公共服务水平和效率，也促进了行政体制、财政体制和投融资体制的改革。但是，我们应当清醒地看到，在PPP发展的进程中中，一些地方对PPP模式的认识和精神贯彻还不到位，特别是把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段，依然存在明股实债、政府变相兜底，无绩效考核、重建设轻运营等泛化异化问题，为政府埋下了隐性债务危机和风险风险。这些现象和问题也引起了从中央到地方各级财政部门的重视，近几个月以来，继财政部史耀斌部长、王毅司长、江苏省财政厅宋义武厅长关于规范PPP发展的讲话精神之后，贵州省财政厅、江苏省财政厅刚刚又发布了与之紧密相关的文件规定，要求进一步推进PPP规范发展。有的地区已经组织开展了对已实施PPP项目事后监督检查，对未按规定程序操作、违反PPP项目管理相关规定等行为，责令实施机构限期整改，这使得PPP监管力度明显加强。同时，为防止“重数量、轻质量”的情况，财政部对PPP项目库采取了“能进能出”的动态调整机制，不合规项目将被剔除。今年以来PPP项目退库数量大增。根据财政部PPP中心数据，截至今年9月底，全国PPP综合信息平台项目库退库项目总计973个，其中仅第三季度退库项目就达到635个。所有这些信息都释放出一个重要信号，中国PPP走进了规范和严管的“新时代”。作为PPP最重要参与者的政府，如何在新的“严管”时代，规范运作好PPP项目，是当前及最近一个时期应认真考虑和对待的主要问题。下面笔者就结合自己近期参与的多起PPP项目专业咨询服务及专家论证的大量实践，谈谈在新的时代新的形势下政府PPP项目运作实务中应注意的问题。笔者认为，要想真正规范运作好PPP项目，应主要从项目选择、方案设计、风险控制、合同编制等几个方面入手。

一、谨慎选择入库项目随着PPP规范严管时代的到来，各级财政部门对PPP项目入库要越来越严，以江苏省为例：2017年第二批入库项目申报数量为231个，准予入库的仅为71个，安置房、道路交通、园林绿化、管廊等政府付费项目已经基本是“一律”不准入库，大量的地方城市基础设施因受到较大影响。为此，笔者建议，为保证项目入库成功，在选择项目时应重点考虑以下几个方面：

1、关于项目选择：避免纯政府付费的项目如：道路、管廊、安置房、园林绿化等；提倡几种项目：农业、文化旅游、科技、养老、医养结合等。

2、关于建设内容：避免几种：房地产、标准厂房、物流中心等商业化运作的项目；提倡几种：科技馆场、文体中心、科技创业园（大学生）、养老基础设施等属于政府投资建设且有运营，有一定使用者付费的项目。

3、关于投资规模：建议总投资控制在10亿左右，对一些城镇化建设的PPP项目如总投资较大，建议在初步实施方案设计时，应考虑：整体规划立项，分别设计核算，分期实施进行。

二、充分考虑减轻财政支付压力在PPP的“规范严管”时代，纯政府付费的项目基本被禁止准入，有少量使用者付费的项目也受到从严控制。为此，要实施PPP项目，最重要的是要充分考虑如何轻财政支付压力。笔者结合自己参与PPP项目咨询服务的经验，建议可以从以下几路径考虑：

1、深挖项目自身可能有的使用者付费项目；

2、选择运作方式的综合利用，有运营存量资产的，可选择TOT BOT等模式化解政府存量债务；

3、用好配套资源补偿；

4、将土地使用权作价入股项目公司。以上几个路径均有着财政部国家发改委等部门规范性文件的规定，具体主要有：国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号：“要完善投资回报机制，依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。如在道路附近、地铁站中涉及的广告资源”。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金[2014]76号“各级财政部门重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，同时优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。此类项目具有较强的公益性，大多属于非经营性项目或者准经营性项目，无法仅靠项目本身，包括项目内的存量项目达到收支平衡。所以，政府方将需要通过配套资源补偿的方式来增强项目的吸引力，同时通过此资源补偿方式减少政府付费的压力”。财政部《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》（财综[2015]15号）“在新建公共租赁住房政府和社会资本合作项目中，可以规划建设一定比例建筑面积的配套商业服务设施用于出租和经营，以实现资金平衡并有合理盈利，但不得用于销售和转让”。国土资源部《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规[2016]20号）“对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。以上规范性文件都给与了PPP项目在实际运作时考虑如何减轻政府财政压力的政策依据和实施的空间，但要应用合法合规和得当，就要依靠专业咨询人员的精心设计和测算。

三、严格控制控实施方案的“隐性”风险实施方案是PPP项目实施的顶层设计和纲领性文件，是政府决策的依据，更是PPP项目顺利实施的基础和保障，其重要性毋容置疑。在设计实施方案时应重点考虑：如何选择合理的运作模式，如何设计科学合理的风险分配框架，如何建立合理的绩效考核体系，如何准确确定项目边界条件，如何实现全生命周期的物有所值等多方面。但笔者在参与的多起实施方案评审和审核时发现，一些专业咨询机构编制的实施方案普遍存在问题较多较大，条理不清，内容缺项，边界条件不清，风险分配不当，绩效考核空泛，财务测算错误等问题大量存在，为PPP项目留下了很多的风险和隐患。财政部（2016）92号文、发改委（2015）2724号文对“两评一案”的专家论证和评审都有着明确要求，但很多地方财政部门都是流于一种形式上的把关，没有起到真正的“把关”和风险控制作用。为此笔者建议，应积极发挥财务、法律、工程、行业包括投融资等方面专业的积极作用，严把实施方案的评审和论证关，将政府的风险和成本都降到最低，真正实现PPP模式运用的“风险最小 成本最低，效益最优”的目标。

四、高度重视PPP合同的重要性PPP项目合同是明确双方权利义务和责任的依据，是整个PPP项目合同体系的核心，更是PPP项目在全生命周期内能顺利实施的基础和保障，PPP项目合同的重要性堪称“极端”。同时，较之一般的合同，PPP项目合同还有较明显的特殊性，主要表现在：要求编制内容规范，应按照财政部财金（2015）156号文的要求编制；要求相关职能部门的规范审核（财政、法制、行业主管）；要求审批生效（政府的最终批准时PPP合同的效力保证）等几方面。对于PPP合同的关键点，财政部财金（2106）92号文也有明确要求：一是合同应当根据实施方案中的风险分配方案，在政府与社会资本双方之间合理分配项目风险，并确保应由社会资本方承担的风险实现了有效转移；二是合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩；三是合同应当综合考虑项目全生命周期内的成本核算范围和成本变动因素，设定项目基准成本；四是、合同应当根据项目基准成本和项目资本金财务内部收益率，参照工程竣工决算合理测算确定项目的补贴或收费定价基准。项目收入基准以外的运营风险由项目公司承担；五是合同应当合理约定项目补贴或收费定价的调整周期、条件和程序，作为项目合作期限内行业主管部门和财政部门执行补贴或收费定价调整的依据。但实践中，许多的PPP合同仍然存在固定回报、明股实债、到期回购等违规条款；仍没有将政府付费绩效考核挂钩；边界条件不清晰，风险分配不全面、合同主体责任混乱等问题大量存在。笔者建议，PPP合同作为一种明确政府与社会资本双方权利义务的“契约性”文件，应当聘请有PPP实战经验同时又懂“合同语言”“合同逻辑”“合同精髓”的专业律所编制或审核把关，真正做到“专业的人做专业的事”。同时建议各级财政部门都应建立“PPP合同专家评审”制度，对准备在招标公告前发出的PPP项目合同及项目公司的章程协议进行“招标前的审核”，力争将合同的风险和隐患降至最低。笔者也认为，如果将有着“极端重要性”的PPP项目合同委托给一个任何没有法律理论及实务经验的咨询机构去编制，以上所说的问题可能都会产生，更会为未来项目公司建设或运营埋下了很多的风险和隐患，最终导致政府和社会资本的合作失败，现实中不乏这类纠纷和案例的存在，希望能引起高度重视。

五、有效防范PPP项目招投标风险 PPP项目的招投标是整个PPP实施流程中最为关键的环节，同时，在项目的投标、开标及评标阶段都存在着大量的的法律风险，如：围标串标的行政或刑事法律风险，评标方法和标准不当导致的评标无效或承担行政责任的风险等，都会严重影响整个项目的顺利实施。因此规范PPP项目的招投标，有效防范整个招投标过程中的风险，是能够顺利实施PPP项目的又一重要基础。2017年10月1日起实施的财政部87号令《政府采购货物和服务 招标投标管理办法》对如何规范PPP项目的招投标都做出了明确具体的规定，如：设置投标条件和评标标准应紧紧围绕项目需求而不能脱离项目实际等等，相信只要严格按照87号令的规定和要求进行规范的招投标活动，就一定能顺利招到那个最适合项目运作条件和要求，同时政府也非常满意的社会资本。以上就是笔者在PPP项目实践中的几点主要心得体会，当然，规范运作好PPP项目，需要考虑的问题还有很多，比如：如何强化财政承受能力的论证，完善物有所值评价，加强项目融资监管，深化绩效付费机制等等，也是对PPP项目有着重要影响的问题，也需要在实践中重点关注。笔者相信，随着“严管时代”的到来，PPP模式进入“稳健发展期”，规范有序运作才是实施PPP模式的“初心”所在，才是项目有可能真正落地的根本，才能真正实现运用PPP模式“成本最低 效益最优”的目标和方向。（本文由黄小元为您编辑整理）今日观点存量资产PPP五大拦路虎： 一是存量资产的定价问题；二是存量资产转让程序问题；三是存量资产附属从业人员问题；四是存量资产PPP意愿问题；五是没有收费机制存量资产PPP问题。——叶继涛更多数据信息及行业热点进入明树数据官网查看

第四篇：PPP项目实施方案

政府与社会资本合作（ppp)模式建设

安阳市东区污水处理厂尾水人工湿地处理工程 初步实施方案

一、项目基本信息

1.1项目名称：安阳市东区污水厂尾水人工湿地处理工程； 1.2项目类型：在建项目（市政公用工程项目）1.3建设地点：安阳市东区污水处理厂排水口入茶店坡沟以东至白棉路，沿茶店坡沟河道两侧规划的绿化用地，以及京珠高速公路东侧高压走廊地带，南起文明大道，北至文峰大道。项目占地面积约为34.7公顷。1.4建设内容：该项目规模为采用人工湿地技术处理安阳东区污水处理厂尾水10万吨/日、湿地面积约为43公顷。主要建设内容为提升泵站1座、输配水管线6.87公里、湿地工程、植物种植、河道修复、河道清淤、绿化景观、橡皮坝及其他配套设施。1.5项目前期工作合规性：本项目是东区污水厂升级改造的配套工程，经安阳市发改委（安发改审城市[2013]15号）批准建设，可行性研究报告、环评手续已经批准，初步设计已经完成。

1.6所处阶段：项目识别—物有所值及财政支付能力评估。1.7计划开工和完工时间：2015年至2016年 1.8合作期限：特许经营期限为25年 1.9总投资及资本构成：估算投资1.28亿元，未完工程部分估算投资8000万元，拟由社会资本募集金完成建设，社会资本所占比例100%； 2.0政府现有支持安排： 1、2013年安阳市人民政府第80次常务会议同意实施该项目并将列为城建重点项目及十大民生工程之一。

2、《安阳市住房和城乡建设局安阳市东区污水处理厂

尾水人工湿地处理工程项目实施ppp模式的请示》（安住建 [2015]54号）文件已经市政府主要领导批示同意。3、2015年6月3日《安阳市重大项目推进工作周例会会议纪要》协调解决了项目建设用地和资金问题。

二、项目建设必要性及可行性分析 2.1项目必要性分析

安阳市东区污水厂于2003年投入运行，原出水标准为《城镇污水处理厂污染标准》（gb9878-1996）二级标准，经除磷脱氮升能改造后，部分工程氨氮达到了一级b标准，但距《城市污水再生利用景观环境用水水质》(gb/t18921-2002)中的观赏性景观环境用水的湖泊类、水景类水质标准的要求，还有较大差距，故需要对东区污水厂出水进一步净化。

为切实提高东区污水处理厂减排能力，结合实际情况，经多方考察论证，安阳市东区污水处理厂除磷脱氮及中水回用工程技术方案变更为采用人工湿地工艺处理尾水；工程建成后，可处理尾水10万/日，设计出水水质达到《中华人民共和国地表水环境质量标准》（gb38382002)中的ⅳ类水标准，高于一级a标准。2.2项目可行性分析 2.2.1湿地作用：人工湿地是一个综合的生态系统，它应用生态系统中物种共生、物质循环再生原理，结构与功能协调原则，在促进废水中污染物质良性循环的前提下，充分发挥资源的生产潜力，防止环境的再污染，获得污水处理与资源化的最佳效益。2.2.2建设意义：人工湿地方案可以大幅度地减少向本市河流及向沿线流域排入的污染负荷量，减轻本市及沿线流域的污染，改善城市生态和人民生存环境，对安阳城市综合建设与经济的可持续发展具有重大的战略意义，同时根据安东新城城市规划，茶店坡沟两侧各有35米绿化用地，可解决人工湿地工程占地大的问题，同时完成河道两侧的绿化工程，项目在提高东区污水处理厂减排能力，改善城区周围水系的水质同时还能营造河道两侧的绿化景观，是一项惠民工程、生态工程。2.2.3工艺选择：本项目工艺选用沈阳环境科学研究院的专利技术，采用潜流人工湿地+表流人工湿地组合工艺，可以有效解决北方寒冷地带人工湿地运行问题，提供冬季运行效果。2.2.4主管部门：安阳市住房和城乡建设局《关于安阳市东区污水处理厂尾水人工湿地处理工程项目实施ppp模式的请示》（安住建[2015]54号）已经市政府领导批示同意；2015年6月3日《安阳市重大项目推进工作周例会会议纪要》明确安阳市住建局为项目实施机构。2.3物有所值定性分析 2.3.1运营优势：人工湿地处理工艺与传统的处理工艺相比，具有运行稳定、费用低、维护简单、景观效果好等优点； 2.3.2环境效益：工程建设实现“两个结合”即与茶店坡和防洪排涝相结合、与安阳示范区景观规划相结合，投产运营后，将大幅度地削减污染物质的排放量，极大地改善城区周围水系的水质，达到人与环境的和谐统一，社会环境效益显著。2.3.3实施条件：项目可行性研究、规划、初步设计、环评等前期工作已经完成，并已经开工建设，是在建设项目，具备实施ppp的基本条件。2.3.4项目吸引力：本项目属于市政公用工程，是主要依靠

“政府付费”即政府购买服务回收投资成本的非经营性项目，吸收社会资本参与到项目中，可有效缓解政府投资压力，项目收益稳定，对社会资本具有一定的吸引力； 2.3.5运营效率：实施ppp模式引入专业的污水处理运营机构，有利于保证污水处理厂的正常运营，提高运营效率，促进创新和竞争； 2.3.6拓宽融资：实施ppp模式可以为减缓财政投资压力，推进和加快项目建设，将筹集的资金用于其他公用投资项目，拓宽市政设施建设融资渠道； 2.3.7风险分担：实施ppp模式可以实现项目建设风险、运营风险共担机制，有利于政府监督和社会监督。

三、拟采用运作方式 3.1运作模式：

本项目为市政污水处理工程，属于缺乏“使用者付费”基础，依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目，通过政府购买服务推进实施ppp项目。具体模式采用建设—运营—移交（bot）模式。3.2投资规模：

根据项目实际，社会资本投资规模暂定为8000万元，全部由投资者负责筹集。项目实际完成投资额由政府审计部门审定，超出或低于协议投资额部分上方协商以补差结算或篇二：池州市污水处理厂网一体ppp实施方案

池州市污水处理设施厂网一体、以市代县 ppp 模式的实施方案

池州市污水处理及市政排水设施（主城区）ppp 项目，包括已建污水处理厂 2 座、处理能力 10 万吨/日（清溪污水 处理厂一期 4 万吨/日、二期 4 万吨/日，城东污水处理厂 2 万吨/日）；已建排水管网约 750 公里；已建污水泵站 7 座（合 计 10.45 万吨/日污水提升能力）；特许经营期 26 年。在特许 经营期内，需规划新建污水处理厂 3 座（6.5 万吨/日）、排水 管网 554 公里等污水处理及市政排水设施。

一、实施模式

根据池州市主城区污水处理设施的现状，按照“厂网一 体”的要求，采用特许经营、政府购买服务组合的 ppp 模式 进行运作。

（一）池州市人民政府或授权主体与选定的投资人合资 组建项目公司。投资人和市政府指定主体按照 80%：20%比 例组建项目公司，签署合资合同和章程。政府持有股权，参 与项目公司的重大决策，但不参与日常的经营和管理。

（二）池州市人民政府授权市住建委与项目公司签署 《特许经营协议》，授予项目公司对污水处理厂及排水设施 的特许经营权。项目公司在特许期内投资建设规划中的污水 处理厂及排水设施等，负责运营、维护和更新再有污水处理

厂及排水设施，在特许经营期及购买服务合同期满后，将正 常运行情况下的上述设施无偿、完好地移交给池州市人民政 府或其指定机构。

（三）污水处理设施产权所有人与项目公司签署《资产 转让协议》，将主城区已建的清溪污水处理厂（一期、二期）、城东污水处理厂、排水设施等转让给项目公司。

（四）池州市人民政府或其授权主体根据项目公司提供 服务情况，按照《特许经营协议》的规定，向项目公司支付 污水处理设施运行、维护服务费。

（五）对于改扩建项目、新建项目，参照《特许经营协 议》中约定的相关原则，另行签订补充实施协议。

二、操作步骤和流程

（一）加强组织推进。成立以池州市政府主要领导为组 长的工作领导小组，并从市发改委、财政局、国资委、金融 办、住建委、审计局、环保局、城投公司、招标局等相关单 位抽调专业技术人员组成各专项工作组。其中市财政局牵头 负责资产评估、收益测算、融资成本等工作；市住建委牵头 负责项目实施方案、综合单价测算、服务标准制定等工作； 市财政局和住建委共同牵头负责招标谈判工作。

（二）制定工作方案。为加快推进 ppp 模式的实施，池 州市政府制订了《池州市污水处理设施 ppp 工作实施方案》。

（三）工作流程。一是项目筛选。根据城市总体规划及

有关专项规划的要求，组织编制 ppp 项目库。再结合实际情 况，池州市首先选择了污水处理项目厂网一体（主城区）进 行实施。二是资产评估。聘请业绩良好的资产评估公司对主 城区已建污水处理厂及排水设施的资产进行合理评估，确定 拟转让数额。三是制定实施方案。咨询机构在详细调查的基 础上制定可操作的实施工作方案，实施工作方案在市相关部 门认真研究的基础上修改完善，报市政府批准后实施。其中 重点确定好投资人选择方式、选择标准；项目结构和合同结 构；主要项目条件；利益共享和风险责任分担原则；招标工 作计划（包括人员组织、招标程序及相应时间安排）；财务 测算和编制财务模型、主要的财务报表；《特许经营协议》 等【《特许经营协议》的主要内容包括项目结构和协议关系，特许经营公司负责的经营范围、经营期和经营区域，服务标 准，购买服务收费标准和调价，特许经营期结束后的移交标 准，项目公司的权力义务，违约责任，终止及补偿等】。四 是招标准备。确定招标组织单位，合理安排招标工作协作和 责任分工，并将需要在招标文件中体现的条件予以落实，据 以编制资格预审文件和招标文件。五是招标与投标。编制完 招标文件，发出投标邀请函之时，招标正式开始，接到邀请 函的投标人决策是否参加投标，并在购买招标文件后准备相 应的投标文件。六是开标与评标。拟订评标办法，聘请国内 污水处理行业技术、财务和法律方面的资深专家组成评标委

员会。评标过程中综合考虑投标人的技术、财务实力以及其 投标报价等综合因素，而不是仅以投标报价确定中标人，以 避免出现个别投标人利用恶意报价以谋取中标的情况。七是 协议谈判。确定评标结果后，与《评标办法》中确定的谈判 对象（排名靠前的中标候选人）就《特许经营协议》、《资产 转让协议》等相关合作文件进行具体的谈判，直至双方达成 一致意见。八是协议签订。投资人与市政府授权的主体签订 项目公司《合资协议》；投资人负责完成申请项目公司工商 登记及相关组建工作。项目公司与市住建委及产权人分别正 式签署《特许经营协议》和《资产转让协议》；项目公司支 付资产转让款。

三、关键环节

（一）项目咨询。通过招标方式选择有经验的专业咨询 机构，明确咨询机构的责任和任务。咨询机构负责全程配合 牵头部门进行项目前期工作、编制工作方案和具体实施等工 作。

（二）资产评估。委托具有实力的第三方资产评估公司 对本项目实施资产评估，资产不做溢价处理。明确资产转让 方、合理确定资产转让范围。原有负债由原产权单位承担。

（三）招投标。一是明确投资人准入条件。通过前期调 查和分析，结合国内行业发展情况和项目特点，合理确定了 投资人投标资格和准入条件。二是投资人选择方式。按照“公 开、公平、公正”的原则，在确定准入条件的基础上并结合 项目特点，采用公开邀请招标的方式确定投资人。三是标的 设定。在明确限定内部收益率≤8.0%、融资成本（贷款利率）≤6.55%、综合费率≤7.0%等指标的基础上，设定资产转让 价格、特许经营期和基本水量等边界条件，把已建污水处理 厂以及排水设施污水处理服务费单价(单位：元/立方米)和排 水设施服务费单价（单位：元/（公里·年））等作为主要标的。四是综合评标。着重对投标人财务实力、资质荣誉、业绩经 验、技术能力、财务方案、人员配臵方案、技术方案和法律 方案等综合能力的审核和评估。

四、合同约定和政府监管机制

（一）明确责权利相适应。按照国家现行法律法规的要 求，以《特许经营协议》、《资产转让协议》、《项目公司股东 协议》三个规范性协议形式，明确投资人和政府的职责及权 利。

（二）制定动态调价机制。池州市审计局牵头建立完善 成本监审机制，加强价格监审；建立调价机制，根据运营质 量情况、市场价格水平建立服务费调价机制。在特许经营期 内，依据《特许经营协议》的基准价格及池州市统计部门公 布的相关数据每满三年调整一次服务费单价。

（三）绩效考评。一是污水处理厂运营考核。根据《特 许经营协议》对污水处理厂的进出水水质水量以及排水设施篇三：ppp项目实施的基本流程 ppp项目实施的基本流程

(一)编制实施方案和资格预审文件

主要工作：按照财政部要求编制项目实施方案，进行物有所值评价和财政承受能力论证，编制资格预审文件。1.编制资料清单；

2.向政府相关部门调研访谈，详细了解项目情况； 3.编制项目实施方案，内容主要包括：

（1)项目概况

（2)风险分配基本框架

（3)项目运作方式

（4)交易结构

（5)合同体系

（6)监管架构

（7)采购方式选择 4.进行物有所值评价； 5.进行财政承受能力论证；

（1)编制财务模型，进行财务测算

（2)重点进行财政支出测算和承受能力评估

（3)形成财政承受能力论证结论 6.向相关政府部门汇报实施方案，并进行修改完善； 7.形成项目实施方案报批稿； 8.项目实施方案获批后，编制资格预审文件和资格预审公告； 9.协助发布资格预审公告； 10.协助项目实施机构成立评审小组； 11.协助组织项目资格预审和评审工作。(二)实施招标程序

主要工作：编制招标文件，进行招商推介，解答投资人有关问题，吸引投资人关注和参与投标。

1.制定招标阶段的具体工作计划； 2.主持起草招标文件，招标文件主要包括：

（1）投标人须知

（2）项目协议，（3）合资合同（如政府部门或其指定机构参股项目公司的）

（4）技术参考资料

3.与政府有关部门讨论招标文件； 4.修改招标文件并完成终稿； 5.起草招标公告并协助项目实施机构在相关媒体发布招标公告，组织发售招标文件； 6.协助项目实施机构接待潜在投标人进行现场踏勘及尽职调查； 7.参加标前会议； 8.编制标前会议备忘录，并向所有潜在投标人发送； 9.回答和澄清潜在投标人的提问，并以招标文件补充文件的形式通知所有潜在投标人； 10.继续研究招标文件并使文件符合法律规范和行业惯例，如发现重大疏漏或对项目实施机构不利的条款，及时以招标文件补充文件的形式进行修正； 11.将招标文件的任何变化及时通知潜在投标人； 12.与有关政府部门保持联系，协调解决招标阶段出现的各种问题； 13.制定开标计划和开标安排，制定开标阶段的各种有用文件； 14.协助布置开标现场并派工作人员参加开标仪式。(三)评标及谈判阶段

主要工作：制定评标标准，协助进行谈判，并就协议关键条款进行解释和修改，形成最终项目协议。

1.制定评标和澄清谈判的计划； 2.制定评标标准、评标方法和澄清谈判策略； 3.协助评审小组对全部投标文件进行澄清、摘录、比较和评估，计算各投标人的分值，并起草评审报告；

4.协助组建采购结果确认谈判工作组； 5.参加采购结果确认谈判工作组与候选社会资本就项目合同进行的谈判； 6.在每一轮谈判结束时编制谈判备忘录，并根据谈判结果修改协议文本； 7.形成协议文本定稿； 8.协助进行中标公示； 9.发出中标通知书；

10.根据需要参与政府与投资人协议签署仪式。篇四：ppp项目合作方案15.4.13 xxx高新区基础设施ppp项目实施方案

近来，国家推出一系列指导性文件，积极倡导和推介 ppp基础设施建设模式，为适应这一要求，加快我区基础设施建设，有效提供公共产品。根据国家、省及发改、财政、住建等上级部门的指导精神，参照外地的成功做法，结合我区实际，制定我区ppp基础设施建设项目实施方案。

一、基础设施建设项目工程量数据采集。首先由项目

主管单位对整个高新区的基础设施拟采用ppp模式的项目做投资总估算，具体包括道路、绿化、亮化、供水、热力、电力、燃气、通讯等项工程建成所需要的投资进行整体估算。经初步统计，我区1.7145613平方公里各项基础设施建设共需投资267584.1664万元，其中已投资

52028.077万元，未投资215556.0894万元。

二、聘请专业的咨询公司做ppp整体方案。具体咨询服务内容包括：

（一）ppp项目财务分析与评价。具体内容包括：

1、ppp项目功能边界定位

2、ppp项目财务测算模型搭建

3、ppp项目财务分析与评价（投资额、回收期、报酬率、项目生命周期现金流预测、净现值、敏感性分析等）。

（二）ppp项目实施方案。具体内容：

1、ppp项目

交易架构（项目投融资结构、回报机制）、运作模式（委

托运营、管理合同、建设—运营—移交、建设—拥有—运营、转让—运营—移交、改建—运营—移交等运营模

式）、补偿机制设计、融资方案、风险分担机制

2、ppp操作方案编制。

（三）ppp项目法律服务。具体内容包括：

1、ppp 项目政策法规梳理与法律风险控制

2、ppp项目合同体系制定（包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营维护合同等）。

（四）社会资本方引入。具体内容包括：协助甲方遴

选投资方，参与相关的会议、谈判、磋商、并发表专业建议。

我们初步选定北京中建政研信息咨询中心作为咨询公

司合作方，该公司情况详见附件一，初定费用为45万元。

三、将项目纳入xxx市ppp项目数据库。根据相关

要求将我区此项目报市财政部门成立的政府与社会资本合作中心纳入数据库。主要用于项目集中对外公示、宣传和社会资本招募，后续金融机构介入的基本条件，以及便于ppp管理机构对项目进行指导、监督和管理。

四、两种方式确认参与ppp项目合作社会资本方的方式

一：

（一）向社会公布ppp项目资格预审文件。在省级以上的人民政府财政部门指定的媒体上发布公告，公告内容主要包括：项目的授权主体、项目实施机构、项目概况（项目的具体内容、总投资金额、项目运营模式）、项目对社会资本的要求（包括资格、资信及业绩证明文件、社会融资方法与能力、工程建设与运营能力、参与ppp项目的业绩与经验）、拟确定参与竞争的社会资本的数量和确定方法、项目公司组建方式、合作方式、经营期限、项目融资、政府授权、购买服务或付费方式、绩效考核标准及奖惩机制、付费调价机制、运营维护、社会资本方终止与退出机制、社会资本方评价办法等。

（二）、采用竞争性磋商或单一来源采购的方式遴选

资本方。向已经通过资格预审的社会资本企业发布进行竞争性磋商的通知，如取得资格预审的社会资本方有2家及以上则采用竞争性谈判等形式，如只有1家则采用单一来源采购形式遴选社会资本方。此种方式的优点是规范，缺点是增加项目的程序和操作的复杂性，延长实施时间，降低效率。

二： 直接邀请符合项目要求的社会资本企业。直接向符合我区基础设施项目ppp合作模式的社会资本企业发出邀请函，邀请函的内容包括：项目实施机构和项目名称、项目结构和核心边界条件（不可进行磋商的条件）、项目产出

说明（指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水

平）、ppp项目合作初步协议和操作方案、社会资本方应提供的项目报告书的要求。此种方式的优点是操作简单，易于实施，提高效率，但程序稍显简单。

五、确定合作的社会资本方。由高新区管委会组织由

发改、财政、市政建设等相关部门及融资、建设、市政管理等方面的专家组成评审小组同社会资本企业就ppp项目合作协议中的可磋商条款进行磋商，采取好中选优最终确定ppp合作协议和社会资本方。

六、政府审批通过ppp项目操作方案或合作协议。由xxx高新区管委会研究决定通过ppp项目操作方案和合作协议（如有涉及财政补贴支出和土地增值收入部分需经同级人大批准列支，纳入财政预算管理）。

七、成立ppp项目运作公司。由社会资本方和高新区授权的建投公司参股成立项目公司，该公司与高新区管委会签订ppp项目合作协议，项目公司进入整个项目的建设、运营、维护及到期移交等后期工作。2015年3月17日篇五：ppp项目实施的基本流程 ppp项目实施的基本流程

(一)编制实施方案和资格预审文件

主要工作：按照财政部要求编制项目实施方案，进行物有所 值评价和财政承受能力论证，编制资格预审文

件。

1.编制资料清单；

2.向政府相关部门调研访谈，详细了解项目情况； 3.编制项目实施方案，内容主要包括：

（1)项目概况

（2)风险分配基本框架

（3)项目运作方式

（4)交易结构

（5)合同体系

（6)监管架构

（7)采购方式选择 4.进行物有所值评价； 5.进行财政承受能力论证；

（1)编制财务模型，进行财务测算

（2)重点进行财政支出测算和承受能力评估

（3)形成财政承受能力论证结论 6.向相关政府部门汇报实施方案，并进行修改完善； 7.形成项目实施方案报批稿； 8.项目实施方案获批后，编制资格预审文件和资格预审公告； 9.协助发布资格预审公告； 10.协助项目实施机构成立评审小组； 11.协助组织项目资格预审和评审工作。(二)实施招标程序

主要工作：编制招标文件，进行招商推介，解答投资人有关

问题，吸引投资人关注和参与投标。1.制定招标阶段的具体工作计划； 2.主持起草招标文件，招标文件主要包括：

（1）投标人须知

（2）项目协议，（3）合资合同（如政府部门或其指定机构参股项目公司的）

（4）技术参考资料

3.与政府有关部门讨论招标文件； 4.修改招标文件并完成终稿； 5.起草招标公告并协助项目实施机构在相关媒体发布招

标公告，组织发售招标文件； 6.协助项目实施机构接待潜在投标人进行现场踏勘及尽

职调查；

7.参加标前会议；

8.编制标前会议备忘录，并向所有潜在投标人发送； 9.回答和澄清潜在投标人的提问，并以招标文件补充文件的形式通知所有潜在投标人； 10.继续研究招标文件并使文件符合法律规范和行业惯例，如发现重大疏漏或对项目实施机构不利的条款，及时以招标文件补充文件的形式进行修正；

11.将招标文件的任何变化及时通知潜在投标人； 12.与有关政府部门保持联系，协调解决招标阶段出现的各种问题；

13.制定开标计划和开标安排，制定开标阶段的各种有用

文件；

14.协助布置开标现场并派工作人员参加开标仪式。.(三)评标及谈判阶段

主要工作：制定评标标准，协助进行谈判，并就协议关键条

款进行解释和修改，形成最终项目协议。1.制定评标和澄清谈判的计划； 2.制定评标标准、评标方法和澄清谈判策略； 3.协助评审小组对全部投标文件进行澄清、摘录、比较和

评估，计算各投标人的分值，并起草评审报告； 4.协助组建采购结果确认谈判工作组； 5.参加采购结果确认谈判工作组与候选社会资本就项目

合同进行的谈判；

6.在每一轮谈判结束时编制谈判备忘录，并根据谈判结果

修改协议文本；

7.形成协议文本定稿； 8.协助进行中标公示； 9.发出中标通知书； 10.根据需要参与政府与投资人协议签署仪式。

第五篇：PPP项目方案[范文模版]

PPP（公私合作关系）项目实施建议方案

什么是PPP

（一）基本概念、核心理念

PPP，即公私伙伴关系是指公共部门与私营部门为提供公共服务而建立起来的一种长期合作关系。这种关系用商业协议来确立，公共部门将融资、建设、运营风险转嫁给私营部门，并与私营部门发挥各自的优势来提供公共服务。在这样的框架下，PPP的表现形式有多种，如BOT（建设-运营-转让）和BOOT（建设-运营-拥有-转让）等。一般而言，按照私人部门的参与程度和公共部门将各类风险向私营部门转移的程度会产生多种PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。

PPP的核心理念是追求资金最佳使用价值,通过引进社会资本，发挥公私双方各自优势，紧密合作，风险共担，利益共享，得到最优的投资回报及社会公共效益，实现公共财政或者公共资源的价值最大化。

（二）PPP的比较优势

相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP有以下 比较优势：

1、提高公共财政使用效率

PPP项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营，提供公共服务。共用财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的情况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。

同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人部门能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免了公共资源的浪费。

2、保障项目和公共服务质量

评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。另外，很多PPP项目通过引进国际知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有利于提高公共服务的质量。

3、实现合作双方互利共赢

合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。在风险分配上遵循“最优承担”原则，即将风险分配给最有能力承担的一方。同时，全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益，也能最大限度满足私人资本的诉求。

（三）PPP实施背景

十八大以来，稳增长、促改革、调结构、惠民生逐渐成

为政策主线。在当前宏观经济环境下，发展是重中之重，稳增长的任务尤其艰巨。在此背景下，新型城镇化进程加快。财政部预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元人民币，每年需要资金约7万亿。然而作为城镇化建设主力的地方政府财政压力巨大，各级政府直接债务约11万亿，或有负债约7万亿。在当前土地收入成为地方债务主要还款来源的情况下，房地产市场的正常波动都足以影响地方财政，进而影响新型城镇化建设进程。要改变这种困境，最关键的是创新投融资体制，改变传统政

府投资模式。PPP模式积极引入社会私人资本，参与城镇化建设，在保障资金来源、引入先进的建设和管理经验、保证项目和公共服务质量上有较大优势。

（四）PPP法律依据

PPP模式在本质上是鼓励社会非公有资本参与社会基础设施

建设和基础服务提供，我国早在2005年就出台《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》，即“非公36条”，放宽非公有制经济市场准入，其中就有“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”条款。2010年，国务院下发《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，即“新36条”，进一步拓宽民间投资的领域和范围，明确鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域及市政公用事业和政策性住房建设领域和社会事业领域。

在党的十八届三中全会上，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”成为进一步深化改革，推动新型城镇化建设的重要措施。

（五）PPP适用领域

PPP项目的实施过程是引入社会私人资本组建联合体，授予特许经营期，由其自主融资建设和经营该项目，通过项目本身收费或政府对服务的付费收回投资成本，实现投资收益。特许期满，项目移交政府或续约经营。原则上，所有能满足这个特点的政府投资项目都具备采用PPP模式的可能。在经济基础设施中，有公路、桥梁、铁路、电信等设施，不实行收费的交通设施（如海南地区）可以通过政府对流量付费的方式实现收益。在社会基础设施方面，有体育场、医院、学校、政府办公楼、会议中心、供水、排污、监狱、歌剧院、保障房、旅游设施等，这些项目大多可以通过消费者付费形成闭环，不足部分亦可由政府根据流量付费进行补充。

在具体实施中，相应PPP项目一般由上述各领域政府专业主管部门联合政府投融资平台组成招商主体，成为项目发起方。由专业主管部门代表公共部门负责对服务质量进行监督审查，维护公共利益。

二、PPP实施路径

（一）项目发起

1、明确需求

拟建项目相应级别的行业主管部门，如市级项目由交通局、环卫局、教育局等根据行业需求分析报政府及发改委申请投资立项。需求应量化，尤其对于拟用PPP模式开发的项目，量化的需求是在支付环节提供绩效标准的重要依据，比如，每年需新增垃圾处理多少吨。需求分析是确定投资规模、投资方式的前提。

也可由相关专业国有企业、政府投融资平台公司会同行业主管部门提出上述需求，并报政府立项。

2、评估方案 在需求分析基础上，上述部门进一步对备选方案进行评估。主要是开发方式的选择。由于PPP开发模式前期工作较长、过程复杂、专业性强、总投资大，因此不是所有的项目都适用PPP模式。有些可能更适合传统采购方式，如BT或代建。对于确需进行PPP模式开发的，也要为该项目确立一个参考标准，即如果按照传统政府采购模式（PSC）开发，需要的总投资和产生的效益，以便为引入PPP模式提供充分的依据。

3、可行性研究

项目可行性研究应由以上相关部门组织专家独立进行，或通过权威中介机构提供分析报告。在可行性研究中，商业预测较为关键，它可以使政府在大量花费资源开发项目之前就能够对合作伙伴关系的适用性有所认识，且对于分析招商过程中私人部门是否胜任、确定合理底标有意义。

PPP项目涉及私人资本的引入。较为严肃的项目可行性研究对于量化项目风险和成本，确定净利润，形成有吸引力的商业预测，从而降低招商难度有帮助。同时也是政府选择开发模式的参考依据。国际上一些失败的PPP案例大多源于对市场风险预测不足，导致收支难以平衡，最后破产，由政府接管提供公共服务,无形中也增加了公共资源的浪费。

4、征询意见

就拟建PPP项目征询监管方、专家、终端用户等的意见有助于发现潜在问题，并在完善后发布切实可行的招商文件。

5、确定决策文件

在项目发起的最后阶段，通过分析需求及初步的可行性研究之后，应形成相关确定性文件，比如绩效标准，风险管理方式，项目公司运营模式，招商程序，融资安排以及监管方案等。这是开展项目招商工作的前提，也是政府在PPP项目中需要做的基础工作。

（二）项目招商

1、成立招商小组 招商主体一般由项目所在行业专业主管部门及政府投融资平台公司组成。招商主体可以进一步委托专业的资产管理公司或资产运营公司为招商代理，并与其组成招商工作小组。

为完成招商工作，招商工作小组应聘请相应的财务顾问、法律顾问和技术顾问等。在成功招商后，顾问团队可以进入项目公司继续提供咨询服务，顾问费用由项目公司支付。

2、发布招商文件

招商前期准备工作包括与潜在对象初步接触，向政府有关部门和融资机构进行咨询等，并在此基础上确定招商边界条件。如，合同结构，特许经营协议，费用结算方式，项目公司的组织形式，招商的范围等。这些内容构成完整的招商方案。在获得政府批准后，由招商工作小组正式发布招商文件。

3、确定短名单

招商文件发布后，招商工作小组负责接待意向投资者，在提供必要的文件和信息后，与意向投资者进行充分的沟通，并接收投资建议书。

招商工作小组应从大量的投标方筛选优质的对象确定短名单进入谈判环节。过低的门槛虽然可以使得竞标过程比较激烈，但也容易增加谈判工作难度。由于PPP项目的特殊性和长期性，单一的指标，如利润率、成本收益等无法确定最合适的合作伙伴。

以往一些PPP案例中不乏为中标而故意压低条件，但最后却无法维持，转而由政府接手的现象。

4、谈判及评审

专家和顾问团队应根据项目的特点，从成本效益、技术创新、管理经验等各方面予以分析比对，尽量以推荐而非打分的方式出具意见。当前PPP项目的行业经验不足以用过于精细的方式进行评选。评审工作应充分考虑PPP项目的全寿命周期这个特点。对投资者的经验、技术、实力以及创新能力应予以重视，前者甚至比价格更为重要。

5、签约 最后由招商主体的行业相关主管部门与胜出的投资者或联合体进行签约，授予PPP项目一定年限的特许经营权，并签订合同，由其负责投资、设计、建设、运营和维护；如有外资参与，还需要由拟参股项目的国有企业或政府投融资平台公司与其签订合资协议等其它合同。

成功的招商工作是PPP项目达成预期的前提，必须审慎、周全，一般历时约半年至一年。

（三）组建项目公司

1、股东构成

由取得特许经营权的投资者或联合体出资组建特殊目的项目公司（SPV）。一般代表政府公共利益的国有企业或政府投融资平台公司应进入项目公司，参与董事会及日常经营管理。

2、融资来源

项目公司的资金来源包括股本和债务。股本由股东出资，债务资金则由银行或非银行金融机构提供。为丰富融资结构，满足融资要求，也可以吸收一些次级债和优先股。

国际上项目公司的股本在资金来源中占比较小，一般不足20%。国内一些PPP案例中，这一比例稍高，但一般不超过1/3，大部分开发资金应通过项目本身的融资能力实现。

3、管理层

由股东方、融资方组成的管理团队负责日常经营工作，通过董事会、总经理办公会等处理项目公司在开发建设和运营中的问题，并在统一招标、公开信息方面提供保障。

4、协调委员会

由股东方、政府代表、专家顾问等组成协调委员会，对于项目公司内外部利益冲突，进行协调解决，也可以致力于与政府相关部门的协调沟通。

对于冲突的解决，一般先由协调委员会进行协调，然后是协调委员会下设的专家委员会进行专业性评判，最后才是选择仲裁诉讼等，这有利于保障合作伙伴关系及各方利益。

（四）风险管控

1、风险分配 PPP项目的风险类型主要有技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险、法规/政治风险、环境风险、不可抗力风险及以上各种风险组合所导致的项目失败风险。

各类风险分配遵循“最优承担”原则，即由最有能力处理的一方来承担。这能降低风险的边际成本，达到PPP项目资金的最佳使用价值。

技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险等由项目公司承担，但其中也有属于政府责任部分，比如土地权属、服务及产品规格定义错误、政府要求变化、支付违约等，需在合同及特许经营协议中明确。

法规政治风险、不可抗力风险等应根据双方的权责进行分担，一般政府公共部门承担较多此类风险。另外，还应引入商业保险，用于转移不确定性大、损失额度大的风险，如某些不可抗力事件导致的项目重大损失。

风险分配在签约性谈判阶段已经完成，并体现在合同及特许经营协议中。

在建设经营阶段，主要是充分发挥经营管理层和协调委员会的作用，及时识别、转移、化解相应风险。

2、多级监管

项目公司应设置多级监管体系，以保障项目进度、服务质量及公共利益。

常见的监督体系分三级。政府行业主管部门不定期检查，协调委员会根据需要可以定期也可以随机抽查，项目公司内部审计监察团队需定期对项目的建设、服务等进行常规检查。

3、收益分享、风险共担

PPP项目是全寿命周期合作。在较长的特许经营期内，全寿命周期的特点是双方无法在一开始就预见所有可能的情况。这就需要公私双方本着合作伙伴的精神，对项目未来可能出现的风险和收益预留足够的协商空间。

如果项目实际收益过高，意味着项目中公共利益被低估，在到达预设阀值后，双方应启动谈判，就合理分配超额收益进行协商。在实际操作中，可以通过缩短特许期或者降低支付标准实现。反之，如果项目自投入运营后，因非主观原因长期陷入亏损，经营困难，在达到预设阀值后，同样应启动谈判机制。可以通过延长特许经营期或给予补贴等方式予以调整。如著名PPP项目英法海底隧道因市场原因，客流受影响，经营恶化，政府遂将特许经营期延长至99年，但因财务状况恶化，最终破产。如能更早地对风险进行分担，也许这个项目结果会更乐观。

（五）项目移交

1、完整移交

特许经营期到期后，项目公司应根据合同和特许经营协议将相应资产和服务无偿完整移交给政府指定部门或公司。

完整移交指的是项目资产在移交后完整可用。为保障完整性，项目公司应缴纳一定的维修保障资金或者签署附加协议，在一定周期内，比如一年，资产运作和服务提供基本不受移交带来的负面影响。

2、后续管理

政府部门作为PPP项目的最终接收方，在特许经营协议到期后，一般有三种后续管理思路。一是与原资产经营团队续约，根据实际情况，签订新的特许经营协议。二是由政府行业主管部门或其指定国有企业接管，提供公共服务。三是对该项目重新进行招投标，聘请更为优秀的经营管理团队。

三种方式各有利弊，应根据资金价值最大化、维护共用利益的原则进行选择。

三、国内外PPP实施案例

（一）成功案例

1、《上海老港垃圾处理厂四期项目（PPP）》（1）项目实施过程：

由市容环卫局和上海城投组成招商主体，计划通过国际招商，引进拥有一流垃圾处理技术和丰富运营管理经验的国际投资者。市容环卫局、城投委托上海国际集团资产经营有限公司和上海申信进出口有限公司组成的联合体为招商代理，并提供财务顾问服务。

2002年12月开始招商前期准备，由市容环卫局、城投及招商代理组成招商工作小组，并聘请天达律师事务所为法律顾问、城市建设研究院为技术顾问。2003年4月9日～4月30日，招商代理发布招商文件。

8月12日，ONYX联合体和惠记联营两家投资竞争人向招商代理递交了投资建议书。2003年8月经过投资建议书的评审、竞争性谈判、确定候选投资人和签约性谈判，最终ONIX与中信泰富组成的联合体胜出。

2003年12月23日，市容环卫局和项目公司股东代表草签了特许权协议及相关附件，环卫局、城投和项目公司签订了垃圾供应与结算协议。

ONIX与中信泰富组成的联合体与上海市城投环境组成合资公司，负责老港生活垃圾卫生填埋场四期的投资、设计、建设、运营和维护，特许期20年，是我国首个垃圾处理特许经营项目。特许经营期满后项目公司资产无偿移交给政府。市容环卫局、上海城投与项目公司签订垃圾供应与结算协议，并委托上海城投在垃圾收费机制尚未建立之前支付相关垃圾处理费用。（2）项目结果及评价

上海老港生活垃圾填埋场四期项目于2005年2月21日进入试运行，主体工程于12月12日正式投入运营。施工建设进度比较快，工程质量明显高于老港三期。该项目总体较为成功，有以下几点可以借鉴：

招商目标清晰，招商程序合理，有明确的项目小组工作模式，合理的风险分担机制，建立了有效的沟通协调和争端解决机制，同时政府监管也到位。唯一不足的是政府层面缺乏一个统一调度的部门。作为行业主管部门，市容环卫局显然无法使项目在各部门协调上更为顺畅。如优惠政策的落实，相关部门的批复等。

（二）不成功案例

1、国家体育场（鸟巢）PPP项目

国家体育场工程总占地面积21公顷，建筑面积25.8万平方米，项目2003年12月24日开工建设，2008年6月28正式竣工。国家体育场有限责任公司负责国家体育场的融资和建设工作，北京中信联合体体育场运营有限公司负责30年特许经营期内的国家体育场赛后运营维护工作。

2003年8月9日，中标人中国中信集团联合体分别与北京市人民政府、北京奥组委、北京市国有资产有限责任公司签署了《特许权协议》、《国家体育场协议》和《合作经营合同》三个合同协议。之后，联合体与代表北京市政府的国有资产经营管理有限公司共同组建了项目公司——国家体育场有限责任公司。

项目总投资为313900万元，北京市国有资产经营有限责任公司代表政府出资58%，中信联合体出资42%。在中信集团联合体42%的投资中，中信集团所占比例为65%、北京城建集团所占比例为30%、美国金州公司所占比例为5%。项目结果：

奥运会过后，由于缺乏足够的商业效益支撑，鸟巢运营陷入困境，并与2009年8月29日，通过签署《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》，对鸟巢进行股份制改革，由政府接手运营。问题总结：

由于项目的特殊性，政府在项目中干涉较多，无论从设计、施工还是运营，使得项目公司非常被动，最后因商业预期无法实现，而被迫由政府接手。

2、墨西哥收费公路工程项目

为弥补政府交通投资的不足，墨西哥政府在1989-1994年间实行“收费公路工程”，共计授予私营部门55条收费路的特许经营权，吸引私营资本超过100亿美元，将该国收费高速公路网由1989年的4500公里延长到1994年的9900公里。但由于项目特许经营方案设计不合理、建设成本增加、交通流量估算失实以及1994年12月爆发的墨西哥“龙舌兰危机”引发的比索大幅贬值，导致私营项目公司运营困难，纷纷倒闭。墨政府被迫成立专门的政府信托基金来接收23条收费路烂摊子，与此同时，墨政府将仍由私营部门营运的32条收费路的特许经营期限延长至20年以上，以增强项目的投资回报能力。问题分析：

主要是招投标设计不合理。一是项目“最短特许经营期方案获胜”的中标标准直接导致特许经营期限过短（最初中标项目的最长期限仅为15年），收费过高。二是过于宽松的竞标人资格初选条件使得许多中标人对前期工程设计投入不够，导致项目建设开始后投资远超预算，造成项目完工滞后。

3、菲律宾电力供应项目

菲律宾政府于1987年7月发布第215号政府令，向私营部门开放电力市场，允许私营投资者以BOT（建设-运营-移交）方式建设独立电厂，向国家电力公司售电。1991-1993年短短三年间，国家电力公司就完成25个BOT合同谈判，涉及新增发电装机300万千瓦以上。1993年，菲政府宣布度过电力短缺危机。当时菲国内普遍认为电力危机后经济将快速增长，电力需求也将同步增长。基于以上市场预测，菲政府制订了电力部门继续大发展的规划。国家电力公司也按照这个规划继续与私营部门合作通过BOT模式扩大发电装机容量。

1997年亚洲金融危机爆发后，国家电力公司出于种种原因，仍与私营部门签订了总装机为284.1万千瓦的BOT协议。随着危机的深化，菲电力系统供给过剩问题凸现。与此同时，国家电力公司PPP项目运作能力和经验不足以及BOT合同风险分担设计不合理带来的严重后果也开始显现。当初电力公司和独立电厂BOT合同中的购电协议均采取了“take-or-pay”条款，即电力公司按照电厂发电量而不是实际调度上网电量支付费用，承担全部市场需求变化风险。这导致电力公司最终又将此部分额外电力的购买费用转嫁给消费者，造成电价高涨。问题分析：

风险分担机制不合理，市场风险大部分应由项目公司承担，国家承担全部市场风险，必将转嫁给消费者，损伤经济。

以超大型准经营性项目（总投资100亿元以上），城市轨道交通项目为例。轨道交通项目投资大、回收期长，无法通过票款收入收回全部投资并实现盈利，针对这一难题，本方案采用结构化融资技术，将项目有效分割并组合，提出一种复合的项目融资模式。

方案设计：采用“复合PPP模式”，即公私合作制（PPP）+投融资建设（BT）组合的模式。

1、项目投资建设

轨道交通项目可分A、B两部分投资建设（假设总投资100亿元）。A部分主要为土建工程，约占总投资70%，为70亿元；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，约占30%，为30亿元。

A部分投资建设，采用投融资建设方式，即投资方与政府授权主体签署《投资建设合同》，并独资成立项目公司，投资建设完成后由政府在3-5年内回购，政府提供回购担保。

B部分投资建设，政府与投资方按一定比例出资（如6:4股权比例）成立特许经营公司，负责B部分的投资建设。

2、A部分资产租赁：投资方单独投资建设的A部分建设完成移交政府后，政府与特许经营公司签订《资产租赁协议》，将A部分资产租赁给特许经营公司使用。

3、特许经营（A+B两部分资产）：政府监管单位与特许经营公司签订《特许经营协议》，特许经营公司负责项目的运营管理、全部设施（包括A和B两部分项目资产）的维护和相关资产更新，以及站内的商业经营。特许经营公司，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收B部分的投资。

4、B部分资产移交：特许经营期结束后，特许公司将B部分项目设施完好地、无偿移交给市政府指定部门。

5、模式设计理由：采用复合PPP模式，即公私合作制+投融资建设组合的模式，主要考虑到国家层面政策导向、投资方合理投资收益及政府建设资金缺乏等几个方面因素。

A.PPP模式是国务院层面大力推行模式，本模式设计中以PPP模式为核心，提领整个项目合作框架，使得项目合法性、融资落地及后期运营规范等方面都更具有保障性。

B.若整个项目(A、B两部分投资)都采用单一PPP模式，项目的投资回收期太长（以北京地铁4号线为例，B部分46亿元投资，项目资本金内部收益率10%，回收期16年）。A、B两部分都采用单一PPP模式，投资回收期保守估计超过30年，是任何企业都无法承受的。因此投资金额较大的A部分可采用投融资建设的模式，合理缩短企业投资回收期。

C.此外，若整个项目A、B两部分都采用单一PPP模式，为使项目达到一个合理的收益水平（如10%内部收益率，15年投资回收期），政府每年需要补贴费用大大增加，巨额补贴会造成不利的社会影响。

D.就项目A部分而言，也可采用政府自建，然后将资产租赁给投资方与政府成立的特许经营公司，但政府方面资金压力较大，目前来看不太现实。因此，较为可行的方式是A部分采用投融资建设方式，投资方能够缩短投资回收期的同时，政府也减轻了项目建设资金压力。

E.项目A部分投融资建设方式也可适当变形，如采取投融资建造+土地联动的方式（BTR），即投资方可摘牌地铁沿线配套的商住用地，冲抵部分投资款。

6、模式重点说明

1）合法性文件：投资方投融资建设A部分项目政府应通过人大决议，并列入财政预算；特许经营权授权文件。

2）特许经营公司股权：在特许经营公司中，我方股权比例应低于50%，原因在于我方只是参与项目的运营，而非主导，控股方应为政府方面授权主体（轨道公司）。

3）项目融资： 项目资本金部分可考虑引入信托、资管计划及保险资金等多种形式。项目贷款部分，需要提前与国开行及四大国有行等实力雄厚的银行对接，研究银团贷款落地的问题。

4）招标方式：由于目前法规层面对PPP模式没有完整的规范性文件，需要与当地政府部门充分沟通，在大的政策支持及现有招投标法框架下，先行先试，最终实现投资建设施工总承包一体化招标。

5）项目A、B两部分的分割：不同线路的客流收入情况、建设成本、票价政策等因素存在差异，投融资建造模式与单一PPP模式的比例可以在本方案基础比例上进行微调。即如果线路的经济特征较好，那么投融资建造部分的比例可以下调，反之则上调。

6)票价与客流预测：票价与客流预测是项目实施的前提条件，需要与当地发改委相关部门充分沟通票价政策，并需要第三方专业公司提供客流预测数据。

7）特许经营收入调整机制：项目投资体量大，特许经营期限长，运营效益受到多方面因素的影响，科学、灵活的调整机制是成功实施项目的关键。

A.票价调整机制：在政府核定票价与社会投资商业化运作所需要的商业化票价之间，建立科学、合理的票价调整机制。

政府核定票价：政府监管部门根据现有政策，结合客流数据确定的平均人次票价。

商业化票价：政府核定票价基础上，锚定与特许公司经营成本紧密相关的电价、工资、消费价格指数等指标，建立票价调整公式，依据该调整公式计算出来的票价为商业票价。

政府核定票价与商业票价之间的差额部分，由政府与投资方按一定比例分担，以反映项目运营成本的正常变化。票价调整机制的核心是解决特许经营公司运营成本正常增长的问题。

B.租金调整机制

A部分投资建设完成后，政府将资产租赁给特许公司并收取租金。在项目特许经营期，租金将作为分担客流风险和调节运营收益的手段：实际客流低于预测客流一定比例时，政府减免特许公司应支付的租金；当实际客流高于预测客流一定比例时，政府提高特许公司应支付的租金。

租金调整机制的核心是解决客流波动对特许经营造成较大风险的问题。

7、投资退出机制

在实际客流与预测客流严重背、政策调整、政府违约及不可抗力等情形下，投资方可合理退出，且政府需要给予投资人以公允价格补偿。

9）资源整合：一般投资人须与轨道运营经验丰富的企业建立战略伙伴关系，并形成联合体参与特许项目的投资建设，可大大增强对政府的项目谈判地位，同时也有助于提高项目投资、建设及运营管理效率。