诉讼监督事项向同级人大报告制度研究

第一篇：诉讼监督事项向同级人大报告制度研究

诉讼监督事项向同级人大报告制度研究

发言人苗生明：北京市石景山区人民检察院检察长

2009年石景山区检察院率先提出了建立诉讼监督事项向同级人大报告制度（以下简称“报告制度”），即检察机关在向公安机关、人民法院发出诉讼监督类文书的同时，将相关文书材料向同级人大报告，并定期向人大汇报被监督对象的整改和反馈情况，以进一步加强人大对于检察机关诉讼监督工作的信息联络，弥补人大个案监督的不足，提高检察机关诉讼监督的效果，推动人大对检察机关诉讼监督工作的领导和监督的一项创新性制度。我们希望通过建立并不断完善此项制度，以期有效破解制约检察机关诉讼监督发展中的瓶颈问题。本文针对此项制度的主要内容、实施情况，以及此项制度建立的理论根据、现实基础、工作机制所要达到的预期效果等方面进行探讨，以不断推进检察机关的诉讼监督工作。

一、石景山区检察院报告制度实施状况

石景山区检察院以北京市人大常委会2008年9月出台的《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》为契机，积极探索诉讼监督机制，结合本院出台了《关于对诉讼活动的法律监督工作向区委和区人大常委会报告的实施办法》（以下简称“实施办法”），并以该实施办法为蓝本在实践方面进行了积极探索。

（一）报告制度的主要内容

1．向同级人大报告的主要事项。根据实施办法的要求，检察机关向同级人大报告的事项范围主要有五个方面：一是发出的诉讼监督类检察建议书；二是发出的纠正违法通知书；三是提起的刑事抗诉案件；四是以民事行政案件再审检察建议，建议法院再审的民事行政案件；五是提请上级院对已生效民事行政判决、裁定提起抗诉的案件。

2．向同级人大报告时所提交的材料。检察机关在向同级党委和人大报告诉讼监督事项时，要将以下材料同时报区委和区人大常委会备案，主要包括：诉讼监督类检察建议书；纠正违法通知书；刑事抗诉书；民事行政再审检察建议书和民事行政提请抗诉报告书及相关证明材料；上述文书送达后，被监督对象的反馈材料；被送达人对纠正违法通知书和检察建议书所提出的复议、复核后形成的证明材料等。

3．检察院各部门的职责划分。在实施办法中明确规定了报告制度中人民检察院各部门的职责划分，其中各业务部门为具体责任部门，院办为组织协调部门。院办除完成一些事务性工作以外，还要负责对业务部门提交的诉讼监督报告材料进行形式审查，对不按照实施意见开展报告工作的处室要查清原因进行督办，对于区委和区人大常委会提出的指导性意见要及时向院党组和有关处室传达，并实时进行督办。

4．报告工作的流程和时间要求。实施办法中明确规定了报告工作的具体时间要求，即各业务处室在作出诉讼监督决定后，应在2个工作日内将材料按要求送至院办，由院办制作报告公文装订成卷后，每周一报送区委政法委和区人大内司委。此外，实施意见中还规定了季度汇报工作制度，就每季度报告工作开展情况和遇到的问题向区委和区人大常委会汇报，听取指示，寻求支持。

（二）报告制度的实施情况

报告制度的实施得到了石景山区人大的高度评价和支持，并取得了初步成效。2009年2月以来，我院共有7项诉讼监督事项向同级人大进行报告并备案，其中纠正违法1项、检察建议3项、民事抗诉2项、民事再审建议1项，均收到了被监督机关的回复，提高了诉讼监督的实效。此外，我院针对某某派出所进行的一起诉讼监督，要求该派出所改善执法硬件设施和条件，以避免执法中可能存在的违法情形，该检察建议受到同级人大和党委的高度重视，最终使该派出所的基础设施问题得到及时有效的解决。向同级人大报告并备案的制度，明显提高了公安机关和人民法院对诉讼监督事项的重视程度，因而提高了诉讼监督的效率和效果。

二、报告制度的理论基础

任何制度的创建、实施难免受到合法性、合理性的追问，诉讼监督事项向同级人大报告制度亦不能外。当然，对于何为合法性？何为合理性？理论界都各执一词。在此，笔者采用的立场是，合法性指的是该制度建立的法理依据，而合理性则指的则是该制度建立的现实基础。

（一）报告制度的合法性

1.向同级人大报告制度具有法律依据

监督事项向同级人大报告制度具有宪法和法律上的依据。在谈到中国检察机关的宪法地位时，必须注意到我国的国体和政体与西方资本主义国家三权分立政体之间的本质区别。我们是社会主义国家，实行的是人民民主专政。在我国人民代表大会是国家权力机关。人民代表大会作为国家的权力机关，具有法律监督的权力，该项权力既是宪法和法律的统一、正确实施的可靠保证，又是立法的延伸和法律本身的内在要求。人民代表大会的法律监督机制，包括国家权力机关直接实施的法律监督和国家设置的专门法律监督机关——人民检察院的法律监督。但二者的法律监督决不是平行部门之间的横向分工关系，而是纵向的隶属关系，是领导与被领导、监督与被监督的关系。

检察院对人大负责并报告工作；人大监督检察院的各项工作。这就意味着检察机关的法律监督职权是由权力机关赋予并要受其领导和监督的。由此，从权力的层级上看，检察机关的法律监督权由于其不完整性和从属性只能够居于第二层级，而只有人大监督权才是第一层级的权力。所以，我们说检察机关就具体诉讼监督事项向人大报告是由其宪法地位所决定的，是人大对检察机关进行有效监督的应有之意。

2006年8月27日通过的《各级人民代表大会常务委员会监督法》第八条明确规定，各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。

2.报告制度不违背检察权独立行使的原则

根据我国《宪法》和《人民检察院组织法》的规定，人民检察院是国家的法律监督机关，是我国国家机构的重要组成部分。

人民检察院独立行使检察权，但不意味着检察机关可以脱离国家权力机关的领导和监督，相反，根据《人民检察院组织法》的规定，各级人民检察院它应对本级人民代表大会和它的常务委员会负责，并报告工作，接受监督。在检察实践中，我们已经进行了很多接受人大监督的事项，除定期向人大报告工作，认真接受执法检查等工作外，还主动征求人大代表对检察工作的意见，认真答复人大代表的质询，邀请人大代表视察检察工作，听取人大代表对检察工作的评议。所以，向人大报告诉讼监督事项和检察权的独立行使并不相悖。

（二）报告制度的合理性

就实践层面而言，早在1995年最高人民检察院就先后做出了《关于抗诉案件向同级人大常委会报告的通知》和《最高人民检察院办公厅关于执行高检院〈关于抗诉案件向同级人大常委会报告的通知〉中若干问题的通知》，根据该通知的规定，抗诉作为诉讼监督工作的重要组成部分向人大常委会进行报告具有一定的实践基础。监督事项向同级人大报告并备案的制度，不仅具有法律根据，而且具有实践上的合理性，具体表现为以下三个方面：

1.报告制度能够使人大更全面、深入把握诉讼监督的状况

检察机关的法律监督权从其产生之日起，就体现了以检察权制约侦查权和审判权的宗旨。不断完善检察机关的诉讼法律监督的机制，是贯彻以权力制约权力的原则的需要。

近年来，执法不严、司法不公成了人民群众反映最强烈的热点问题之一，百姓往往“信访不信法”、“信官不信法”，使得涉法涉诉信访案件日益增多，并且这些案件往往会涌向人大。然而，人大作为权力机关对诉讼监督尤其是个人监督的情形知之较少，不能满足公民对人大机关的心理期待，通过审议专项报告途径了解检察机关诉讼监督的作用十分有限。向同级人大报告制度的设立和不断完善，恰恰能够填补二者之间的鸿沟，有利于人大及其代表更深入了解诉讼监督的实际状况。

2.报告制度能够使诉讼监督的实效得到加强

检察机关的诉讼监督权具有一定的局限性，其效果有待进一步加强。“检察机关对诉讼活动的法律监督基本上是一种建议和启动程序权”，“对诉讼活动中的违法情况提出监督意见，不具有终局或实体处理的效力。诉讼活动中的违法情况是否得以纠正，最终还是要由其他有关机关决定。”监督不仅在于监视、察看，更着重于发现存在违法现象时的纠正，否则，监督就失去意义。检察机关的诉讼监督，主要是通过通知立案、抗诉、提出检察建议以及纠正违法等手段对诉讼活动进行监督。但是，这些监督手段由于立法上缺乏相应的程序规定、法律责任以及相应的保障机制，导致诉讼监督的效果不尽如人意。

实践中，最突出的表现就是被监督机关对检察建议和纠正违法通知要么置之不理，要么不予有效地执行。但是，刑事诉讼法没有就纠正违法的程序、法律后果及实施保障进行规定，只能依赖于被监督对象的自觉行动。对于被监督机关不接受纠正违法意见的，检察机关往往束手无策。实践中，一份检察建议在发出后两次被公安机关拒收、退回，这不仅严重损害了检察机关监督工作的权威性，同时也挫伤了检察干警开展监督工作的积极性。立法缺失和保障机制匮乏严重弱化了检察机关法律监督的效力，也是检察机关诉讼监督工作进一步发展的瓶颈。

另一方面，检察机关监督地位有待加强。依照我国“一府两院”的格局，检察机关地位应高于公安机关，但在刑事诉讼中，公安机关处于与检察机关、审判机关并列的诉讼地位。由于公安机关处在与违法犯罪作斗争的第一线，负有维护社会治安秩序的重大职责，各级政府都较为重视，因而，检察机关对公安机关的监督显得乏力。出于多种因素的考虑，进行诉讼监督选择较为缓和的方式提出监督纠正意见，避免被监督机关的抵触，显得配合有余，监督不足，监督手段的变通执行倾向可能致使法定手段异化，牺牲了诉讼监督活动的法定规则，降低了检察机关开展工作的权威性。总之，诉讼监督事项向同级人大报告，直面涉法涉诉上诉等人民群众对司法公正的强烈需求，直面检察机关诉讼监督效果不佳的现实，检察机关通过向人大报告制度增强了诉讼监督的力度和效果，也避免了诉讼监督案件由检察机关——人大——检察机关的转换中的资源浪费。诉讼监督事项向人大报告制度，既有效解决了诉讼监督的制裁性不足的难题，又使人大更为全面、深入、及时了解诉讼监督工作的实际状况，唯如此，人大才能更好的领导、监督和支持检察机关的诉讼监督工作。

3．报告制度能够弥补人大对个案监督的不足

在我国，人大对个案是否具有监督权存在争议。但多数学者认为，人大对个案监督具有监督权。根据我国《宪法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（1992年）、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1995年）、《人民法院组织法》（1983年）和《人民检察院组织法》（1983年）以及2006年《各级人民代表大会常务委员会监督法》的有关规定，人大监督司法的权力及其实现途径主要有如下七个方面：对司法机关工作一般监督权（审议司法机关的工作报告并表决）；对司法机关领导的人事任免权；宪法实施的监督权；质询权；特定问题的调查及决定权；特赦权；逮捕代表的许可权。其中，涉及个案监督权的仅为后四项权力。需要指出的是，个案监督固然是一种便利、直接而有力的监督方式，但是，长此以往，难免形成人大包办代替司法机关的局面。人大在立法时不应有本位主义的心态，必须充分注意作为民意代表机关的人大与作为审判和法律监督的司法机关之间的分工关系和不同职责。

不管从实然的层面，还是从应然的角度，人大的个案监督都不能是一种常规的监督。由于人大对个案监督的不足，因此，需要通过加强检察机关的诉讼监督并及时向人大报告的制度，将人大的个案监督和检察机关的专门的诉讼监督权有机地糅合在一起，既能有效地发挥诉讼监督的功效，又能弥补人大个案监督的不足，保证了法律监督的合法性、合理性和有效性的统一。

三、报告制度的价值基础

解决报告制度的合法性和合理性的问题，随之而来的是制度的价值基础问题。我们认为，报告制度对诉讼监督工作具有如下功能和作用：有利于强化人大对诉讼监督工作的领导；有利于提升检察机关诉讼监督的水平；有利于改善司法机关的执法水平；有利于化解诉讼监督效力不足的难题。

四、报告制度的不足与完善

目前，对诉讼监督工作的认识存在两个误区：一是少数司法机关片面认为诉讼监督只是检察机关的一项职能，开展的好与坏只是检察机关自己的事情；二是有些群众不了解诉讼监督是一项严肃的诉讼活动，必须在法律规定的具体框架下才能开展，有操之过急的想法。这些对诉讼监督工作的推进和发展具有一定的影响。

当前，向同级人大报告制度在实践中虽然取得了一些成绩和效果，但是仍然存在一些问题和不足。诉讼监督工作的不足是长期造成的，同样，诉讼监督工作的强化也是一项长期的任务，必须遵循渐进的原则，不可能期望一蹴而就。诉讼监督工作，需要不断地改进工作方法，创新工作机制。通过一段时期以来的实践和探索，我们也发现这项制度在实施中也有一些问题。例如，当被监督对象位于其它区县或是行政级别高于我们的时候，由于存在超出本区人大管辖范围的问题，报告制度将难以保证发挥出预期的效果。因此，要想让报告制度完全发挥出其应有的作用，可能需要更高层面的制度化，就必须从上而下全面加以推广，唯如此，检察机关的诉讼监督工作才能够在来自人大的支持下开创出新的局面。

第二篇：向同级党委、人大报告教育工作制度

向同级党委、人大报告教育工作制度 为明确镇教育主管部门和各中小学在办学中的责任、权利和义务，提高学校民主办学的水平，推进依法治校和依法办学，使我镇各级各类学校的管理更加规范化、法制化和程序化，特制定本制度。

一、请示事项

（一）学校购置车辆、管理软件及总投资在10万元以上的大型仪器、设备，必须向党委、人大请示，经同意后才能办理有关手续，进行采购。

（二）学校修建、修缮或电教硬件建设总投资10万元以上的工程，必须向党委、人大请示，经审批同意后才能办理有关工程建设手续；总投资10万元以下的工程，应向党委、人大报告备案，可能影响学校整体布局和规划的，必须向党委、人大请示，经同意后才能办理有关手续。

（三）严格执行工程建设投资计划，不得擅自改变投资项目、用途，需增大或减小投资金额以及确需改变投资计划的必须事先请示，并按有关程序报批。

（四）学校之间借用教师必须向党委、人大请示，未经批准不得擅自借用。

（五）预算外资金使用要严格执行预算外资金管理条例的规定，大额开支10万元以上的必须向党委、人大请示，经批准后方可实施。

（六）学校大型固定资产(房屋、土地、设备等)不得随意转让、变卖、改变用途、出租等，确需转让、变卖、改变用途、出租的，必须向党委、人大请示，未经批准不得擅自实施。

（七）撤并校点，事前必须向党委、人大请示，经论证批准后方可实施。

（八）学校组织教职工或学生外出参观、考察、学习、游览，必须事先向党委、人大请示，未经批准不得擅自组织实施。

（九）超出本校招生范围招收学生，必须向党委、人大请示，经批准后方可招生。

（十）特殊情况需安排师生停课放假一天以上的，必须向党委、人大请示，未经批准不得擅自放假。

（十一）学校用书的征订必须严格执行上级有关规定，征订教材、教辅必须事先请示，经县党委、人大审定同意后方能征订。

（十二）学校绩效工资分配方案和各类人员津贴标准，需按规定上报审批后方可执行。请示的要求：

（一）请示事项必须先提出书面请示，送党委、人大收发室登记后送局领导阅示，待批复后按批复意见办理。

（二）对须经请示同意才能办理的事项，在未批准之前或未获批准就办理而造成不利影响或损失的，要追究单位主要领导、分管领导和责任当事人的责任，涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

二、报告事项

（一）中心学校、中小学校长外出，必须向镇党委、人大报告，同时告知临时负责同志及其手机号码；学校办公电话号码、校长手机号码如有变更，应及时向镇党委、人大报告。

（二）学校工作实行月报告制度。

（三）学校工程建设总投资10万元以上的，其规划、设计、招投标、竣工验收、结算等重要环节应先向镇党委、人大报告，由镇党委、人大计财科派人参与有关工作；各学校要加强工程建设施工过程的监督、管理，并填报《工程建设质量监管记录表》及时报镇党委、人大计财科；重大工程的重要部位施工要向镇党委、人大报告，由镇党委、人大计财科派人到现场检验。

（四）各项专款必须专款专用、专项核算，严禁挤占、挪用、截留，并按规定及时向镇党委、人大报告其使用情况。

（五）各级各类学校所辖范围内师生若发生群体流行性疾病或突发安全事件，在积极采取防控治疗措施或应急措施的同时，应在第一时间内将详细情况迅速报告镇党委、人大。

（六）学校教师、学生无故外出三天以上应及时向镇党委、人大报告。

（七）学校出现上访情况或发现有上访势头应及时向镇党委、人大报告。

（八）外镇籍学生到我镇就读，学校应及时向镇党委、人大报告。

（九）学校的网站、网络教室、校园网等出现信息安全事故时，应在第一时间内将详细情况迅速报告镇党委、人大。

（十）学校的网站建设应向镇党委、人大报告，并提供相关资料备案。

（十一）各级各类学校学生食堂对外承包必须具备承包条件，承包合同必须报送镇党委、人大并通过镇党委、人大鉴证；学校房屋、门面、场地对外出租承包，承包合同须报送镇党委、人大并经镇党委、人大鉴证、登记备案。

报告的要求：

（一）紧急事项的报告。上班时间向镇党委、人大相关科室和办公室报告；下班时间和节假日期间向科（室）负责人或值班人员报告。科（室）负责人或值班人员接报告后及时向局领导报告，同时对情况及时进行整理，经领导审核后，按规定逐级上报。

（二）一般事项的报告。向镇党委、人大相关科（室）报告。

（三）报告事项应及时、准确，坚决杜绝迟报、误报、漏报、瞒报。因迟报、误报、漏报、瞒报造成不良影响的，要追究单位主要领导、分管领导和责任当事人责任，涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

三、本制度自下发之日起执行。

第三篇：学校重大事项向教职代会报告制度

学校重大事项向教职代会报告制度

为了进一步加强教育战线党风廉政建设，搞好学校民主管理和民主监督，调到广大教职工的积极性，特制定学校重大事项向教职代会报告制度。

一、报告内容

1、学校发展规划，重要的改革方案、财务预决算、勤工俭学经费的管理与使用，教职工队伍建设等重要问题。

2、教职工岗位责任制方案，学校重要规章制度的制定及奖惩办法。

3、教职工住房分配方案和职工生活福利等重要事项。

4、教师晋级、晋职、评先等。

二、报告程序和方式

1、召开领导班子会，确定向教职工代表会报告的内容。

2、将报告的议题及事项印发给教职工代表，广泛征求群众意见。

3、召开教职工代表会，由学校主要负责人根据所定议题及事项，向教职代会作报告；教职工代表队报告的内容进行认真讨论，充分发表意见。

4、学校领导班子要认真研究代表提出的意见，并就采纳与否向代表作出负责任的说明。

三、报告时间

学校校长每学期向教职代会作1—7次报告；特殊情况可临时决定。

四、保障措施

1、学校领导班子要认真执行重大事项向教职工代表大会报告制度，自觉接受监督。

2、学校重大事项向教职代会报告制度的执行情况作为考核领导班子成员的依据之一，与工作目标责任制结账。

第四篇：非公有制企业重大事项向党组织报告制度

非公有制企业重大事项向党组织报告制度

为了充分发挥企业党组织对非公有制企业的正确引导作用，确保企业健康发展，非公有制企业在重大事项决策、决定和开展重大活动前，应向企业党组织报告情况。

1、报告事项：包括企业变更、转让、撤销、兼并等与企业发展有重大影响的决定；企业党组织重要岗位及主要人事变动；企业组织或参加在社会上有一定影响的重大活动；涉及法律和社会的、有较大社会影响的重大事项；有必要向党组织报告的其它重大事项。

2、报告方式。定期报告原则上每季度一次。可结合党组织召开的民主生活会、支委会或支部大会，在会前请企业负责人进行报告；也可由党组织召集支委会或党员大会听取企业有关重大活动的报告；业务经营规模较小、重大事项较少的非公有制企业，可直接向党组织负责人报告，由党组织负责人在党内有关会议上进行通报。

3、非公有制企业的重大事项、活动以及一些突发性、社会负面影响较大的重大事件，非公有制企业党组织或企业主要负责人在第一时间向上级党(工)委进行汇报。上级党(工)委应及时进行指导和帮助，消除社会影响。

第五篇：校务重大事项向教代会定期报告制度

校务重大事项向教代会定期报告制度

为进一步加强校务重大事项的管理，明确职责，把学校各项工作做好，根据校务重大事项的管理要求，学校要将各种需要校务重大事项，定期向教代会报告，为使重大事项按时、保质完成，学校特制定校务重大事项定期向教代会报告制度。

一、报告程序

①每学期学校要把校务重大事项的工作，定期向学校教代会进行汇报，并认真听取他们的意见。

②经学校校务重大事项监督小组审核的公开方案，各职能部门要定期 在校务重大事项监督小组备案。

③根据各部门校务重大事项工作的备案材料和校务工作报告，校务公开监督小组要定期进行分析研究，并总结评价，查找问题，最后以专题报告的形式，报校工会教代会。

二、校务重大事项报告的内容

①学校办学方向、长期发展规划、工作目标。

②对考核，教职工聘任实施方案全过程全公开。

③对财务进行公开，学校认真执行财务政策，合理使用经费的同 时，每年列出财务收支清单，并在教职工大会上作财务工作报告。校 长每年年终工作总结会议上对全校全年收入和支出情况向全校教职 工进行公布，并随时欢迎请教职工检查和监督。

④公开涉及教职工切身利益的所有重大事项，比如职称评定，各 种优秀、模范的评选等。

⑤每两个月对教职工工作情况，包括出勤、工作量完成情况、工作完成质量、班主任考核情况等内容在学校公示栏上公布，发现问题 及时解决，为教师全年考核奠定基础，为教师评聘工作搜集了数据。

⑥涉及学生切身利益的事项。主要包括：各种收费依据和标准，学生评优，推荐入学，特困生学杂费的减免及补助等。

⑦教职工关心的其他要求公开的其他重大事项。

⑧随着教育改革的深入发展，其他应当调整增加的内容。

南站镇中心小学 二〇一五年九月