《浅谈村民自治存在的主要问题及对策》 肖真亮

第一篇：《浅谈村民自治存在的主要问题及对策》 肖真亮

目 录

一、当前村民自治制度中存在的问题及原因„„„„„„„„„„„ 1

1、选举秩序混乱，选举程序复杂化„„„„„„„„„„„„„„„2

2、两委关系未能理顺，制约着村级组织整体作用的发挥„„„„„„3

3、乡村关系不顺，出现“过度自治化”和“附属行政化”问题„„„4

4、经济文化落后，村民的民主法制观念淡薄，自治意识薄弱„„„„5

二、村民自治制度中存在问题的对策 „„„„„„„„„„„„„„6

1、完善制度法规，在源头上防止不利因素对村民自治工作的干扰„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 6

2、理顺乡镇政府、村委会、党支部三者之间的关系„„„„„„„„7

3、提高村民民主意识，引导村民使用民主权利增强自治能力„„„„8

4、疏通信访渠道，认真接待处理群众来信来访，发挥民主监督机制„9

0 浅谈村民自治存在的主要问题及对策

肖真亮

【内容摘要】作为我国民主建设的“试验田”，村民自治制度实施对我国的民主政治建设有着重大意义。村民自治既是农村经济体制和政治体制改革的必然要求 ,也是巩固和发展社会主义民主 ,促进和保障农村社会稳定的迫切需要。20多年村民自治活动的开展己充分展现了村民自治的生命力和有效性，正对我国农村的社会、政治、经济、文化等诸多领域产生日益深远的影响。但我国农村基层民主政治建设仍处于起步阶段，还存在一些不容忽视的问题，如村民自治工作中的“过度自治化”和“附属行政化”倾向以及村民委员会选举程序和手段不规范甚至违法操作等具体问题 ,因此必须建立健全各项规章制度 ,保障村民自治工作真正沿着民主、法制的轨道健康发展。

【关键词】 农村 村民自治 问题及对策

《村民委员会组织法》实施以来，农村基层民主政治建设取得了长足进展，农村群众的民主权利进一步扩大，干群关系更加密切，基本实现了村民自我管理、自我教育和自我服务。但同时也应当看到我国农村基层民主政治建设仍处于起步阶段，在农村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督方面，还存在一些不容忽视的问题，需认真研究并加以解决，村民自治有待进一步的规范和完善。

一、当前村民自治制度中存在的问题及原因

村民自治制度是与我国依法治国战略的实施和市场经济体制的改革相适应的农村基层管理制度。从1980年第一个村民委员会建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委员会组织。村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。因此，全面推进村民自治，也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。从上个世纪80年代初的萌芽至1998年11月《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布，村民自治经历了一个渐进发展过程。但由于多方面的原因，村民自治在实践中也必然面临一系列的问题和困难。目前，农村基层一些地方还存在以下亟需解决的问题。

1、选举秩序混乱，选举程序复杂化

由于受传统宗族观念的影响，在村委会选举中，利用家族观念、宗派势力上门游说、拉选票，甚至利用宗族势力操纵选举是不难想象的。本人对普宁市某村51名选民的调查，有24人在选举投票前与其他成员进行商量，占被调查者的47.06%。其中，有18人是在与宗族成员进行商讨后投的票，占51人的35.29%，占24人的75%。有5人是在与朋友进行商讨后投的票，另有2人是在其他压力下投的票。可见宗族势力的干扰是构成某些村民委员会选举质量不高的主要因素。更甚者是个别村子的换届选举中，出现了自由散漫的无政府现象，一些群众手持木棍、铁锨，随时都有发生群体性斗殴的可能；个别人看到自己当选的希望不大，就采取炸会、捣乱、甚至毁坏票箱等卑劣手段，阻止选举工作的正常进行。选举时一旦出现此类现象，选委会根本无法维持正常的选举秩序。对于这种现象，国家法律没有制定破坏选举处罚措施，公安部门也因不能认定是否违反《治安管理处罚条例》，为避免诱发群体性事件，不愿介入换届选举。如果不能有力打击破坏选举行为，不注重民主与法制相结合，长此以往，势必造成破坏选举行为愈演愈烈之势。

另外群众反映，选举程序太复杂，时间太长，一些关键环节也有待进一步规范。从选举村选委会、产生候选人到正式选举都需要花费大量的时间和精力，直接影响到了群众的正常生产和生活，也给了贿选者、拉帮结派者以可乘之机。一些村子多次选举，均无一个候选人获得参加投票的选民的过半数选票，选不出村委干部，影响到了村里的稳定。在进行选举时，有的代写员不按选民的意志代填选票，影响到了村民民主权利的行使和选举结果，由 此可见，进一步规范村民民主选举工作势在必行。

2、两委关系未能理顺，制约着村级组织整体作用的发挥。

中国的村民自治在发展过程中出现了“二元悖论”现象，即党的领导和村民自治在对农村基层具体事务的组织管理方面存在着权力重迭，出现了强调党的领导就会弱化甚至放弃村民自治，而强调村民自治就会弱化党的领导的进退两难的问题。

村委会与村党支部的关系不协调目前表现为两种情况：一是村委会与村党支部两套班子两种管理模式,导致有的村委会不能自觉地接受村党支部的领导，把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来，加上有的村党支部班子涣散，使村党支部起不到村级组织的核心作用。也有的村级组织的权力过分集中到村党支部，甚至集中在村支书个人手中，村委会和村民会议的自治权力实际上被悬空。村支书虽说形式上是由村中的党员选举产生的，但实际上往往是由乡镇党委决定的。党支部成员由任命产生，而村委会则由选举产生，于是便形成了“上级来人找支书，村民有事找村主任”的局面。民主选举使村主任在村事务决策中的位势增高，而传统制度仍然捍卫着党支部书记的优势地位。党支部是传统的村务决策实体，而选举产生的村委会要依法行使村务决策权力。这些矛盾严重影响了村民自治的健康发展，大大降低了村民自治的质量。二是现在很多地方通行村委会与村党支部两套班子两种管理模式“二合一”,即通过一些操作途径，让村支书选上村委会主任，或让选上的党员村委会主任当选村支书，或培养新当选的非党员村委会主任为党员，再选任为村支书。这样，两委合二为一后，党组织对村委会的控制加强了，工作中的对立和摩擦也少了，上级对村委会的管理也容易了。但对村委会来说，村民自治事实上就大打折扣了。

3、乡村关系不顺，出现“过度自治化”和“附属行政化”问题

现阶段我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：乡（镇）政府的行政管理权和村民自治权，它们构成了在中国共产党领导下的农村社会“乡政村治”的总格局。应当说，乡镇的行政管理权与村民自治权在最终归属和运作目的上是一致的，法律的规定也是清楚、明确的。村民委员会离不开乡镇政府的支持与帮助；村民自治也有利于乡镇的行政管理。但在实际工作中，二者又经常发生矛盾，主要表现为“过度自治化”和“附属行政化”两种倾向。所谓“过度自治化”的倾向，是指村民自治超出了法律规定的范围，村自治组织擅自作出不属于村自治范围的决定，或随意增加村民的非法定义务，违法限制村民的自由权利；或无正当理由，拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务。所谓“附属行政化”的倾向，是指村民自治在一定程度上名存实亡，乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织，沿用传统的领导方法进行指挥管理，或继续控制村委会的人事权，对经村民民主选举产生的干部随意调动、任免；或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令采用，行政命令管理模式。据华中师范大学农村问题研究中心徐勇、张厚安两教授统计分析，目前这类行政化村占全国村庄总数的60%以上。

另外,一些乡镇还借助于“村财乡管”对村级财务实施管理来强化对村委会的控制。虽然主观上乡镇是本着良好的愿望，是为了管好村级财务，防止他们贪污腐败，以权谋私，但客观上弱化了乡镇同村的新型指导关系，强化了传统的领导关系，进而不利于村干部改变过去那种对上不对下的工作作风来服务群众。

再者，少数村委会为了自己特定的利益，有意识地强化乡镇政府与村民 之间的矛盾。当村民责怪村委会不能维护村民利益时，村委会就将全部责任推向乡镇，而当乡镇责怪村委会协助工作不力时，它们又把责任全部推给村民。在他们看来，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代言人和代理人，有权决定自己的内部事务，没有必要接受乡镇政府的指导和监督。于是，他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度。

4、经济文化落后，村民的民主法制观念淡薄，自治意识薄弱

由于受长期的专制历史影响，中国农民非常缺乏民主经验和民主习惯，不善于行使自治的民主权利。农民习惯于被动接受“自上而下”的管理，并把自己的命运寄托于清官统治上，导致村民普遍自治意识不强。由于长期的历史原因，中国农村人口的整体文化素质尚不高。目前，占全国人口1/4的文盲半文盲大多集中在乡村。在现实生活中我们可以看到这样一种现象：凡是在文化比较贫乏的地方，民主制度、民主观念、民主作风就很难树立，而偏执、独断、愚昧、盲从的现象容易流行。

同时，一部分村干部素质较差，思想观念未跟上，致使村务公开不规范，甚至流于形式。民主决策，就是凡涉及村民利益的重要事项都应提请村民会议或村民代表会议讨论，按多数人的意见作出决定。然而一些民选的干部决策不民主、办事不公开。在处理村里的重大事项上，很少召开村民代表会议和村民会议，只有村委几个人决定，甚至村委会主任一人说了算，经常造成决策失误，影响了村里的经济发展和安定团结。加上村民自治政策宣传不到位，工作作风、工作方式转变不到位，群众与村干部的关系不太融洽，群众对村级事务的关心程度不够，不愿意参与管理和监督，民主管理工作难以深入开展。更甚是一些地区村干部违法违纪，恃强欺弱，滥用职权，独断专行、以权谋私，挥霍公款，失职渎职等等。

如果不强化基层干部和广大农民的法律意识和法制观念，将村民自治纳入法律化、制度化的轨道，就有可能使农村社会出现不稳定因素，影响农村基层民主乃至整个社会主义民主的健康发展。

二、村民自治制度中存在问题的对策

实行村民自治是利国利民的千秋伟业，任重道远，正如彭真同志所说：“办好村民委员会，实行村民自治，是一项长期的艰巨的工作，不能把它看得那么容易„„”。千里之行，始于足下。当前，我们要抓住机遇，采取切实有效的措施，推动村民自治事业的健康发展。

1、完善制度法规，在源头上防止不利因素对村民自治工作的干扰

搞好村民自治，制度建设是根本。对于村级民主选举制度要加强和完善。由村民直接选举村委会干部，真正把思想好、作风好、办事公道、群众威信高的人选进领导班子，带领群众共同致富。应逐步规范候选人提名方法和提名程序，在选举中坚持差额、直接和秘密投票原则，建立村民选举委员会执行选举工作，制止选举中出现的宗族势力、徇私舞弊，及时公开公布选举结果。

同时各地应根据《村民委员会组织法》尽快制定配套法规，一是建立健全村民自治的系列章法。二是村支部要制订“支持和保障”民主自治的规章制度。三是两委要统筹制订发展经济、增加农民收入及两个文明建设的规划和计划，要壮大集体经济，做到“有人管事，有钱办事，有章理事”。四是乡镇、县市也要制订相应的制度及实施细则，“多予少取放活”的政策最终会调动农民的积极性。经过20多年的实践，农民通过逐步学习和掌握了村民自治的知识和技能，培育起自治的意识，开始运用村民自治法律维护和扩展自己 的民主权利。因此，进一步加强村民自治制度规范配套，完善村民自治相关法律法规显得更加迫切和必要。

2、理顺乡镇政府、村委会、党支部三者之间的关系

《村民委员会组织法》第四条做了明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”在加强和改善党对农村工作的领导这一原则下，从制度上合理划分村党组织与村民自治组织的职权范围，尤其要明确村党组织对村民自治所承担的“支持和保障”的责任及履行责任的方式，在制度化和操作性上保证二者关系的规范运作。如果说乡村关系中乡是主导方面的话，那么村党支部与村委会之间关系则是村党支部为主导方面。所以，在当前，尤其需要规范村党组织的职责范围和工作方式。就职责范围而言，村党组织要使自己真正成为村级组织的核心，应尽力避免行政化倾向，摆脱具体事务。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理，以支持和帮助村民自治组织独立负责地开展活动。村党支部书记可以兼任村委会主任，但必须经过依法直接选举才能当选；村党组织可以在村委会选举前对选举加以组织影响，但对合法选举结果必须予以承认；党组织拥有量大决策权，但应以党内民主充分听取群众意见和不侵犯村民自治权为前提；对村党组织及其成员的失当行为，村民和村民自治组织有权向上级党组织反映，促其改正。

政府主动推进是我国村民自治由自发兴起到规范发展的重要动力，也是农村基层民主发展的一个重要特点。因此，在乡村关系中，乡镇政府是主导 方面。解决“乡政”与“村治”的矛盾，从乡镇政府方面说，主要是提高认识和改进方法问题。提高认识，就是充分认识乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系。村委会是村民自治组织，依法享有自治权利，因此乡镇政府对村委会的关系不应也不有定为领导关系。改进方法，就是乡镇政府除采用必要的行政管理方式外，应更多地运用法律、经济和教育等管理手段，在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。

3、提高村民民主意识，引导村民使用民主权利增强自治能力

今年八月份，在实践教育活动中，我市广太镇，积极深入进行思想教育工作，教育、引导农民（包括村委会成员）正确认识村民自治与党的领导、与乡（镇）行政管理、与国家法律的关系。村民自治是中国共产党领导农民在建设社会主义民主政治中的伟大创造，因此，党领导村民自治是毫无疑义的。村民自治与乡（镇）行政管理也是统一的、一致的。行政管理不等于强迫命令；村民自治不等于不要行政管理。村导自治与国家法律也不矛盾。国家的法律、法规是治国的根本，是全体公民的行动准则，任何组织、个人都必须无条件遵守。村民委员会是在党的领导下依法成立的，也必须在党的领导下，在国家法律、法规规定的范围内，组织村民自我管理、自我教育、自我服务。

通过教育和引导，农民弟兄提高了对党的正确领导的认识，提高了民主法制意识，学会了如何正确行使民主权利。也更清楚自己的权利、义务和责任。首先，可以结合农村免费义务教育，以学校为依托，建立政府补贴型的分区式的文化活动室，既为学生也为村民提供学习和交流的文化活动场所。其次是要加大对国家有关村民自治政策及党的各项惠民利民的方针政策的宣传。这种宣传可以结合中华民俗采取各种健康文明而又生动活泼的形式。再 次是提高县乡村干部素质，使他们能认真指导村委会实施村民自治的各项制度，指导村民在参与中提高民主意识和参政议政能力。让村民直接参与各项村民自治制度，既可以启蒙大家的民主意识，也可以使大家体会到这些民主制度给他们所带来的实实在在的好处，从而为他们以更积极的态度参与以后的村民自治活动奠定基础。

4、疏通信访渠道，认真接待处理群众来信来访，发挥民主监督机制

自新的《村委会组织法》颁布实施后，相关部门接待的有关村民自治工作的来信来访量呈大幅度增长态势，而且大量的是集体或群体上访。农民上访反映最多的是村干部违法施政、集体财务管理混乱、村干部贪污腐败、选举程序违法、村务政务不公开等问题。有许多问题是农村基层管理中多年积累而成的，并不是村民自治本身造成的，长期以来农民找不到反映的渠道，有些问题即使反映了也没有得到解决。实行村民自治，特别是《村委会组织法》颁布实施后，给农村多年积累的矛盾找到了一个“出口”。这是村民自治上访增加的重要原因。农民上访说明农民群众还相信党和政府，相信相关部门会给他们一个公正的说法，也说明农民群众的民主意识在增强，法律意识在提高，以及对自身民主权利的重视。因此，有关部门应相互配合，认真接待处理农民群众的来信来访。通过疏通信访渠道，化解矛盾，维护农村稳定。同时相关部门应加大执法力度，对侵犯农民民主权利的各种违法行为坚决依法查处，以确保《村委会组织法》的顺利实施，依法维护农民群众的民主权利。

另外，实行村民自治和民主选举是有成本的，需要经费支持。因此，应该明确经费渠道，最好是把村委会的换届选举全额纳入地方财政预算。对经济相对落后村的村民自治，地方财政也应考虑给予适当补助。随着村干部职 数精减后出现的工作量问题，可以通过大力发展农村经济组织进行分解，培育各种农村经济组织对农村经济的发展也会是很大的促进。

总之，实施村民自治是依法治国进程的重大举措，实为利国利民之举。但由于其推行过程与中国农村的政治、经济、文化诸多领域的传统存在着程度不等的冲突，加上法律、法规的不健全，在实施过程中必然有许多不尽如人意之处，这就需要各地党政在这个过程中严格依法办事的基础上充分发挥主观能动性，善于因势利导，及时发现问题，及时予于改进，并总结经验，完善机制，只有这样，才能使党和国家的政策在农村得到真正的落实，才能使广大农民得到真正的民主和幸福。参考文献：

1、宋学春，《让村民当家作主》，人民出版社，1998.9

2、延寿，《村级民主管理》，人民出版社，1999.6

3、曾锦清，张乐天，陈中亚，当代浙北乡村的社会文化变迁[M]，上海：上海远东出版社，2001.4、任远，农村村级社区发展研究[M].上海：百家出版社，2001.247.5、吴绍田.解读村民自治/关于牛溪埠镇村民自治的观察与阐释[M].北京:中国发展出版社,2001.128.6、柴瑞生.村民自治的阻力[N].中国青年报,2002.02.18（6）

第二篇：村民自治建设中存在问题和对策

村民自治制度建设中存在的问题与对策

浅谈村民自治制度中存在的问题与对策

村民自治制度的确立，是中国农村经济体制改革的产物。20多年村民自治活动的开展己充分展现了村民自治的生命力和有效性。村民自治发挥的作用既表现在物质制度又表现在思想精神层面。一是促进了农村经济的发展，农民生活得到了极大的改善；二是村民自治的制度体系已基本确立，使村民自治活动的开展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐渐深入人心。但还存在一些突出问题不容忽视，它们严重地影响着村民自治的发展及其深化。

一、当前村民自治制度中存在的问题及原因

村民自治制度是与我国依法治国战略的实施和市场经济体制的改革相适应的农村基层管理制度。从1980年第一个村民委员会建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委员会组织。村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。因此，全面推进村民自治，也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。从上个世纪80年代初的萌芽至1998年11月《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布，村民自治经历了一个渐进发展过程。但由于多方面的原因，村民自治在实践中也必然面临一系列 的问题和困难。

一是村民自治制度配套法规的欠缺，无法使之发挥最佳效应。村民自治制度在设置和可操作性上显得过于粗略和原则化，在行为模式与制裁手段的规范上显得空泛。如现行法律制度对村民的界定、权利、义务，村民对村务管理的参与途径和方式等等，缺乏明确具体的规定，在村民自治的实际运作过程中，乡镇管理与村民自治之间，村党支部与村主任之间的关系和权限不明，往往造成乡镇一级或村党支部事实上取代村民自治组织行使村级事务的决策权、管理权。随着农村流动人口增加（本地人口外流，外籍人口流入）导致此类人员的民主权利和应该承担的村民义务难以落实，需要相应的制度来保证他们的权利义务的实现。另外，在村委会中引进有志青年的机制，有些地方进行了有益的的尝试，囿于缺乏制度规范和保障，难于得到推广。

二是村民自治过程受观念意识上的阻碍，导致村民自治制度难以达到预期效果。中国有极为漫长的君主专制集权的历史，而无民主法制的传统与经验，农民习惯于被动接受“自上而下”的管理，并把自己的命运寄托于清官统治上，导致村民普遍自治意识不强。很多村干部素质较差，思想观念未跟上，致使村务公开不规范，甚至流于形式。加上村民自治政策宣传不到位，工作作风、工作方式转变不到位，群众与村干部的关系不太融洽，群众对村级事务的关心程度不够，不愿意参与管理和监督，缺少村务公开、民主管理的群众基础，使村务公开、民主管理工作难以深

入开展。

三是村民自治中的行政化倾向使村民自治制度的实施流之于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主处理村级事务的一种社会管理方式。然而很多地方的村民自治在实践中，都自觉不自觉以行政手段安排工作，有一些本应由乡镇完成的职责也被“分解”到村委会，使村委会体现出强烈的行政化色彩，在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责。自治组织实际上表现为一种政权性组织或者是乡镇的附属行政机构，政府对村委会的指导关系演变成实实在在的领导关系，这些都弱化了村民自治的性质，与国家推行村民自治的本意不符。

四是乡镇与村委会的关系不畅导致国家政策执行不力和乡村事务管理不顺。目前在基层农村管理体制中, 乡镇政权代表国家行使行政管理权，村民委员会代表村民行使基层自治权。乡镇政府与村委会之间是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。但现实中的乡镇政权与村委会的关系又常常与成文法律规范存在着种种“偏离”，严重制约着村民自治的健康发展和乡镇行政职能的有效履行。最经常也最突出地表现在许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会从产生到日常工作进行行政干预。乡镇对村委会强有力的控制还表现在，乡镇党委(•目前乡镇大都是乡党委书记、乡镇长一肩挑)通过对村党支部的

有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会(村支部书记与村委会主任也基本上是一肩挑)。另外,一些乡镇还借助于“村财乡管”对村级财务实施管理来强化对村委会的控制。虽然主观上乡镇是本着良好的愿望，是为了管好村级财务，防止他们贪污腐败，以权谋私，但客观上弱化了乡镇同村的新型指导关系，强化了传统的领导关系，进而不利于村干部改变过去那种对上不对下的工作作风来服务群众。另一方面,依据村委会自治权，存在少数村委会为了自己特定的利益，有意识地强化乡镇政府与村民之间的矛盾。当村民责怪村委会不能维护村民利益时，村委会就将全部责任推向乡镇，而当乡镇责怪村委会协助工作不力时，它们又把责任全部推给村民。在他们看来，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代言人和代理人，有权决定自己的内部事务，没有必要接受乡镇政府的指导和监督。于是，他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度。

五是“两委”矛盾冲突使党务村务管理两难。村委会与村党支部的关系不协调目前表现为两种情况：一是村委会与村党支部两套班子两种管理模式,导致有的村委会不能自觉地接受村党支部的领导，把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来，加上有的村党支部班子涣散，使村党支部起不到村级组织的核心作用。也有的村级组织的权力过分集中到村党支部，甚至集中在村支书个人手中，村委会和村民会议的自治

权力实际上被悬空。村支书虽说形式上是由村中的党员选举产生的，但实际上往往是由乡镇党委决定的。党支部成员由任命产生，而村委会则由选举产生，于是便形成了“上级来人找支书，村民有事找村主任”的局面。民主选举使村主任在村事务决策中的位势增高，而传统制度仍然捍卫着党支部书记的优势地位。党支部是传统的村务决策实体，而选举产生的村委会要依法行使村务决策权力。这些矛盾严重影响了村民自治的健康发展，大大降低了村民自治的质量。二是现在很多地方通行村委会与村党支部两套班子两种管理模式“二合一”,即通过一些操作途径，让村支书选上村委会主任，或让选上的党员村委会主任当选村支书，或培养新当选的非党员村委会主任为党员，再选任为村支书。这样，两委合二为一后，党组织对村委会的控制加强了，工作中的对立和摩擦也少了，上级对村委会的管理也容易了。但对村委会来说，村民自治事实上就大打折扣了。

另外，税费改革后，虽然村干部的报酬进入了比较稳定的保障时期，农民群众参与选举的积极性日益增长，但也面临一些新情况、新问题：如流动人口增加、农村大量劳动力外出打工、村干部竞争加剧、村组合并，干部职数精简、选举经费缺乏来源等等。

二、村民自治制度中存在问题的对策

一是进一步加强村民自治制度规范配套。以往的农村治理体制是国家从乡村获取资源，这也是导致农村各种矛盾根源。目前

国家取消了农业税，进行转移支付补贴的税制改革。这些为村民自治拓展了广阔的空间，村民自治开始走出体制性困境。“多予少取放活”的政策最终会调动农民的积极性。经过20多年的实践，农民通过逐步学习和掌握了村民自治的知识和技能，培育起自治的意识，开始运用村民自治法律维护和扩展自己的民主权利。因此，进一步加强村民自治制度规范配套，完善村民自治相关法律法规显得更加迫切和必要。在制定村民自治制度配套规范的过程中，还要考虑提高村民自治程度和质量的智力因素。随着国家改革开放的进一步深入，国民的流动导致智力的流动成为常态。现行的户籍制度严重制约经济的发展和文化的交流。户籍制度改革势在必行。因此，村民的界定不应以户籍为唯一依据。愿意为农村建设施展才华的现代知识型青年的进入，对村民自治的长足发展会有很大的促进。在具体制度规范的设计上应该对此给予充分的考虑。

二是加大对村民的民主意识的培养和强化。首先，必须在农村加强文化教育建设。目前在农村实行的免费九年制义务教育，将对农村文化教育产生深远的影响。可以结合农村免费义务教育，以学校为依托，建立政府补贴型的分区式的文化活动室，既为学生也为村民提供学习和交流的文化活动场所。其次是要加大对国家有关村民自治政策及党的各项惠民利民的方针政策的宣传。这种宣传可以结合中华民俗采取各种健康文明而又生动活泼的形式。再次是提高县乡村干部素质，使他们能认真指导村委会

实施村民自治的各项制度，指导村民在参与中提高民主意识和参政议政能力。让村民直接参与各项村民自治制度，既可以启蒙大家的民主意识，也可以使大家体会到这些民主制度给他们所带来的实实在在的好处，从而为他们以更积极的态度参与以后的村民自治活动奠定基础

三是理顺乡镇政府、村委会、党支部三者之间的关系。村委会与乡镇政府的关系，《村民委员会组织法》第四条做了明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”乡镇政府是国家设立在农村的基层政权组织，承担着对所辖乡村行使行政管理权的职能，依法在所辖区域内开展各项政治、经济、社会和文化等方面的政务。在这些职权范围中，不存在村民自治的问题，亦不属于村民自治的范畴，应当行使其领导职能，在所辖行政区域内依法开展法律规定的各项政务工作。村委会是村民进行自我教育、自我管理、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基层群众性自治组织。村委会办理本村的公共事务和公益事务，调节民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见、要求和提出建议。乡镇政府对村民自治范围内的事项不能像过去对待行政组织那样，采用行政手段领导村里的工作，而是要从法律、政策、工作上给予指导。村民委员会也应当协助乡镇政府开展各项工作，教育和推动村民依法履行应尽的义

务。村党支部是党的基层组织，接受上级党委的领导。在村民自治活动中，村党支部是政治上、思想上进行领导，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。村民自治是在党领导下有秩序、有计划进行的，是国家法律范围内的自治，而不是毫无约束的自治。对乡镇政府、村委会、村党支部三者之间的关系的正确处理，虽然各级党和政府下发了一些文件，在实践中仍然难以做到有效落实。

因此,要推行村民自治制度，首先就必须从法律上确立村委会的相对独立的法律地位，某种程度上与乡镇政府平等的法律地位，否则难免又陷入控制依赖关系。

四是疏通信访渠道，认真接待处理群众来信来访。自新的《村委会组织法》颁布实施后，相关部门接待的有关村民自治工作的来信来访量呈大幅度增长态势，而且大量的是集体或群体上访。农民上访反映最多的是村干部违法施政、集体财务管理混乱、村干部贪污腐败、选举程序违法、村务政务不公开等问题。有许多问题是农村基层管理中多年积累而成的，并不是村民自治本身造成的，长期以来农民找不到反映的渠道，有些问题即使反映了也没有得到解决。实行村民自治，特别是《村委会组织法》颁布实施后，给农村多年积累的矛盾找到了一个“出口”。这是村民自治上访增加的重要原因。农民上访说明农民群众还相信党和政府，相信相关部门会给他们一个公正的说法，也说明农民群众的民主意识在增强，法律意识在提高，以及对自身民主权利的重视。

因此，有关部门应相互配合，认真接待处理农民群众的来信来访。通过疏通信访渠道，化解矛盾，维护农村稳定。同时相关部门应加大执法力度，对侵犯农民民主权利的各种违法行为坚决依法查处，以确保《村委会组织法》的顺利实施，依法维护农民群众的民主权利。

另外，实行村民自治和民主选举是有成本的，需要经费支持。因此，应该明确经费渠道，最好是把村委会的换届选举全额纳入地方财政预算。对经济相对落后村的村民自治，地方财政也应考虑给予适当补助。随着村干部职数精减后出现的工作量问题，可以通过大力发展农村经济组织进行分解，培育各种农村经济组织对农村经济的发展也会是很大的促进。目前，在我省部分城中村、贫困村、上访村、难点村、宗族房头问题突出村实行的选举观察员制度出发点不错，只是由于制度不完善，效果不明显。因此，要完善选举观察员制度，必须不断完善选举观察的内容、形式、观察员的选聘、培训、管理等方式。

第三篇：浅析我国村民自治存在的问题及对策

改善村民自治的法律环境探究

村民自治制度是我国基层民主政治制度的重要组成部分，是指农民群众通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,直接行使民主权利,进行自我管理、自我教育、自我服务的基本社会政治制度。我国通过宪法和法律将这种制度确定下来只有二十多年，在确保其实施的法律环境方面存在一些不足，需要我们有针对性的进行改善。

一、当前村民自治法律环境存在的问题

（一）宪法和法律对村民自治的定位易引起混淆。

根据宪法第111条规定,村民委员会是基层群众性自治组织，其职能是办理本村的公共事务和公益事业，调整民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民自治委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，具有独立于其他机关或组织的性质。但是宪法对村民委员会制度的规定是在第三章第五节,而第三章规定的内容是国家机构,第五节规定的内容是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府,这种规定容易给人以一种错觉:村民委员会是一级政权机构、是乡镇政权的下级组织,从而混淆村民自治的性质。这种立法上的混淆对之后的执法工作等有着误导作用，对村民自治的顺利进行存在不利影响。

除宪法以外，《村民委员会组织法》对村民自治的规定也不完整、不明确。实施《村民委员会组织法》的实践证明，《村民委员会组织法》规定的基本原则是正确的，但是它有着“先天的不足”。因为村民委员会只是村民自治的一个载体，但《村民委员会组织法》将重点放在了村委会的组织结构建设，用了大量的法律条文规范村委会组织，对村民自治本身的规定则相对较少，与村民自治立法的宗旨和原意相去甚远。

（二）村民委员会和乡镇人民政府的关系不协调。

关于村民委员会和乡镇政府的关系，《村委会组织法》第三条规定“ 乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。”这种指导作用主要表现在政策指导, 保证村委会的决议、决定及工作符合党的政策和法规指导和帮助村委会搞好班子建设, 特别是村委会的选举工作，指导村委会依法做好各项工作, 如调解民间纠纷等。从村委会的角度讲, 一要积极主动求得乡政府的指导支持和帮助，二要自觉地协助乡镇人民政府开展工作, 完成各项任务。但是, 由于一些地方的乡镇党委和政府对与村民委员会的指导与协助关系没有正确的认识,造成在村民自治的实践中存在着乡村关系不协调的现象，主要有两种倾向：一种是乡镇政府过于干涉村务管理，使得村委会的自治职能弱化甚至消失，附庸于乡镇政府，丧失其应有的活力；另一种是村民自治过分加强，无无视乡镇政府的指导，形成过于自治的局面。

（三）村党支部与村委会的关系界定不清。

对于村党支部与村委会两者的关系，《村民委员会组织法》并没有做出直接规定，但是它的第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”村党支部的核心作用决定村委会必须接受村党支部的领导，这种领导不应是上下级的领导，而应该是对村委会的工作起到监督和保证作用。但是在现行的村民自治法律中，虽规定了村党支部的核心地位，但是却没有明确规定其具体职能，对于村党支部与村委会的关系的规定存在盲点。4首先，在具体的实践中，由于没有相关法律法规来规范党的领导，容易造成党组织这种领导的扭曲与膨胀，对村委会的自治工作进行不当的干涉，根据学者的调查,各村的党组织实

12321 陈国申，李媛媛：试论村民自治法律制度的缺陷与对策，载山东农业大学学报2004年第4期，第29页。天津市依法治市领导小组办公室：村民自治法律制度研究，天津社会科学出版社2006年版，第114页。3 连丽霞，张蓉：村民自治存在的问题与对策，载中国农业大学学报2003年第3期，第25页。4 王禹：我国村民自治研究，北京大学出版社2004年版，第82-83页。

际上是各村的权力中心及实际的领导者、决策者和管理者,各村党组织负责人均是社区权力

5的核心人物。某些情况下村委会和村党支部的关系是否顺当, 往往取决于村主任和村支书的私人关系或者他们的个人威望。其次，还有的情况就是，有的村民自治组织把自治理解成绝对自由, 不接受村党组织的正常领导, 甚至向党组织的领导权威发起挑战。

（四）农村本身存在各种不良因素。

农民是实行村民自治的主体, 农民的法制意识和行为是实行村民自治的最直接的因素, 农村的法制小环境同样对村民自治的深入开展起着促进或阻挠的作用。村民自治确实以前所未有的力量改变这农村的方方面面，其中最为突出的就是提高了群众和村委会干部的素质。在村民自治精神的感召下，中国农村在思想观念、心灵世界、行为方式和知识文化结构方面

6都发生了很大的变化。这些为进一步发展村民自治奠定了一定的现实基础，但是这种基础

还不够深厚，特别在一些贫困地区，干部群众的素质离村民自治的要求还有很大的差距。

由于自私的观念、小集团的观念、家族观念及各种错误思想道德观念的影响, 在实行村民自治过程中, 存在的问题还比较多, 制约和影响了村民自治的深入发展。大体有如下几个方面: 一是在村委会选举过程中出现的问题, 目前农村的家族势力仍旧较有力量, 可能会在一定条件下影响村民委员会选举, 使公正的选举受到家族势力的干预和破坏;二是在民主管理集体经济时, 可能因为个人利益或小集团的利益使村里的经济管理和民主监督受到不同程度的影响;三是对待村委会的工作可能因各种因素的存在采取反对或不支持的态度, 使村委会的工作受到阻碍;四是在制订村民自治章程或村民公约时, 可能因不懂法而出现违法、违反政策的现象, 如有些地区的村规民约简直就是一张罚款单, 罚款细目可以多达几

7十项。

（五）农村的法制建设不够，不能营造健康、完备的法制环境

村民自治是我国农村基层民主发展的趋势，是9 亿农民行使民主权利的广泛实践, 作为国家法律制度的安排, 在缺乏法制传统的农村社区推行, 更需要营造良好的社会法制环境。由于受长期的专制历史影响, 中国农民非常缺乏民主经验和民主习惯, 不善于行使自治的民主权利。当前出现的问题主要有基层干部和广大农民的法律意识和法制观念不够强化, 村民自治没能完全纳入法律化、制度化的轨道, 在一些地区出现了前面说过的“过度自治化”和“附属行政化”倾向, 农村社会出现了不稳定的因素, 对农村基层民主乃至整个社会主义民主的健康发展产生了不利的影响。

二、改善村民自治法律环境的对策

（一）进一步完善立法，明确村民自治的地位。

根据宪法的规定，农村村民建立村民委员会，实行村民自治，理应制定一部完整的村民自治法，保障村民各种自治权利，同时也保障村民自治组织按照自治的原则进行运转，真正达到宪法的要求和目的。但是迄今为止我国还没有一部完备的村民自治法，村民委员会组织法集中解决了民主选举等问题,但对于村民如何进行民主决策、民主管理、民主监督只作了原则性的、一般性的规定, 还没有全面、详细地展开规定, 因而缺乏可操作性。

所以在修订《村民委员会组织法》或制定新法时，应当注重明确村民自治的定位问题，关键是要解决一些问题，包括：

首先，明确村委会在村级组织中独立的主体地位，它不附属于任何行政机构，它代表的是农村最大多数群众的利益；

其次，厘清村委会与国家的关系。村委会是农村公民结成的基础性权力共同体。按照宪法，作为国家公民应当履行公民的义务。因此它要完成法律规定的各项国家任务，接受乡镇

相继全：集体经济背景下的乡村治理，华中师范大学出版社2002年版，第315页。赵秀玲：村民自治通论，中国社会科学出版社2004年版，第83页。王新生：农村村民自治的法律环境评析，载湖南大学学报2000年第4期，第81页。

政府的合法性的行政指导；

再次，在对外关系方面，包括对乡镇政府的关系，村委会是独立的，自主进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，不受其他组织的不当干涉；

最后，全面、详细的完善村民自治中民主决策、民主管理和民主监督的规定，使各个环节的工作都有法可依，真正做到“让群众明白，保干部清白”，促进村民自治的真实有效和健康发展。

（二）协调村民委员会和乡镇人民政府的关系，促进“乡政村治”格局的长期稳定。为了克服在村民自治问题上“附属行政化”和“过度自治化”这两种错误倾向, 对乡村关系进行适当、有效的整合, 必须从以下两个个方面进行努力：

首先，乡镇政府及其工作人员要提高认识, 转变观念, 改进工作方式、方法。其中提高认识, 就是充分认识乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系，这是村委会的性质决定的，村委会是村民自治组织, 依法享有自治权利, 因此乡镇政府对村委会的关系不应也不能定为领导关系。改进方法, 就是乡镇政府除采用必要的行政管理方式外, 应更多地运用法律、经济和教育等管理手段, 在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。

其次，村委会应引导农民学会正确使用民主权利,自觉协助乡镇政府做好应由村委会承担的工作，要教育群众树立正确的法制观念和民主意识并且要引导他们正确行使自己的民主权力，防止违法违规或者过度自治现象的出现。

（三）厘清村党支部与村委会的关系

村党支部与村委会关系的不协调、不顺畅，实质上主要是二者的权力划分问题。针对这样的问题，主要从以下三点解决：

首先，必须从法律和制度上进一步明确划分村党支部与村委会之间的职责权限。在村民自治的发展过程中，我们要要求严格的依法办事，确立法的至上性。要明确村党支部和村委会要承担的职责和实现这种职责的方式，在制度化和操作性上保证二者的顺畅运行和合作。村党组织和村委会要在法律规定范围内开展活动。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握, 对其他村级组织建设的指导, 对各类组织之问关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情, 应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理, 以支持和帮助

9村民自治组织独立负责地开展工作。村党支部书记和村委会主任可以一肩挑，但是必须经

过合法选举；村党组织可以在村委会选举前对选举加以组织影响，但对选举结果必须予以承认；党组织拥有量大决策权, 但应以党内民主充分听取群众意见和不侵犯村民自治权为前提。

其次，推广实行两票制，在村党支部的换届选举中支部成员不仅要经过党员的选举投票，而且还要通过普通村民的信任投票，这样能够非常有效地解决村党支部在村民自治中的领导权威问题，把坚持党的领导与实施村民自治有机结合在一起。

再次，加强对村级干部的培训和教育，包括对两委工作人员的培训，因为他们的素质直接影响到两委关系的处理，对其进行培训的工作意义非常大。

（四）大力发展农村文化教育，提高农村群众的文化素质和政治水平。

这一要求包括两个方面：

首先，加强村民的思想文化教育，提高村民的文化素养。文化知识是从事政治活动的必要条件。正如列宁所指出: “文盲是站在政治之外的, 必须先教他们识字。不识字就不能有

10政治,不识字只能有流言蜚语、传闻偏见, 而没有政治。”在现实生活中我们可以看到这样8

天津市依法治市领导小组办公室：村民自治法律制度研究，天津社会科学出版社2006年版，第116页。彭向刚：我国村民自治存在的问题与对策探讨，载吉林大学学报2001年第1期，第86页。10 列宁：列宁全集（第三十七卷），人民出版社1967年版，第59页。

一种现象：凡是在文化比较贫乏的地方，民主制度、民主观念、民主作风就很难树立，而偏执、独断、愚昧、盲从的现象容易流行。所以，大力发展农村社会生产力, 壮大集体经济, 发展农村文化事业具有十分重要的意义。

其次，我们还需加强村民政治素质和政治意识的培养，在村民自治中使村民实现政治社会化，增强村民的主体意识和参与意识，让村民认识到自己在村民自治中的地位和作用。只有这样，才能更好地表达自己的利益需求，实现村民自己管理自己、自己决定自己、自己满足自己。提高农民文化思想水平和民主素养, 增强农民的政治参与意识，是保证村民自治规范运作、健康发展的一个重要条件和必要的前提。

（五）加强农村的法制建设，为发展村民自治营造良好的法制环境。

民主必须匹配着法律化和制度化，村民自治作为一种基层民主发展的趋势，更应在良好的法制环境中健康成长。所以，实行村民自治, 必须贯彻和执行依法治国方略。

首先要加强农村法制建设的规划和指导，在推进省、市、县有步骤实现依法治国方略的进程中, 应有推进农村法制建设的规划, 对农村法制建设分阶段目标,制定明确的规划和计划, 并稳步实施。对农村法制建设状况应有明确的评价指标,并进行经常性的检查督促。

其次，要强化基层干部和广大农民的法律意识和法制观念, 增强他们依法实行民主自治利民主管理的自觉性和主动性。要树立农村干部依法办事、恪守职责, 接受监督的观念；要坚决查处一些农村干部压制和破坏民主、侵犯农民民主权利的行为, 创造一个能够依法保护农民合法权利的公平公正的法制环境；要坚持依法治村, 保障村民自治有序开展。

参考文献

著作类

[1] 天津市依法治市领导小组办公室：村民自治法律制度研究，天津社会科学出版社2006年版。

[2] 王禹：我国村民自治研究，北京大学出版社2004年版。

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期刊论文类

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[7] 袁凤芝：我国村民自治存在的问题及对策，载中国商界2009年第3期。

第四篇：村民自治存在的问题与对策

AA县村民自治存在的问题与对策

村民自治作为农村民主政治建设的核心内容，是社会发展的客观要求，符合广大村民的根本利益。《村民委员会组织法》实施后，通过多年的努力，我县村民自治取得了一定的效果，基层农民逐步实现自我教育、自我管理、自我服务，基层民主法制建设得到进一步加强，但目前还存在着一些不容忽视的问题，需认真研究并加以解决，村民自治有待进一步的规范和完善。

一、基本情况

2005年乡镇撤并调整后，全县辖7镇3乡，152个村（街）委会，4个社区居委会，2260个村民小组，总人口33万人，其中农业人口28万人。占总人口的85%。

二、存在的主要问题

（一）部分村民对农村民主政治建设的严肃性和重要性认识不高，参与基层民主自治的积极性不强。在第四届村委换届选举中，一些村民漠视村委会民主选举的重要性。对选谁当自己的村主任关心不够，持无所谓的态度，致使很多坚持原则、责任心强、有能力、素质高的干部落选。有的村之所以多次选举失败，如桥业片的21个村成为这次换届选举的重点村和难点村，就是由于部分村民的民主意识、法制观念淡薄、缺乏大局意识等造成的。由此可见，村民的积极性和参与性都直接影响到了换届选举的质量和效果。

（二）村委工作难度大，部分村干部无所作为。导致村干部完不成任期目标，难以有所作为的原因主要有以下几个方面：一是有的村干部以为工作越认真、越积极、越坚持原则、就越容易得罪人，因而工作消极，畏难情绪严重，得过且过，缺乏干事创业劲头。二是一些人竞选村干部动机不纯，存在私心杂念，担任村干部的目的就是为了捞一把，不能意识到自己所担负的重任。三是一些村干部不服从村 1

支部的领导和乡镇政府的指导，乡镇政府布臵工作时，有些村干部总以种种理由为借口，最后，工作都是乡镇政府包办。四是一些村委经济紧张，工作激励机制，干好干坏一个样，这也是影响村干部积极性的重要因素。

（三）村务公开不够规范。虽然今年我县头塘、田州、那坡、百育、五村等5个乡镇被评为“百色市村务公开民主管理示范乡镇”的称号，从整体上看存在的问题还很突出，一是有的村重视程度不够，村务公开工作的力度被弱化，谈不上规范化管理，与要求差距很大。二是畏难情绪明显，村干部怕麻烦，怕公开后产生新的矛盾，因而一部分村干部对村务公开不热心、不积极。三是公开的形式单调，内容简单，村务公开大多是通过公开栏来公开，但多数公开栏经常都是空白或是几年前的内容，没有按制度定期开放，要检查时才公开应付检查，工作很被动。

（四）大多数村委会集体经济薄弱，全面推进村民自治的能力有限。由于很多村委会集体经济空白，难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力。因此，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性不高。

三、对策与建议

村民自治，不是实行不实行的问题，也不是实行多久的问题，而是如何继续深入贯彻、完善提高的问题，针对当前我县村民自治工作存在的问题和不足建议采取如下对策：

（一）下届换届选举前，要对村委干部进行考核、审计。通过考核，将一些能力强、上任以来为村里作了大量工作、政绩显著的干部公之于众，大力宣传，以避免坚持原则、工作能力强的干部落选。同时要做好选前审计工作，对没有经济问题的干部，还他一个清白；对有经济问题的干部，给群众一个清楚的交待，从而防止把贪污腐败的村委干部再次选入村委班子。鉴于换届选举工作量大，在选前县委、县人民政府、乡镇人民政府应早部署、早动手、讲速度、讲实效，审计的重点应放在工作不力、群众反映强烈的重点村、难点村。

（二）把好村民委员会成员候选人的资格审查关。充分发挥村支部在农村的领导核心作用，村党支部书记应当成为村换届选举委员会的成员，担负起组织选举的重任。县、乡、村三级选举机构要配合好严格把关，制定好村委候选人的任职资格条件和资格审查办法，对不符合规定的候选人依法予以取消。一定要让村民选出的村官能真正代表广大人民群众的根本利益，成为带头执行各项政策、法律、法规的表率，成为带领群众致富奔小康的先锋，使基层民主政治建设成为推动我县农村经济发展的动力。

（三）加强民主决策、民主监督、民主管理，把工夫用在平时。重点是严格执行《村民委员会组织法》第十九条的有关规定，对涉及村民切身利益的重大事项必须召开村民会议讨论决定。各乡镇人民政府要指导各村建立适合村民实行民主监督的硬约束制度，比如按照有关规定应召开的村民会议、村民代表会议必须如期召开，村民对村财务状况的咨询，村委必须给予解释和答复。要制定村民维权的办法，追究行政不作为者的法律责任。乡镇要督促各村严格执行村务公开、民主管理的有关规定，该公开的必须及时、全面、彻底地进行公开，真正给群众一个明白，还干部一个清白。公开、公平、公正地管理村务，就能有效排除家族、宗派势力的干扰，村民的各项民主权利也才能落到实处。

（四）大力发展村级集体经济。村级集体经济是村民自治运作和发展的物质基础。实践证明，只有集体经济实力较强的村，村干部的报酬、村集体和乡镇政府要求农户提供的奖金和劳务，才能主要由集体组织承担，农民因集体经济和自治组织为自己带来的利益而减轻负担，因而村民自治组织享有较高威信。由此可见，搞好村民自治，县、乡镇政府必须理清发展思路，为基层选准项目，大力发展农村集体经济，才能解决村委会无钱办事的困难，才能增强村委会的服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

(五)加强对村组干部和广大农民的教育培训，努力提高他们的思想政治素质和参与意识。由于我县农村经济文化较落后，村民的民主观念、主体意识不强，村民的自我管理能力和村民委员会的工作能力都很有限；还因为农村封建家族意识的影响，使得相当一部分村民委员会难以自主地开展工作，不得不对乡镇政府产生依赖感；另外，许多村民包括村干部不能正确理解村民自治，或是自私狭隘，政治冷漠，缺少对公共生活、公共利益的热情和关注，或是认为自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同国家法律和乡镇的管理对立起来。因此，要提高村民自治组织的自身建设，必须加强对村干部和广大农民的文化教育培训和引导，提高他们的文化水平和民主素养，使其学会行使民主权利，保证村民自治规范运作和健康发展。

总之，实行村民自治，是党领导农民建设有中国特色社会主义政治的伟大创造。我们必须不断为村民自治创造条件，营造氛围，真正实现村民自我教育、自我管理、自我服务，这样就一定会有效地促进我县农村经济的发展和社会的全面进步。

AA县民政局

2006年6月23日

第五篇：村民自治和存在的问题

村民自治是在人民公社解体以后，原有的乡村组织处于瘫痪半瘫痪状态，农村社会严重失序，而由农民主动创造出来的一种组织体制，后被中央肯定而成为体制内的制度安排。农民自发创造出村民自治体制，是因为农村社会需要秩序和公共服务，而村民自治恰好可以满足农民的这一需要。

一般认为，村民自治具有以下三项功能，一是提供社会秩序，主要是通过村民自治来维护治安和调解纠纷；二是提供公共服务，即让村民自己的事情自己商量着办，来提高社区资源动员能力；三是抑制乡村组织的不良行为

我也是农村长大的，可以说对村民自治也有些许的经历，现在结合我对我家乡河源市和平县公白镇塘角村的调查，将民主选举、民主管理、民主决议、民主监督四方面情况的调查总结如下：

（一）民主选举的重视度下降，选举难度略显增大

一是部分乡镇对村委会选举重视程度和工作力度有所下降。乡镇在工作上对村级组织的依赖程度降低，财力上对村级的依赖性减弱，部分乡镇领导机关对村级组织选举的关心程度降低，对村委会选举的重要性认识不足，组织领导不力，依法指导不细致，宣传发动不充分，抱着完成任务的心态组织选举，有的消极应付，从一定程度上影响了村委会选举的质量。村里面选举的时候，需要村民最终投票，村民都是乱选的，并没有认真的对待这些事情，记得我还帮我父母投过票，那时才读六年级。

二是选举的竞争性进一步增强，妇女当选的难度加大。妇女当选难度加大的主要原因有：在一些经济发达地区，村“两委”交叉任职的比例逐步提高，村委会成员的职数大幅度减少，村委会选举的竞争性增强；以血缘为纽带的宗族群体和以经济利益为纽带的利益群体的竞争日益激烈。我省目前约10%的村委会没有女委员，在将来的选举中，如果不采取切实有效的措施，村委会成员中妇女的比例将会进一步下降。在我印象中，我自懂事起我们村就没有女委员，直到读初中的时候才有一个，我觉得农村的男主外女主内的思想也有影响。

三是违法干预选举的现象依然存在，贿选现象增多。贿选现象已在很多地方出现，部分地方已呈蔓延之势。贿选的手段多样化，有给钱的，也有给物的，还有既给钱又给物的。2006年换届选举时，福州市有一个村，候选人扛着80万元人民币，用透明塑料袋裹着满村游走，给人一种暗示：候选人若当选，村民将有好处。因贿选引起的选举争议和上访事件时有发生。

四是对村委会选举中违法行为的查处存在困难。由于对村委会选举中违法行为的查处机构及其职责的规定比较原则，涉及选举中的一些矛盾和纠纷，如村民资格、候选人条件、贿赂选举、另行选举、选票认定、违法行为处罚等，在现有的法律、法规中规定不明确或处理措施难执行，处理难度大，群众只好逐级、越级上访。一些人钻了法律空子，致使干扰破坏选举现象时有发生，纠错效果不明显。

既然我们发现了不足，我们就应该积极的去修正它。因此，有必要依据村民自治实践中存在的问题和需求，对法律法规进行修订。修订法律法规，是对以往村民自治制度的再创新，必须解放思想，实事求是，与时俱进。要用发展、辨证的态度去修正不适应农村实际的有关制度，以充分体现法律和制度与时俱进的时代性。从现在情况看，修订的内容首先要着重考虑民主选举的办法和程序。比如，近年来，随着城市化进程的加快、人口流动量大，部分村民长期外出，他们有的想回村参加选举，但无法脱身，有的则干脆不回村参加选举，这无形中给村委会

选举带来不小的困难。比如在选举中，要想达到“两个过半”已不太容易，这样的规定原来是必要的，因为这有利于扩大民主，培育民主，可以维护村委会选举的代表性和广泛性。但是现在情况不同了，一方面由于人口的流动性增大，一定要坚持“两个过半”会增加选举的难度，加大选举的成本。另一方面，弃权也是一种权利，或表示不在乎选举的结果，或表示认同所有的结果，即使在美国，近几届选总统，选民也均未过半。因此，参选应坚持自愿原则，以获得参选人的多数票的当选，这样既体现了民主，又降低了选举成本。

（二）民主管理是相对于绝对服从绝对权威的管理而言的。即管理者在“民主、公平、公开”的原则下，科学的将管理思想进行传播，协调各组织各种行为达到管理目的的一种管理方法。但是在农村，我觉得民主似乎很难真正的实现。农民素质偏低，对于很多政策不理解，偶尔也会有过激的行为，而且我们村的人家住的比较散，管理起来也不方便，所以村官们只能另外寻找有效的管理方法。为了进一步完善民主管理制度，最近，广东省河源市在五县一区各选一个乡镇村级组织试行“五三三”村民自治工作法，即五议、三公开、三监督。通过试点工作不断完善村党支部领导下的村民自治机制，助推社会主义新农村建设。只有通过不断的尝试新的方法，我们才能找到最适合本村的管理方法，因为实践是检验真理的唯一标准！

三、民主决策在村民自治体系中起着关键作用

决策是否民主，是对民主选举质量高低的检验，所选的村委会成员素质高，决策一般会民主，反之，民主决策就会走形；民主决策是民主管理的先决条件，民主决策才能使决策科学，而科学的决策是有效管理的前提；民主决策是民主监督的重点，如前所述，民主决策对重要事项的决策，当然就是民主监督的重点了。

但是在一些地方，村委会与村党支部的关系不很融洽。有的村委会班子成员认为自己是全村群众选举的，而村党支部书记只是由占村民总数一小部分的党员“两推一选”的，于是盲目自大，自己想怎么干就怎么干，不尊重党支部的领导；有的村党支部认为，基层党组织是领导核心就是要领导一切，于是就大包大揽，妨碍了村委会班子正常行使应有的权力。我们在调查中发现，目前，尚有8%左右的村委会与党支部关系处理不好、村“两委”选举联动有待于进一步规范和推进。重要的是干部之间不和就很难能够做出正确的决策，那受苦的将是我们的村民。

村党支部与村委会的关系是我国政治生活中党政关系的自然延伸，处理好村党支部与村委会关系对村民自治发展和农村和谐社会的构建都尤为重要。要从坚持党的领导、人民当家作主和构建社会主义新农村有机统一的总体要求出发，努力探索规范、协调村党支部和村委会的关系。一是要科学划分职权与职责，处理好政治领导与具体事务之间的关系。村党支部是农村的领导核心，是政治领导、组织领导和思想领导，主要宣传党的方针政策、管理好党务工作和村党支部自身的建设。这就决定了村党支部不能代替村委会直接管理具体的村务。村党支部应督促村委会依法实行自治，积极提出村的发展规划，并通过村民会议或村民代表会议形成决议，监督村委会贯彻落实，监督村委会和村委会干部的工作。村委会要增强党的领导的观念，自觉地接受和依靠村党支部的领导。二是要增强农村党的基层组织的执政能力，提高村民自治组织的自治能力。作为农村党的基层组织的村党支部要加大建设力度，改进领导方式，提高领导水平和执政能力，以适应民主

政治发展的要求。作为村民自治主体之一的村委会不仅要树立依法自治的意识，提高民主自治的能力，而且要牢固树立“坚持和加强党的领导”的思想意识，不断增强自觉在党的领导下开展工作的政治觉悟。

（四）村务公开仍需规范，监督整改措施乏力

一是认识不到位。有的地方党政领导和业务部门对开展村务公开工作的重大意义认识不足，对推进村务公开工作的要求把握不准，存在安于现状、盲目乐观、松劲懈怠的现象。有的村干部存在怕麻烦不想公开，怕监督不敢公开的心理，甚至产生抵触情绪。有些群众认为村务公开只是上级和村干部的事，与自己没有多大关系，不闻不问，不参与监督和公开。二是工作不规范。对村务公开民主管理工作不同程度存在内容、时间、地点、程序的不规范。公开内容不全面，省里要求公开11项内容（村干部补贴、集体财务收支、计生指标、企业承包、等），有的才实行四方面、六方面的公开，一些比较敏感和群众关心的内容不公开或公开不彻底。有的公开项目不细化，只笼统公开大的支出项目，而不公布具体的支出情况，群众看了还是不明白。特别是在村财的收、管、用等环节上，普遍存在失范乃至混乱现象，乱发补贴、乱开支等违纪违法的问题不同程度存在。三是监督整改不力。有些地方监督措施乏力，监督滞后，暴露出来的问题查处不及时，整改措施未能真正到位。

进一步完善以村务公开、民主评议、民主理财为主要手段的民主监督制度 进一步完善村务公开制度，切实把群众最关心、与群众利益息息相关的问题作为村务公开的重点，对公开事项、公开时间、审核办法等做出具体规定。同时，进一步规范村务公开的工作程序，包括定期公开事项的内容、时间、地点、形式和意见受理等，都要符合规范要求。进一步健全并落实村务公开民主管理实施细则，以保障村民应有的知情权、参与权、决策权和监督权，使群众监督由对村务活动结果的监督延伸至村务决策及其整个执行过程的监督。坚持村民民主评议干部制度，制定评议规则，定时定期进行统一安排。

其实村民自治中所出现的问题远远不止这些，例如基层工作队伍较薄弱，局面难以开拓创新。没有专业的工作者和不断的创新，那是很难推进民主政治的建设的。还有就是村官对政策的内容缺少宣传，我们老家的那些农民大字不识几个，而村官又没有通俗的转述，这就意味着村民们连发生了什么事都不知道。

村民自治中的问题与对策是自自治以来就非常热门的话题，也有学者在不断的研究。虽然出现的很多问题，但是我们也取得了不小的成绩。我们需要摸索着前进，不断的寻找与尝试新的政策，总结经验，得出新的结论。我们坚信，在中国共产党的英明领导下，经过人民群众的努力我们一定能探索出一套让人们欢喜的好制度！