当前村民自治中存在的问题与对策

第一篇：当前村民自治中存在的问题与对策

当前村民自治中存在的问题与对策

《村民委员会组织法》自1998年11月正式实施以来，中国农民在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的活动中，进行着自我管理、自我教育、自我服务的伟大实践。10年来，广大村民的民主热情空前高涨，法制意识明显增强，他们在自治中正行使当家作主的权利：村干部自己选，村里大事自己讲了算，村里开支村民代表审了算，村里的政务、财务开始在阳光下操作；10年来，农村的民主政治建设焕发出空前的生机活力，广大农村的干群关系得到实质性改善，乡、村干部的工作方式、工作作风、工作内容正在发生根本性变化，村民自治的伟大实践给中国农村带来惊人的变化，去认识村民自治以及怎样发展村民自治，这些都是当前我们应该深入思考的问题。

一、村民自治的发展历程

党的十一届三中全会指出：“在经济上要保护广大农民的物质利益，在政治上要尊重广大农民的民主权利。” 1980年至1982年全国开始的村民自治试点是村民自治的萌芽时期，1982年至1987年为村民委员会建立时期，1990年以后，成为村民自治活动深入开展和基层民主逐步走向规范化和法制化的时期。

实行村民自治是农村实行了以家庭联产承包经营为主体的经营机制，政治上实行以农民自我管理、自我教育、自我服务为显著特征的基层群众自治制度的必然要求，存在决定意识，经经济基础决定上层建筑，有什么样的经济基础，就有什么样的上层建筑，实行村民自治是生产力发展的必然要求，是社会文明进步的重要标志。

村民自治是中国农民的伟大创造。从1987年全国人大颁布《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》到1998年11月4日正式修订颁布这部法律，使我国的村民自治有法可依。到2008年，我国村民委员会的民主选举实践已进行了七次，从我们灵璧县的实践看，农民群众对依法直接选举村民委员会一次比一次关心，参选热情一次比一次高涨，参选的竞争一次比一次激烈，选举的程序一次比一次规范，直选的实践一次比一次成熟，基层民主实践一次比一次进步。我们灵璧县2005年村委会换届选举，一次直接选举成功的占全县326个村的91.6%，有8%的村由于诸多原因进行了二次投票选举。参选实践的成功、参选热情的高涨、竞选竞争的激烈足以说明群众民主自治意识的不断觉醒和当家作主自治能力的不断提高。但是，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度化、规范化以及辅之以相应的民主法治教育以及村委会与村民大会、村民代表会议的关系等都需要在实践中进一步理顺。

二、当前村民自治中存在的问题及原因

随着我国农村经济体制改革的不断深化，有诸多因素束缚着农村村民自治的健康发展。这些因素主要有:农民文化水平低下，民主素养不高；村级集体经济薄弱，村民委员会较好履行服务职能的能力较弱；乡镇与村之间如何解决“附属行政化”与“过度自治化”问题，以及村民委员会与村党组织之间的关系问题等等。如何更好地解决这些问题，是推进村民自治健康发展，保障民主权利，推进村民自治建设的必要。

现在村民自治“四项民主”实践，可以这样评价，民主选举很成功，民主决策无章程，民主管理无规范，民主监督不到位。这是造成目前乡村两级工作难干、事情难办、群众“难管”的根本原因。具体分析：一是思想观念上有差距。群众的现代民主意识增强了，当家作主的愿望很强烈，而我们各级干部仍扮演“父母官”的角色，主仆颠倒；二是因势利导实践民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的过程中缺乏总结，缺乏制度规范，使村民自治这项社会主义民主最广泛的实践推进缓慢，使“四民主”没有很好地或没有真正落实到村民自治的实践中。由于在政治上尊重农民的民主权利缺乏诚意，也使经济上保护农民的物质利益的具体工作打了折扣，这也是农村社会的不稳定因素。三是公民有序的政治参与缺乏制度，也即公共品（章程、规则、规范）供给处于无序状态，没有实行真正意义上的村民自治，而是村干部管制，“主人”与“仆人”的关系没有理顺，村民会议与村委会本是决定与执行、产生与被产生、监督与被监督的关系，可实践中有相当一些村干部错误地认为只要村民选上我，村务大事就由我说了算，村民就成了我的臣民。

三、推进村民自治的对策

按照党的十六大提出的目标任务，完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，结合20多年来实行村民自治的实践经验，应重点抓好以下几个方面：

1、加强权利保障完善法律制度。由于历史条件的规制，中国农村的村民自治首先是从组织建构开始，有关法律也是从村民委员会组织法开始。这虽然符合事实逻辑，但毕竟也具有自治法。从法理逻辑上看，应该是先制定村民自治法，并在此基础上制定组织法。但由于特殊的历史和国情，使我国先制定的是组织法而未出台相关的基本法律，这不利于凸现以村民为主体的基本自治权利，也不利于农民的民主权利受到侵害后的维护。现行的组织法只规定了应该怎样，却未规定违反后应该如何处理，因此组织法的权威大受影响。虽有民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的原则，但却缺乏相应的程序性法律规定，如没有村民委员会选举法。由此使原则性规定因没有程序法律的保障而难

以落实。所以，在村民自治的深化过程中，需要制定有关村民自治的基本法律和程序性法律，以保障广大农民能够依法自治，依法行使并维护自己的民主权利。

自1980年底广西河池地区的宜山、罗城两县农民自发组建村民委员会（以下简称村委会），开创村民自治，尤其是共和国于1998年颁布并施行《村委会组织法》以来，我国农村村民自治建设取得了巨大发展，对中国农村社会发展做出了一定贡献，同样村民自治在实际操作中也存在许多问题。如：村“两委”矛盾问题、村委会成员薪水问题、村委会中的女成员问题、选民和候选人问题、村委会换届后工作移交问题、村委会成员进行不公平竞选问题、选民投票问题、罢免村委会成员问题、村民会议召开问题等。虽然原因是多方面的，但是我国《村委会组织法》自身的不完善是一个重要原因。

村“两委”矛盾目前在农村比较普遍，也非常严重，造成村“两委”矛盾的原因有体制上的，有利益上的，还有就是《村委会组织法》上对“两委”权责的不清晰规定。《村委会组织法》规定“村委会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷、协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。但同时规定“中共在农村的基层组织，按照中共章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。这样的规定事实上一方面承认村民选举产生的材委会的领导权，充当“当家人”的角色；另一方面确认了村党支部对村委会的领导，赋予了村党支部对村务的“决定”权，这就为村民“支持”的村委会与乡镇党委和政府支持下的村党支部“争权夺利”埋下了“祸根”。由于我国的现实国情，中共应该在村民自治中发挥领导作用，但是领导的方式有多种，不是领导具体事务，而是应在思想上进行领导。再者，村委会实质上是一种群众性民事组织，不是政治组织，不是基层政府，中共党组织直接领导村委会内部事务在某种意义上说是不合理的。因此，建议第三条的村党支部“发挥领导核心作用”修改为“发挥思想领导作用”，并增加村党支部“不得决定依法属于村民自治范围的具体事务。”

目前，我国还有少数村委会成员中没有女性成员，这极大的损害了农村妇女权利，打击了女姓村民参与村民自治的积极性，不利于农村村民自治妇女工作的开展。出现这种情况与法律中“村委会成员中，妇女应当有适当的名额”的规定有很大关系。因此，为了切实保障农村妇女参与村民自治的民主权利，提高农村妇女参与村民自治积极性，更好地开展农村妇女工作，建议将第九条的“村委会成员中，妇女应当有适当的名额”修改为“村委会成员中，妇女至少有一名。”

2、加强选举的公正性。关于选民和候选人资格问题的讲座已有很多，但大多数人坚

定支持《宪法》赋予公民选举权和被选举权不可剥夺，也就成为一些农村出现精神病患者当选为村委会成员的荒唐闹剧的原因之一。在理论界，也有一些学者认为符合法定有选举权和被选举权的人，但是不具有完全行为能力，不应享有选举权和被选举权。也许有人说剥夺这些人的选举权和被选举权是不公平的，是违背《宪法》的。但是我要说，首先，未满18周岁，但已具有完全行为能力，且符合法律有关规定的人不享有选举权和被选举权；而不具有完全行为能力，但符合法定的人享有选举权和被选举权，这本身就是不公平的，只是没有什么人指出而已。从某种意义上说，对于选举权和被选举权的解释不能直接从《宪法》中移植过来。利用黑恶势力、家族势力当选为村委会成员引起村民普遍不满，大多数村民认为曾经有过刑事犯罪或经济犯罪的村民不应或在多少年内不应享有被选举权。对于这些人剥夺选举权在某种意义上说是必要的，合理的，但在目前想通过修改法律来实现很难，不过可以出台一部剥夺出任公职权法。因此，建议将第十二条的“年满18周岁的村民„„”修改为“年满18周岁且具有完全行为能力的村民„„”

在村委会换届选举时,不少在职村委会成员利用手中职权之便进行不公平竞争,甚有部分村委会主任落选后,拒绝进行交接工作.为了确保所有参与村委会竞选的候选人能够公平竞争,确保换届选举后村委会交接工作能够顺利进行,让新一届村委会尽快步入正常工作轨道。因此,建议增加“村委会成员参与竞选下一届村委会成员，必须在选举委会员成立或公布候选人名单的第二天辞去村委会的职务，由选委会暂行其职权这一条。

我国大量农民进入城市工作，农村集体经济薄弱，村民与村集体利益联系较弱，加上农务相当繁忙，很多村民不愿主动到投票点投票，导致村委会选举出现真实投票率低，而现实显示的表面投票率高，尤其是代投率和流动票箱投票率极高的状况。农民工与农村经济联系弱，对村委会选举漠不关心，亲自回家投票或寄票参与选举的农民工极少，有的村甚至会出现有选举权的村民超过一半成为农民工，村委会选举权投票率过半很难实现。不过，我国农村的特殊环境，一户内成员与村集体利益基本一致，他们所选的候选人一般为同一人。因此，村委会选举投票不一定非要实行选民投票制，也可以实行户代表投票制。如果施行户代表投票制，一方面可以体现民主选举，另一方面可以提高真实投票率，实行起来比选民投票制方便、科学。但是我国农村实际情况比较复杂，不是每个村都适合实行户代表投票制，应该根据实际情况确定。因此，建议将第十四条“选举村委会，由本村有选举权的村民直接提名候选人”修改为“选举村委会，由本村有选举权的村民或户代表直接提名候选人。”将“选举村委会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效，候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选”修改为“选举村委

会，在外出务工超过1/3有选举权村民实行选民投票制，有选举权的村民过半数投票，选举有效。候选人获得参加投票的村民或户代表的过半数的选票，始得当选。”

在村民自治实践中有两大难，一是罢免村委会成员难，一是村民会议召开难，直接影响民主决策、民主管理和民主监督。由于近年来乡村结构调整，乡村合并工作的加大，造成一个行政村内村民不是很熟悉，而村民小组、自然村内的村民相对比较熟悉。因此，村民的联合行动不应注重从行政村角度出发，也可从村民小组或自然村角度出发，这样便于联合，但要注意防止村民小组或自然村内村民联合无理对抗非本村民小组或本自然村的村委会成员。所以，建议将第十六条“本村1/5以上的选举权村民的联名，或者本村任一村民小组或自然村3/4以上有选举权的村民联名，或者本村1/4以上有选举权的户代表联名，或者本村任一村民小组或自然村4/5以上户代表联名，可以要求罢免村委会成员。村委会必须在联名罢免要求一周后及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村委会成员须经有选举权的村民或户代表过半数通过。”建议将第十八条“村民会议由村委会召集。有1/10以上的村民提议，应当召集村民会议”修改为“村民会议由村委会召集。有1/10以上的村民提议，或者1/8以上户代表提议，或者本村任一村民小组或自然村1/4以上选民或户代表提议，村委会必须在提议一周后及时召集村民会议。”

第二篇：村民自治存在的问题与对策

AA县村民自治存在的问题与对策

村民自治作为农村民主政治建设的核心内容，是社会发展的客观要求，符合广大村民的根本利益。《村民委员会组织法》实施后，通过多年的努力，我县村民自治取得了一定的效果，基层农民逐步实现自我教育、自我管理、自我服务，基层民主法制建设得到进一步加强，但目前还存在着一些不容忽视的问题，需认真研究并加以解决，村民自治有待进一步的规范和完善。

一、基本情况

2005年乡镇撤并调整后，全县辖7镇3乡，152个村（街）委会，4个社区居委会，2260个村民小组，总人口33万人，其中农业人口28万人。占总人口的85%。

二、存在的主要问题

（一）部分村民对农村民主政治建设的严肃性和重要性认识不高，参与基层民主自治的积极性不强。在第四届村委换届选举中，一些村民漠视村委会民主选举的重要性。对选谁当自己的村主任关心不够，持无所谓的态度，致使很多坚持原则、责任心强、有能力、素质高的干部落选。有的村之所以多次选举失败，如桥业片的21个村成为这次换届选举的重点村和难点村，就是由于部分村民的民主意识、法制观念淡薄、缺乏大局意识等造成的。由此可见，村民的积极性和参与性都直接影响到了换届选举的质量和效果。

（二）村委工作难度大，部分村干部无所作为。导致村干部完不成任期目标，难以有所作为的原因主要有以下几个方面：一是有的村干部以为工作越认真、越积极、越坚持原则、就越容易得罪人，因而工作消极，畏难情绪严重，得过且过，缺乏干事创业劲头。二是一些人竞选村干部动机不纯，存在私心杂念，担任村干部的目的就是为了捞一把，不能意识到自己所担负的重任。三是一些村干部不服从村 1

支部的领导和乡镇政府的指导，乡镇政府布臵工作时，有些村干部总以种种理由为借口，最后，工作都是乡镇政府包办。四是一些村委经济紧张，工作激励机制，干好干坏一个样，这也是影响村干部积极性的重要因素。

（三）村务公开不够规范。虽然今年我县头塘、田州、那坡、百育、五村等5个乡镇被评为“百色市村务公开民主管理示范乡镇”的称号，从整体上看存在的问题还很突出，一是有的村重视程度不够，村务公开工作的力度被弱化，谈不上规范化管理，与要求差距很大。二是畏难情绪明显，村干部怕麻烦，怕公开后产生新的矛盾，因而一部分村干部对村务公开不热心、不积极。三是公开的形式单调，内容简单，村务公开大多是通过公开栏来公开，但多数公开栏经常都是空白或是几年前的内容，没有按制度定期开放，要检查时才公开应付检查，工作很被动。

（四）大多数村委会集体经济薄弱，全面推进村民自治的能力有限。由于很多村委会集体经济空白，难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力。因此，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性不高。

三、对策与建议

村民自治，不是实行不实行的问题，也不是实行多久的问题，而是如何继续深入贯彻、完善提高的问题，针对当前我县村民自治工作存在的问题和不足建议采取如下对策：

（一）下届换届选举前，要对村委干部进行考核、审计。通过考核，将一些能力强、上任以来为村里作了大量工作、政绩显著的干部公之于众，大力宣传，以避免坚持原则、工作能力强的干部落选。同时要做好选前审计工作，对没有经济问题的干部，还他一个清白；对有经济问题的干部，给群众一个清楚的交待，从而防止把贪污腐败的村委干部再次选入村委班子。鉴于换届选举工作量大，在选前县委、县人民政府、乡镇人民政府应早部署、早动手、讲速度、讲实效，审计的重点应放在工作不力、群众反映强烈的重点村、难点村。

（二）把好村民委员会成员候选人的资格审查关。充分发挥村支部在农村的领导核心作用，村党支部书记应当成为村换届选举委员会的成员，担负起组织选举的重任。县、乡、村三级选举机构要配合好严格把关，制定好村委候选人的任职资格条件和资格审查办法，对不符合规定的候选人依法予以取消。一定要让村民选出的村官能真正代表广大人民群众的根本利益，成为带头执行各项政策、法律、法规的表率，成为带领群众致富奔小康的先锋，使基层民主政治建设成为推动我县农村经济发展的动力。

（三）加强民主决策、民主监督、民主管理，把工夫用在平时。重点是严格执行《村民委员会组织法》第十九条的有关规定，对涉及村民切身利益的重大事项必须召开村民会议讨论决定。各乡镇人民政府要指导各村建立适合村民实行民主监督的硬约束制度，比如按照有关规定应召开的村民会议、村民代表会议必须如期召开，村民对村财务状况的咨询，村委必须给予解释和答复。要制定村民维权的办法，追究行政不作为者的法律责任。乡镇要督促各村严格执行村务公开、民主管理的有关规定，该公开的必须及时、全面、彻底地进行公开，真正给群众一个明白，还干部一个清白。公开、公平、公正地管理村务，就能有效排除家族、宗派势力的干扰，村民的各项民主权利也才能落到实处。

（四）大力发展村级集体经济。村级集体经济是村民自治运作和发展的物质基础。实践证明，只有集体经济实力较强的村，村干部的报酬、村集体和乡镇政府要求农户提供的奖金和劳务，才能主要由集体组织承担，农民因集体经济和自治组织为自己带来的利益而减轻负担，因而村民自治组织享有较高威信。由此可见，搞好村民自治，县、乡镇政府必须理清发展思路，为基层选准项目，大力发展农村集体经济，才能解决村委会无钱办事的困难，才能增强村委会的服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

(五)加强对村组干部和广大农民的教育培训，努力提高他们的思想政治素质和参与意识。由于我县农村经济文化较落后，村民的民主观念、主体意识不强，村民的自我管理能力和村民委员会的工作能力都很有限；还因为农村封建家族意识的影响，使得相当一部分村民委员会难以自主地开展工作，不得不对乡镇政府产生依赖感；另外，许多村民包括村干部不能正确理解村民自治，或是自私狭隘，政治冷漠，缺少对公共生活、公共利益的热情和关注，或是认为自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同国家法律和乡镇的管理对立起来。因此，要提高村民自治组织的自身建设，必须加强对村干部和广大农民的文化教育培训和引导，提高他们的文化水平和民主素养，使其学会行使民主权利，保证村民自治规范运作和健康发展。

总之，实行村民自治，是党领导农民建设有中国特色社会主义政治的伟大创造。我们必须不断为村民自治创造条件，营造氛围，真正实现村民自我教育、自我管理、自我服务，这样就一定会有效地促进我县农村经济的发展和社会的全面进步。

AA县民政局

2006年6月23日

第三篇：村民自治制度中存在的问题与对策

村民自治制度中存在的问题与对策

作者：西门无恨

【内容提要】 村民自治是我国农村经济体制改革的产物，是市场经济条件下建立农村和谐秩序的一种尝试，是建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造，它将把我国的基层管理体制改革逐渐引入佳境；同时，村民自治也是一项无例可循的新生事物，在实际运作过程中业已出现诸多需要完善的弊症，它不仅涉及九亿农民生产生活的各个领域，而且事关我国发展改革的大局和民主法制前进步伐的稳健。因此，对村民自治制度中存在的问题与对策进行探讨尤显重要。

村民自治，就是广大农民群众直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。其核心是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。而村民自治制度，则是以村民委员会组织为载体，在基层人民政府的指导下，由村民依法自我约束、自我服务、自我发展的一整套制度。

村民自治制度体系的确立和运作，不仅促进了农村经济的阔步发展，使农民生活得到了极大的改善；也使村民自治的理念逐渐深入人心，村民民主自治参与的热情不断高涨。但无须讳言，由于诸多因素的影响，村民自治制度中还存在一些不容忽视的问题，严重影响着村民自治的发展。

一、当前村民自治制度中存在的问题

问题之一：村民自治配套法规欠缺，“四个民主”难落实。

村民自治制度在设置和可操作性上显得过于粗略和原则化，在行为模式与制裁手段的规范上显得空泛。如现行法律制度对村民的界定，村民对村务管理的参与途径和方式等等，缺乏明确具体的规定，在村民自治的实践中，乡镇管理与村民自治之间，村党支部与村主任之间的关系和权限不明，往往造成乡镇一级或村党支部事实上取代村民自治组织行使村级事务的决策管理权。

问题之二：村民自治参与主体素质较低，自治流于形式。其

一、村民自治过程受村民自身文化素质所限，加上思想观念上的阻碍，导致村民自治制度难以达到预期效果。由于我国农民总体文化素质较低，而且中国历史上无民主法制的传统与经验，村民普遍自治意识不强。同时很多村干部素质较差，思想观念未跟上；加上有些地方乡镇领导干部囿于自身经验和素质，对农村工作不熟悉，思想上存在偏差，工作方法僵化简单，在自己的工作岗位上难有作为；甚至有的工作人员法律意识不强，违规操作的现象时有发生，使村民自治工作难以深入开展。

其二、村民自治的行政化倾向使村民自治制度的实施流于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主处理村级事务的一种社会管理方式。然而很多地方的村民自治在实践中，都自觉不自觉以行政手段安排工作，有一些本应由乡镇完成的职责也被“分解”到村委会，使村委会体现出强烈的行政化色彩，在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责。自治组织表现为一种政权性组织或者是乡镇的附属行政机构，政府对村委会的指导关系演变成领导服从关系，这些都弱化了村民自治的性质。

问题之三：村“两委”矛盾冲突，乡镇与村委会关系不畅。

村“两委”矛盾冲突使党务村务管理两难。村委会与村党支部的关系不协调目前表现为两种：一是村委会与村党支部两套班子两种管理模式，导致有的村委会把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来，有的村党支部组织班子涣散，起不到村级组织的核心作用；而有的村级组织的权力过分集中到村党支部，甚至集中在村支书个人手中，村委会和村民会议的自治权力实际上被悬空。二是现在很多地方通行村委会与村党支部两套班子“二合一”,即通过一些操作，让村支书选上村委会主任，或当选的党员村委会主任当选村支书，两委合一后，村民自治事实上也就大打折扣。

乡镇与村委会的关系不畅，也导致乡村事务管理不顺。目前在基层农村管理体制中, 乡镇政权代表国家行使行政管理权，村民委员会代表村民行使基层自治权。乡镇政府与村委会之间是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。但现实中在一些地方，一方面乡镇党委和政府已经习惯了过去的领导角色，或者还未找到村民自治条件下新的工作方法和思路，对村委会工作基本上还是采取了过去那种领导与被领导的方法；另一方面由于广大农村经济还比较困难，再加上村委会干部普遍素质偏低，无力独自解决农村各种复杂问题，仍然要依赖听命于乡镇党委和政府，这些都制约着村民自治的健康发展。

问题之四：村规民约不规范，村级组织配套机制不健全。

村规民约是村民在国家法律范围内规范自己行为的公约，是群众自我管理自我教育、加强农村精神文明建设的重要手段。然而实际生活中，村规民约挑战国法及过时的现象严重。目前村规民约的弊端主要表现在：一是“家长制”严重。少数村规民约不是依照法律规定由全体村民会议讨论制定和修改，而是由村民委员会主任、副主任和委员等制定和出台的。二是“土规定”太多。有些村规民约明显太多，偏苛失适经不起检验。三是重罚轻教现象严重甚至涉嫌违法。有些村规民约的条款与新颁布或新修订的法律、法规相抵触而未及时修订；而对有些新问题却无明确规定，导致无“民约”可依。

村级组织管理职能已转变，与之配套的服务机制尚未健全。农村实现农民零负担、产业化经营落实自主经营权后，村支两委的工作职能、管理方式和工作方法已经发生变化，过去管理群众的手段不断弱化，迫切需要村干部的工作方式尽快转变并不断创新，积极主动地帮群众学技术送信息及创立服务代理载体。

问题之五：村级财务监管不规范，“村财乡管”无实效。

当前，一些地方村级财务管理混乱、帐目不清，村务公开不规范，村级财务存在截留收入、虚假报销、私分财物、挪用公款等不良现象。近几年来，随着村级经济的发展，有的村干部随意截留收入作为小金库，平常财务不公开，为应付上级检查，设置两套报表两本账，通过多种方式贪污公款；其次是白条报销虚开发票或虚构项目重复报销；此外除了私分私占集体财物，还存在挪用公款等不良行为，对这些财务漏洞村民深有诟病。

为了填补村级财务的漏洞，我国很多地方都实行村财乡镇代管的制度。然而，“村财乡管”并不能从根本上改变村级财务管理的弊病。首先，这一制度并不符合《村委会组织法》的村民自治精神。它不仅剥夺了村民民主理财和民主监督的权利，而且实行”村财乡管”后，在具体实行过程中对乡镇无法实行监督，导致出现新的问题。同时，也由于乡镇对村级财务收支情况缺乏全面的了解，起不到真正的监管作用。当前，村级财务存在预决算制度不健全、财务收支票据欠规范等不良倾向；甚至，个别乡镇领导把“村财乡管”变成了“村财乡用”，一是任意挪用村级资金；二是巧立名目截取“村财”；三是乘机推销农用产品从中渔利，甚至直接将自己的开销在村财务报销。这些做法，侵害了村组织和农民的利益，还滋生了腐败。

二、村民自治制度中存在问题的对策

村民自治中出现的各种困难和问题，既有工作经验和方法的问题，又有人的观念和素质的问题，既有历史文化的原因，又有经济基础及其体制的原因。应当看到，实行村民自治任务还相当艰巨，把村民自治推向深入必将经历一个长期的过程。

对策之一：完善村民自治制度规范配套，健全各项民主制度。

当前，国家取消了农业税，进行转移支付补贴的税制改革。这些为村民自治拓展了广阔的空间。经过多年的实践，农民开始逐步运用村民自治法律维护和扩展自己的民主权利，但一些配套的制度规范尚待完善。因此，加强村民自治制度规范配套，完善村民自治法律法规尤显迫切。对此，有以下几个方面的建议：

（一）建议适当调整村委会每届任期。《村委会组织法》规定，村委会每届任期三年，任期太短，不利于开展工作。而且现在乡镇五年才换届，村委会主任绝大部分是乡镇人大代表，三年换届后一些落选的村主任的人大代表资格依然存在，新当选的村主任却无法担当村民的代言人。建议村委会五年一换届，这有利于基层干部队伍的稳定，也有利于村级工作的连续性。

（二）依法细化并严格候选人任职资格。《村民委员会组织法》第23条规定：“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务”。但这个标准没有可操作性，是对当选后的村委会及其成员的要求，而不是对候选人的资格条件规定。同时，《村委会组织法》应增加违法违纪候选人消极的限制性资格条件，防止个人素养较差的人员被选为村委会成员的尴尬情况发生，使村委会成员候选人资格条件的规定易于操作。

（三）进一步规范竞选行为，明确界定贿选。当前，村委会选举竞争越来越激励。对于非法及不正当的竞争方式，《组织法》虽列举了威胁、贿赂、伪造选票三种，但仍存在贿选认定难、调查取证难、遏制杜绝难等问题。从实际操作来看，一旦认定为贿选，对当选者只是取消其当选资格，对落选者却是毫发无损，违法成本太低。建议相关部门对认定贿选的标准、条件、程序作出明确界定，并增加惩处贿选违法行为的条款。

（四）在村民自治中引入回避制度。在农村，农民大都是世代相居一地，存在着错综复杂的宗族和血缘、姻亲关系。目前在有些地方的村委会中，村“两委”成员和乡镇领导之间、村“两委”成员之间、甚至“选委会”成员与候选人之间都存在直系血亲或姻亲关系。但现行法律法规对此没有禁止条款，因此有必要引入回避制度。

此外，对竞选演讲方式、外出务工村民选举投票方式应适当完善；对村委会成员的年龄、综合素质以及连任的届数也应进行限制。

制度建设是全面推进村民自治的根本，通过建立健全各项民主制度，把“四个民主”落到实处。制度建设的重点是建立健全选人、议事、管理、监督四项民主制度，一是由村民按照公平、公正、公开原则直接投票选举产生村委会干部的民主选举制度，二是以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主议事制度；三是以村民自治章程或村规民约为主要内容的民主管理制度；四是以村务公开，民主评议村干部和村委会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。

对策之二：理顺乡镇政府、村委会、党支部三者之间的关系。

村委会与乡镇政府的关系，《村民委员会组织法》第四条做了明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”村委会办理本村的公共事务和公益事务，调节民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见、要求和提出建议。乡镇政府对村民自治范围内的事项不能像过去对待行政组织那样，采用行政手段领导村里的工作，而是要从法律、政策上给予指导。村党支部是党的基层组织，在村民自治中，村党支部是从政治上、思想上进行领导，依法支持和保障村民开展自治活动，而不是党在村级组织的代表，切忌以党治村。推行村民自治制度，首先就必须从法律上确立村委会相对独立的法律地位。

对策之三：加大村民民主自治意识及文化素质的培养。村民中高素质人才严重短缺，村“两委”成员素质亟待提高。除了其中因为村干部待遇较低，大多有能力的村民不是出外打工就是自己经商之外，主要原因是村民文化等综合素质普遍较低所致。那么，如何提高村民整体素质呢？

首先，必须在农村加强文化教育建设。目前在农村可以结合免费义务教育，以学校为依托，建立政府补贴型的分区式的文化活动室，既为学生也为村民提供学习和交流的文化活动场所。同时，还要注重提高县乡领导干部素质，使他们能认真指导村委会实施村民自治的各项制度，指导村民在参与中提高民主意识和参政议政能力。

其次，要强化教育提高村民整体素质。加强村民文化素质教育，提高参政议政能力，一要强化民主教育，教育村民如何当家作主；二是要强化法制教育。利用会议、广播、电视、墙报以及一些通俗易懂的形式宣传国家的法律法规，让村民正确行使法律赋予的民主权利；三是要强化思想政治教育。帮助村民树立正确的人生观和价值观。

对策之四：加强审计监督，改进村级财务管理体制。

加强审计监督，首先要严格执行财务预决算。要建立健全村级财务预、决算制度，做到年初有计划，年终有决算，杜绝盲人骑瞎马的现象。因此，不但要在收支票据审核时要严格把关，还要定期到村社开展财务检查，真正了解村级财务的需求和状况，掌握第一手资料；同时发现违规问题要及时严肃的查处。

改进村级财务管理制度，对村级财务存在的问题要标本兼治、以防为主，必须加强对村级财务的审计工作。在具体实施中，一是对财务收支真实性、合法性进行定期审计；二是对财经纪律执行情况进行审计；三是对内部监控制度的完备性和有效性进行审计。四是对主要村干部进行经济责任审计。

对策之五：加快发展农村经济，开展村民自治示范活动。

贫穷不是社会主义。大力发展农村经济，要把发展现代农业作为首要任务，以提高农业综合效益和增加农民收入为中心，以建立农业产业体系为目标。村组织要利用科学知识，适应并开拓市场。一是农业产、加、销都要围绕市场进行，调整农业和农村经济结构；二是大力促进科技兴农。抓好优良品种的培育、引进和推广；同时抓好生产技术的推广应用。只有经济快速发展，才能真正调动村民参与自治的积极性。

实行村民自治是一项长期的任务。推进村民自治的一个有效方法，就是大力开展村民自治示范活动。通过示范活动，可以摸索村民自治的办法和措施，及时发现典型，推广成功的经验；充分发挥典型的带动和辐射作用，不断提高村民自治的整体水平。

对策之六：疏通信访渠道，认真处理群众来信来访。

自新的《村委会组织法》颁布实施后，相关部门接待的有关村民自治工作的来信来访量呈大幅度增长态势，而且大量的是集体或群体上访。农民上访反映最多的是村干部违法施政、集体财务管理混乱、村干部贪污腐败、选举程序违法、村务政务不公开等问题。农民上访说明农民群众还相信党和政府，相信相关部门会给他们一个公正的说法；也说明农民群众的民主意识在增强，法律意识在提高，以及对自身民主权利的重视。因此，有关部门应相互配合，认真接待处理农民群众的来信来访。通过疏通信访渠道，化解矛盾，维护农村稳定。同时相关部门应加大执法力度，对侵犯农民民主权利的各种违法行为坚决依法查处，确保《村委会组织法》的顺利实施。

总之，村民自治的成长是一个艰难缓慢的过程。但村民自治这一“草根民主”正以其顽强的生命力，不可遏制地蓬勃发展，成为中国基层民主政治建设的一朵奇葩，它的建立和发展必将有力的促进当今中国民主法制化的进程。

参考文献：

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8、王世智 《村民自治工作的成效、问题及对策思考》，中国选举与治理网，2008年09月。

第四篇：村民自治建设中存在问题和对策

村民自治制度建设中存在的问题与对策

浅谈村民自治制度中存在的问题与对策

村民自治制度的确立，是中国农村经济体制改革的产物。20多年村民自治活动的开展己充分展现了村民自治的生命力和有效性。村民自治发挥的作用既表现在物质制度又表现在思想精神层面。一是促进了农村经济的发展，农民生活得到了极大的改善；二是村民自治的制度体系已基本确立，使村民自治活动的开展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐渐深入人心。但还存在一些突出问题不容忽视，它们严重地影响着村民自治的发展及其深化。

一、当前村民自治制度中存在的问题及原因

村民自治制度是与我国依法治国战略的实施和市场经济体制的改革相适应的农村基层管理制度。从1980年第一个村民委员会建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委员会组织。村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。因此，全面推进村民自治，也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。从上个世纪80年代初的萌芽至1998年11月《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布，村民自治经历了一个渐进发展过程。但由于多方面的原因，村民自治在实践中也必然面临一系列 的问题和困难。

一是村民自治制度配套法规的欠缺，无法使之发挥最佳效应。村民自治制度在设置和可操作性上显得过于粗略和原则化，在行为模式与制裁手段的规范上显得空泛。如现行法律制度对村民的界定、权利、义务，村民对村务管理的参与途径和方式等等，缺乏明确具体的规定，在村民自治的实际运作过程中，乡镇管理与村民自治之间，村党支部与村主任之间的关系和权限不明，往往造成乡镇一级或村党支部事实上取代村民自治组织行使村级事务的决策权、管理权。随着农村流动人口增加（本地人口外流，外籍人口流入）导致此类人员的民主权利和应该承担的村民义务难以落实，需要相应的制度来保证他们的权利义务的实现。另外，在村委会中引进有志青年的机制，有些地方进行了有益的的尝试，囿于缺乏制度规范和保障，难于得到推广。

二是村民自治过程受观念意识上的阻碍，导致村民自治制度难以达到预期效果。中国有极为漫长的君主专制集权的历史，而无民主法制的传统与经验，农民习惯于被动接受“自上而下”的管理，并把自己的命运寄托于清官统治上，导致村民普遍自治意识不强。很多村干部素质较差，思想观念未跟上，致使村务公开不规范，甚至流于形式。加上村民自治政策宣传不到位，工作作风、工作方式转变不到位，群众与村干部的关系不太融洽，群众对村级事务的关心程度不够，不愿意参与管理和监督，缺少村务公开、民主管理的群众基础，使村务公开、民主管理工作难以深

入开展。

三是村民自治中的行政化倾向使村民自治制度的实施流之于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主处理村级事务的一种社会管理方式。然而很多地方的村民自治在实践中，都自觉不自觉以行政手段安排工作，有一些本应由乡镇完成的职责也被“分解”到村委会，使村委会体现出强烈的行政化色彩，在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责。自治组织实际上表现为一种政权性组织或者是乡镇的附属行政机构，政府对村委会的指导关系演变成实实在在的领导关系，这些都弱化了村民自治的性质，与国家推行村民自治的本意不符。

四是乡镇与村委会的关系不畅导致国家政策执行不力和乡村事务管理不顺。目前在基层农村管理体制中, 乡镇政权代表国家行使行政管理权，村民委员会代表村民行使基层自治权。乡镇政府与村委会之间是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。但现实中的乡镇政权与村委会的关系又常常与成文法律规范存在着种种“偏离”，严重制约着村民自治的健康发展和乡镇行政职能的有效履行。最经常也最突出地表现在许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会从产生到日常工作进行行政干预。乡镇对村委会强有力的控制还表现在，乡镇党委(•目前乡镇大都是乡党委书记、乡镇长一肩挑)通过对村党支部的

有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会(村支部书记与村委会主任也基本上是一肩挑)。另外,一些乡镇还借助于“村财乡管”对村级财务实施管理来强化对村委会的控制。虽然主观上乡镇是本着良好的愿望，是为了管好村级财务，防止他们贪污腐败，以权谋私，但客观上弱化了乡镇同村的新型指导关系，强化了传统的领导关系，进而不利于村干部改变过去那种对上不对下的工作作风来服务群众。另一方面,依据村委会自治权，存在少数村委会为了自己特定的利益，有意识地强化乡镇政府与村民之间的矛盾。当村民责怪村委会不能维护村民利益时，村委会就将全部责任推向乡镇，而当乡镇责怪村委会协助工作不力时，它们又把责任全部推给村民。在他们看来，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代言人和代理人，有权决定自己的内部事务，没有必要接受乡镇政府的指导和监督。于是，他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度。

五是“两委”矛盾冲突使党务村务管理两难。村委会与村党支部的关系不协调目前表现为两种情况：一是村委会与村党支部两套班子两种管理模式,导致有的村委会不能自觉地接受村党支部的领导，把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来，加上有的村党支部班子涣散，使村党支部起不到村级组织的核心作用。也有的村级组织的权力过分集中到村党支部，甚至集中在村支书个人手中，村委会和村民会议的自治

权力实际上被悬空。村支书虽说形式上是由村中的党员选举产生的，但实际上往往是由乡镇党委决定的。党支部成员由任命产生，而村委会则由选举产生，于是便形成了“上级来人找支书，村民有事找村主任”的局面。民主选举使村主任在村事务决策中的位势增高，而传统制度仍然捍卫着党支部书记的优势地位。党支部是传统的村务决策实体，而选举产生的村委会要依法行使村务决策权力。这些矛盾严重影响了村民自治的健康发展，大大降低了村民自治的质量。二是现在很多地方通行村委会与村党支部两套班子两种管理模式“二合一”,即通过一些操作途径，让村支书选上村委会主任，或让选上的党员村委会主任当选村支书，或培养新当选的非党员村委会主任为党员，再选任为村支书。这样，两委合二为一后，党组织对村委会的控制加强了，工作中的对立和摩擦也少了，上级对村委会的管理也容易了。但对村委会来说，村民自治事实上就大打折扣了。

另外，税费改革后，虽然村干部的报酬进入了比较稳定的保障时期，农民群众参与选举的积极性日益增长，但也面临一些新情况、新问题：如流动人口增加、农村大量劳动力外出打工、村干部竞争加剧、村组合并，干部职数精简、选举经费缺乏来源等等。

二、村民自治制度中存在问题的对策

一是进一步加强村民自治制度规范配套。以往的农村治理体制是国家从乡村获取资源，这也是导致农村各种矛盾根源。目前

国家取消了农业税，进行转移支付补贴的税制改革。这些为村民自治拓展了广阔的空间，村民自治开始走出体制性困境。“多予少取放活”的政策最终会调动农民的积极性。经过20多年的实践，农民通过逐步学习和掌握了村民自治的知识和技能，培育起自治的意识，开始运用村民自治法律维护和扩展自己的民主权利。因此，进一步加强村民自治制度规范配套，完善村民自治相关法律法规显得更加迫切和必要。在制定村民自治制度配套规范的过程中，还要考虑提高村民自治程度和质量的智力因素。随着国家改革开放的进一步深入，国民的流动导致智力的流动成为常态。现行的户籍制度严重制约经济的发展和文化的交流。户籍制度改革势在必行。因此，村民的界定不应以户籍为唯一依据。愿意为农村建设施展才华的现代知识型青年的进入，对村民自治的长足发展会有很大的促进。在具体制度规范的设计上应该对此给予充分的考虑。

二是加大对村民的民主意识的培养和强化。首先，必须在农村加强文化教育建设。目前在农村实行的免费九年制义务教育，将对农村文化教育产生深远的影响。可以结合农村免费义务教育，以学校为依托，建立政府补贴型的分区式的文化活动室，既为学生也为村民提供学习和交流的文化活动场所。其次是要加大对国家有关村民自治政策及党的各项惠民利民的方针政策的宣传。这种宣传可以结合中华民俗采取各种健康文明而又生动活泼的形式。再次是提高县乡村干部素质，使他们能认真指导村委会

实施村民自治的各项制度，指导村民在参与中提高民主意识和参政议政能力。让村民直接参与各项村民自治制度，既可以启蒙大家的民主意识，也可以使大家体会到这些民主制度给他们所带来的实实在在的好处，从而为他们以更积极的态度参与以后的村民自治活动奠定基础

三是理顺乡镇政府、村委会、党支部三者之间的关系。村委会与乡镇政府的关系，《村民委员会组织法》第四条做了明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”乡镇政府是国家设立在农村的基层政权组织，承担着对所辖乡村行使行政管理权的职能，依法在所辖区域内开展各项政治、经济、社会和文化等方面的政务。在这些职权范围中，不存在村民自治的问题，亦不属于村民自治的范畴，应当行使其领导职能，在所辖行政区域内依法开展法律规定的各项政务工作。村委会是村民进行自我教育、自我管理、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基层群众性自治组织。村委会办理本村的公共事务和公益事务，调节民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见、要求和提出建议。乡镇政府对村民自治范围内的事项不能像过去对待行政组织那样，采用行政手段领导村里的工作，而是要从法律、政策、工作上给予指导。村民委员会也应当协助乡镇政府开展各项工作，教育和推动村民依法履行应尽的义

务。村党支部是党的基层组织，接受上级党委的领导。在村民自治活动中，村党支部是政治上、思想上进行领导，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。村民自治是在党领导下有秩序、有计划进行的，是国家法律范围内的自治，而不是毫无约束的自治。对乡镇政府、村委会、村党支部三者之间的关系的正确处理，虽然各级党和政府下发了一些文件，在实践中仍然难以做到有效落实。

因此,要推行村民自治制度，首先就必须从法律上确立村委会的相对独立的法律地位，某种程度上与乡镇政府平等的法律地位，否则难免又陷入控制依赖关系。

四是疏通信访渠道，认真接待处理群众来信来访。自新的《村委会组织法》颁布实施后，相关部门接待的有关村民自治工作的来信来访量呈大幅度增长态势，而且大量的是集体或群体上访。农民上访反映最多的是村干部违法施政、集体财务管理混乱、村干部贪污腐败、选举程序违法、村务政务不公开等问题。有许多问题是农村基层管理中多年积累而成的，并不是村民自治本身造成的，长期以来农民找不到反映的渠道，有些问题即使反映了也没有得到解决。实行村民自治，特别是《村委会组织法》颁布实施后，给农村多年积累的矛盾找到了一个“出口”。这是村民自治上访增加的重要原因。农民上访说明农民群众还相信党和政府，相信相关部门会给他们一个公正的说法，也说明农民群众的民主意识在增强，法律意识在提高，以及对自身民主权利的重视。

因此，有关部门应相互配合，认真接待处理农民群众的来信来访。通过疏通信访渠道，化解矛盾，维护农村稳定。同时相关部门应加大执法力度，对侵犯农民民主权利的各种违法行为坚决依法查处，以确保《村委会组织法》的顺利实施，依法维护农民群众的民主权利。

另外，实行村民自治和民主选举是有成本的，需要经费支持。因此，应该明确经费渠道，最好是把村委会的换届选举全额纳入地方财政预算。对经济相对落后村的村民自治，地方财政也应考虑给予适当补助。随着村干部职数精减后出现的工作量问题，可以通过大力发展农村经济组织进行分解，培育各种农村经济组织对农村经济的发展也会是很大的促进。目前，在我省部分城中村、贫困村、上访村、难点村、宗族房头问题突出村实行的选举观察员制度出发点不错，只是由于制度不完善，效果不明显。因此，要完善选举观察员制度，必须不断完善选举观察的内容、形式、观察员的选聘、培训、管理等方式。

第五篇：浅析我国当前村民自治发展中存在的问题及对策

浅析我国当前村民自治发展中存在的问题

及对策

引言

关于村民自治，1982年宪法修订确立以来，是历届中央政府十分关注的基层民生问题，每年的中央农村工作会议一号文件都把农村发展当做重点难点来抓。村民自治是广大农民群众参与基层社会事务管理的一种直接民主形式，其主要包括：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。它不是简单的农村群众自治，它需要国家政策的扶持和帮助，更需要发挥乡政府领导班子的带头作用。中共十五大报告指出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使权力，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义最广泛的实践。”所以，村委会要做到积极放权，不要将权力集中在领导手中，要时时想着村民的利益，急群众之所急，想群众之所想，处处为民。积极听取群众意见，结合农村实际情况，发展农村特色产业，这样才能把我国农村建设的更加美好。因此，发展我国农村村民自治，必须从群众的利益出发，坚持以村民为本的原则，积极听取农民群众的意见和好建议，结合农村实际情况，针对不同村民的不同情况，具体问题具体分析，采取不同的发展措施。

一、我国村民自治的起源及演变过程

村民自治就是农村农民可以自己亲自行使民主权利、根据我国法律办理自己的事情、让自己的生活变得更加美好，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。中国村民自治的起源广义的来说，应该是发起于晚清改制中的“乡镇自治”。狭义的来说村民自治的制度起源于对人民公社体制的部分替代。这种替代是历史性的，它将原来的人民公社体制“拦腰截断”，公社一级恢 1

复为国家政权建制即乡政府，纳入单一制的国家行政体制内；公社以下的生产大队和生产队以“村民自治”的形式区别于国家政权，以“自治民主”重建乡村秩序。这就是村民自治的起源。

（一）人民公社体制的历史回顾

新中国成立时并不是马上就实行了人民公社。1949年成立新中国以后，我党废除国民党时期的保甲制度，县级以下的行政区域有两种政权设置形式：东北、华北地区设的区、乡两级制，还有其他地区设的区乡建制等，两制主要区别就是“区”是否是独立的一级政权组织，但是乡以下都是行政村建制。我国1954年的宪法确定了县级以下区域只设乡、民族乡和镇基层政府，非正常情况下可设区公所。在县级以下区域也就是农村基层可以设乡—村—组。新中国成立的第一阶段主要是稳定国内政治秩序和恢复经济工作，而较大的工业化和农业化并没有开始。从1953年中央政府宣布了过渡时期的总路线以后，我国农业的集体化才不断加速。到1956年后农业化达到了高潮。1958年开始的“大跃进”致使中央对于农村形势的评估太高，于是开始大力推行农业合作社的并社运动，就是所谓的人民公社运动。社会主义整体建设方案的重要组成部分—对农村进行人民公社化改造，是社会主义公有制在程序上的必然结果。人民公社就是“一大二公”和政社合一。“一大二公”显然是人民公社规模大、公有化程度高。“政社合一”就是建立统一的公社管会。原来的农业合作社变成了生产大队，由公社领导。生产大队下面还设生产队，只能生产组织。1962年的《农村人民公社工作条例》（简称“农业六十条”）的通过，“三级所有、队为基础”的人民公社体制正式形成。

（二）人民公社的退场与村民自治的兴起

“重工业优先发展”被作为国家战略确定以后，显然人民公社本身的经济自主和政治民主的空间受到很大的挤压。而且基层的集体经济组织本来就没有生产经营的自主权。经济与政治权力都被集中到公社一级，农民们并没有从这种表面很美好的体制中获得归属于个体的经济与政治利益。“实践是检验真理的唯一标准”，人民公社并没有经住实践的真正考验就被逐渐冲淡，尽管理论是如此的完美，但历史限定的时空下和文革十年的影响下，它已经很难甚至根本可能继续维持下去了。国家的改革都是从农村的土地开始。于是安徽的“小岗村”被首当其冲的作为试验地。“小岗村”点燃了全国性的家庭联产承包制度的火焰，要有新的政治经济体制与之相适应。承认了个体的生产经营自主权之后原来人民公社的“三级体制”受到致命性的冲击。农民长期受到压制都渴望“去集体化”。由于种种原因而兴起了村民自治，它不仅要解决原来留下的烂摊子而且要维护村庄秩序。农村秩序问题在村民自治的制度起源上很大的作用。也就是说，在人民公社

退场和“经济小岗村”的定型后，“政治小岗村”成为农村的真正需要，需要一个村庄秩序重建的治理模式—那就是村民自治。

（三）村民自治的正式实行

1982年我国村民自治才有最初的提法。1987年11月《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》通过，村民自治才以法律的形式被确定下。1988年6月，第一次乡村选举由我国民政部组织，从此村民自治进入了制度化运作阶段。1990年以来，全国村级选举的示范活动被广泛开展。1992年全国各省都实行了农村基层选举。到1997年底，全国绝很多省份都已进行了两届选举，更有甚者已进行了四届选举。时至如今我国的农村已经普遍的建立了村民自治制度。

二．我国村民自治在发过程中存在的问题

20世纪80年代以来，我国农村的村民自治在实践探索中确实取得了重大成就，它对于促进农村经济社会发展、政治稳定和现代化建设，也起了重大的促进作用。并且开辟了一条乡村民主建设的新道路。但是我国正处于社会和经济转型阶段，在这种背景下的村民自治，不可避免的会存在一些问题。

（一）乡镇政府与村民委员会的关系不明确

《村民委员会组织法》第4条规定：乡镇政府指导、支持和帮助村民委员会的工作，而不是干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会应该协助乡、镇人民政府开展工作。这就是所说的“乡镇村治”的宪法格局。就目前的成文法律制度来说，村委会与乡政府的关系是相当模糊的：即没有明确规定“指导、支持和帮助”的任何内容，也没有清楚的确定“协助”的范围和形式。这就为乡政府与村委会提供了很大的矛盾与冲突。

现在的乡镇政府对村级部门更多的不是指导，而是控制和干涉。主要表现为以下三个方面：

1.命令式的间接行政干预

乡镇政府对村委会永远都是下达各种指标，必须无条件的完成任务，要不然就不能被评委先进村或者惩罚村干部等。乡政府经常会在村干部中培养自己的代理人从而可以间接控制村里的一切事务。

2.无条件的对村务进行监控和控制

监控的话首先就是财政监控，本来农村的集体经济就比较薄弱，但是乡镇政府总是凭借自己政府的身份对村级财务进行管理，整个村的管理形式被不时的打乱。没有钱的村委会只能无辜的听任。乡镇对村干部的工资和奖励标准提出指导性意见，进行间接控制；借助“村财乡管”来强化对村委会的控制—这就是乡镇

对村级财务进行监督和控制的方式。还有乡镇对村委进行价值的控制，主要是国家各种救济的分配、优秀村的评定等。这些会从无形中给村干部们造成影响和压力，这也成为诱导和控制村委会治理的重要手段。

3.中国传统社会观念对村级治理的影响

自古以来中国都是人情社会，在信息时代的今天也没有受到影响，这种“人情社会”仍是当今社会人际关系的主体形式，自然农村也不例外。村民自治的实施，村级治理的自主性增强，于是乡镇政府对村委会也亲近了许多。如通过对村干部的种种许诺和一些实际的好处，让村干部对乡镇政府的工作给予大力的支持。这样有利于开展工作。但是村民会争取更多的自主管理，于是出现了“过分自治化”，即力求摆脱乡镇管理的倾向。并且有些村干部认为村民自治就是自己想干什么就干什么，村委会作为村民的合法代言人和代理人，有权决定自己村的事情，根本没有必要接受乡政府的管理和监督。于是，他们与本来应该协助的乡政府明争暗抗，如对本村村民的未成年结婚生娃不闻不问，从而使村委会呈现出“过度自治化”的倾向。

（二）村党支部与村民委员会的关系不协调

我国村党支部与村民委员会没有明确的分工，并且由于村里人的文化不高，对国家的政策方针不理解，于是出现很多问题。“两委”关系不正常主要有以下三种：

1.村委会一揽所有村政事务，村党支部没有任何作用价值

村委会的领导都是全村村民选举的，而且是村民们心中得意、放心的对象，于是得到了大部分村民的支持和拥护，在村级的权力结构中占有很强的优势，在与村党支部的权力对决中居于绝对优势。这样的话由少数党员中产生并由上级任命的村党支部就受到了强烈的排挤，在村民哪里没有任何的信任感。于是很难与村委会进行上抗衡，使得党支部的核心地位不复存在，村务完全由村委会把持，党支部也无法对村委会进行有效的领导和监督。2.党支部凭借权利包办村务导致村委会自治功能弱化

村党支部由上级任命的于是忘掉职权掌握着村中政治和经济上的绝大部分权力，由于历史的影响形成的权威和意识，在村民自治中，村党支部不但是领导核心，而且处于绝对领导地位，村党支部书记通常都是村里的“一把手”，总揽包办村中的一切大小事务，村委会只能听命办事。帮党支部支配的村委会只是跑腿的，村委会的管理权利都被剥夺。3.村党支部与村委会明争暗斗、互不相让

在我国的村民自治中，总有一些村是有两派的，分别是党支部与村委会，并且双方的关系非常紧张，各自为政，公开对立，各自组织自己的班子，在政治上互相抗衡，工作上互相拆台。

（三）村民委员会选举中存在很多问题

1.村民委员会选举的法律规定不完善

《村民委员会组织法》对农村民主选举的条文规定太粗略。虽然各地都有《选举办法》等操作性规定，但是也是不全面的。规定不是过于原则话，不便操作；就是有操作要求没规定违背操作要求所需承担的法律责任；或者是内涵模糊、不易理解等。如有在选民登记中出现了对个别选民的漏登、误登问题，一旦选举结果产生后，怎样认定其有效性就缺乏明确的法律依据。

2基层政府在村民委员会选举中的不负责行为

由于受种种社会因素的影响，基层政府不是依法组织村委会选举而是非法干预村委会选举事务、侵害村民选举权利等。有些地方的基层政府在选举中出现的违法行为是相当严重。基层政府没有认真学习领会上级有关选举精神，对选举中的各种违规行为视而不见，置之不理，放任作弊选举、违规违法选举的发生。并且基层政府违反法律、法规的相关规定，随意扩大自己的权限，在选举的各个环节，直接干预、控制选举，侵犯公民的合法权益，使选举活动按自己的意图发展。如在确定正式候选人时，会将有条件有能力但是自己不喜欢的人排除在，为自己的亲人或者候选人拉票等。

（四）村民自治中存在的其他问题

1.村民民主素养存在较大的差异

由于我国农村地区农民的文化水平还较低，政治科学知识在农村很难传播。农民的思想意识和价值观念还是处在自我意识上，比较自私狭隘、政治冷漠、缺乏对公共生活、公共利益的热情和关注。农村地区受历史的影响缺乏民主传统，等级观念依然较大。政治活动中平等的主体间的互动关系往往变为上下级间的不平等关系。而普通的农民大多不敢或不愿表达自己的意愿，去实现自己的利益和行使民主权利。他们缺乏作为民主政治主体的主体意识、平等意识、权利意识和竞争意识，政治责任感不强。

2.缺乏对村委会工作的监督

村委会的权力是全村人民授予的，他们代表村民的利益，理应为村民的利益服务。然而在现实生活中，村委会凭借群众给的权利，不为农民办事儿，而是自己谋取私利。政府拨给村里的财物，大部分到村委会就没有了，许多村干部上任几年就能买上好车，盖上好房，这难免有点儿让人匪夷所思。所以缺乏对村委会监督的农村，其带来的后果是非常严重的，它不仅会滋生腐败、阻碍我国农村经济的发展，而且还会导致我国农村贫富差距的进一步扩大。

四．村民自治中存在问题的对策

（一）让乡镇管理与村民自治合理的连接在一起

乡镇管理与村民自治本来就是一个有机的整体，是相互联系的，不可分割的，谁离开了谁都不能正常发展我国农村地区的经济。所有说不能把它们分开管，也不能单独就管一方。我们应该坚持“乡政村治”把乡镇管理和村民自治有机的链接在一起，让村委会和村党支部合理的协助乡政府的任务。乡政府也“放任”村委会去自治。

1.清晰划分出乡政管理和村民自治的三八线

根据《村民委员会组织法》原则，明确制定乡人民政府指导村委会工作的内容、方法、方式、范围等规则，并且村民委员会也应该协助乡政府做好工作的规则，将乡政府对村委会的指导，村委会协助乡政府工作的内容和范围做出明确的规定，这样更利于操作。而且从制度上清晰划分乡政府和村委会各自的权限，有利于乡政管理与村民自治在制度规范基础上的有机衔接。

2.对乡政府政绩考核制度进行改革、规范其行为

以前我国对政府政绩考核都是上级制定的指标下级按照吩咐完成了，并且是优秀的完成了，那么考核肯定就是合格的。这种由上级单纯制定的数字化指标考核乡镇领导的做法是不合理的。上级政府在制定乡级发展指标时要遵从中央政策精神还要从乡镇实际出发，并且要充分考虑乡镇的意见和要求。这些考核指标都是要落实到每个村民哪儿，因此事先应与村民委员会进行协商，广泛征求村民的意见。这样制定的考核指标才是合理的，更容易赢得村委会和村民的理解和支持，也才切实可行。乡镇政府有权管理本区域的事务，村委会亦有权自主处理本村范围的事务。

3.根据社会的进步逐步完善、改进乡镇政府的工作方式

不管是国家、政府还是村民们都是在随着社会的进步在不断变化的，因此乡镇政府传统的管理方式—行政管理手段也是有待改进的。规范乡镇政府行为，首先要改进其工作方式。然而随着农民民主意识的不断增强和依法要求自主管理农村事务愿望的日益迫切，这种手段已经对村民们不管用了。所有说乡政管理除采取必要的行政管理方式外，还要应用法律、经济和教育等管理方式，在尊重农民和村民自主权的基础上实现有效管理。

（二）改善村党支部与村民委员会的关系

党支部和村民委员会紧张的关系主要是两者分工不明、权限混乱等。要协调“两委”的矛盾可从这几个方面入手：

1.对基层干部加强教育转变其思想观念

目前我国大部分农村地方的教育水平还发展很落后，村委会主任及其成员往往就是本村有点威望的人，他们的知识文化水平、创新意识、政治理念等整体素质都很低。缺乏管理意识，在这样的村干部带领下很难使我国农村取得较好的发展，因此要改变这种落后状态，必须大力发展农村教育，积极引导大学生到农村工作，努力提高村干部的素质，对村干部不定期的开展学习培训课。“两委”都是农民们发展经济的希望。所以说不要有传统的“官本位”思想，高高在上，而是要把农民放在第一；把农民的利益放在第一位；把责任放在第一位，把为人民服务的宗旨装在心中，而不是只想着谁说了算，有了矛盾通过加强沟通解决。

2.规范乡镇和“两委”的组织行为、完善相关法律制度

明确划分“乡镇”和“两委”各自的权益边界。综观世界各国，不论是地方自治还是社区自治，一个共同的前提是对事权的明确划分，即明确各类组织的“固有权力”和双方的“共享权力”以及争端的调解仲裁方法，并以法律法规的方式确定下来。

（三）从过去的实践中规范村民委员会选举

我国村民选举的有关规则尚不完备，时常有在选举中出现违法案例，因此选举的实际运作和成效未达到理想的状态。规则上各行其是，运作上流于形式等现象颇为普遍，这些问题都需要作出进一步的探索和努力。

1.规范基层政府在村民选举中的领导行为

我国乡镇基层政府是直接领导村委会选举的国家基层政权机关，在村民选举中居于主导地位，其主要负责宣传、发动、组织、仲裁、监督，几乎扮演了一种全职全能的角色。但是在选举实践中，基层政府在村委会选举中也存在着种种问题，可归纳为消极选举和操作选举，这些行为破换了村民自治、民主选举的宗旨和精神，阻碍了村委会直选的顺利开展和有序进行，照成选举负面效果的出现。因此，我认为政府应是立法者，制定一系列健全的、避免与其他部门法冲突的操作性强的选举办法和实施细则，做到选举有法可依。并且政府应是村委会选举的监督者，宏观指导村委会的各项操作而不是操作者。

2.制定村民选举配套法规，提高选举质量

村委会是最底层、最接地气的组织。这样组织的选举具有很强的技术性，没有配套的选举法规是很难保证其选举质量的。因此，国家应针对各地村委会选举中、选举后出现的新情况、新问题，尽快制定一部全国统一的村委会选举法，统一、规范选举工作。

（四）解决影响村民自治的其他措施

1.大力发展农村文化教育

由于受历史影响，中国农村人口的整体文化素质很低。目前，我国的文盲主要集中在农村。村民的整体文化素质还很低，政治参与意识也缺乏。这必然导致村民自治不能有效的进行。因此发展农村文化教育是有效村民自治的基础。努力提高农民文化思想水平和政治参与意识，是保证村民自治规范运行、健康发展的一个重要条件和必要的前提。

2.完善对村委会的监督工作

我国村民自治的内部监督相当乏力，村民和政府权力机关应充分发挥他们的作用，对村委会的选举、日常工作（尤其是财务开支）等进行监督。在文化和民主底蕴薄弱的中国农村，完善对村委会的监督将会对村民自治起的有效运行起到非常关键的作用。由于村委会不是基层政权，而且数量巨大等特性，设一专门机关对村委会选举过程进行引导和监督，还有对村委会的日常工作进行监督等是十分必要的。

五．村民自治的意义

我国仍是农村地区多余城市地区，由此可见，我国农村人口肯定比城市人口多。而村民自治正是农村农民自己的自治，依法保障自己的权利。所有说村民自治对我国政治、经济、文化的发展有着非常重大的意义。主要表现在以下几个方面：

（一）村民自治有效的推动国家与农村社会良性互动

在以前的社会制度里，农民没有权利参与政治，国家政治对农民来说只能遵守，不能参与。于是政府和基层是脱节的。怎样调动农村社会资源，即实现国家意志，又维护村民利益，从而实现政府与农村社会的良性互动是一个棘手的问题。而村民自治正是兼顾国家和农村地区的利益，确保国家与农村地区的利益平衡、良性互动的有效形式。所以说，村民自治有效的推动国家与农村社会良性互动，从而推动了现代化目标的实现。

（二）村民自治为推动了中国农村民主政治的发展

目前我国村民自治虽然还有很多的不足，但是我认为它是中国历史上第一次真正的民主实践。农民第一次真正有权亲自参与从提名候选人到最终选出村干部的全部过程。

（三）村民自治有力的提高了农民的民主素养

中国农村的文化较低甚至相当一部分人还是文盲，所以说村民自治的实行激发了广大村民的政治积极性，和参与政治的主动精神。有利于提高村民的平等、契约、权力、义务、法律意识，增强村民积极参与民主管理的才能和素养。就这样潜移默化的提高了村民的民主素养。

总结

我国农村村民自治发展的良好局面才是个开始，我们也不能太乐观。所以本文认为，现在我国村民自治就是要回首历史、总结经验，把好的，切实可行的继续发扬，把不好的舍弃掉。从实践中探索村民自治的方法和途径。怎样把好的政策落实好。把政策在执行过程中走着走着就没了，还有以开会和以发文件代替落实，这些地方政府在工作中存在不称职行通通改掉。根据当前的时代背景联系农村工作的具体实际去完成相应的政策制度。我们都有切身体会，中央的扶贫款在流到贫困农户的过程中，就从大象变成猴子了，政府专项资金在落实到具体项目的过程中，钱是到工程上了，但是工程很少有合格的。这些相当困扰的问题都是值得大家深思的。这些看是不想干的问题也会困扰村民自治的正常运行。目前我国的农村村民自治发展的还不够完善，一定要处理好村民自治过程中产生的一系列问题。不管是政府还是“两委”都要坚持从村民的最大利益出发，保护村民的权利。