浅谈村民自治制度中存在的问题与对策（写写帮推荐）

第一篇：浅谈村民自治制度中存在的问题与对策（写写帮推荐）

浅谈村民自治制度中存在的问题与对策

渑池函授学员李龙龙

摘要：村民自治制度是与我国依法治国战略的实施和市场经济体制的改革相适应的农村基层管理制度。全面推进村民自治，也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。20多年村民自治活动的开展己充分展现了村民自治的生命力和有效性。但还存在一些不容忽视的突出问题，它们严重地影响着村民自治的发展及其深化。本文存在的问题进行了归纳分析，并结合实际提出了解决对策。

“村民自治”的提法始见于1982年我国修订颁布的《宪法》第111条，规定“村民委员会是基层群众自治性组织”，从而开创了村民自治这一空前广泛的社会主义基层民主的先河。1987年第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《村民委员会组织法（试行）》。其后村民自治的有关规定不断得到修改和完善。1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议审议通过修订后的《村委会组织法》,对加强党的领导、选人、议事、监督方面充实了新的内容，对村民委员会的性质、职能和相关问题作了更明确的规定。1998年《村民委员会组织法》正式颁布，使村民自治正式步入法制轨道。自1988年《村民委员会组织法》试行以来，各地广泛开展了村民自治示范活动，各地村委会换届选举已进行了多次。20多年村民自治活动的开展己充分展现了村民自治的生命力和有效性。村民自治发挥的作用既表现在物质制度又表现在思想精神层面。一是促进了农村经济的发展，农民生活得到了极大的改善；二是村民自治的制度体系已基本确立，使村民自治活动的开展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐渐深入人心。但还存在一些突出问题不容忽视，它们严重地影响着村民自治的发展及其深化。

一、当前村民自治制度中存在的问题及原因

村民自治制度是与我国依法治国战略的实施和市场经济体制的改革相适应的农村基层管理制度。从1980年第一个村民委员会建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委员会组织。村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。因此，全面推进村民自治，也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。从上个世纪80年代初的萌芽至1998年11月《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布，村民自治经历了一个渐进发展过程。但由于多方面的原因，村民自治在实践中也必然面临一系列的问题和困难。

一是村民自治制度配套法规的欠缺，无法使之发挥最佳效应。村民自治制度在设置和可操作性上显得过于粗略和原则化，在行为模式与制裁手段的规范上显

得空泛。如现行法律制度对村民的界定、权利、义务，村民对村务管理的参与途径和方式等等，缺乏明确具体的规定，在村民自治的实际运作过程中，乡镇管理与村民自治之间，村党支部与村主任之间的关系和权限不明，往往造成乡镇一级或村党支部事实上取代村民自治组织行使村级事务的决策权、管理权。随着农村流动人口增加（本地人口外流，外籍人口流入）导致此类人员的民主权利和应该承担的村民义务难以落实，需要相应的制度来保证他们的权利义务的实现。另外，在村委会中引进有志青年的机制，有些地方进行了有益的的尝试，囿于缺乏制度规范和保障，难于得到推广。

二是村民自治过程受观念意识上的阻碍，导致村民自治制度难以达到预期效果。中国有极为漫长的君主专制集权的历史，而无民主法制的传统与经验，农民习惯于被动接受“自上而下”的管理，并把自己的命运寄托于清官统治上，导致村民普遍自治意识不强。很多村干部素质较差，思想观念未跟上，致使村务公开不规范，甚至流于形式。加上村民自治政策宣传不到位，工作作风、工作方式转变不到位，群众与村干部的关系不太融洽，群众对村级事务的关心程度不够，不愿意参与管理和监督，缺少村务公开、民主管理的群众基础，使村务公开、民主管理工作难以深入开展。

三是村民自治中的行政化倾向使村民自治制度的实施流之于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主处理村级事务的一种社会管理方式。然而很多地方的村民自治在实践中，都自觉不自觉以行政手段安排工作，有一些本应由乡镇完成的职责也被“分解”到村委会，使村委会体现出强烈的行政化色彩，在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责。自治组织实际上表现为一种政权性组织或者是乡镇的附属行政机构，政府对村委会的指导关系演变成实实在在的领导关系，这些都弱化了村民自治的性质，与国家推行村民自治的本意不符。四是乡镇与村委会的关系不畅导致国家政策执行不力和乡村事务管理不顺。目前在基层农村管理体制中, 乡镇政权代表国家行使行政管理权，村民委员会代表村民行使基层自治权。乡镇政府与村委会之间是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。但现实中的乡镇政权与村委会的关系又常常与成文法律规范存在着种种“偏离”，严重制约着村民自治的健康发展和乡镇行政职能的有效履行。最经常也最突出地表现在许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会从产生到日常工作进行行政干预。乡镇对村委会强有力的控制还表现在，乡镇党委(•目前乡镇大都是乡党委书记、乡镇长一肩挑)通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会(村支部书记与村委会主任也基本上是一肩挑)。另外,一

些乡镇还借助于“村财乡管”对村级财务实施管理来强化对村委会的控制。虽然主观上乡镇是本着良好的愿望，是为了管好村级财务，防止他们贪污腐败，以权谋私，但客观上弱化了乡镇同村的新型指导关系，强化了传统的领导关系，进而不利于村干部改变过去那种对上不对下的工作作风来服务群众。另一方面,依据村委会自治权，存在少数村委会为了自己特定的利益，有意识地强化乡镇政府与村民之间的矛盾。当村民责怪村委会不能维护村民利益时，村委会就将全部责任推向乡镇，而当乡镇责怪村委会协助工作不力时，它们又把责任全部推给村民。在他们看来，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代言人和代理人，有权决定自己的内部事务，没有必要接受乡镇政府的指导和监督。于是，他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度。

五是“两委”矛盾冲突使党务村务管理两难。村委会与村党支部的关系不协调目前表现为两种情况：一是村委会与村党支部两套班子两种管理模式,导致有的村委会不能自觉地接受村党支部的领导，把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来，加上有的村党支部班子涣散，使村党支部起不到村级组织的核心作用。也有的村级组织的权力过分集中到村党支部，甚至集中在村支书个人手中，村委会和村民会议的自治权力实际上被悬空。村支书虽说形式上是由村中的党员选举产生的，但实际上往往是由乡镇党委决定的。党支部成员由任命产生，而村委会则由选举产生，于是便形成了“上级来人找支书，村民有事找村主任”的局面。民主选举使村主任在村事务决策中的位势增高，而传统制度仍然捍卫着党支部书记的优势地位。党支部是传统的村务决策实体，而选举产生的村委会要依法行使村务决策权力。这些矛盾严重影响了村民自治的健康发展，大大降低了村民自治的质量。二是现在很多地方通行村委会与村党支部两套班子两种管理模式“二合一”,即通过一些操作途径，让村支书选上村委会主任，或让选上的党员村委会主任当选村支书，或培养新当选的非党员村委会主任为党员，再选任为村支书。这样，两委合二为一后，党组织对村委会的控制加强了，工作中的对立和摩擦也少了，上级对村委会的管理也容易了。但对村委会来说，村民自治事实上就大打折扣了。

另外，税费改革后，虽然村干部的报酬进入了比较稳定的保障时期，农民群众参与选举的积极性日益增长，但也面临一些新情况、新问题：如流动人口增加、农村大量劳动力外出打工、村干部竞争加剧、村组合并，干部职数精简、选举经费缺乏来源等等。

二、村民自治制度中存在问题的对策

一是进一步加强村民自治制度规范配套。以往的农村治理体制是国家从乡村获取资源，这也是导致农村各种矛盾根源。目前国家取消了农业税，进行转移支付补贴的税制改革。这些为村民自治拓展了广阔的空间，村民自治开始走出体制性困境。“多予少取放活”的政策最终会调动农民的积极性。经过20多年的实践，农民通过逐步学习和掌握了村民自治的知识和技能，培育起自治的意识，开始运用村民自治法律维护和扩展自己的民主权利。因此，进一步加强村民自治制度规范配套，完善村民自治相关法律法规显得更加迫切和必要。在制定村民自治制度配套规范的过程中，还要考虑提高村民自治程度和质量的智力因素。随着国家改革开放的进一步深入，国民的流动导致智力的流动成为常态。现行的户籍制度严重制约经济的发展和文化的交流。户籍制度改革势在必行。因此，村民的界定不应以户籍为唯一依据。愿意为农村建设施展才华的现代知识型青年的进入，对村民自治的长足发展会有很大的促进。在具体制度规范的设计上应该对此给予充分的考虑。

二是加大对村民的民主意识的培养和强化。首先，必须在农村加强文化教育建设。目前在农村实行的免费九年制义务教育，将对农村文化教育产生深远的影响。可以结合农村免费义务教育，以学校为依托，建立政府补贴型的分区式的文化活动室，既为学生也为村民提供学习和交流的文化活动场所。其次是要加大对国家有关村民自治政策及党的各项惠民利民的方针政策的宣传。这种宣传可以结合中华民俗采取各种健康文明而又生动活泼的形式。再次是提高县乡村干部素质，使他们能认真指导村委会实施村民自治的各项制度，指导村民在参与中提高民主意识和参政议政能力。让村民直接参与各项村民自治制度，既可以启蒙大家的民主意识，也可以使大家体会到这些民主制度给他们所带来的实实在在的好处，从而为他们以更积极的态度参与以后的村民自治活动奠定基础。

三是理顺乡镇政府、村委会、党支部三者之间的关系。村委会与乡镇政府的关系，《村民委员会组织法》第四条做了明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”乡镇政府是国家设立在农村的基层政权组织，承担着对所辖乡村行使行政管理权的职能，依法在所辖区域内开展各项政治、经济、社会和文化等方面的政务。在这些职权范围中，不存在村民自治的问题，亦不属于村民自治的范畴，应当行使其领导职能，在所辖行政区域内依法开展法律规定的各项政务工作。村委会是村民进行自我教育、自我管理、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基层群众性自治组织。村委会办理本村的公共事务和公益事务，调节民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见、要求和提出建议。乡镇政府对村民自治范围内的事项不能像过去对待行政组织那样，采用行政手段领导村

里的工作，而是要从法律、政策、工作上给予指导。村民委员会也应当协助乡镇政府开展各项工作，教育和推动村民依法履行应尽的义务。村党支部是党的基层组织，接受上级党委的领导。在村民自治活动中，村党支部是政治上、思想上进行领导，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。村民自治是在党领导下有秩序、有计划进行的，是国家法律范围内的自治，而不是毫无约束的自治。对乡镇政府、村委会、村党支部三者之间的关系的正确处理，虽然各级党和政府下发了一些文件，在实践中仍然难以做到有效落实。

因此,要推行村民自治制度，首先就必须从法律上确立村委会的相对独立的法律地位，某种程度上与乡镇政府平等的法律地位，否则难免又陷入控制依赖关系。

四是疏通信访渠道，认真接待处理群众来信来访。自新的《村委会组织法》颁布实施后，相关部门接待的有关村民自治工作的来信来访量呈大幅度增长态势，而且大量的是集体或群体上访。农民上访反映最多的是村干部违法施政、集体财务管理混乱、村干部贪污腐败、选举程序违法、村务政务不公开等问题。有许多问题是农村基层管理中多年积累而成的，并不是村民自治本身造成的，长期以来农民找不到反映的渠道，有些问题即使反映了也没有得到解决。实行村民自治，特别是《村委会组织法》颁布实施后，给农村多年积累的矛盾找到了一个“出口”。这是村民自治上访增加的重要原因。农民上访说明农民群众还相信党和政府，相信相关部门会给他们一个公正的说法，也说明农民群众的民主意识在增强，法律意识在提高，以及对自身民主权利的重视。因此，有关部门应相互配合，认真接待处理农民群众的来信来访。通过疏通信访渠道，化解矛盾，维护农村稳定。同时相关部门应加大执法力度，对侵犯农民民主权利的各种违法行为坚决依法查处，以确保《村委会组织法》的顺利实施，依法维护农民群众的民主权利。另外，实行村民自治和民主选举是有成本的，需要经费支持。因此，应该明确经费渠道，最好是把村委会的换届选举全额纳入地方财政预算。对经济相对落后村的村民自治，地方财政也应考虑给予适当补助。随着村干部职数精减后出现的工作量问题，可以通过大力发展农村经济组织进行分解，培育各种农村经济组织对农村经济的发展也会是很大的促进。目前，在我省部分城中村、贫困村、上访村、难点村、宗族房头问题突出村实行的选举观察员制度出发点不错，只是由于制度不完善，效果不明显。因此，要完善选举观察员制度，必须不断完善选举观察的内容、形式、观察员的选聘、培训、管理等方式。

参考书目：

1、王振耀主编，《中国农村村民委员会法律制度》，中国社会出版社1996

年版

2、徐勇著，《中国农村村民自治》 华中师范大学出版社1997年版

3、张秀玲著，《村民自治通论》中国社会科学出版社2004年版

第二篇：村民自治制度中存在的问题与对策

村民自治制度中存在的问题与对策

作者：西门无恨

【内容提要】 村民自治是我国农村经济体制改革的产物，是市场经济条件下建立农村和谐秩序的一种尝试，是建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造，它将把我国的基层管理体制改革逐渐引入佳境；同时，村民自治也是一项无例可循的新生事物，在实际运作过程中业已出现诸多需要完善的弊症，它不仅涉及九亿农民生产生活的各个领域，而且事关我国发展改革的大局和民主法制前进步伐的稳健。因此，对村民自治制度中存在的问题与对策进行探讨尤显重要。

村民自治，就是广大农民群众直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。其核心是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。而村民自治制度，则是以村民委员会组织为载体，在基层人民政府的指导下，由村民依法自我约束、自我服务、自我发展的一整套制度。

村民自治制度体系的确立和运作，不仅促进了农村经济的阔步发展，使农民生活得到了极大的改善；也使村民自治的理念逐渐深入人心，村民民主自治参与的热情不断高涨。但无须讳言，由于诸多因素的影响，村民自治制度中还存在一些不容忽视的问题，严重影响着村民自治的发展。

一、当前村民自治制度中存在的问题

问题之一：村民自治配套法规欠缺，“四个民主”难落实。

村民自治制度在设置和可操作性上显得过于粗略和原则化，在行为模式与制裁手段的规范上显得空泛。如现行法律制度对村民的界定，村民对村务管理的参与途径和方式等等，缺乏明确具体的规定，在村民自治的实践中，乡镇管理与村民自治之间，村党支部与村主任之间的关系和权限不明，往往造成乡镇一级或村党支部事实上取代村民自治组织行使村级事务的决策管理权。

问题之二：村民自治参与主体素质较低，自治流于形式。其

一、村民自治过程受村民自身文化素质所限，加上思想观念上的阻碍，导致村民自治制度难以达到预期效果。由于我国农民总体文化素质较低，而且中国历史上无民主法制的传统与经验，村民普遍自治意识不强。同时很多村干部素质较差，思想观念未跟上；加上有些地方乡镇领导干部囿于自身经验和素质，对农村工作不熟悉，思想上存在偏差，工作方法僵化简单，在自己的工作岗位上难有作为；甚至有的工作人员法律意识不强，违规操作的现象时有发生，使村民自治工作难以深入开展。

其二、村民自治的行政化倾向使村民自治制度的实施流于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主处理村级事务的一种社会管理方式。然而很多地方的村民自治在实践中，都自觉不自觉以行政手段安排工作，有一些本应由乡镇完成的职责也被“分解”到村委会，使村委会体现出强烈的行政化色彩，在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责。自治组织表现为一种政权性组织或者是乡镇的附属行政机构，政府对村委会的指导关系演变成领导服从关系，这些都弱化了村民自治的性质。

问题之三：村“两委”矛盾冲突，乡镇与村委会关系不畅。

村“两委”矛盾冲突使党务村务管理两难。村委会与村党支部的关系不协调目前表现为两种：一是村委会与村党支部两套班子两种管理模式，导致有的村委会把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来，有的村党支部组织班子涣散，起不到村级组织的核心作用；而有的村级组织的权力过分集中到村党支部，甚至集中在村支书个人手中，村委会和村民会议的自治权力实际上被悬空。二是现在很多地方通行村委会与村党支部两套班子“二合一”,即通过一些操作，让村支书选上村委会主任，或当选的党员村委会主任当选村支书，两委合一后，村民自治事实上也就大打折扣。

乡镇与村委会的关系不畅，也导致乡村事务管理不顺。目前在基层农村管理体制中, 乡镇政权代表国家行使行政管理权，村民委员会代表村民行使基层自治权。乡镇政府与村委会之间是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。但现实中在一些地方，一方面乡镇党委和政府已经习惯了过去的领导角色，或者还未找到村民自治条件下新的工作方法和思路，对村委会工作基本上还是采取了过去那种领导与被领导的方法；另一方面由于广大农村经济还比较困难，再加上村委会干部普遍素质偏低，无力独自解决农村各种复杂问题，仍然要依赖听命于乡镇党委和政府，这些都制约着村民自治的健康发展。

问题之四：村规民约不规范，村级组织配套机制不健全。

村规民约是村民在国家法律范围内规范自己行为的公约，是群众自我管理自我教育、加强农村精神文明建设的重要手段。然而实际生活中，村规民约挑战国法及过时的现象严重。目前村规民约的弊端主要表现在：一是“家长制”严重。少数村规民约不是依照法律规定由全体村民会议讨论制定和修改，而是由村民委员会主任、副主任和委员等制定和出台的。二是“土规定”太多。有些村规民约明显太多，偏苛失适经不起检验。三是重罚轻教现象严重甚至涉嫌违法。有些村规民约的条款与新颁布或新修订的法律、法规相抵触而未及时修订；而对有些新问题却无明确规定，导致无“民约”可依。

村级组织管理职能已转变，与之配套的服务机制尚未健全。农村实现农民零负担、产业化经营落实自主经营权后，村支两委的工作职能、管理方式和工作方法已经发生变化，过去管理群众的手段不断弱化，迫切需要村干部的工作方式尽快转变并不断创新，积极主动地帮群众学技术送信息及创立服务代理载体。

问题之五：村级财务监管不规范，“村财乡管”无实效。

当前，一些地方村级财务管理混乱、帐目不清，村务公开不规范，村级财务存在截留收入、虚假报销、私分财物、挪用公款等不良现象。近几年来，随着村级经济的发展，有的村干部随意截留收入作为小金库，平常财务不公开，为应付上级检查，设置两套报表两本账，通过多种方式贪污公款；其次是白条报销虚开发票或虚构项目重复报销；此外除了私分私占集体财物，还存在挪用公款等不良行为，对这些财务漏洞村民深有诟病。

为了填补村级财务的漏洞，我国很多地方都实行村财乡镇代管的制度。然而，“村财乡管”并不能从根本上改变村级财务管理的弊病。首先，这一制度并不符合《村委会组织法》的村民自治精神。它不仅剥夺了村民民主理财和民主监督的权利，而且实行”村财乡管”后，在具体实行过程中对乡镇无法实行监督，导致出现新的问题。同时，也由于乡镇对村级财务收支情况缺乏全面的了解，起不到真正的监管作用。当前，村级财务存在预决算制度不健全、财务收支票据欠规范等不良倾向；甚至，个别乡镇领导把“村财乡管”变成了“村财乡用”，一是任意挪用村级资金；二是巧立名目截取“村财”；三是乘机推销农用产品从中渔利，甚至直接将自己的开销在村财务报销。这些做法，侵害了村组织和农民的利益，还滋生了腐败。

二、村民自治制度中存在问题的对策

村民自治中出现的各种困难和问题，既有工作经验和方法的问题，又有人的观念和素质的问题，既有历史文化的原因，又有经济基础及其体制的原因。应当看到，实行村民自治任务还相当艰巨，把村民自治推向深入必将经历一个长期的过程。

对策之一：完善村民自治制度规范配套，健全各项民主制度。

当前，国家取消了农业税，进行转移支付补贴的税制改革。这些为村民自治拓展了广阔的空间。经过多年的实践，农民开始逐步运用村民自治法律维护和扩展自己的民主权利，但一些配套的制度规范尚待完善。因此，加强村民自治制度规范配套，完善村民自治法律法规尤显迫切。对此，有以下几个方面的建议：

（一）建议适当调整村委会每届任期。《村委会组织法》规定，村委会每届任期三年，任期太短，不利于开展工作。而且现在乡镇五年才换届，村委会主任绝大部分是乡镇人大代表，三年换届后一些落选的村主任的人大代表资格依然存在，新当选的村主任却无法担当村民的代言人。建议村委会五年一换届，这有利于基层干部队伍的稳定，也有利于村级工作的连续性。

（二）依法细化并严格候选人任职资格。《村民委员会组织法》第23条规定：“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务”。但这个标准没有可操作性，是对当选后的村委会及其成员的要求，而不是对候选人的资格条件规定。同时，《村委会组织法》应增加违法违纪候选人消极的限制性资格条件，防止个人素养较差的人员被选为村委会成员的尴尬情况发生，使村委会成员候选人资格条件的规定易于操作。

（三）进一步规范竞选行为，明确界定贿选。当前，村委会选举竞争越来越激励。对于非法及不正当的竞争方式，《组织法》虽列举了威胁、贿赂、伪造选票三种，但仍存在贿选认定难、调查取证难、遏制杜绝难等问题。从实际操作来看，一旦认定为贿选，对当选者只是取消其当选资格，对落选者却是毫发无损，违法成本太低。建议相关部门对认定贿选的标准、条件、程序作出明确界定，并增加惩处贿选违法行为的条款。

（四）在村民自治中引入回避制度。在农村，农民大都是世代相居一地，存在着错综复杂的宗族和血缘、姻亲关系。目前在有些地方的村委会中，村“两委”成员和乡镇领导之间、村“两委”成员之间、甚至“选委会”成员与候选人之间都存在直系血亲或姻亲关系。但现行法律法规对此没有禁止条款，因此有必要引入回避制度。

此外，对竞选演讲方式、外出务工村民选举投票方式应适当完善；对村委会成员的年龄、综合素质以及连任的届数也应进行限制。

制度建设是全面推进村民自治的根本，通过建立健全各项民主制度，把“四个民主”落到实处。制度建设的重点是建立健全选人、议事、管理、监督四项民主制度，一是由村民按照公平、公正、公开原则直接投票选举产生村委会干部的民主选举制度，二是以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主议事制度；三是以村民自治章程或村规民约为主要内容的民主管理制度；四是以村务公开，民主评议村干部和村委会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。

对策之二：理顺乡镇政府、村委会、党支部三者之间的关系。

村委会与乡镇政府的关系，《村民委员会组织法》第四条做了明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”村委会办理本村的公共事务和公益事务，调节民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见、要求和提出建议。乡镇政府对村民自治范围内的事项不能像过去对待行政组织那样，采用行政手段领导村里的工作，而是要从法律、政策上给予指导。村党支部是党的基层组织，在村民自治中，村党支部是从政治上、思想上进行领导，依法支持和保障村民开展自治活动，而不是党在村级组织的代表，切忌以党治村。推行村民自治制度，首先就必须从法律上确立村委会相对独立的法律地位。

对策之三：加大村民民主自治意识及文化素质的培养。村民中高素质人才严重短缺，村“两委”成员素质亟待提高。除了其中因为村干部待遇较低，大多有能力的村民不是出外打工就是自己经商之外，主要原因是村民文化等综合素质普遍较低所致。那么，如何提高村民整体素质呢？

首先，必须在农村加强文化教育建设。目前在农村可以结合免费义务教育，以学校为依托，建立政府补贴型的分区式的文化活动室，既为学生也为村民提供学习和交流的文化活动场所。同时，还要注重提高县乡领导干部素质，使他们能认真指导村委会实施村民自治的各项制度，指导村民在参与中提高民主意识和参政议政能力。

其次，要强化教育提高村民整体素质。加强村民文化素质教育，提高参政议政能力，一要强化民主教育，教育村民如何当家作主；二是要强化法制教育。利用会议、广播、电视、墙报以及一些通俗易懂的形式宣传国家的法律法规，让村民正确行使法律赋予的民主权利；三是要强化思想政治教育。帮助村民树立正确的人生观和价值观。

对策之四：加强审计监督，改进村级财务管理体制。

加强审计监督，首先要严格执行财务预决算。要建立健全村级财务预、决算制度，做到年初有计划，年终有决算，杜绝盲人骑瞎马的现象。因此，不但要在收支票据审核时要严格把关，还要定期到村社开展财务检查，真正了解村级财务的需求和状况，掌握第一手资料；同时发现违规问题要及时严肃的查处。

改进村级财务管理制度，对村级财务存在的问题要标本兼治、以防为主，必须加强对村级财务的审计工作。在具体实施中，一是对财务收支真实性、合法性进行定期审计；二是对财经纪律执行情况进行审计；三是对内部监控制度的完备性和有效性进行审计。四是对主要村干部进行经济责任审计。

对策之五：加快发展农村经济，开展村民自治示范活动。

贫穷不是社会主义。大力发展农村经济，要把发展现代农业作为首要任务，以提高农业综合效益和增加农民收入为中心，以建立农业产业体系为目标。村组织要利用科学知识，适应并开拓市场。一是农业产、加、销都要围绕市场进行，调整农业和农村经济结构；二是大力促进科技兴农。抓好优良品种的培育、引进和推广；同时抓好生产技术的推广应用。只有经济快速发展，才能真正调动村民参与自治的积极性。

实行村民自治是一项长期的任务。推进村民自治的一个有效方法，就是大力开展村民自治示范活动。通过示范活动，可以摸索村民自治的办法和措施，及时发现典型，推广成功的经验；充分发挥典型的带动和辐射作用，不断提高村民自治的整体水平。

对策之六：疏通信访渠道，认真处理群众来信来访。

自新的《村委会组织法》颁布实施后，相关部门接待的有关村民自治工作的来信来访量呈大幅度增长态势，而且大量的是集体或群体上访。农民上访反映最多的是村干部违法施政、集体财务管理混乱、村干部贪污腐败、选举程序违法、村务政务不公开等问题。农民上访说明农民群众还相信党和政府，相信相关部门会给他们一个公正的说法；也说明农民群众的民主意识在增强，法律意识在提高，以及对自身民主权利的重视。因此，有关部门应相互配合，认真接待处理农民群众的来信来访。通过疏通信访渠道，化解矛盾，维护农村稳定。同时相关部门应加大执法力度，对侵犯农民民主权利的各种违法行为坚决依法查处，确保《村委会组织法》的顺利实施。

总之，村民自治的成长是一个艰难缓慢的过程。但村民自治这一“草根民主”正以其顽强的生命力，不可遏制地蓬勃发展，成为中国基层民主政治建设的一朵奇葩，它的建立和发展必将有力的促进当今中国民主法制化的进程。

参考文献：

1、吴绍田 《解读村民自治》，中国发展出版社，2001年。

2、詹成付 《村民自治案例集》，中国社会出版社，2005年。

3、赵秀玲 《村民自治通论》，中国社会科学出版社，2004年。

4、卢福营 《村民自治的发展方向》，政治学研究，2008年01月。

5、王福兴 《村民自治制度：一项伟大的创造》，光明日报，2008年10月。

6、张厚安 《村民自治：中国农村基层民主之路》，中国农村研究网，2007年07月。

7、赵理富 《村民自治与村级党组织的功能转换》，湖北行政学院学报，2007年06月。

8、王世智 《村民自治工作的成效、问题及对策思考》，中国选举与治理网，2008年09月。

第三篇：村民自治制度中存在的问题与对策研究

村民自治制度中存在的问题与对策研究

摘 要

村民自治能够保证社会长治久安，是实现社会协调稳定的重要政治制度，是建设社会主义新农村、改善乡村治理机制的重要举措。它不仅可以在很大程度上调动农民参与基层民主政治建设的积极性，还可以通过学习和实践村民自治制度，使自己的民主思想和能力得到更好的发展和完善。而且，从长远来看，中国的依法治国之路和实现农村社会与人的全面发展也离不开村民自治制度的有效落实。因此，研究和探索村民自治，对建设基层群众自治制度有着重要的理论和现实意义。

关键词：村民自治；问题；对策

目 录

一、村民自治的内涵....................................................................................................................................1

（一）村民自治的基本内容.................................................................................................................1

（二）村民自治的组织形式.................................................................................................................2

二、村民自治中存在的问题.........................................................................................................................4

（一）民主选举中存在不规范现象.....................................................................................................4

（二）民主决策多流于形式.................................................................................................................5

（三）民主管理规约尚未普及.............................................................................................................5

三、我国村民自治的对策.............................................................................................................................7

（一）建立健全村民自治制度运行的物质基础.................................................................................7

（二）完善规则制度，规范民主选举.................................................................................................8

（三）拓宽村民参与渠道，强化民主决策效果.................................................................................9 参考文献......................................................................................................................................................12

一、村民自治的内涵

（一）村民自治的基本内容

村民自治是一种群众自治性组织，其目的是为了给予农民更多的话语权和自主权，使广大农民群众直接行使民主权利，依法管理自己的生产和生活，达到自我管理、自我教育和自我服务的目的。从法律角度来看，村民自治主要包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等四方面的内容，这“四个民主”并不是以孤立主体存在着，它们是相符相成，相互作用的，共同为村民自治发挥着整体作用。

第一，民主选举：村民自治的基础。“村民自治中的民主选举是指村民直接选举村民委员会的组成人员，任何组织或个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”民主选举遵循“公平、公开、公正”的原则，由村民无记名投票直接选举，依法选出大家信任和拥护的人组成村民委员会。《村民委员会组织法》第九条中规定，村民可以直接选举村民委员会的主任、副主任和委员，并且每届任期三年，其成员可以连任，到届满时应及时举行换届选举工作。凡年满十八周岁的村民，均有选举权和被选举权。根据有关规定，村民委员会的选举由村民选举委员会举行，实行直接选举、差额选举和无记名投票三种方式。村民自治的前提和基础在于村委会是由民主选举产生的，村民委员会是村民选举出的代表村民意愿的机构，只有具备了这些前提和基础，村民自治的其他内容才能实现，村民当家作主才能成真。

第二，民主决策：村民自治的核心。村民自治中的民主决策，是指村民能够参与本村重大事务的决策，即村级重大事务由村民作为决策主体共同决定。“村级民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议。”村民会议是由本村全体村民组成的自治组织权力机构，拥有本村最高决策权，是最能直接表达和反映村民意志的民主决策形式。村民代表会议，是对村民会议制度的重要补充，是现阶段农村民主决策的一种主要形式。村民自治组织根据民主自治原则进行决策，处理村级事务，是村民自治区别于国家管理的重要标志之一，是村民自治权的集中体现。村民通过民主决策掌握了话语权和议事权，能够充分表达自己的利益、意愿和意见，因此，民主决策是村民利益诉求的最佳表达机制，也是村民自治的核心环节。

第三，民主管理：村民自治的根本环节。村民自治中的民主管理，是指全体村民共同参与，通过村民自治的方式实现对村级事务的有效管理。其中涉及村级政务、集体财产、公共服务、文化生活、社会治安等多方面的内容，是村民自治的主体部分。依据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育和自我服务的基 层群众自治组织，这同时意味着，村民成了管理基层事务的权力主体，基层群众可以通过更多的渠道参与村庄事务管理，维护自己的合法利益和要求。目前，实现这一管理的方式主要有两种，一是通过村民会议或者村民代表会议，让村民直接参与村务管理，大家事大家议，共同遵守决定，共同执行实施。二是制定村级规章制度，包括村务管理规则、村民自治章程、村规民约等。这些规章制度把法律和实际生活联系在了一起，通过道德和社会舆论的方式制约民众，是对国家法律的一种良性补充，也是村民民主自治的根本环节。

（二）村民自治的组织形式

依据《村民委员会组织法》规定，并结合不同农村地区村民自治的实践经验和探索，本文试图将村民自治分为四种不同的组织形式，主要有村民委员会、村民会议、村民代表会议和村民小组。

第一，村民委员会。村民委员会是村民自治的执行机构和工作机构，它由村民直接选举产生，包括村委会主任、村委会副主任和村委会委员等共 3-7 人，每届任期为三年，届满可以连选连任。“它的主要职权或职责，概括起来可以分为两部分：一是自治性的职权，如负责农村公共事务和公益事业、调解民间纠纷、维护社会治安、开展文化活动、管理和维护村里的集体财产、服务与协调村经济活动、保护和改善环境等。二是协助基层乡镇政府履行行政性的职权，如推动和促进农民履行纳税、服兵役、义务教育、计划生育、农产品订购合同的义务等。”

第二，村民会议。村民会议由本村全体 18 周岁以上的村民组成，讨论和决定涉及全体村民利益的事务，是村民自治的最高决策机构、最高权力机构，村民会议负责审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会委员的工作情况，必要时有权撤换村委会的成员。村民会议包括村民大会和户代表会议两种形式。其中，村民大会由本村十八周岁以上的全体村民参加，是村民会议的最高形式；户代表会议是在特殊情况下召开的不完全村民会议。为保证村民会议的召开有绝大多数村民参加、体现村民自治的基本原则，《村民委员会组织法》明确规定，村民会议由十八岁以上的村民过半数参加，或者三分之二以上的户派代表参加，才是有效的。

第三，村民代表会议。村民代表会议也称村民议事会，是由村民按照特定标准推选出一定数量的村民代表组成的议决村里事务的组织会议。通常是由村民按照每 5 户至15 户推选一人，或者由村民小组推选若干人作代表，组成一个村民自治组织，也可以说是一种特殊形式的村民会议模式。在 1987 年发布的《中华人民共和国村民委员会 组织法（试行）》中，并没有提及设置村民代表会议这一机构，它是各地农村在村民自治的实践探索中为了解决召开村民会议的困难而创建的机构。“在 2010 年修改的《村民委员会组织法》明确提出了‘村民代表会议’的概念，从法律上确立了村民代表会议制度，使其经常性议事组织，代行村民会议的部分职权。”村民代表会议的职权主要是讨论、决定由村民会议授权的事宜，代表村民行使自治权。因而，村民代表会议的职权相对来说是有限的。

第四，村民小组。我国农村的村民小组由人民公社时期的生产队演变而来，是村民自治共同体内部的一种组织形式，是自治的一个层次。按照《村民委员会组织法》第二十八条规定，“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选”。村民小组作为村民自治的一个机构，主要负责集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公共事项的办理，其所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。因此，作为村民自治的一个环节，村民小组也起着相当重要的作用。

二、村民自治中存在的问题

（一）民主选举中存在不规范现象 1.拉票贿选现象严重

贿选普遍存在于世界各国的政治民主化过程之中，在我国的村民自治的民主化进程中，贿选一直是选举违法行为中最常见的现象，同时，也是惩治选举违法行为的难点和重点。但在实际运行中贿选行为一直没有准确定位。根据《〈中华人民共和国村民委员会组织法〉条文释义》解释，贿选是指“以获取选票为目的，用财务或其他利益贿赂选民、选举人或选举工作人员，使其违反自己的意愿参加选举，或者在选举中进行舞弊，并对正常的选举工作产生影响的活动。”

在农村村委会换届选举过程中，请客、吃饭、送钱送礼等拉票形式广泛存在，而这种拉票行为无疑被归为“贿选”。当前，农村基层民主选举中拉票贿选的方式可谓是五花八门，呈现出了多样化的发展态势。其中，主要表现为吃饭喝酒、送礼品、送钱、承诺某种好处等。除此之外，候选人及其利益相关人还通过多种形式的物质诱惑、利益承诺及打人情关系牌的方式拉票。在当前的选举背景下，贿选仍是比较隐蔽的现象。一方面，贿选问题本身难以界定。如为拉拢选民而请客吃饭的事实经常可以被候选人以乡里乡亲日常交往的借口所掩盖。另一方面，拉票行为的操作通常采取隐蔽的形式。“由于拉票贿选本身不是合法的，而且广受诟病，因此，贿选实施人就会通过‘暗箱操作’的方式进行，以此来为自己的行为披上‘合法的’外衣，这就是使得选现象具有更强的隐蔽性。”

“从贿选的本质分析，贿选是金钱政治、权钱交易，有‘成本’就要有‘收益’，“以钱换权”的结果必然导致‘以权换钱’和‘以权谋私’。”行贿行为本身就是候选人在选举不民主、程序不健全的特定制度环境下的自主选择。因此，这些金钱承诺并不一定会兑现。贿选当事人及利益相关人多以小恩小惠换取村民手中的选票，来为自己谋权力。从广阔的角度看，这种选举行为并不是当事人的理性选择，而是情势所迫。扎根于中国农村社会的乡土意识和文化观念，使他们更加注重自己在村民心目中的威信，因此，他们通过多种方法来换取村民的选票。

2.宗族势力影响较大

当前农村选举仍受宗族势力的广泛影响，并以特定方式干预着基层民主自治。随着农村市场经济的发展，村民生活逐渐融为一体，但是宗族势力仍是影响村委会选举的一个重要因素。在村干部候选人的提名过程，各村民小组往往会从本家族利益出发，尽 可能地推荐本宗族的人为候选人。而在正式投票选举时，人们也会倾向于将选票投给本宗族的人，以期其当选后能够给予照顾。

（二）民主决策多流于形式

当前，村民自治主要是通过村民会议和村民代表会议参与村庄事务决策，村委会负责村级日常事务。因此，民主决策的组织形式主要是村民会议、村民代表会议和村两委联席会议。民主决策的主要决策主体为村民、村民代表和村干部。

1.村民代表会议难“落地”

村民代表大会是村民会议的授权方式，是农村基层能民主决策的主要形式。村民代表大会由村民推举出的代表组成，因此，村民代表的产生方式民主与否直接影响村民代表会议的决策效能。村民会议制度在发展中存在以下问题：一是村民对村民代表会议的知晓度低。二是村民代表素质不高、决策能力有限。

2.村民代表会议作用有限

第一，村民代表会议决策效果不佳。

村民对村民代表会议的执行效果并不满意，村民代表会议没有发挥出应有的作用。另外，在涉及村民切身利益的问题上，例如，村民误工补贴、集体经济所得、土地承办方案、村集体经济项目的立项等问题上，村民代表会议起到的作用也十分有限。而且，村民代表会议并没有采取规范的议事程序，多数实行口头议事，口头决议的形式，很少把会议内容形成文字记录。决策程序的不规范，使村民代表在会议上的作用大为减弱，民主决策效果也难以真正达到民主，同时，造成村民对村民代表会议信任的弱化。

第二，村民参与村庄决策较少。造成村民参与村庄决策少的原因是多方面的，一是村民没有正确行使自己的民主权利，对村庄事务漠不关心。二是受干群信任危机影响，导致部分村民认为参不参与结果都一样，自己的权利得不到保障。三是部分村庄村委没有履行相应的职责，对民主决策的的程序流于形式。

当下许多村庄进行民主决策的时候操作程序欠规范，很多村民的民主权利难以得到保障，难以真正地参与到村庄的民主决策和村庄事务管理当中来。

（三）民主管理规约尚未普及

民主管理是基层民主的核心，在基层民主体系中有着提纲挈领的作用，其水平的高低决定着农村基层民主的质量。

1.村规民约尚未普及，制度建设薄弱

一是村规民约尚未普及。基层民主管理在制度建设方面还比较薄弱。缺乏有效条 文的制约和相关知识的普及，很容易造成干部权力的滥用、越界管理等想象。村民对本村的财务管理状况不是十分满意。干部权责不清，无法有效的履行职责；群众权利不明，就无法有效的参与农村事务的日常管理。村规民约和村民自治章程是基层民主管理的法理依据，指导和引领着整个基层民主管理实践。因此，只有加强制度建设，制定详细的民主管理规约，做好宣传教育工作，才能实现基层民主管理的科学化、民主化，也就更好的提高基层民主管理水平。

二是规约制定缺乏科学性。村规民约或村民自治章程对村民和村干部实施基层民主自治起着方向性的指导作用，因此，有必要进行科学的规划和制定。

当前村规民约的制定仍处于缓慢发展期，村民知悉度不够高，严重影响了基层民主管理的效能，也直接影响了基层村民自治。村规民约或村民自治章程的制定应该依照完整的、民主的程序进行。如果由村干部制定村规民约，就会弱化其科学性和民主性，很容易导致基层“村官自治”和“一言堂”现象的后果。而村民代表虽然能在一定程度上表达农民的想法，但毕竟有局限性，无法照顾到所有村民。所以，村规民约的制定不能仅由村民代表会议和村干部单方面说了算，还要执行严格、科学的制定程序才能发挥作用。

2.管理缺乏约束，执行力度较弱

村级民主管理制度是村民参与民主管理的重要依据，也是各项民主管理活动得以有效运行的重要制度保证。

民主管理制度还缺乏权威性，不能有效地约束管理主体以保证管理的民主化；在执行制度的过程中，对制度的落实还缺乏一套有效的手段来保障其贯彻，这会造成制度形同虚设，难以从根本上改变以村委会为中心的行政化的管理模式，与基层民主的要求不相适应。

三、我国村民自治的对策

（一）建立健全村民自治制度运行的物质基础

恩格斯曾经指出：“不同时代的社会经济结构形成了不同的现实基础，每一个历史时期由法律、政治、宗教、哲学以及其他观念设施和形式所构成的全部上层建筑，归根结底都应当由这个现实基础来说明。”同时，马克思认为：“随着经济基础的变革，所有庞大的上层建筑也亦快亦慢地进行变革。”可以看出，当前农村的大部分问题都根源于经济方面，做好经济工作也就抓住了农村工作的基础和关键。作为农村发展的重要环节，村民自治的发展和完善也要着眼于经济建设。

1.以新常态思维发展农村经济

发展农村经济，根本上要从农业着手。根据经济工作会议要求，发展农业，不能只注重产量的增长，不能搞拼资源、拼消耗的粗放经营，要注重提高竞争力、注重农业技术创新，走可持续的集约发展道路。提高农村经济发展水平，应该从以下方面入手：第一，调整农业产业结构，引导产业结构升级。根据地方实际，发展优质农产品、实施农产品精品战略，依靠技术创新，改良农作物品种；延长农工业产业链，走规模化、集团化发展道路；第二，增强技术创新，提升农业附加值。政府要加强对农业技术推广服务的财政转移支付力度，鼓励和支持有实力的社会资本参与农业投资；依据市场规律，改革农业科技体制；第三，加大农业人才的培养和引进力度，为农村经济发展提供智力支持。可以采取集中培训、重点培训等方式，提高农村基层干部的经济管理能力；鼓励高校毕业生投身农村建设事业，并重点培养具有农业技术的专业人才；发展农村文化事业，提高农民的文化知识水平，拓展农民的市场经济眼界。第四，提升农村集体经济发展质量，增强农村基础设施建设。各地区要积极探索农村集体经济的多种模式，如股份制合作经济、农业龙头企业等等；同时，要为农村经济发展打好物质基础，重点加强农田水利设施、公路交通建设等工作，改善农业发展条件。另外，按照国家重大战略部署，积极实施协同发展战略。协同发展是最大的战略机遇，也是创新发展的最大机遇。

坚持对内改革与对外开放相互促进，以主动精神和务实态度推动合作，主动适应地区的产业转移和功能疏解，善于把科技人才优势转化为产业优势。推进交通互联互通，深化交通道路建设；推动生态共享与共建，加强大气联防联控举措，协商建立生态横向补偿机制，加快推进生态环保项目建设。

2.用制度保障村民自治良性运转的物质基础

《村民委员会组织法》第 37 条规定“村民委员会办理本村公益事业所需经费，由村民会议通过筹资筹劳解决；经费确有困难的，由地方人民政府给予适当支持”，而且当前许多地方也都出台相关政策，对村委会干部的养老给予保障，也就是所谓的村干部“吃皇粮”，这些政策从现实讲对村级资源贫乏地区的村民自治运转起到一定的作用，但仍有不足和需要改进的地方：一是《村民委员会组织法》虽然使村干部有了“吃皇粮”的保障，但因取消农业税后转移到村的资金有的是作为了“皇粮”给了村干部，有的是作为工作经费被上级克扣了，村民自治承担了大量的行政性工作。因此，国家应根据村民自治承担的实际工作量和实际需要将相关保障纳入到政府的财政体制中。二是改革国家对农村资源的输入方式。因为，无论是目前村干部的“吃皇粮”现象，还是支农项目资金下乡，都存在一些弊端，导致村民自治的意义出现变异，加剧了基层之困境。因此，建议将村干部的“皇粮”交由村民管理发放，通过村民监督、讨论、确定，政府确认的方式来实现村民对村干部的监督和制约；减少专项注意支付比例，提高一般性转移支付比例，根据村级运转和发展需求整体拨付资金，并将这种方法作为一种稳定的甚至是法定的制度确立下来。这样既能保障村民自治的正常运转和稳定发展，又保持了村民自治的意义和内涵上的完整，为村民自治提供了物质上的保障基础。

（二）完善规则制度，规范民主选举 1.完善选举法规

当前我国农村基层民主选举以《中华人民共和国村民委员会组织法》为指导原则，尚缺少专门的法律依据指导选举工作。因此，制定专门的《村委会选举法》是大势所趋。从国家层面来讲，统一的村委会选举立法可以避免各省市分别立法造成的混乱和由此带来的法律冲突，能够消除村民基本权利享有上的差异，避免法律适用上的盲目性，减少选举纠纷。可以依照本地区的具体情况，参照《村委会选举法》制定配套的具体实施办法和实施细则，最终形成规范的立法体系，指导农村的选举工作。

现行的《村民委员会组织法》规定，村民可以向五个机关举报贿选行为，即乡人大、乡政府、县人大、县政府、县民政局，结果造成五个机关职责不明、处理效力不清。这很容易导致村委会选举中监督主体的缺位。因此，必须健全监督机制，明确监督主体。可以由县级人民代表大会常委会在换届选举前成立村委会选举监督小组，监督村委会选举中的违法行为，并及时处理村委会换届选举中村民的检举、控告等。此外，还可以吸纳各乡镇人大代表、媒体工作者、民政等部门工作人员作为观察员参加，专门负责监督村委会选举工作，在选举之日，由监督小组对整个选举进行全过程监督，有效防止贿选行为的发生。同时，要严厉打击和制裁贿选行为。一是建议在刑法“侵犯公民人身权利、民主权利罪”一章中增设“破坏村民委员会选举罪”，即在村民选举过程中，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、侮辱、诽谤、伪造选举文件等手段破坏选举或妨碍村民自由行使选举权和被选举权，根据情节严重程度加以量刑。将贿选行为纳入刑法的打击范围，对打击破坏村委会选举的行为做到有法可依。二是将村委会选举纳入选举诉讼范围。目前，我国村委会选举还没有被纳入选举诉讼的范围，大量的村民委员会选举争议案件因为无法可依而被法院拒之门外，选民的民主权利得不到应有的保护，行贿人和受贿人也得不到有效的惩罚。因此，必须尽快将村委会选举过程中的选举争议纳入到选举诉讼中，使司法具有选举争议的最终裁判权威，以确保选举的公正与公平，并有效地遏制贿选行为。

2.理顺“两委”关系

首先，要建立健全党支部领导下的分工负责制度。村党支部要树立依法行政的理念，学习好、维护好、执行好《村组法》。掌握有所为有所不为的领导方式，应在政策性、全局性、重要性等问题上把关定向，把事务性、职能性、技术性的经济、社会、民间事务交给村民自治组织管理。将过去的行政监督工作方式转变为利用制度、法律进行监督的方法。其次，理顺“两委”的决策和管理机制。建立“两委”联席会议制度，主要讨论研究本村的各项重大问题。另外，村级管理工作要走向制度化、民主化、法制化的路子，努力做到村庄各项事务的管理都有章可循，包括对村干部的管理、村民管理和村务管理，都应该健全一系列规章制度。同时，按照党管干部的原则，村党支部要对村干部候选者进行考察。村内各种组织的换届选举都应当在村内党组织的领导下进行。村干部的职属情况要由村党支部根据有关规定提出具体意见，报乡党委批准。

明确乡村职权范围的界定，要在《村组法》的范围内确定具体管辖内容。哪些事项属于乡镇政府管辖、哪种条件下乡镇政府要对乡村事务提供支持、指导和帮助；如果乡镇政府越权干涉村级事务，村民委员会和村民应该怎么办等等。

（三）拓宽村民参与渠道，强化民主决策效果 1.加大《村组法》的宣传

《村组法》于 2010 年第十一届全国人大常委会第十七次会议审议通过，较之前的《村组法》而言，新的《村组法》增加了许多亮点，降低了罢免村官的门槛。但是，在广大农村仍有许多农民不了解《村组法》的内容，不知何为村民大会，村民大会和村委会之间的关系如何，村民大会有何权力等。这些认识上的不足，导致村民对自身民主权利的认识不清，因此，需要通过不同的形式在村民选举中普及《村组法》和村民自治方面的相关内容，让村民及时了解和认识自身的权利和责任。要宣传和介绍村民会议的 意义和重要性，为村民广泛参与村民会议提供充分条件和基本前提。

2.创新民主决策的参与形式

增强村民会议与村民利益的的相关性，只要与村民利益相关的村民会议，村民还是愿意参加的。如果村民会议能够增进村民的利益，村民参加的积极性就会显著提高。新的《村组法》虽然规定了涉及村民利益的九项事务，但这些规定较为空泛，与农民的利益相关性程度不高。因此，应该视实际情况增加相应的条款。如：（1）制定和修改村民会议和村民代表会议议事规则、村务公开制度、村财务管理制度；（2）讨论决定本村农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体生产和公益事业“一事一议”筹资筹劳方案；（3）讨论决定本村村干部报酬及其他享受误工补贴的人数及补贴标准，救灾救济、移民安置款物的分配发放方案和被征用土地各项补偿费用的使用方案；（4）撤销或者改变村民代表会议、村民委员会的不适当决定。建立村民会议召集组。村民会议召开难有着主观和客观两方面的原因，主观上来看，主要是村委会不愿召开村民会议，尤其是当村民行使自己罢免村官权利的时候，村委会更是想方设法的阻止村民会议的召开。《村组法》规定，村民会议由村委会召开。因此，应该改变这种村委会既当裁判员又当运动员的状况，建议成立村民会议召集组。召集组的成员由村民会议选举产生，任期等同于村委会成员，当由本村 1/10 以上的村民或者是 1/3 以上的村民代表向召集组提议，即可召开村民会议，讨论村民提议的问题。召集组制度能改变由村委会召集村民会议的弊端，有利于村民会议的顺利召开。

3.规范村民代表制度

村民代表的规范推选、民主推选不仅能够保证村民代表的代表性和广泛性，还可以保障村民代表的合法性，从而使广大村民信任、认同村民代表，并积极配合其工作，让村民代表深厚的群众基础。

首先，制度落实，提升村民代表推选的重要性。大部分村庄重村委会选举，轻村民代表选举。村民代表大会是制约村委会权力行之有效的权力机关，因而要把村民代表的推选和村委会换届放到同等重要的位置。县、乡镇政府依照《村组法》制定适合本地区情况的村民代表推选制度，在制度上确保其重要性和规范性。同时，乡镇政府要给予必要的监督和指导，防止村干部或村委会“一言堂”，剥夺村民的民主权利。

其次，要严格规范村民代表大会的召集机制。充分发挥村民代表大会的民主决策作用，扩大召集人的范围，保证村民代表会议召集主体的多元化。村委会、1/5 的村民代表、村民代表大会会议主席都应成为召集和主持的主体。另外，要规范村民代表会议的召开时间，保证村民代表会议召开的制度化。村民代表会议的召开可以分为定期和不 定期两种，要着重强调定期召开制度，避免村民代表会议的随意化。

参考文献

［1］李昌平.大气候［M］.西安：陕西人民出版社，2009.［2］徐勇.乡村治理与中国政治［M］．北京：中国社会科学出版社，2003.［3］徐勇.中国乡村政治与秩序［M］．北京：中国社会科学出版社，2012.［4］程瑞山，贾建友.村民自治制度运行研究［M］．北京：中国社会科学出版社，2013.［5］中国农村基层民主与治理研究［M］．北京：中国社会科学出版社，2012.［6］ 梁信志.村正组织—解读村庄治理［M］．北京：社会科学文献出版社，2012.［7］张厚安．村民自治：中国农村基层民主建设的必由之路［J］．河北学刊，2008（1）［8］黄璐．村民自治制度发展的未来展望［J］．河北师范大学学报，2013（2）：134-137． ［9］冯仁．村民自治走进了死胡同［J］．探索与争鸣，2011（1）：134-136． ［10］赵秀玲．当前中国村民自治的难题及其突破［J］．社会科学辑刊，2003（6）．

第四篇：村民自治制度中存在的问题与对策研究

村民自治制度中存在的问题与对策研究

——以民勤县西湖村为例

（***）

[摘要] 《村民委员会组织法》修订颁布实施以来，村民自治在党和国家的领导支持下，经过广大农民的努力，取得了很大进展,但在现实中因受我国传统的政治思想与体制的影响，村民自治也逐渐暴露出来许多问题，给基层民主建设带来了很大困难。有鉴于此，本文在界定村民自治的含义、梳理村民自治的发展历程的基础上对这些问题进行了研究，并提出了加强立法工作，推进村民自治的规范化管理；转变政府职能，为村民自治提供宽松的外部环境； 提高村民和村干部的素质，为村民自治培育合格的主体，这三点解决对策。

[关键词] 村民自治；问题；对策

村民自治是中国共产党领导广大农民群众建立起来的具有中国特色的基层民主制度。从1980年果作村村委会自发成立，到1998年《村民委员会组织法》的通过实施，村民自治的法律制度初步建立起来。在党和国家的领导下，村民自治取得了显著成效，在实现基层民主，促进三农问题解决，构建社会主义和谐社会等方面都发挥了重要作用。但是随着村民自治在全国范围内的深入开展，一些引人注目的问题也暴露出来，这些问题已经影响到了村民自治的进程，我们必须对这些问题进行深入研究并提出对策，否则村民自治就不能深入开展，不能发挥其应有的作用。以下就以民勤县苏武乡西湖村为例，对村民自治制度中存在的问题与对策研究作以论述。

苏武乡地处民勤县城东郊，2004年底新河、羊路2乡合并，取西汉民族亲善大使中郎将“苏武”之名，更名为苏武乡。苏武乡辖26个行政村，183个村民小组，7627户，31114人，总面积235平方公里，总耕地面积为9.29万亩。2012年农民人均纯收入达到3000元。西湖村属于苏武乡行政村之一。

一、村民自治的含义和发展历程

（一）村民自治的含义

关于村民自治的含义，很多学者都做出了界定，比如许勇和于建嵘把“村民自治”定义为“农村基层人民群众自治，即通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。”[1]而白钢，赵秀玲则认为“村民自治除了‘三自’，即自我管理、自我教育和自我服务外更应该强调自尊、自爱和自由的精神”，[2]“村民是否拥有自觉、自尊、自爱、自由和自决权，是认识和评价村民自治发展程度的一个重要尺度”。[3]党的十六大提出以人为本的精神，把人本身放到了前所未有的高度上，因此村民的自尊、自爱、自由也应该做为村民自治的一个基本方面，在村民自治的研究中被充分重视。

（二）村民自治的发展历程

从1983年，中国开始实行全国范围的改革开放，在城市里推行各项富民政策的同时，在农村确定了以包产到户为主的家庭联产承包联产责任制。这项制度不仅打破了集体经济对农村经济的束缚，而且人们的思想也开始解放出来。自从实行家庭联产承包责任制后，农村开始出现秩序失调，公益事业无人关心等问题，迫切需要一个新兴的村民组织，在这种状况下村委会应运而生，拉开了农村村民自治的帷幕。从1980年果作村村委会自发成立直到1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的通过，村民自治处于没有法律规范的自发的状态。在这种状态下，不仅村委会如雨后春笋般建立起来，而且经过试点地区的实践性试验开始向较大的范围推广出去，村民自治的制度在这一阶段也开始初步建立起来，为以后正式立法打下坚实基础。1987年到1990年村民自治的制度逐步完善了起来，学术界对于村民自治的关注也多了起来，围绕《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的推广实施，在全国范围内展开了讨论，不仅在理论上为村民自治提供了方向，而且在实践上也促使村民自治的稳步前进与大面积推广。到1990年全国一半以上的农村都实施了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，从这以后村民自治的制度逐渐完善起来，特别是1998年《村民委员会组织法》的通过，为村民自治提供了强有力的法律依据，村民自治在我国的蓬勃发展已经指日可待。

二、村民自治中存在的问题

（一）选举问题

要研究村民自治就要先研究村委会，村委会是基层群众自治性组织。村民依法直接选举村民委员会干部，是实施村民自治的基础和前提。村委会成员的选举直接关系到村委会对农村的管理，关系到各种促进农村发展的活动是否能顺利开展，是村级权力的集中点。正因为如此，选举方面出现了很多问题，需要我们研究解决。

1、选举模式问题

在村民自治的前提下，村民委员会不再是由党组织和上级直接确定，也不再是由少数人酝酿，协商圈定，而是完全按照村民自己的意愿确定。村民选举基本上已经确立了直接选举，普遍选举，无记名投票选举，差额选举，秘密选举和竞争选举的原则，村委会的海选和公开竞争已经成为农村民主选举的发展趋势。但是由于村民自治制度还不完善，法制也不健全，《村民委员会组织法》虽然明确规定了由有选举权的村民直接提名村委会成员，可是并未规定如何提名候选人，也未规定候选人的名额，这样在“海选”时同一个人可能被选为多种候选人，这时就可以选择其中较低职位参选，其较高职位的选票也可以记作该职位的选票，这就为各类领导展开“工作”、进行“安排”提供了方便，使民主选举失掉其应有的意义。

2、行政干预问题

按照有关法律规定，村民委员会是自治组织，乡镇人民政府与村民委员会是指导、帮助和支持的关系。可是在现实中，由于体制残留，思想僵化，利益引导等原因，乡镇政府仍然把村委会看成推行政令的下属机构，过分的干预村委会的选举。造成有少数的村干部是由乡镇党政部门直接任免，还有的虽然不直接任免村干部，可是仍然想方设法干预村委会的选举，例如对选举结果不满意时，乡镇政府要么找借口不予批准，重新安排选举，或者不再经过选举直接任免其他人。这样做的直接后果就是村委会失去了其独立性，实际上变成了乡镇政府的下属机构。久而久之，村民自治就变成了行政控制下极为有限的自治，农民对村民自治就失去了信心，产生厌选情绪，对于村委会干部的工作不予配合甚至加以抵制，农村的工作就很难开展下去。

3、贿选问题

所谓贿选是用金钱或其他物质利益来收买选民、候选人和工作人员，从而达到自己多得选票而当选的目的。自从实行村民自治以来，贿选问题就已经存在。但以各种不正当方式拉拢村民投自己票的现象在各个村里都很常见，尤其是一些大村、富村更是如此。[4]贿选现象的存在，严重影响着农村民主化的进程，多数贿选出身的村官其初衷并不是为村民谋福利，而是为了家族或自己的私利。这样的村官对于农村建设是有百害而无一利的。

（二）村务公开问题

1、政务公开

改革开放30多年来，农民的民主意识已经有了很大程度的提高，但是由于我国的政治文化长期以来都不怎么注重农民的参与，加之目前村民自治的制度还不健全，导致农民参与政治的积极性并不高。但是农民对于涉及切身利益的事情还是相当关心的，对于这类事情能够表现出强烈的参与的热情。例如武威市民勤县苏武乡西湖村修建一条与外村相连的村级公路以结束村民无路通才和绕远路走的历史，村民对此积极参加讨论，大多数同意和少数不同意的都表明了自己的意见，每户的代表都还在征求意见的表格上表明态度签字画押。大多数村民的拥护使建桥所需的款项顺利筹集到位，路也又快又好的建了起来。[5]村民关心与他们利益，与生产和生活密切相关的事情。一些农村在村级事务中决策无程序，办事不规范，少数人垄断决策权，已经引起了农民的强烈不满。很多地方的村党支部和村委会实际控制了村里大小事务的决策权管理权和执行权，侵吞了村民的自治权。不少村庄的决策和管理在实行村民自治后依然还是由村委会和村党支部的少数人进行决策，而多数村民被排除在决策之外，尽管设立了村民会议和村民代表会议，但是要么经年不开要么就是小事由村民讨论，村务大事仍由村领导个人决策，这种现象在全国农村还是相当广泛的存在，不利于发挥农民参与政治决策，进行民主活动的积极性，不利于村民自治的深入开展。

2、财务公开

经济因素对于乡村民主的作用是至关重要的，甚至可以说起着关键的作用，乡村民主的很多方面都证明这一点。所谓财务公开，就是村集体应以便于群众理解和接受的形式，将其财务活动情况及其有关账目，定期如实地向全体干部群众公开，接受群众监督。公开的目的是为了促进民主管理、民主监督。一方面是要把村集体经济的重大事情交给村民讨论，集中群众的正确意见和智慧，提高决策的民主化、科学化水平，另一方面是让农民群众对集体财务活动实行有效的监督，促进基层干部廉洁自律，勤政为民。以财务公开带头，建立起一整套民主理财、民主决策机制，积极推进农村其他工作的民主化，公开化。建立健全和完善的规章制度，使农村财务管理有章可循，这是搞好财务管理的重要保证，是当前加强农村财务管理的当务之急。很多农民并不是太关心村务怎么样，他们只关心与自己切身利益有关的事，对于自己的劳动所换来的血汗钱怎么花的，花在了哪里，做了什么，是用在正途，还是中饱私囊，村民们要求公开、透明。所以在村民自治中，我们需要阐释明白的是村财务的管理这一点。当前农村财务管理中也有很多问题：

⑴账目混乱。一些乡村没有严格按照国家规定设置总帐、明细帐，会计事项核算不清，收支不实，利润失真。例如1999年民勤县上下拨苏武乡西湖村“不发达地区补贴款”18万元，经手人村党支部书记赵某将其中8万元记入村集体账，而将另外10万元直接进行了开支，其中有公路管理站油路款、马玉南石料款、修桥钢材款、修建养殖暖棚水泥款、差旅费等各种支出项目。乡纪委在调查中发现，收款凭据使用混乱。赵某在使用“甘肃省村集体财务收款凭据”时，三联单不采用套写的方式，而是随意填写，内容不一致、不真实、不完整、不规范。这样就算村书记赵某是冤枉的，出因为账目混乱，无法查清。[6]也导致村财务不清，给管理增加了难度。

⑵侵占贪污。一些村干部思想素质较低、法律意识淡薄、利用职务之便，随意挪用公款或公款私用。例如民勤县西湖村二社社长将村民自发凑的10多万买健身器材的公款私自占有，并卷款出逃。某村党支部书记2005年前后，强行征收费用，肆意挪用公款，吃喝嫖赌无所不能。先是将村砖厂承包给哥哥弟弟3年，村里没得到起一分钱，继而将收取的村民电费，建校的土地费20000元据为己有，再则利用职权插手工程，偷工减料赚得数万元中饱私囊；另外还拖欠民工和运输机构的工资，极尽贪污之能事，被村民们称为“蚂蟥、吸血鬼”。[7]这些村干部贪污村财的行为会引起村民公愤，使村民丧失对村干部的认同感，对于党和国家农村工作的开展危害极大。

（三）其它问题

中国的村民自治是具有中国特色的自治形式，是党领导下的村民自治，党支部是农村基层组织的领导核心和领导机构。党支部对村级事务的领导本应是在宏观上，方针政策性的领导，而不应该过多干涉村里的具体事务，但是由于受传统领导体制的影响，相关法律规定得不够具体明白，大多数村党支部都把这种领导核心作用理解为由村党支部完全负责村务工作的决策权和决定权。而如果这样做的话就会把村委会架空了，成为有名无实的组织，没了存在下去的必要。因此农村两委关系长期不和谐，甚至经常激烈冲突。一方面不少村党支部书记大权独揽，不注意支持协助甚至包办、替代村委会工作，完全无视村委会的存在；另一方面一些村委会主任认为自己是由村民选举产生的，比村支书更有群众基础，因此拒绝甚至否定村党支部的领导地位，不服从村党支部的指导，不完成党支部的指示，任意妄为。两委之间的矛盾形成了村领导班子的严重内耗，制约了村民自治的良性发展。

三、完善我国村民自治的对策建议

（一）加强立法工作，推进村民自治的规范化管理

村民自治就是依法治理。因此加快村民自治的立法建设，健全自治法律体系是当务之急。健全清晰的法律是实行村民自治的必要前提，要尽快完善《村民委员会组织法》及其配套的法律，最好能以《村民自治法》取代《村民委员会组织法》，不仅对村民自治的组织作出规定也对村民自治的制度等作出相应规范。在《村民自治法》中要对村民自治的概念、性质，有选举权的村民资格范围，村民会议、村民代表会议的人员组成，召开时间议事规则等作一个详细界定。还要明确村民自治的代议机构和常设机构各自的组织结构及职权范围、村民委员会和各种国家权力机关的隶属或指导关系，包括和党、政、军等部门团体的关系，并对这些关系作出明确的规范。还有其它很多目前不够规范的事项都需要用立法手段加以界定。

（二）转变政府职能，为村民自治提供宽松的外部环境

要做到这一点主要是要改革政府体制中的不合理成分，切实转变政府职能，转变政府工作方式和工作作风这是确保村民自治健康成长的一个很现实的措施。转变政府职能首先要精简机构，减轻村一级的财政负担，使村有更多的资源可以用在发展自己上。其次要转变乡镇政府的职能，把该办的事情办好，不该办的就交给别人去办，在大方向给对村委会指导，在具体村务比如计划生育工作等要放手给村委会去做，给村民自治的发展提供一个相对比较宽松的环境。再次还要改革乡镇政府以上的政府组织，只有自上而下的改革足够彻底，才能给基层组织松绑，给基层干部减压，便于村民自治的实行。

（三）提高村民和村干部的素质，为村民自治培育合格的主体

首先要加大对农村的教育投入，普遍提高农民的文化素质，使农民具备参与民主活动的能力。大力开展农村的思想政治工作并在此基础上建设农村的民主政治文化，通过有效的思想政治教育，把农民从传统的宗族意识、权力崇拜意识、依赖意识、臣属意识、散漫意识、自私观念和政治冷漠等落后观念中解放出来并形成主体意识，权利意识民主意识法制意识等现代意识，使农民形成参与民主活动的思想意识。通过思想政治教育还可以提高农民的民主议事能力、民主决策能力、民主管理能力和民主监督能力，使村干部能够掌握现代管理方法和管理理念，不仅为村民自治打下坚实基础而且也为村民自治提供内在的推动力量。还有很重要的一点，现在村级治理的水平保持在“精英治理”的层面上，因此要大力培养农村的政治精英。因为村里的问题由本村精英人物去解决比外部力量介入更容易为村民所接受。这种精英要既懂得国家政策法律法规，又懂得现代管理方法，又能代表村民利益，领导农村走上和谐发展之路。

参考文献：

[1]徐勇．中国农村村民自治.武汉:华中师范大学出版社,1997年.3;于建嵘．岳村政治——转型期中国乡村政治结构的变迁．上海:商务印书馆．2001年12月.44—49 [2] [3] [6] [7] [8]白钢,赵秀玲.村民自治通论.北京:中国社会科学出版社,2004年11月.3-4，229，230，230-231，231 [4]程建平,粟志强．村民自治之路为何如此艰辛.决策探索,2005，（4）:43 [5]薛和.村民自治：实际运行中的矛盾分析.江西社会科学,2005，（1）:25—28 [9]顾航宇.中国的党政系统与村民自治.行政与法,2002，（8）:25 [10]尹焕三等.村民自治面临的社会焦点问题透析——对全国第一个村民自治示范县的追踪考察.济南:山东人民出版社.2004年3月

[11]黄大卫．村民自治：黄土地上的政治革命．北京：中国青年出版社．2000年 [12]何泽中．当代中国村民自治．长沙：湖南大学出版社．2002年

[13]白钢，赵寿星．选举与治理·选举与治理：中国村民自治研究．北京：中国社会科学出版社．2001年

[14]徐勇,徐增阳.论村民自治与加强农村基层组织执政能力.当代世界与社会主义,2005，（４）:63—66 [15]方晓悟.村民自治中的若干问题与解决途径.安庆师范学院院报（社会科学版）, 2004，（2）:7—10 [16]陈前.现阶段村民自治运行的困境及其解决思路.三农问题研究,2005，（4）: 15—20 [17]钱华．村民自治：我国民主政治建设的特殊途径．南京航空航天大学学报（社会科学版）,2005，（1）：19—27 [18]吴玉英．村民自治的主要问题及对策．前沿,2005，（3）:172—175 [19]董江爱.中国农村村民自治的困境及出路.三农问题研究：生产力研究.2004，（8）：39—41。

[20]毛寿龙,李梅． 三农问题背景中的村民自治．http://．2006年4月23日．

第五篇：村民自治制度中存在的问题与对策研究

吴中区村民自治制度中存在的问题与对策研究

吴中电大 10秋行政管理（本科）范镇南

内容摘要：《村民委员会组织法》修订颁布实施以来，苏州市吴中区村民自治在市委、市政府的领导和支持下，经过广大农民数十年的努力，取得了很大进展,但在现实中因受我国传统的政治思想与体制的影响，村民自治也逐渐暴露出来许多问题，给基层民主建设带来了很大困难。有鉴于此，本文在界定村民自治的含义、梳理村民自治的发展历程的基础上，对吴中区村民自治制度中存在的问题进行了研究并提出了三点解决对策。

关键词：村民自治 问题 对策

村民自治是中国共产党领导广大农民群众建立起来的具有中国特色的基层民主制度。1998年《村民委员会组织法》的通过实施，村民自治的法律制度初步建立起来。苏州市在市委、市政府的正确领导下，村民自治取得了显著成效，在实现基层民主，促进三农问题解决，构建社会主义和谐社会等方面都发挥了重要作用。但是随着村民自治在全国范围内的深入开展，一些引人注目的问题也暴露出来，这些问题已经影响到了吴中区村民自治的进程，我们必须对这些问题进行深入研究并提出对策，否则吴中区村民自治就不能深入开展，不能发挥其应有的作用。

一、村民自治的含义和发展历程

（一）村民自治的含义

关于村民自治的含义，很多学者都做出了界定，比如许勇和于建嵘把“村民自治”定义为“农村基层人民群众自治，即通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。”而白钢，赵秀玲则认为“村民自治除了‘三自’，即自我管理、自我教育和自我服务外更应该强调自尊、自爱和自由的精神”，“村民是否拥有自觉、自尊、自爱、自由和自决权，是认识和评价村民自治发展程度的一个重要尺度”。党的十六大提出以人为本的精神，把人本身放到了前所未有的高度上，因此村民的自尊、自爱、自由也应该做为村民自治的一个基本方面，在村民自治的研究中被充分重视。在本文中，采用白钢和赵秀玲对村民自治所做的界定。

（二）吴中区村民自治的发展历程

20世纪80年代，中国开始实行全国范围的改革开放，在城市里推行各项富民政策的同时，在农村确定了以包产到户为主的家庭联产承包联产责任制。这项制度不仅打破了集体经济对农村经济的束缚，而且人们的思想也开始解放出来。自从实行家庭联产承包责任制后，农村开始出现秩序失调，公益事业无人关心等问题，迫切需要一个新兴的村民组织，在这种状况下村委会应运而生，拉开了农村村民自治的帷幕。从1980年果作村村委会自发成立直到1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的通过，村民自治处于没有法律规范的自发的状态。在这种状态下，不仅村委会如雨后春笋般建立起来，而且经过试点地区的实践性试验开始向较大的范围推广出去，村民自治的制度在这一阶段也开始初步建立起来，为以后正式立法打下坚实基础。1987年到1990年村民自治的制度逐步完善了起来，学术界对于村民自治的关注也多了起来，围绕《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的推广实施，在全国范围内展开了讨论，不仅在理论上为村民自治提供了方向，而且在实践上也促使村民自治的稳步前进与大面积推广。吴中区到1990年全市一半以上的乡镇都实施了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，从这以后村民自治的制度逐渐完善起来，特别是1998年《村民委员会组织法》的通过，为村民自治提供了强有力的法律依据，村民自治在吴中区已经如火如荼地蓬勃发展起来。

二、吴中区村民自治中存在的问题

（一）选举问题

要研究村民自治就要先研究村委会，村委会是基层群众自治性组织。村民依法直接选举村民委员会干部，是实施村民自治的基础和前提。村委会成员的选举直接关系到村委会对农村的管理，关系到各种促进农村发展的活动是否能顺利开展，是村级权力的集中点。正因为如此，选举方面出现了很多问题，需要我们研究解决。吴中区新华村部分村民因为2003年未参加新农合,被村里开除“村籍”,选举权、村民福利待遇被剥夺。村民为此上访多年无果。

（二）选举模式问题

在村民自治的前提下，村民委员会不再是由党组织和上级直接确定，也不再是由少数人酝酿，协商圈定，而是完全按照村民自己的意愿确定。吴中区的村民 2 选举基本上已经确立了直接选举，普遍选举，无记名投票选举，差额选举，秘密选举和竞争选举的原则，村委会的海选和公开竞争已经成为农村民主选举的发展趋势。但是由于吴中区的村民自治制度还不完善，法制也不健全，《村民委员会组织法》虽然明确规定了由有选举权的村民直接提名村委会成员，可是并未规定如何提名候选人，也未规定候选人的名额，这样在“海选”时同一个人可能被选为多种候选人，这时就可以选择其中较低职位参选，其较高职位的选票也可以记作该职位的选票，这就为各类领导展开“工作”、进行“安排”提供了方便，使民主选举失掉其应有的意义。

（三）行政干预问题

按照有关法律规定，村民委员会是自治组织，乡镇人民政府与村民委员会是指导、帮助和支持的关系。可是在现实中，由于体制残留，思想僵化，利益引导等原因，乡镇政府仍然把村委会看成推行政令的下属机构，过分的干预村委会的选举。造成有少数的村干部是由乡镇党政部门直接任免，还有的虽然不直接任免村干部，可是仍然想方设法干预村委会的选举，例如对选举结果不满意时，乡镇政府要么找借口不予批准，重新安排选举，或者不再经过选举直接任免其他人。这样做的直接后果就是村委会失去了其独立性，实际上变成了乡镇政府的下属机构。久而久之，村民自治就变成了行政控制下极为有限的自治，农民对村民自治就失去了信心，产生厌选情绪，对于村委会干部的工作不予配合甚至加以抵制，农村的工作就很难开展下去。

（四）贿选问题严重

所谓贿选是用金钱或其他物质利益来收买选民、候选人和工作人员，从而达到自己多得选票而当选的目的。自从实行村民自治以来，贿选问题就已经存在。豫北山区的一个村就是代表，当村委会主任被问及村里选举是否公正时，该主任摇头叹息说，总的来说比以前要强，农民也很重视村里的选举。但以各种不正当方式拉拢村民投自己票的现象在各个村里都很常见，尤其是一些大村、富村更是如此。贿选现象的存在，严重影响着吴中区农村民主化的进程，多数贿选出身的村官其初衷并不是为村民谋福利，而是为了家族或自己的私利。这样的村官对于农村建设是有百害而无一利的。

（五）、村务公开问题

1、政务公开

改革开放20多年来。吴中区农民的民主意识已经有了很大程度的提高，但是由于我国的政治文化长期以来都不怎么注重农民的参与，加之目前村民自治的制度还不健全，导致农民参与政治的积极性并不高。但是农民对于涉及切身利益的事情还是相当关心的，对于这类事情能够表现出强烈的参与的热情。如吴中区某乡草田村建造一座桥，修筑与外村相连的村级公路以结束村民摆渡过河和基本上靠小船水上运输的历史，村民对此积极参加讨论，大多数同意和少数不同意的都表明了自己的意见，每户的代表都还在征求意见的表格上表明态度签字画押。大多数村民的拥护使建桥所需的款项顺利筹集到位，桥也又快又好的建了起来。村民关心与他们利益，与生产和生活密切相关的事情。一些农村在村级事务中决策无程序，办事不规范，少数人垄断决策权，已经引起了农民的强烈不满。很多地方的村党支部和村委会实际控制了村里大小事务的决策权管理权和执行权，侵吞了村民的自治权。不少村庄的决策和管理在实行村民自治后依然还是由村委会和村党支部的少数人进行决策，而多数村民被排除在决策之外，尽管设立了村民会议和村民代表会议，但是要么经年不开要么就是小事由村民讨论，村务大事仍由村领导个人决策，这种现象在全市农村某些地方还是相当广泛的存在，不利于发挥农民参与政治决策，进行民主活动的积极性，不利于村民自治的深入开展。

2、财务公开

经济因素对于我国乡村民主的作用是至关重要的，甚至可以说起着关键的作用，中国乡村民主的很多方面都证明这一点。在村民自治中，我们需要阐释明白的是村财务的管理这一点。当前农村财务管理中也有很多问题：

⑴账目混乱 一些乡村没有严格按照国家规定设置总帐、明细帐，会计事项核算不清，收支不实，利润失真。吴中区曾经对16个村的财务调查中发现，白条单据占总数的10%以上，有的高达20%，20%以上的村半年甚至一年只做一次帐，有的甚至多年不做帐，大部分没有固定资产明细帐和存款帐。某个较富裕的村，集体固定资产帐目与实际相差105万元，其中包括无故丢失，外借，以权占用，正常报废而不做帐目处理，责任赔偿，新购买固定资产不入账等。导致村财务不清，给管理增加了难度。

⑵侵占贪污 吴中区某村党支部书记1995年前后，强行征收费用，肆意挪用公款，吃喝嫖赌无所不能。先是将村砖厂承包给哥哥弟弟3年，村里没得到起 一分钱，继而将收取的村民电费，建校的土地费20000元据为己有，再则利用职权插手工程，偷工减料赚得数万元中饱私囊；另外还拖欠民工和运输机构的工资，极尽贪污之能事，被村民们称为“日本人的宪兵队”。某个村委会主任竟然将10多万公款私存，其他4名村干部虚报冒领1.56万元。这些村干部贪污村财的行为会引起村民公愤，使村民丧失对村干部的认同感，对于党和国家农村工作的开展危害极大。

（六）其它问题

中国的村民自治是具有中国特色的自治形式，是党领导下的村民自治，党支部是农村基层组织的领导核心和领导机构。党支部对村级事务的领导本应是在宏观上，方针政策性的领导，而不应该过多干涉村里的具体事务，但是由于受传统领导体制的影响，相关法律规定得不够具体明白，吴中区仍然有少数村党支部把这种领导核心作用理解为由村党支部完全负责村务工作的决策权和决定权。而如果这样做的话就会把村委会架空了，成为有名无实的组织，没了存在下去的必要。因此农村两委关系长期不和谐，甚至经常激烈冲突。一方面少数村党支部书记大权独揽，不注意支持协助甚至包办、替代村委会工作，完全无视村委会的存在；另一方面一些村委会主任认为自己是由村民选举产生的，比村支书更有群众基础，因此拒绝甚至否定村党支部的领导地位，不服从村党支部的指导，不完成党支部的指示，任意妄为。两委之间的矛盾形成了村领导班子的严重内耗，制约了村民自治的良性发展。

三、完善吴中区村民自治制度的对策建议

（一）加强依法行政意识，推进吴中区村民自治的规范化管理

村民自治就是依法治理。因此加快吴中区村民自治的法律意识，遵守自治法律体系是当务之急。健全清晰的法律是实行村民自治的必要前提，要尽快在全市依照《村民委员会组织法》及其配套的法律，不仅对村民自治的组织作出规定也对村民自治的制度等作出相应规范。在具体实施过程中要对村民自治的概念、性质，有选举权的村民资格范围，村民会议、村民代表会议的人员组成，召开时间议事规则等作一个详细界定。还要明确村民自治的代议机构和常设机构各自的组织结构及职权范围、村民委员会和各种权力机关的隶属或指导关系，包括和党、5 政、等部门的关系，并对这些关系作出明确的规范。还有其它很多目前不够规范的事项都需要用立法手段加以界定。

（二）转变政府职能，为村民自治提供宽松的外部环境

要做到这一点主要是要改革政府体制中的不合理成分，切实转变政府职能，转变政府工作方式和工作作风这是确保村民自治健康成长的一个很现实的措施。转变政府职能首先要精简机构，减轻村一级的财政负担，使村有更多的资源可以用在发展自己上。其次要转变乡镇政府的职能，把该办的事情办好，不该办的就交给别人去办，在大方向给对村委会指导，在具体村务比如计划生育工作等要放手给村委会去做，给村民自治的发展提供一个相对比较宽松的环境。再次还要改革乡镇政府以及市政府的组织，只有自上而下的改革足够彻底，才能给基层组织松绑，给基层干部减压，便于村民自治的实行。

（三）提高村民和村干部的素质，为吴中区村民自治培育合格的主体 首先要加大农村的教育投入，普遍提高农民的文化素质，使农民具备参与民主活动的能力。吴中区现在实施的大学生村官制度，一村一名大学生工程建设，以及对全市村干部进行的培训和学历提升，极大地提升了村干部的素质，为吴中区村民自治提供了人才支持。大力开展农村的思想政治工作并在此基础上建设农村的民主政治文化，通过有效的思想政治教育，把农民从传统的宗族意识、权力崇拜意识、依赖意识、臣属意识、散漫意识、自私观念和政治冷漠等落后观念中解放出来并形成主体意识，权利意识民主意识法制意识等现代意识，使农民形成参与民主活动的思想意识。通过思想政治教育还可以提高农民的民主议事能力、民主决策能力、民主管理能力和民主监督能力，使村干部能够掌握现代管理方法和管理理念，不仅为村民自治打下坚实基础而且也为村民自治提供内在的推动力量。还有很重要的一点，现在村级治理的水平保持在“精英治理”的层面上，因此要大力培养农村的政治精英。因为村里的问题由本村精英人物去解决比外部力量介入更容易为村民所接受。这种精英要既懂得国家政策法律法规，又懂得现代管理方法，又能代表村民利益，领导农村走上和谐发展之路。参考文献：

[1]徐勇 中国农村村民自治 华中师范大学出版社 1997年3月第一版。[2]白钢、赵秀玲 村民自治通论 中国社会科学出版社 2004年11月第一版.[3]程建平、粟志强 村民自治之路为何如此艰辛 决策探索 2005年第4期 [4]薛和 村民自治：实际运行中的矛盾分析 江西社会科学 2005年第1期 [5]何泽中 当代中国村民自治 湖南大学出版社 2009年1月第1期