浅析我国村民自治存在的问题及对策范文大全

第一篇：浅析我国村民自治存在的问题及对策

改善村民自治的法律环境探究

村民自治制度是我国基层民主政治制度的重要组成部分，是指农民群众通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,直接行使民主权利,进行自我管理、自我教育、自我服务的基本社会政治制度。我国通过宪法和法律将这种制度确定下来只有二十多年，在确保其实施的法律环境方面存在一些不足，需要我们有针对性的进行改善。

一、当前村民自治法律环境存在的问题

（一）宪法和法律对村民自治的定位易引起混淆。

根据宪法第111条规定,村民委员会是基层群众性自治组织，其职能是办理本村的公共事务和公益事业，调整民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民自治委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，具有独立于其他机关或组织的性质。但是宪法对村民委员会制度的规定是在第三章第五节,而第三章规定的内容是国家机构,第五节规定的内容是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府,这种规定容易给人以一种错觉:村民委员会是一级政权机构、是乡镇政权的下级组织,从而混淆村民自治的性质。这种立法上的混淆对之后的执法工作等有着误导作用，对村民自治的顺利进行存在不利影响。

除宪法以外，《村民委员会组织法》对村民自治的规定也不完整、不明确。实施《村民委员会组织法》的实践证明，《村民委员会组织法》规定的基本原则是正确的，但是它有着“先天的不足”。因为村民委员会只是村民自治的一个载体，但《村民委员会组织法》将重点放在了村委会的组织结构建设，用了大量的法律条文规范村委会组织，对村民自治本身的规定则相对较少，与村民自治立法的宗旨和原意相去甚远。

（二）村民委员会和乡镇人民政府的关系不协调。

关于村民委员会和乡镇政府的关系，《村委会组织法》第三条规定“ 乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。”这种指导作用主要表现在政策指导, 保证村委会的决议、决定及工作符合党的政策和法规指导和帮助村委会搞好班子建设, 特别是村委会的选举工作，指导村委会依法做好各项工作, 如调解民间纠纷等。从村委会的角度讲, 一要积极主动求得乡政府的指导支持和帮助，二要自觉地协助乡镇人民政府开展工作, 完成各项任务。但是, 由于一些地方的乡镇党委和政府对与村民委员会的指导与协助关系没有正确的认识,造成在村民自治的实践中存在着乡村关系不协调的现象，主要有两种倾向：一种是乡镇政府过于干涉村务管理，使得村委会的自治职能弱化甚至消失，附庸于乡镇政府，丧失其应有的活力；另一种是村民自治过分加强，无无视乡镇政府的指导，形成过于自治的局面。

（三）村党支部与村委会的关系界定不清。

对于村党支部与村委会两者的关系，《村民委员会组织法》并没有做出直接规定，但是它的第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”村党支部的核心作用决定村委会必须接受村党支部的领导，这种领导不应是上下级的领导，而应该是对村委会的工作起到监督和保证作用。但是在现行的村民自治法律中，虽规定了村党支部的核心地位，但是却没有明确规定其具体职能，对于村党支部与村委会的关系的规定存在盲点。4首先，在具体的实践中，由于没有相关法律法规来规范党的领导，容易造成党组织这种领导的扭曲与膨胀，对村委会的自治工作进行不当的干涉，根据学者的调查,各村的党组织实

12321 陈国申，李媛媛：试论村民自治法律制度的缺陷与对策，载山东农业大学学报2004年第4期，第29页。天津市依法治市领导小组办公室：村民自治法律制度研究，天津社会科学出版社2006年版，第114页。3 连丽霞，张蓉：村民自治存在的问题与对策，载中国农业大学学报2003年第3期，第25页。4 王禹：我国村民自治研究，北京大学出版社2004年版，第82-83页。

际上是各村的权力中心及实际的领导者、决策者和管理者,各村党组织负责人均是社区权力

5的核心人物。某些情况下村委会和村党支部的关系是否顺当, 往往取决于村主任和村支书的私人关系或者他们的个人威望。其次，还有的情况就是，有的村民自治组织把自治理解成绝对自由, 不接受村党组织的正常领导, 甚至向党组织的领导权威发起挑战。

（四）农村本身存在各种不良因素。

农民是实行村民自治的主体, 农民的法制意识和行为是实行村民自治的最直接的因素, 农村的法制小环境同样对村民自治的深入开展起着促进或阻挠的作用。村民自治确实以前所未有的力量改变这农村的方方面面，其中最为突出的就是提高了群众和村委会干部的素质。在村民自治精神的感召下，中国农村在思想观念、心灵世界、行为方式和知识文化结构方面

6都发生了很大的变化。这些为进一步发展村民自治奠定了一定的现实基础，但是这种基础

还不够深厚，特别在一些贫困地区，干部群众的素质离村民自治的要求还有很大的差距。

由于自私的观念、小集团的观念、家族观念及各种错误思想道德观念的影响, 在实行村民自治过程中, 存在的问题还比较多, 制约和影响了村民自治的深入发展。大体有如下几个方面: 一是在村委会选举过程中出现的问题, 目前农村的家族势力仍旧较有力量, 可能会在一定条件下影响村民委员会选举, 使公正的选举受到家族势力的干预和破坏;二是在民主管理集体经济时, 可能因为个人利益或小集团的利益使村里的经济管理和民主监督受到不同程度的影响;三是对待村委会的工作可能因各种因素的存在采取反对或不支持的态度, 使村委会的工作受到阻碍;四是在制订村民自治章程或村民公约时, 可能因不懂法而出现违法、违反政策的现象, 如有些地区的村规民约简直就是一张罚款单, 罚款细目可以多达几

7十项。

（五）农村的法制建设不够，不能营造健康、完备的法制环境

村民自治是我国农村基层民主发展的趋势，是9 亿农民行使民主权利的广泛实践, 作为国家法律制度的安排, 在缺乏法制传统的农村社区推行, 更需要营造良好的社会法制环境。由于受长期的专制历史影响, 中国农民非常缺乏民主经验和民主习惯, 不善于行使自治的民主权利。当前出现的问题主要有基层干部和广大农民的法律意识和法制观念不够强化, 村民自治没能完全纳入法律化、制度化的轨道, 在一些地区出现了前面说过的“过度自治化”和“附属行政化”倾向, 农村社会出现了不稳定的因素, 对农村基层民主乃至整个社会主义民主的健康发展产生了不利的影响。

二、改善村民自治法律环境的对策

（一）进一步完善立法，明确村民自治的地位。

根据宪法的规定，农村村民建立村民委员会，实行村民自治，理应制定一部完整的村民自治法，保障村民各种自治权利，同时也保障村民自治组织按照自治的原则进行运转，真正达到宪法的要求和目的。但是迄今为止我国还没有一部完备的村民自治法，村民委员会组织法集中解决了民主选举等问题,但对于村民如何进行民主决策、民主管理、民主监督只作了原则性的、一般性的规定, 还没有全面、详细地展开规定, 因而缺乏可操作性。

所以在修订《村民委员会组织法》或制定新法时，应当注重明确村民自治的定位问题，关键是要解决一些问题，包括：

首先，明确村委会在村级组织中独立的主体地位，它不附属于任何行政机构，它代表的是农村最大多数群众的利益；

其次，厘清村委会与国家的关系。村委会是农村公民结成的基础性权力共同体。按照宪法，作为国家公民应当履行公民的义务。因此它要完成法律规定的各项国家任务，接受乡镇

相继全：集体经济背景下的乡村治理，华中师范大学出版社2002年版，第315页。赵秀玲：村民自治通论，中国社会科学出版社2004年版，第83页。王新生：农村村民自治的法律环境评析，载湖南大学学报2000年第4期，第81页。

政府的合法性的行政指导；

再次，在对外关系方面，包括对乡镇政府的关系，村委会是独立的，自主进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，不受其他组织的不当干涉；

最后，全面、详细的完善村民自治中民主决策、民主管理和民主监督的规定，使各个环节的工作都有法可依，真正做到“让群众明白，保干部清白”，促进村民自治的真实有效和健康发展。

（二）协调村民委员会和乡镇人民政府的关系，促进“乡政村治”格局的长期稳定。为了克服在村民自治问题上“附属行政化”和“过度自治化”这两种错误倾向, 对乡村关系进行适当、有效的整合, 必须从以下两个个方面进行努力：

首先，乡镇政府及其工作人员要提高认识, 转变观念, 改进工作方式、方法。其中提高认识, 就是充分认识乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系，这是村委会的性质决定的，村委会是村民自治组织, 依法享有自治权利, 因此乡镇政府对村委会的关系不应也不能定为领导关系。改进方法, 就是乡镇政府除采用必要的行政管理方式外, 应更多地运用法律、经济和教育等管理手段, 在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。

其次，村委会应引导农民学会正确使用民主权利,自觉协助乡镇政府做好应由村委会承担的工作，要教育群众树立正确的法制观念和民主意识并且要引导他们正确行使自己的民主权力，防止违法违规或者过度自治现象的出现。

（三）厘清村党支部与村委会的关系

村党支部与村委会关系的不协调、不顺畅，实质上主要是二者的权力划分问题。针对这样的问题，主要从以下三点解决：

首先，必须从法律和制度上进一步明确划分村党支部与村委会之间的职责权限。在村民自治的发展过程中，我们要要求严格的依法办事，确立法的至上性。要明确村党支部和村委会要承担的职责和实现这种职责的方式，在制度化和操作性上保证二者的顺畅运行和合作。村党组织和村委会要在法律规定范围内开展活动。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握, 对其他村级组织建设的指导, 对各类组织之问关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情, 应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理, 以支持和帮助

9村民自治组织独立负责地开展工作。村党支部书记和村委会主任可以一肩挑，但是必须经

过合法选举；村党组织可以在村委会选举前对选举加以组织影响，但对选举结果必须予以承认；党组织拥有量大决策权, 但应以党内民主充分听取群众意见和不侵犯村民自治权为前提。

其次，推广实行两票制，在村党支部的换届选举中支部成员不仅要经过党员的选举投票，而且还要通过普通村民的信任投票，这样能够非常有效地解决村党支部在村民自治中的领导权威问题，把坚持党的领导与实施村民自治有机结合在一起。

再次，加强对村级干部的培训和教育，包括对两委工作人员的培训，因为他们的素质直接影响到两委关系的处理，对其进行培训的工作意义非常大。

（四）大力发展农村文化教育，提高农村群众的文化素质和政治水平。

这一要求包括两个方面：

首先，加强村民的思想文化教育，提高村民的文化素养。文化知识是从事政治活动的必要条件。正如列宁所指出: “文盲是站在政治之外的, 必须先教他们识字。不识字就不能有

10政治,不识字只能有流言蜚语、传闻偏见, 而没有政治。”在现实生活中我们可以看到这样8

天津市依法治市领导小组办公室：村民自治法律制度研究，天津社会科学出版社2006年版，第116页。彭向刚：我国村民自治存在的问题与对策探讨，载吉林大学学报2001年第1期，第86页。10 列宁：列宁全集（第三十七卷），人民出版社1967年版，第59页。

一种现象：凡是在文化比较贫乏的地方，民主制度、民主观念、民主作风就很难树立，而偏执、独断、愚昧、盲从的现象容易流行。所以，大力发展农村社会生产力, 壮大集体经济, 发展农村文化事业具有十分重要的意义。

其次，我们还需加强村民政治素质和政治意识的培养，在村民自治中使村民实现政治社会化，增强村民的主体意识和参与意识，让村民认识到自己在村民自治中的地位和作用。只有这样，才能更好地表达自己的利益需求，实现村民自己管理自己、自己决定自己、自己满足自己。提高农民文化思想水平和民主素养, 增强农民的政治参与意识，是保证村民自治规范运作、健康发展的一个重要条件和必要的前提。

（五）加强农村的法制建设，为发展村民自治营造良好的法制环境。

民主必须匹配着法律化和制度化，村民自治作为一种基层民主发展的趋势，更应在良好的法制环境中健康成长。所以，实行村民自治, 必须贯彻和执行依法治国方略。

首先要加强农村法制建设的规划和指导，在推进省、市、县有步骤实现依法治国方略的进程中, 应有推进农村法制建设的规划, 对农村法制建设分阶段目标,制定明确的规划和年度计划, 并稳步实施。对农村法制建设状况应有明确的评价指标,并进行经常性的检查督促。

其次，要强化基层干部和广大农民的法律意识和法制观念, 增强他们依法实行民主自治利民主管理的自觉性和主动性。要树立农村干部依法办事、恪守职责, 接受监督的观念；要坚决查处一些农村干部压制和破坏民主、侵犯农民民主权利的行为, 创造一个能够依法保护农民合法权利的公平公正的法制环境；要坚持依法治村, 保障村民自治有序开展。

参考文献

著作类

[1] 天津市依法治市领导小组办公室：村民自治法律制度研究，天津社会科学出版社2006年版。

[2] 王禹：我国村民自治研究，北京大学出版社2004年版。

[3] 相继全：集体经济背景下的乡村治理，华中师范大学出版社2002年版。

[4] 赵秀玲：村民自治通论，中国社会科学出版社2004年版。

期刊论文类

[1] 陈国申，李媛媛：试论村民自治法律制度的缺陷与对策，载山东农业大学学报2004年第4期。

[2] 连丽霞，张蓉：村民自治存在的问题与对策，载中国农业大学学报2003年第3期。

[3] 王新生：农村村民自治的法律环境评析，载湖南大学学报2000年第4期。

[4] 彭向刚：我国村民自治存在的问题与对策探讨，载吉林大学学报2001年第1期。

[5] 吴雷：当前我国村民自治存在的问题及对策探析，载学理论2011年第5期。

[6] 黄荣英：村民自治存在的问题及对策探讨，载“三农”论坛2003年第12期。

[7] 袁凤芝：我国村民自治存在的问题及对策，载中国商界2009年第3期。

第二篇：我国村民自治存在的问题与对策探讨

【内容提要】村民自治的健康发展，亟待解决以下六个问题：大力发展农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题；理顺乡村关系，解决“过度自治化”和“附属行政化”问题；理顺村党组织与村民自治组织的关系，解决基层党组织不适当地干预村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威问题；深入开展村民自治示范活动，解决村民自治缺少经验和各地工作不平衡问题；大力发展农村文化教育，解决农民文化水平低、民主素养差问题；加强农村法治建设，解决村民自治的社会法治环境差问题。

【关 键 词】中国农村/村民自治/民主政治/问题/对策

***同志1998年7月在安徽考察工作时指出：“包产到户、乡镇企业和村民自治都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造。”尤其村民自治更是农村政治体制的伟大创新。村民自治作为国家法律确认的对农村基层民主政治建设的一种制度安排，已成为现阶段具有中国特色的农村基层民主最基本的形式。本文从以下六个方面探讨其存在的问题和对策。

一、坚持和完善以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制，大力发展农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题，增强村民自治的吸引力和凝聚力

中国农村村民自治的一大特点就是村民与集体的联系十分紧密。因此，集体经济与村民自治的运作有密切的相关性。集体经济力量为村民自治的正常运作提供重要的物质支撑；同时集体经济愈发达，愈需要通过村民自治，扩大村民群众的政治参与，保证集体经济规范运作，利益得到合理分配，为群众提供良好的社会服务。

从实践中看，在缺乏集体经济实力的地方，由于村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力。因此，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性不高。农村基层组织处于瘫痪、半瘫痪状态的“失控村”，大多是集体经济的“空壳村”。相反，在一些集体经济实力较强的村，村干部的报酬、村集体和乡政府要求农户提供的奖金和劳务，主要由集体组织承担，农民因集体经济和自治组织为自己带来的利益而减轻负担。因此，村民自治组织享有较高威信，具有较强的凝聚力和吸引力。可见，村集体经济成为制约村民自治运作和发展的物质基础。所以，搞好村民自治，必须大力发展农村集体经济，增强村委会服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

二、引导农民正确行使民主权利，转变基层政府对农村的管理方式，解决村民自治中的“过度自治化”和“附属行政化”问题，促进“乡政村治”格局的长期稳定和规范化运行

现阶段我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：乡（镇）政府的行政管理权和村民自治权，它们构成了在中国共产党领导下的农村社会“乡政村治”的总格局。应当说，乡镇的行政管理权与村民自治权在最终归属和运作目的上是一致的，法律的规定也是清楚、明确的。村民委员会离不开乡镇政府的支持与帮助；村民自治也有利于乡镇的行政管理。但在实际工作中，二者又经常发生矛盾，主要表现为“过度自治化”和“附属行政化”两种倾向。所谓“过度自治化”的倾向，是指村民自治超出了法律规定的范围，村自治组织擅自作出不属于村自治范围的决定，或随意增加村民的非法定义务，违法限制村民的自由权利；或无正当理由，拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务。所谓“附属行政化”的倾向，是指村民自治在一定程度上名存实亡，乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织，沿用传统的领导方法进行指挥管理，或继续控制村委会的人事权，对经村民民主选举产生的干部随意调动、任免；或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令。从目前的情况看，“过度自治化”的倾向在全国尚不普遍，但已出现了一些苗头和若干典型事例；“附属行政化”的倾向在一些地方则具有一定的普遍性。为了克服在村民自治问题上的这两种错误倾向，对乡村关系进行适当、有效的整合，必须从以下三个方面进行努力。

第一，乡（镇）政府及其工作人员要提高认识，转变观念，改进工作方式、方法，依法履行“乡政”职责。

政府主动推进是我国村民自治由自发兴起到规范发展的重要动力，也是农村基层民主发展的一个重要特点。因此，在乡村关系中，乡镇政府是主导方面。解决“乡政”与“村治”的矛盾，从乡镇政府方面说，主要是提高认识和改进方法问题。提高认识，就是充分认识乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系。这是村委会的性质决定的。村委会是村民自治组织，依法享有自治权利，因此乡镇政府对村委会的关系不应也不有定为领导关系。改进方法，就是乡镇政府除采用必要的行政管理方式外，应更多地运用法律、经济和教育等管理手段，在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。

当前，乡（镇）政府在指导村委会工作时特别要注意以下几点：(1)指导村委会换届选举工作，尊重群众的民主意愿，不要委派村干部，也不要事先划框子、定调子，要真正实行村民直接民主选举，保证把那些政治素质好、组织能力强、威信高、群众信得过的人选到村委会领导岗位上来。当然，也要引导群众反对宗族主义、家族观念，坚决打击“黑社会”势力的操纵。(2)指导村委会独立负责地开展群众自治工作，尊重村委会自治权利，改进领导方法和工作作风，严禁把村委会当成乡（镇）政府的下级机关，不得用行政命令的方式干涉村委会自治权利的行使，要坚持村民的事情由全体村民民主讨论决定的原则，采取民主讨论的方法、疏导的方法、说服教育的方法，而不是行政命令的方法、强制压服的方法。(3)乡（镇）政府的各工作部门不要把村委会当作下属机构，对某些需要村委会协助完成的工作任务，应当在法律规定它所承担的范围之内，并通过乡（镇）政府统一向村委会布置，再由村委会组织群众协助完成，各部门不要直接向村委会布置任务。(4)乡（镇）政府及所属部门要帮助、指导村委会自身建设，包括健全完善村委会自治组织、建立健全村委会工作制度、培训村委会干部、开展竞赛评比活动、帮助村委会协调与村党支部的关系、解决工作中遇到的各种实际困难，等等。

第二，加强村民自治组织自身建设，教育农民提高民主意识，增强自治能力，引导农民学会使用民主权利，自觉协助乡（镇）政府做好各项工作。

由于农村经济文化长期落后，村民的民主观念、主体意识不强，村民的自我管理能力和村民委员会的工作能力都很有限；加上农村封建家族意识和宗法势力的影响，使得相当一部分村民委员会难以自主地开展工作，不得不对乡（镇）政府产生依赖感；许多村民包括村干部不能正确理解村民自治，认为自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同国家法律和乡政管理对立起来。因此，解决“乡政”与“村治”的矛盾，必须加强村民自治组织自身建设，教育、引导农民和村干部学会行使民主权利。

要教育、引导农民（包括村委会成员）正确认识村民自治与党的领导、与乡（镇）行政管理、与国家法律的关系。村民自治是中国共产党领导农民在建设社会主义民主政治中的伟大创造，因此，党领导村民自治是毫无疑义的。“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”[1](p96)党的领导与村民自治并不矛盾。村民自治与乡（镇）行

政管理也是统一的、一致的。行政管理不等于强迫命令；村民自治不等于不要行政管理。村导自治与国家法律也不矛盾。国家的法律、法规是治国的根本，是全体公民的行动准则，任何组织、个人都必须无条件遵守。村民委员会是在党的领导下依法成立的，也必须在党的领导下，在国家法律、法规规定的范围内，组织村民自我管理、自我教育、自我服务。

要教育、引导农民提高民主法制意识，学会行使民主权利。一要帮助农民学习和了解民主权利的内容。二要教育农民学会正确使用民主权利的方法，依法行使民主权利，坚决防止和杜绝违法违规现象发生。

第三，国家政权建设工作部门（主要指各级民政部门）要注意总结经验，搞好典型示范，指导各地制定具体的乡村关系条例，推动完善村民自治的制度体系。

修订后的《村组法》对乡政管理和村民自治之间的关系及各自权限只作了一般性规定，即乡政府有权指导村委会的工作，村委会在乡政府指导下自主管理本村事务。但由于对乡政府和村委会的职责权限缺乏明确、具体的规定，乡政管理和村民自治在运作中难以有效衔接。

所以，根据《村组法》原则，从制度上合理划分乡政府和村委会各自的权限，是促使乡政管理与村民自治有机衔接的重要环节。为此，一些地方在贯彻《村组法》过程中，制定了有关乡（镇）政府指导村委会工作的规则，取得了很好的效果。

三、正确处理村党支部与村民自治组织的关系，加强和改善党对农村工作的领导，解决基层党组织不适当地干预村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威问题，将党组织和村民自治组织的活动纳入法律制度的轨道

村党组织与村民自治组织的关系是否协调和规范，直接影响着村民自治能否正常有效地运作。从理论和制度上看，村党组织和村民自治组织的地位和关系是明确和协调的。新修订的《村组法》规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这实际上是以国家基本法律的形式，明确规定了党组织对村民自治的领导地位和职责及工作方式。但在实践中，村党组织与村民自治组织的协调仍是一个尚待解决的问题。因为《村组法》只是明确了党组织的领导核心地位和基本工作职责，具体的有操作性的方式方法仍需在实践中不断探索、总结和完善。就目前看，二者关系方面存在的问题是：(1)有的村党组织不适当地干预村民自治。主要表现在操纵甚至非法干预村民委员会的选举；在村委会工作中干预太多，使村民自治组织依法拥有的管理本村事务的权力难以得到充分体现和具体落实。(2)有的村民自治组织把自治理解成绝对自由，不接受村党组织的正常领导，甚至向党组织的领导权威发起挑战。(3)党组织与村民自治组织的权限范围尚缺乏具体的界定，有关规定过于原则化，加上农村基层党组织与村民自治组织的关系不同于国家政治系统中各级党组织和政府的关系，有自身的特点，更需要明确划分二者的权限范围。解决二者关系问题的对策思路是：在加强和改善党对农村工作的领导这一原则下，从制度上合理划分村党组织与村民自治组织的职权范围，尤其要明确村党组织对村民自治所承担的“支持和保障”的责任及履行责任的方式，在制度化和操作性上保证二者关系的规范运作。如果说乡村关系中乡是主导方面的话，那么村党支部与村委会之间关系则是村党支部为主导方面。所以，在当前，尤其需要规范村党组织的职责范围和工作方式。就职责范围而言，村党组织要使自己真正成为村级组织的核心，应尽力避免行政化倾向，摆脱具体事务。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理，以支持和帮助村民自治组织独立负责地开展活动。总之，村级组织包括村党组织都要在法律制度范围内活动。村党支部书记可以兼任村委会主任，但必须经过依法直接选举才能当选；村党组织可以在村委会选举前对选举加以组织影响，但对合法选举结果必须予以承认；党组织拥有量大决策权，但应以党内民主充分听取群众意见和不侵犯村民自治权为前提；对村党组织及其成员的失当行为，村民和村民自治组织有权向上级党组织反映，促其改正。

四、以贯彻实施新的《村组法》为契机，深入开展村民自治示范活动，摸索经验，树立典型，解决各地村民自治开展的不平衡问题，促进农村基层民主由点到面逐步推进

因为各种复杂因素的影响，特别是考虑到循序渐进的发展方针，村民自治实施10年来一直平稳推进，但各地情况很不平衡。从领导重视的程度到村民参与的程度，从村委会换届选举的次数到选举的规范化程度，从村民会议、村民代表会议发挥作用的程度到村民自治制度体系的完备程度，各方面都存在着差距，很不平衡。这是客观的，甚至也是难免的。1998年11月，修订后的《村组法》结束了其10年试行的过程，在许多方面更加完善、成熟。因此，应以贯彻实施新的《村组法》为契机，继续深入开展村民自治示范活动，提高村民自治的规范化程度，树立新的典型，加快农村基层民主化进程。

提高村民自治的规范化程度，就是要根据新的《村组法》的有关规定，围绕民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节，健全制度，规范程序，真正体现“村民群众自治”和“基层直接民主”的原则精神。尤其要制定规范化的标准和规范化的程序。一句话，就是要提高村民自治的制度化水平。

首先，要完善村委会民主选举制度。扩大农村基层民主，搞好村民自治，民主选举是基础。这方面的主要工作是：第一，按新的《村组法》要求，尽快成立中央政府层面的选举领导机构以协调和规范全国的民主选举，尤其要指导各地在村委会换届选举时依法成立专门的村民选举委员会。第二，各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会应尽快制定或修订符合《村组法》精神的具体选举办法。第三，为保证村民民主选举的参选率和规范化，要广泛深入地开展《村组法》的学习、宣传，尤其要搞好选举动员，使村民充分认识《村组法》规定的直接民主选举的作用和意义，熟悉民主选举的规则和程序。第四，逐步规范选举程序和标准。根据新的《村组法》的有关规定，充分体现村民自治的原则精神，村委会民主选举的标准应是：民主、平等、公开、竞争、合法。总之，规范化的民主选举不仅可以使村干部产生荣誉感、责任感和危机感，也能充分调动村民参与的积极性和政治热情，充分体现农民当家作主的主人翁地位和自豪感。

其次，要完善村民议事制度。村民议事制度是实现民主决策的有效途径和重要方式。根据《村组法》的规定，村民议事的组织形式就是村民会议或村民代表会议；村民议事的基本功能就是民主讨论、民主商议和共同决定。各地在这方面已经创造出许多新鲜经验，包括村民代表议事会制度、“民主日”制度和村民例会制度等。如山东省章丘市所属各村普遍建立了村民代表议事会制度[2]，山东省莱西市[3]、辽宁省沈阳市东陵区[4]实行了“民主日”制度，都产生了良好的效果，值得各地学习、借鉴。

再次，要完善村民民主监督制度，尤其是村务公开制度。实行民主监督制度，推行财务公开，“这是村民当家作主的真实体现”[5]，是民主选举、民主决策和民主管理的重要保障。修订后的《村组法》规定

实行村务公开制度，尤其强调了财务公开的内容及公开的时间，但《村组法》只规定了村务公开的原则要求、内容范围以及不及时实行村务公开或公开内容不真实的法律责任，而关于村务公开的程序、方式及怎样保证公开的真实性等问题，规定不详。当然，这些具体问题是不能苛求于法律的，应在实践中加以具体化。在这方面，河北省的做法值得借鉴。他们制定了“五规范一满意”的村务公开标准[6]，按照这个标准，群众对付委会的施政不再是“雾里看花”，真正做到了“让群众明白，保干部清白”，保证了村务公开真实有效和村民自治的健康发展。

五、大力发展农村文化教育，提高农民（包括村组干部）的文化素质和政治参与意识，解决农民文化水平低、民主素养差的问题，为发展农村基层民主培养合格的主体

村民自治是中国农村的民主政治实践，它的运作与村民主体的思想文化状况密切相关。思想文化主要包括文化知识和价值观念。文化知识是从事政治活动的必要条件。正如列宁所指出的：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”[7](p59)在现实生活中我们可以看到这样一种现象：凡是在文化比较贫乏的地方，民主制度、民主观念、民主作风就很难树立，而偏执、独断、愚昧、盲从的现象容易流行。由于长期的历史原因，中国农村人口的整体文化素质尚不高。目前，占全国人口1/4的文盲半文盲大多集中在乡村。农村改革后大量文化程度相对较高的农村劳动力流向城市和其他发达地区务工经商。这种状况必然影响农村一般村民参与日常村务管理活动。与文化知识水平较低的状况相比，农民的思想价值观念对村民自治运作的影响更大。目前，农民的思想意识和价值观念中有两种倾向不利于村民自治的健康发展：一是自私狭隘，政治冷漠，缺少对公共生活、公共利益的热情和关注；二是不受约束的个人主义倾向，在追求个人利益时缺乏必要的契约与合作意识，不能正确认识和处理个人与社会、个人自由与公共权威的关系。

现阶段关于村民自治的看法，有两种不同的意见：一是认为中国农村落后，不适宜搞村民自治；二是认为村民自治发展太慢，应加速推进。这两种看法均与对村民自治的制约因素和

第三篇：我国村民自治存在的问题与对策

【内容提要】村民自治的健康发展，亟待解决以下六个问题：大力发展农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题；理顺乡村关系，解决“过度自治化”和“附属行政化”问题；理顺村党组织与村民自治组织的关系，解决基层党组织不适当地干预村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威问题；深入开展村民自治示范活动，论文的标准格式解决村民自治缺少经验和各地工作不平衡问题；大力发展农村文化教育，解决农民文化水平低、民主素养差问题；加强农村法治建设，解决村民自治的社会法治环境差问题。

【关 键 词】中国农村/村民自治/民主政治/问题/对策

江总书记1998年7月在安徽考察工作时指出：“包产到户、乡镇企业和村民自治都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造。”尤其村民自治更是农村政治体制的伟大创新。村民自治作为国家法律确认的对农村基层民主政治建设的一种制度安排，已成为现阶段具有中国特色的农村基层民主最基本的形式。本文从以下六个方面探讨其存在的问题和对策。

一、坚持和完善以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制，大力发展农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题，增强村民自治的吸引力和凝聚力

中国农村村民自治的一大特点就是村民与集体的联系十分紧密。因此，集体经济与村民自治的运作有密切的相关性。集体经济力量为村民自治的正常运作提供重要的物质支撑；同时集体经济愈发达，愈需要通过村民自治，扩大村民群众的政治参与，保证集体经济规范运作，利益得到合理分配，为群众提供良好的社会服务。

从实践中看，在缺乏集体经济实力的地方，由于村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力。因此，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性不高。农村基层组织处于瘫痪、半瘫痪状态的“失控村”，大多是集体经济的“空壳村”。相反，在一些集体经济实力较强的村，村干部的报酬、村集体和乡政府要求农户提供的奖金和劳务，主要由集体组织承担，农民因集体经济和自治组织为自己带来的利益而减轻负担。因此，村民自治组织享有较高威信，具有较强的凝聚力和吸引力。可见，村集体经济成为制约村民自治运作和发展的物质基础。所以，搞好村民自治，必须大力发展农村集体经济，增强村委会服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

二、引导农民正确行使民主权利，转变基层政府对农村的管理方式，解决村民自治中的“过度自治化”和“附属行政化”问题，促进“乡政村治”格局的长期稳定和规范化运行

现阶段我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：乡（镇）政府的行政管理权和村民自治权，它们构成了在中国******领导下的农村社会“乡政村治”的总格局。应当说，乡镇的行政管理权与村民自治权在最终归属和运作目的上是一致的，法律的规定也是清楚、明确的。村民委员会离不开乡镇政府的支持与帮助；村民自治也有利于乡镇的行政管理。但在实际工作中，二者又经常发生矛盾，主要表现为“过度自治化”和“附属行政化”两种倾向。所谓“过度自治化”的倾向，是指村民自治超出了法律规定的范围，村自治组织擅自作出不属于村自治范围的决定，或随意增加村民的非法定义务，违法限制村民的自由权利；或无正当理由，拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务。所谓“附属行政化”的倾向，是指村民自治在一定程度上名存实亡，乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织，沿用传统的领导方法进行指挥管理，或继续控制村委会的人事权，对经村民民主选举产生的干部随意调动、任免；或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令。从目前的情况看，“过度自治化”的倾向在全国尚不普遍，但已出现了一些苗头和若干典型事例；“附属行政化”的倾向在一些地方则具有一定的普遍性。为了克服在村民自治问题上的这两种错误倾向，对乡村关系进行适当、有效的整合，必须从以下三个方面进行努力。

第一，乡（镇）政府及其工作人员要提高认识，转变观念，改进工作方式、方法，依法履行“乡政”职责。

政府主动推进是我国村民自治由自发兴起到规范发展的重要动力，也是农村基层民主发展的一个重要特点。因此，在乡村关系中，乡镇政府是主导方面。解决“乡政”与“村治”的矛盾，从乡镇政府方

面说，主要是提高认识和改进方法问题。提高认识，就是充分认识乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系。这是村委会的性质决定的。村委会是村民自治组织，依法享有自治权利，因此乡镇政府对村委会的关系不应也不有定为领导关系。改进方法，就是乡镇政府除采用必要的行政管理方式外，应更多地运用法律、经济和教育等管理手段，在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。

当前，乡（镇）政府在指导村委会工作时特别要注意以下几点：(1)指导村委会换届选举工作，尊重群众的民主意愿，不要委派村干部，也不要事先划框子、定调子，要真正实行村民直接民主选举，保证把那些政治素质好、组织能力强、威信高、群众信得过的人选到村委会领导岗位上来。当然，也要引导群众反对宗族主义、家族观念，坚决打击“黑社会”势力的操纵。(2)指导村委会独立负责地开展群众自治工作，尊重村委会自治权利，改进领导方法和工作作风，严禁把村委会当成乡（镇）政府的下级机关，不得用行政命令的方式干涉村委会自治权利的行使，要坚持村民的事情由全体村民民主讨论决定的原则，采取民主讨论的方法、疏导的方法、说服教育的方法，而不是行政命令的方法、强制压服的方法。(3)乡（镇）政府的各工作部门不要把村委会当作下属机构，对某些需要村委会协助完成的工作任务，应当在法律规定它所承担的范围之内，并通过乡（镇）政府统一向村委会布置，再由村委会组织群众协助完成，各部门不要直接向村委会布置任务。(4)乡（镇）政府及所属部门要帮助、指导村委会自身建设，包括健全完善村委会自治组织、建立健全村委会工作制度、培训村委会干部、开展竞赛评比活动、帮助村委会协调与村党支部的关系、解决工作中遇到的各种实际困难，等等。第二，加强村民自治组织自身建设，教育农民提高民主意识，增强自治能力，引导农民学会使用民主权利，自觉协助乡（镇）政府做好各项工作。

由于农村经济文化长期落后，村民的民主观念、主体意识不强，村民的自我管理能力和村民委员会的工作能力都很有限；加上农村封建家族意识和宗法势力的影响，使得相当一部分村民委员会难以自主地开展工作，不得不对乡（镇）政府产生依赖感；许多村民包括村干部不能正确理解村民自治，认为自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同国家法律和乡政管理对立起来。因此，解决“乡政”与“村治”的矛盾，必须加强村民自治组织自身建设，教育、引导农民和村干部学会行使民主权利。要教育、引导农民（包括村委会成员）正确认识村民自治与党的领导、与乡（镇）行政管理、与国家法律的关系。村民自治是中国******领导农民在建设社会主义民主政治中的伟大创造，因此，党领导村民自治是毫无疑义的。“******执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”[1](P96)党的领导与村民自治并不矛盾。村民自治与乡（镇）行政管理也是统一的、一致的。行政管理不等于强迫命令；村民自治不等于不要行政管理。村导自治与国家法律也不矛盾。国家的法律、法规是治国的根本，是全体公民的行动准则，任何组织、个人都必须无条件遵守。村民委员会是在党的领导下依法成立的，也必须在党的领导下，在国家法律、法规规定的范围内，组织村民自我管理、自我教育、自我服务。

要教育、引导农民提高民主法制意识，学会行使民主权利。一要帮助农民学习和了解民主权利的内容。二要教育农民学会正确使用民主权利的方法，依法行使民主权利，坚决防止和杜绝违法违规现象发生。第三，国家政权建设工作部门（主要指各级民政部门）要注意总结经验，搞好典型示范，指导各地制定具体的乡村关系条例，推动完善村民自治的制度体系。

修订后的《村组法》对乡政管理和村民自治之间的关系及各自权限只作了一般性规定，即乡政府有权指导村委会的工作，村委会在乡政府指导下自主管理本村事务。论文网但由于对乡政府和村委会的职责权限缺乏明确、具体的规定，乡政管理和村民自治在运作中难以有效衔接。所以，根据《村组法》原则，从制度上合理划分乡政府和村委会各自的权限，是促使乡政管理与村民自治有机衔接的重要环节。为此，一些地方在贯彻《村组法》过程中，制定了有关乡（镇）政府指导村委会工作的规则，取得了很好的效果。

三、正确处理村党支部与村民自治组织的关系，加强和改善党对农村工作的领导，解决基层党组织不适当地干预村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威问题，将党组织和村民自治组织的活动纳入法律制度的轨道

村党组织与村民自治组织的关系是否协调和规范，直接影响着村民自治能否正常有效地运作。从理论和制度上看，村党组织和村民自治组织的地位和关系是明确和协调的。新修订的《村组法》规定：“中国******在农村的基层组织，按照中国******章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这实际上是以国家基本法律的形式，明确规定了党组织对村民自治的领导地位和职责及工作方式。但在实践中，村党组织与村民自治组织的协调仍是一个尚待解决的问题。因为《村组法》只是明确了党组织的领导核心地位和基本工作职责，具体的有操作性的方式方法仍需在实践中不断探索、总结和完善。就目前看，二者关系方面存在的问题是：(1)有的村党组织不适当地干预村民自治。主要表现在操纵甚至非法干预村民委员会的选举；在村委会工作中干预太多，使村民自治组织依法拥有的管理本村事务的权力难以得到充分体现和具体落实。(2)有的村民自治组织把自治理解成绝对自由，不接受村党组织的正常领导，甚至向党组织的领导权威发起挑战。(3)党组织与村民自治组织的权限范围尚缺乏具体的界定，有关规定过于原则化，加上农村基层党组织与村民自治组织的关系不同于国家政治系统中各级党组织和政府的关系，有自身的特点，更需要明确划分二者的权限范围。解决二者关系问题的对策思路是：在加强和改善党对农村工作的领导这一原则下，从制度上合理划分村党组织与村民自治组织的职权范围，尤其要明确村党组织对村民自治所承担的“支持和保障”的责任及履行责任的方式，在制度化和操作性上保证二者关系的规范运作。如果说乡村关系中乡是主导方面的话，那么村党支部与村委会之间关系则是村党支部为主导方面。所以，在当前，尤其需要规范村党组织的职责范围和工作方式。就职责范围而言，村党组织要使自己真正成为村级组织的核心，应尽力避免行政化倾向，摆脱具体事务。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理，以支持和帮助村民自治组织独立负责地开展活动。总之，村级组织包括村党组织都要在法律制度范围内活动。村党支部书记可以兼任村委会主任，但必须经过依法直接选举才能当选；村党组织可以在村委会选举前对选举加以组织影响，但对合法选举结果必须予以承认；党组织拥有量大决策权，但应以党内民主充分听取群众意见和不侵犯村民自治权为前提；对村党组织及其成员的失当行为，村民和村民自治组织有权向上级党组织反映，促其改正。

四、以贯彻实施新的《村组法》为契机，深入开展村民自治示范活动，摸索经验，树立典型，解决各地村民自治开展的不平衡问题，促进农村基层民主由点到面逐步推进

因为各种复杂因素的影响，特别是考虑到循序渐进的发展方针，村民自治实施10年来一直平稳推进，但各地情况很不平衡。从领导重视的程度到村民参与的程度，从村委会换届选举的次数到选举的规范化程度，从村民会议、村民代表会议发挥作用的程度到村民自治制度体系的完备程度，各方面都存在着差距，很不平衡。这是客观的，甚至也是难免的。1998年11月，修订后的《村组法》结束了其10年试行的过程，在许多方面更加完善、成熟。因此，应以贯彻实施新的《村组法》为契机，继续深入开展村民自治示范活动，提高村民自治的规范化程度，树立新的典型，加快农村基层民主化进程。提高村民自治的规范化程度，就是要根据新的《村组法》的有关规定，围绕民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节，健全制度，规范程序，真正体现“村民群众自治”和“基层直接民主”的原则精神。尤其要制定规范化的标准和规范化的程序。一句话，就是要提高村民自治的制度化水平。首先，要完善村委会民主选举制度。扩大农村基层民主，搞好村民自治，民主选举是基础。这方面的主要工作是：第一，按新的《村组法》要求，尽快成立中央政府层面的选举领导机构以协调和规范全国的民主选举，尤其要指导各地在村委会换届选举时依法成立专门的村民选举委员会。第二，各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会应尽快制定或修订符合《村组法》精神的具体选举办法。第三，为保证村民民主选举的参选率和规范化，要广泛深入地开展《村组法》的学习、宣传，尤其要搞

好选举动员，使村民充分认识《村组法》规定的直接民主选举的作用和意义，熟悉民主选举的规则和程序。第四，逐步规范选举程序和标准。根据新的《村组法》的有关规定，充分体现村民自治的原则精神，村委会民主选举的标准应是：民主、平等、公开、竞争、合法。总之，规范化的民主选举不仅可以使村干部产生荣誉感、责任感和危机感，也能充分调动村民参与的积极性和政治热情，充分体现农民当家作主的主人翁地位和自豪感。

其次，要完善村民议事制度。村民议事制度是实现民主决策的有效途径和重要方式。根据《村组法》的规定，村民议事的组织形式就是村民会议或村民代表会议；村民议事的基本功能就是民主讨论、民主商议和共同决定。各地在这方面已经创造出许多新鲜经验，包括村民代表议事会制度、“民主日”制度和村民例会制度等。如山东省章丘市所属各村普遍建立了村民代表议事会制度[2]，山东省莱西市[3]、辽宁省沈阳市东陵区[4]实行了“民主日”制度，都产生了良好的效果，值得各地学习、借鉴。再次，要完善村民民主监督制度，尤其是村务公开制度。实行民主监督制度，推行财务公开，“这是村民当家作主的真实体现”[5]，是民主选举、民主决策和民主管理的重要保障。修订后的《村组法》规定实行村务公开制度，尤其强调了财务公开的内容及公开的时间，但《村组法》只规定了村务公开的原则要求、内容范围以及不及时实行村务公开或公开内容不真实的法律责任，而关于村务公开的程序、方式及怎样保证公开的真实性等问题，规定不详。当然，这些具体问题是不能苛求于法律的，应在实践中加以具体化。在这方面，河北省的做法值得借鉴。他们制定了“五规范一满意”的村务公开标准[6]，按照这个标准，群众对付委会的施政不再是“雾里看花”，真正做到了“让群众明白，保干部清白”，保证了村务公开真实有效和村民自治的健康发展。

五、大力发展农村文化教育，提高农民（包括村组干部）的文化素质和政治参与意识，解决农民文化水平低、民主素养差的问题，为发展农村基层民主培养合格的主体

村民自治是中国农村的民主政治实践，它的运作与村民主体的思想文化状况密切相关。思想文化主要包括文化知识和价值观念。文化知识是从事政治活动的必要条件。正如列宁所指出的：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”[7](P59)在现实生活中我们可以看到这样一种现象：凡是在文化比较贫乏的地方，民主制度、民主观念、民主作风就很难树立，而偏执、独断、愚昧、盲从的现象容易流行。由于长期的历史原因，中国农村人口的整体文化素质尚不高。目前，占全国人口1/4的文盲半文盲大多集中在乡村。农村改革后大量文化程度相对较高的农村劳动力流向城市和其他发达地区务工经商。这种状况必然影响农村一般村民参与日常村务管理活动。与文化知识水平较低的状况相比，农民的思想价值观念对村民自治运作的影响更大。目前，农民的思想意识和价值观念中有两种倾向不利于村民自治的健康发展：一是自私狭隘，政治冷漠，缺少对公共生活、公共利益的热情和关注；二是不受约束的个人主义倾向，在追求个人利益时缺乏必要的契约与合作意识，不能正确认识和处理个人与社会、个人自由与公共权威的关系。

现阶段关于村民自治的看法，有两种不同的意见：一是认为中国农村落后，不适宜搞村民自治；二是认为村民自治发展太慢，应加速推进。这两种看法均与对村民自治的制约因素和变量关系缺乏深入认识和分析相关。前者强调中国农村落后的一面，而没有看到农村的变化，这一变化要求和推动着村民自治的规范化运作。后者孤立地看待村民自治，没有看到村民自治受多种因素的制约和影响，不可能一蹴而就。所以，大力发展农村社会生产力，壮大集体经济，发展农村文化事业，提高农民文化思想水平和民主素养，是保证村民自治规范运作、健康发展的一个重要条件和必要的前提。

六、加强农村法制建设，为发展农村基层民主，实行村民自治，营造良好的社会法制环境民主必须与法律化、制度化相匹配。村民自治是9亿农民行使民主权利的广泛实践，作为国家法律制度的安排，在缺乏法制传统的农村社区推行，更需要营造良好的社会法制环境。由于受长期的****历史影响，中国农民非常缺乏民主经验和民主习惯，不善于行使自治的民主权利。如果不强化基层干部和广大农民的法律意识和法制观念，将村民自治纳入法律化、制度化的轨道，就有可能出现前面说过的“过度自治化”和“附属行政化”倾向，使农村社会出现不稳定因素，影响农村基层民主乃至整个社会主义

民主的健康发展。加强农村社会主义法制建设，为农村基层民主特别是村民自治的平稳推进营造良好的社会法制环境，除了需要加快农村民主建设，打好法制建设基础，主要是认真贯彻执行《村组法》，实行农村基层直接民主选举和村务公开制度。此外，下面两项工作必不可少：一要加强农村法制建设的规划和指导。在推进省、市、具有步骤实现依法治国方略的进程中，应有推进农村法制建设的规划，对农村法制建设分阶段目标，制定明确的规划和计划，并稳步实施。制定明确的规划和计划，并稳步实施。对农村法制建设状况应有明确的评价指标，并进行经常性的检查督促。二要切实提高农村干部、群众的法制观念。对农村干部，包括吃“皇粮”或受聘的乡镇干部、企业老板等负有管理职能的人来说，由于手上已经有了一定权力，主要还是要树立依法办事、恪守职责，接受监督的观念。要突出“义务本位，责任至上”，论文网使他们认识到干部的行政权力和企业老板的管理权力是有限的，必须依法行使，并要接受人民监督。而对广大农民群众来说，也包括农村的中小企业，固然要了解若干基本法律知识作为生活准则，但最根本的是要树立权利本位观念，充分了解做为公民享有的法定的权利，要敢于和善于依法保护自己的合法权利，既要克服由于不知法而不会依法保护自己权利，又要防止一旦走投无路，就气急败坏地使用违法手段抗争而陷入违法。

【参考文献】

[1] ******．高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪[A]．讲学习讲政治讲正气教育读本[C]．北京：党建读物出版社，1998．

[2] 延寿推进村级民主管理[N]．人民日报，1998-05-25(3)．

[3] 宋学春．让村民当家作主[N]．人民日报，1998-09-08(9)．

[4] 冯奎．“民主日”的威力[N]．人民日报，1998-08-18(9)．

[5] 曹志．加强农村基层民主法制建设[N]．人民日报，1998-12-10(3)．

[6] 王金良，严明．富民基业[N]．人民日报，1997-12-24(3)．

[7] 列宁全集：第37卷[C]．北京：人民出版社，1967．

第四篇：村民自治建设中存在问题和对策

村民自治制度建设中存在的问题与对策

浅谈村民自治制度中存在的问题与对策

村民自治制度的确立，是中国农村经济体制改革的产物。20多年村民自治活动的开展己充分展现了村民自治的生命力和有效性。村民自治发挥的作用既表现在物质制度又表现在思想精神层面。一是促进了农村经济的发展，农民生活得到了极大的改善；二是村民自治的制度体系已基本确立，使村民自治活动的开展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐渐深入人心。但还存在一些突出问题不容忽视，它们严重地影响着村民自治的发展及其深化。

一、当前村民自治制度中存在的问题及原因

村民自治制度是与我国依法治国战略的实施和市场经济体制的改革相适应的农村基层管理制度。从1980年第一个村民委员会建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委员会组织。村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。因此，全面推进村民自治，也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。从上个世纪80年代初的萌芽至1998年11月《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布，村民自治经历了一个渐进发展过程。但由于多方面的原因，村民自治在实践中也必然面临一系列 的问题和困难。

一是村民自治制度配套法规的欠缺，无法使之发挥最佳效应。村民自治制度在设置和可操作性上显得过于粗略和原则化，在行为模式与制裁手段的规范上显得空泛。如现行法律制度对村民的界定、权利、义务，村民对村务管理的参与途径和方式等等，缺乏明确具体的规定，在村民自治的实际运作过程中，乡镇管理与村民自治之间，村党支部与村主任之间的关系和权限不明，往往造成乡镇一级或村党支部事实上取代村民自治组织行使村级事务的决策权、管理权。随着农村流动人口增加（本地人口外流，外籍人口流入）导致此类人员的民主权利和应该承担的村民义务难以落实，需要相应的制度来保证他们的权利义务的实现。另外，在村委会中引进有志青年的机制，有些地方进行了有益的的尝试，囿于缺乏制度规范和保障，难于得到推广。

二是村民自治过程受观念意识上的阻碍，导致村民自治制度难以达到预期效果。中国有极为漫长的君主专制集权的历史，而无民主法制的传统与经验，农民习惯于被动接受“自上而下”的管理，并把自己的命运寄托于清官统治上，导致村民普遍自治意识不强。很多村干部素质较差，思想观念未跟上，致使村务公开不规范，甚至流于形式。加上村民自治政策宣传不到位，工作作风、工作方式转变不到位，群众与村干部的关系不太融洽，群众对村级事务的关心程度不够，不愿意参与管理和监督，缺少村务公开、民主管理的群众基础，使村务公开、民主管理工作难以深

入开展。

三是村民自治中的行政化倾向使村民自治制度的实施流之于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主处理村级事务的一种社会管理方式。然而很多地方的村民自治在实践中，都自觉不自觉以行政手段安排工作，有一些本应由乡镇完成的职责也被“分解”到村委会，使村委会体现出强烈的行政化色彩，在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责。自治组织实际上表现为一种政权性组织或者是乡镇的附属行政机构，政府对村委会的指导关系演变成实实在在的领导关系，这些都弱化了村民自治的性质，与国家推行村民自治的本意不符。

四是乡镇与村委会的关系不畅导致国家政策执行不力和乡村事务管理不顺。目前在基层农村管理体制中, 乡镇政权代表国家行使行政管理权，村民委员会代表村民行使基层自治权。乡镇政府与村委会之间是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。但现实中的乡镇政权与村委会的关系又常常与成文法律规范存在着种种“偏离”，严重制约着村民自治的健康发展和乡镇行政职能的有效履行。最经常也最突出地表现在许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会从产生到日常工作进行行政干预。乡镇对村委会强有力的控制还表现在，乡镇党委(•目前乡镇大都是乡党委书记、乡镇长一肩挑)通过对村党支部的

有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会(村支部书记与村委会主任也基本上是一肩挑)。另外,一些乡镇还借助于“村财乡管”对村级财务实施管理来强化对村委会的控制。虽然主观上乡镇是本着良好的愿望，是为了管好村级财务，防止他们贪污腐败，以权谋私，但客观上弱化了乡镇同村的新型指导关系，强化了传统的领导关系，进而不利于村干部改变过去那种对上不对下的工作作风来服务群众。另一方面,依据村委会自治权，存在少数村委会为了自己特定的利益，有意识地强化乡镇政府与村民之间的矛盾。当村民责怪村委会不能维护村民利益时，村委会就将全部责任推向乡镇，而当乡镇责怪村委会协助工作不力时，它们又把责任全部推给村民。在他们看来，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代言人和代理人，有权决定自己的内部事务，没有必要接受乡镇政府的指导和监督。于是，他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度。

五是“两委”矛盾冲突使党务村务管理两难。村委会与村党支部的关系不协调目前表现为两种情况：一是村委会与村党支部两套班子两种管理模式,导致有的村委会不能自觉地接受村党支部的领导，把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来，加上有的村党支部班子涣散，使村党支部起不到村级组织的核心作用。也有的村级组织的权力过分集中到村党支部，甚至集中在村支书个人手中，村委会和村民会议的自治

权力实际上被悬空。村支书虽说形式上是由村中的党员选举产生的，但实际上往往是由乡镇党委决定的。党支部成员由任命产生，而村委会则由选举产生，于是便形成了“上级来人找支书，村民有事找村主任”的局面。民主选举使村主任在村事务决策中的位势增高，而传统制度仍然捍卫着党支部书记的优势地位。党支部是传统的村务决策实体，而选举产生的村委会要依法行使村务决策权力。这些矛盾严重影响了村民自治的健康发展，大大降低了村民自治的质量。二是现在很多地方通行村委会与村党支部两套班子两种管理模式“二合一”,即通过一些操作途径，让村支书选上村委会主任，或让选上的党员村委会主任当选村支书，或培养新当选的非党员村委会主任为党员，再选任为村支书。这样，两委合二为一后，党组织对村委会的控制加强了，工作中的对立和摩擦也少了，上级对村委会的管理也容易了。但对村委会来说，村民自治事实上就大打折扣了。

另外，税费改革后，虽然村干部的报酬进入了比较稳定的保障时期，农民群众参与选举的积极性日益增长，但也面临一些新情况、新问题：如流动人口增加、农村大量劳动力外出打工、村干部竞争加剧、村组合并，干部职数精简、选举经费缺乏来源等等。

二、村民自治制度中存在问题的对策

一是进一步加强村民自治制度规范配套。以往的农村治理体制是国家从乡村获取资源，这也是导致农村各种矛盾根源。目前

国家取消了农业税，进行转移支付补贴的税制改革。这些为村民自治拓展了广阔的空间，村民自治开始走出体制性困境。“多予少取放活”的政策最终会调动农民的积极性。经过20多年的实践，农民通过逐步学习和掌握了村民自治的知识和技能，培育起自治的意识，开始运用村民自治法律维护和扩展自己的民主权利。因此，进一步加强村民自治制度规范配套，完善村民自治相关法律法规显得更加迫切和必要。在制定村民自治制度配套规范的过程中，还要考虑提高村民自治程度和质量的智力因素。随着国家改革开放的进一步深入，国民的流动导致智力的流动成为常态。现行的户籍制度严重制约经济的发展和文化的交流。户籍制度改革势在必行。因此，村民的界定不应以户籍为唯一依据。愿意为农村建设施展才华的现代知识型青年的进入，对村民自治的长足发展会有很大的促进。在具体制度规范的设计上应该对此给予充分的考虑。

二是加大对村民的民主意识的培养和强化。首先，必须在农村加强文化教育建设。目前在农村实行的免费九年制义务教育，将对农村文化教育产生深远的影响。可以结合农村免费义务教育，以学校为依托，建立政府补贴型的分区式的文化活动室，既为学生也为村民提供学习和交流的文化活动场所。其次是要加大对国家有关村民自治政策及党的各项惠民利民的方针政策的宣传。这种宣传可以结合中华民俗采取各种健康文明而又生动活泼的形式。再次是提高县乡村干部素质，使他们能认真指导村委会

实施村民自治的各项制度，指导村民在参与中提高民主意识和参政议政能力。让村民直接参与各项村民自治制度，既可以启蒙大家的民主意识，也可以使大家体会到这些民主制度给他们所带来的实实在在的好处，从而为他们以更积极的态度参与以后的村民自治活动奠定基础

三是理顺乡镇政府、村委会、党支部三者之间的关系。村委会与乡镇政府的关系，《村民委员会组织法》第四条做了明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”乡镇政府是国家设立在农村的基层政权组织，承担着对所辖乡村行使行政管理权的职能，依法在所辖区域内开展各项政治、经济、社会和文化等方面的政务。在这些职权范围中，不存在村民自治的问题，亦不属于村民自治的范畴，应当行使其领导职能，在所辖行政区域内依法开展法律规定的各项政务工作。村委会是村民进行自我教育、自我管理、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基层群众性自治组织。村委会办理本村的公共事务和公益事务，调节民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见、要求和提出建议。乡镇政府对村民自治范围内的事项不能像过去对待行政组织那样，采用行政手段领导村里的工作，而是要从法律、政策、工作上给予指导。村民委员会也应当协助乡镇政府开展各项工作，教育和推动村民依法履行应尽的义

务。村党支部是党的基层组织，接受上级党委的领导。在村民自治活动中，村党支部是政治上、思想上进行领导，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。村民自治是在党领导下有秩序、有计划进行的，是国家法律范围内的自治，而不是毫无约束的自治。对乡镇政府、村委会、村党支部三者之间的关系的正确处理，虽然各级党和政府下发了一些文件，在实践中仍然难以做到有效落实。

因此,要推行村民自治制度，首先就必须从法律上确立村委会的相对独立的法律地位，某种程度上与乡镇政府平等的法律地位，否则难免又陷入控制依赖关系。

四是疏通信访渠道，认真接待处理群众来信来访。自新的《村委会组织法》颁布实施后，相关部门接待的有关村民自治工作的来信来访量呈大幅度增长态势，而且大量的是集体或群体上访。农民上访反映最多的是村干部违法施政、集体财务管理混乱、村干部贪污腐败、选举程序违法、村务政务不公开等问题。有许多问题是农村基层管理中多年积累而成的，并不是村民自治本身造成的，长期以来农民找不到反映的渠道，有些问题即使反映了也没有得到解决。实行村民自治，特别是《村委会组织法》颁布实施后，给农村多年积累的矛盾找到了一个“出口”。这是村民自治上访增加的重要原因。农民上访说明农民群众还相信党和政府，相信相关部门会给他们一个公正的说法，也说明农民群众的民主意识在增强，法律意识在提高，以及对自身民主权利的重视。

因此，有关部门应相互配合，认真接待处理农民群众的来信来访。通过疏通信访渠道，化解矛盾，维护农村稳定。同时相关部门应加大执法力度，对侵犯农民民主权利的各种违法行为坚决依法查处，以确保《村委会组织法》的顺利实施，依法维护农民群众的民主权利。

另外，实行村民自治和民主选举是有成本的，需要经费支持。因此，应该明确经费渠道，最好是把村委会的换届选举全额纳入地方财政预算。对经济相对落后村的村民自治，地方财政也应考虑给予适当补助。随着村干部职数精减后出现的工作量问题，可以通过大力发展农村经济组织进行分解，培育各种农村经济组织对农村经济的发展也会是很大的促进。目前，在我省部分城中村、贫困村、上访村、难点村、宗族房头问题突出村实行的选举观察员制度出发点不错，只是由于制度不完善，效果不明显。因此，要完善选举观察员制度，必须不断完善选举观察的内容、形式、观察员的选聘、培训、管理等方式。

第五篇：浅析我国当前村民自治发展中存在的问题及对策

浅析我国当前村民自治发展中存在的问题

及对策

引言

关于村民自治，1982年宪法修订确立以来，是历届中央政府十分关注的基层民生问题，每年的中央农村工作会议一号文件都把农村发展当做重点难点来抓。村民自治是广大农民群众参与基层社会事务管理的一种直接民主形式，其主要包括：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。它不是简单的农村群众自治，它需要国家政策的扶持和帮助，更需要发挥乡政府领导班子的带头作用。中共十五大报告指出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使权力，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义最广泛的实践。”所以，村委会要做到积极放权，不要将权力集中在领导手中，要时时想着村民的利益，急群众之所急，想群众之所想，处处为民。积极听取群众意见，结合农村实际情况，发展农村特色产业，这样才能把我国农村建设的更加美好。因此，发展我国农村村民自治，必须从群众的利益出发，坚持以村民为本的原则，积极听取农民群众的意见和好建议，结合农村实际情况，针对不同村民的不同情况，具体问题具体分析，采取不同的发展措施。

一、我国村民自治的起源及演变过程

村民自治就是农村农民可以自己亲自行使民主权利、根据我国法律办理自己的事情、让自己的生活变得更加美好，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。中国村民自治的起源广义的来说，应该是发起于晚清改制中的“乡镇自治”。狭义的来说村民自治的制度起源于对人民公社体制的部分替代。这种替代是历史性的，它将原来的人民公社体制“拦腰截断”，公社一级恢 1

复为国家政权建制即乡政府，纳入单一制的国家行政体制内；公社以下的生产大队和生产队以“村民自治”的形式区别于国家政权，以“自治民主”重建乡村秩序。这就是村民自治的起源。

（一）人民公社体制的历史回顾

新中国成立时并不是马上就实行了人民公社。1949年成立新中国以后，我党废除国民党时期的保甲制度，县级以下的行政区域有两种政权设置形式：东北、华北地区设的区、乡两级制，还有其他地区设的区乡建制等，两制主要区别就是“区”是否是独立的一级政权组织，但是乡以下都是行政村建制。我国1954年的宪法确定了县级以下区域只设乡、民族乡和镇基层政府，非正常情况下可设区公所。在县级以下区域也就是农村基层可以设乡—村—组。新中国成立的第一阶段主要是稳定国内政治秩序和恢复经济工作，而较大的工业化和农业化并没有开始。从1953年中央政府宣布了过渡时期的总路线以后，我国农业的集体化才不断加速。到1956年后农业化达到了高潮。1958年开始的“大跃进”致使中央对于农村形势的评估太高，于是开始大力推行农业合作社的并社运动，就是所谓的人民公社运动。社会主义整体建设方案的重要组成部分—对农村进行人民公社化改造，是社会主义公有制在程序上的必然结果。人民公社就是“一大二公”和政社合一。“一大二公”显然是人民公社规模大、公有化程度高。“政社合一”就是建立统一的公社管会。原来的农业合作社变成了生产大队，由公社领导。生产大队下面还设生产队，只能生产组织。1962年的《农村人民公社工作条例》（简称“农业六十条”）的通过，“三级所有、队为基础”的人民公社体制正式形成。

（二）人民公社的退场与村民自治的兴起

“重工业优先发展”被作为国家战略确定以后，显然人民公社本身的经济自主和政治民主的空间受到很大的挤压。而且基层的集体经济组织本来就没有生产经营的自主权。经济与政治权力都被集中到公社一级，农民们并没有从这种表面很美好的体制中获得归属于个体的经济与政治利益。“实践是检验真理的唯一标准”，人民公社并没有经住实践的真正考验就被逐渐冲淡，尽管理论是如此的完美，但历史限定的时空下和文革十年的影响下，它已经很难甚至根本可能继续维持下去了。国家的改革都是从农村的土地开始。于是安徽的“小岗村”被首当其冲的作为试验地。“小岗村”点燃了全国性的家庭联产承包制度的火焰，要有新的政治经济体制与之相适应。承认了个体的生产经营自主权之后原来人民公社的“三级体制”受到致命性的冲击。农民长期受到压制都渴望“去集体化”。由于种种原因而兴起了村民自治，它不仅要解决原来留下的烂摊子而且要维护村庄秩序。农村秩序问题在村民自治的制度起源上很大的作用。也就是说，在人民公社

退场和“经济小岗村”的定型后，“政治小岗村”成为农村的真正需要，需要一个村庄秩序重建的治理模式—那就是村民自治。

（三）村民自治的正式实行

1982年我国村民自治才有最初的提法。1987年11月《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》通过，村民自治才以法律的形式被确定下。1988年6月，第一次乡村选举由我国民政部组织，从此村民自治进入了制度化运作阶段。1990年以来，全国村级选举的示范活动被广泛开展。1992年全国各省都实行了农村基层选举。到1997年底，全国绝很多省份都已进行了两届选举，更有甚者已进行了四届选举。时至如今我国的农村已经普遍的建立了村民自治制度。

二．我国村民自治在发过程中存在的问题

20世纪80年代以来，我国农村的村民自治在实践探索中确实取得了重大成就，它对于促进农村经济社会发展、政治稳定和现代化建设，也起了重大的促进作用。并且开辟了一条乡村民主建设的新道路。但是我国正处于社会和经济转型阶段，在这种背景下的村民自治，不可避免的会存在一些问题。

（一）乡镇政府与村民委员会的关系不明确

《村民委员会组织法》第4条规定：乡镇政府指导、支持和帮助村民委员会的工作，而不是干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会应该协助乡、镇人民政府开展工作。这就是所说的“乡镇村治”的宪法格局。就目前的成文法律制度来说，村委会与乡政府的关系是相当模糊的：即没有明确规定“指导、支持和帮助”的任何内容，也没有清楚的确定“协助”的范围和形式。这就为乡政府与村委会提供了很大的矛盾与冲突。

现在的乡镇政府对村级部门更多的不是指导，而是控制和干涉。主要表现为以下三个方面：

1.命令式的间接行政干预

乡镇政府对村委会永远都是下达各种指标，必须无条件的完成任务，要不然就不能被评委先进村或者惩罚村干部等。乡政府经常会在村干部中培养自己的代理人从而可以间接控制村里的一切事务。

2.无条件的对村务进行监控和控制

监控的话首先就是财政监控，本来农村的集体经济就比较薄弱，但是乡镇政府总是凭借自己政府的身份对村级财务进行管理，整个村的管理形式被不时的打乱。没有钱的村委会只能无辜的听任。乡镇对村干部的工资和奖励标准提出指导性意见，进行间接控制；借助“村财乡管”来强化对村委会的控制—这就是乡镇

对村级财务进行监督和控制的方式。还有乡镇对村委进行价值的控制，主要是国家各种救济的分配、优秀村的评定等。这些会从无形中给村干部们造成影响和压力，这也成为诱导和控制村委会治理的重要手段。

3.中国传统社会观念对村级治理的影响

自古以来中国都是人情社会，在信息时代的今天也没有受到影响，这种“人情社会”仍是当今社会人际关系的主体形式，自然农村也不例外。村民自治的实施，村级治理的自主性增强，于是乡镇政府对村委会也亲近了许多。如通过对村干部的种种许诺和一些实际的好处，让村干部对乡镇政府的工作给予大力的支持。这样有利于开展工作。但是村民会争取更多的自主管理，于是出现了“过分自治化”，即力求摆脱乡镇管理的倾向。并且有些村干部认为村民自治就是自己想干什么就干什么，村委会作为村民的合法代言人和代理人，有权决定自己村的事情，根本没有必要接受乡政府的管理和监督。于是，他们与本来应该协助的乡政府明争暗抗，如对本村村民的未成年结婚生娃不闻不问，从而使村委会呈现出“过度自治化”的倾向。

（二）村党支部与村民委员会的关系不协调

我国村党支部与村民委员会没有明确的分工，并且由于村里人的文化不高，对国家的政策方针不理解，于是出现很多问题。“两委”关系不正常主要有以下三种：

1.村委会一揽所有村政事务，村党支部没有任何作用价值

村委会的领导都是全村村民选举的，而且是村民们心中得意、放心的对象，于是得到了大部分村民的支持和拥护，在村级的权力结构中占有很强的优势，在与村党支部的权力对决中居于绝对优势。这样的话由少数党员中产生并由上级任命的村党支部就受到了强烈的排挤，在村民哪里没有任何的信任感。于是很难与村委会进行上抗衡，使得党支部的核心地位不复存在，村务完全由村委会把持，党支部也无法对村委会进行有效的领导和监督。2.党支部凭借权利包办村务导致村委会自治功能弱化

村党支部由上级任命的于是忘掉职权掌握着村中政治和经济上的绝大部分权力，由于历史的影响形成的权威和意识，在村民自治中，村党支部不但是领导核心，而且处于绝对领导地位，村党支部书记通常都是村里的“一把手”，总揽包办村中的一切大小事务，村委会只能听命办事。帮党支部支配的村委会只是跑腿的，村委会的管理权利都被剥夺。3.村党支部与村委会明争暗斗、互不相让

在我国的村民自治中，总有一些村是有两派的，分别是党支部与村委会，并且双方的关系非常紧张，各自为政，公开对立，各自组织自己的班子，在政治上互相抗衡，工作上互相拆台。

（三）村民委员会选举中存在很多问题

1.村民委员会选举的法律规定不完善

《村民委员会组织法》对农村民主选举的条文规定太粗略。虽然各地都有《选举办法》等操作性规定，但是也是不全面的。规定不是过于原则话，不便操作；就是有操作要求没规定违背操作要求所需承担的法律责任；或者是内涵模糊、不易理解等。如有在选民登记中出现了对个别选民的漏登、误登问题，一旦选举结果产生后，怎样认定其有效性就缺乏明确的法律依据。

2基层政府在村民委员会选举中的不负责行为

由于受种种社会因素的影响，基层政府不是依法组织村委会选举而是非法干预村委会选举事务、侵害村民选举权利等。有些地方的基层政府在选举中出现的违法行为是相当严重。基层政府没有认真学习领会上级有关选举精神，对选举中的各种违规行为视而不见，置之不理，放任作弊选举、违规违法选举的发生。并且基层政府违反法律、法规的相关规定，随意扩大自己的权限，在选举的各个环节，直接干预、控制选举，侵犯公民的合法权益，使选举活动按自己的意图发展。如在确定正式候选人时，会将有条件有能力但是自己不喜欢的人排除在，为自己的亲人或者候选人拉票等。

（四）村民自治中存在的其他问题

1.村民民主素养存在较大的差异

由于我国农村地区农民的文化水平还较低，政治科学知识在农村很难传播。农民的思想意识和价值观念还是处在自我意识上，比较自私狭隘、政治冷漠、缺乏对公共生活、公共利益的热情和关注。农村地区受历史的影响缺乏民主传统，等级观念依然较大。政治活动中平等的主体间的互动关系往往变为上下级间的不平等关系。而普通的农民大多不敢或不愿表达自己的意愿，去实现自己的利益和行使民主权利。他们缺乏作为民主政治主体的主体意识、平等意识、权利意识和竞争意识，政治责任感不强。

2.缺乏对村委会工作的监督

村委会的权力是全村人民授予的，他们代表村民的利益，理应为村民的利益服务。然而在现实生活中，村委会凭借群众给的权利，不为农民办事儿，而是自己谋取私利。政府拨给村里的财物，大部分到村委会就没有了，许多村干部上任几年就能买上好车，盖上好房，这难免有点儿让人匪夷所思。所以缺乏对村委会监督的农村，其带来的后果是非常严重的，它不仅会滋生腐败、阻碍我国农村经济的发展，而且还会导致我国农村贫富差距的进一步扩大。

四．村民自治中存在问题的对策

（一）让乡镇管理与村民自治合理的连接在一起

乡镇管理与村民自治本来就是一个有机的整体，是相互联系的，不可分割的，谁离开了谁都不能正常发展我国农村地区的经济。所有说不能把它们分开管，也不能单独就管一方。我们应该坚持“乡政村治”把乡镇管理和村民自治有机的链接在一起，让村委会和村党支部合理的协助乡政府的任务。乡政府也“放任”村委会去自治。

1.清晰划分出乡政管理和村民自治的三八线

根据《村民委员会组织法》原则，明确制定乡人民政府指导村委会工作的内容、方法、方式、范围等规则，并且村民委员会也应该协助乡政府做好工作的规则，将乡政府对村委会的指导，村委会协助乡政府工作的内容和范围做出明确的规定，这样更利于操作。而且从制度上清晰划分乡政府和村委会各自的权限，有利于乡政管理与村民自治在制度规范基础上的有机衔接。

2.对乡政府政绩考核制度进行改革、规范其行为

以前我国对政府政绩考核都是上级制定的指标下级按照吩咐完成了，并且是优秀的完成了，那么考核肯定就是合格的。这种由上级单纯制定的数字化指标考核乡镇领导的做法是不合理的。上级政府在制定乡级发展指标时要遵从中央政策精神还要从乡镇实际出发，并且要充分考虑乡镇的意见和要求。这些考核指标都是要落实到每个村民哪儿，因此事先应与村民委员会进行协商，广泛征求村民的意见。这样制定的考核指标才是合理的，更容易赢得村委会和村民的理解和支持，也才切实可行。乡镇政府有权管理本区域的事务，村委会亦有权自主处理本村范围的事务。

3.根据社会的进步逐步完善、改进乡镇政府的工作方式

不管是国家、政府还是村民们都是在随着社会的进步在不断变化的，因此乡镇政府传统的管理方式—行政管理手段也是有待改进的。规范乡镇政府行为，首先要改进其工作方式。然而随着农民民主意识的不断增强和依法要求自主管理农村事务愿望的日益迫切，这种手段已经对村民们不管用了。所有说乡政管理除采取必要的行政管理方式外，还要应用法律、经济和教育等管理方式，在尊重农民和村民自主权的基础上实现有效管理。

（二）改善村党支部与村民委员会的关系

党支部和村民委员会紧张的关系主要是两者分工不明、权限混乱等。要协调“两委”的矛盾可从这几个方面入手：

1.对基层干部加强教育转变其思想观念

目前我国大部分农村地方的教育水平还发展很落后，村委会主任及其成员往往就是本村有点威望的人，他们的知识文化水平、创新意识、政治理念等整体素质都很低。缺乏管理意识，在这样的村干部带领下很难使我国农村取得较好的发展，因此要改变这种落后状态，必须大力发展农村教育，积极引导大学生到农村工作，努力提高村干部的素质，对村干部不定期的开展学习培训课。“两委”都是农民们发展经济的希望。所以说不要有传统的“官本位”思想，高高在上，而是要把农民放在第一；把农民的利益放在第一位；把责任放在第一位，把为人民服务的宗旨装在心中，而不是只想着谁说了算，有了矛盾通过加强沟通解决。

2.规范乡镇和“两委”的组织行为、完善相关法律制度

明确划分“乡镇”和“两委”各自的权益边界。综观世界各国，不论是地方自治还是社区自治，一个共同的前提是对事权的明确划分，即明确各类组织的“固有权力”和双方的“共享权力”以及争端的调解仲裁方法，并以法律法规的方式确定下来。

（三）从过去的实践中规范村民委员会选举

我国村民选举的有关规则尚不完备，时常有在选举中出现违法案例，因此选举的实际运作和成效未达到理想的状态。规则上各行其是，运作上流于形式等现象颇为普遍，这些问题都需要作出进一步的探索和努力。

1.规范基层政府在村民选举中的领导行为

我国乡镇基层政府是直接领导村委会选举的国家基层政权机关，在村民选举中居于主导地位，其主要负责宣传、发动、组织、仲裁、监督，几乎扮演了一种全职全能的角色。但是在选举实践中，基层政府在村委会选举中也存在着种种问题，可归纳为消极选举和操作选举，这些行为破换了村民自治、民主选举的宗旨和精神，阻碍了村委会直选的顺利开展和有序进行，照成选举负面效果的出现。因此，我认为政府应是立法者，制定一系列健全的、避免与其他部门法冲突的操作性强的选举办法和实施细则，做到选举有法可依。并且政府应是村委会选举的监督者，宏观指导村委会的各项操作而不是操作者。

2.制定村民选举配套法规，提高选举质量

村委会是最底层、最接地气的组织。这样组织的选举具有很强的技术性，没有配套的选举法规是很难保证其选举质量的。因此，国家应针对各地村委会选举中、选举后出现的新情况、新问题，尽快制定一部全国统一的村委会选举法，统一、规范选举工作。

（四）解决影响村民自治的其他措施

1.大力发展农村文化教育

由于受历史影响，中国农村人口的整体文化素质很低。目前，我国的文盲主要集中在农村。村民的整体文化素质还很低，政治参与意识也缺乏。这必然导致村民自治不能有效的进行。因此发展农村文化教育是有效村民自治的基础。努力提高农民文化思想水平和政治参与意识，是保证村民自治规范运行、健康发展的一个重要条件和必要的前提。

2.完善对村委会的监督工作

我国村民自治的内部监督相当乏力，村民和政府权力机关应充分发挥他们的作用，对村委会的选举、日常工作（尤其是财务开支）等进行监督。在文化和民主底蕴薄弱的中国农村，完善对村委会的监督将会对村民自治起的有效运行起到非常关键的作用。由于村委会不是基层政权，而且数量巨大等特性，设一专门机关对村委会选举过程进行引导和监督，还有对村委会的日常工作进行监督等是十分必要的。

五．村民自治的意义

我国仍是农村地区多余城市地区，由此可见，我国农村人口肯定比城市人口多。而村民自治正是农村农民自己的自治，依法保障自己的权利。所有说村民自治对我国政治、经济、文化的发展有着非常重大的意义。主要表现在以下几个方面：

（一）村民自治有效的推动国家与农村社会良性互动

在以前的社会制度里，农民没有权利参与政治，国家政治对农民来说只能遵守，不能参与。于是政府和基层是脱节的。怎样调动农村社会资源，即实现国家意志，又维护村民利益，从而实现政府与农村社会的良性互动是一个棘手的问题。而村民自治正是兼顾国家和农村地区的利益，确保国家与农村地区的利益平衡、良性互动的有效形式。所以说，村民自治有效的推动国家与农村社会良性互动，从而推动了现代化目标的实现。

（二）村民自治为推动了中国农村民主政治的发展

目前我国村民自治虽然还有很多的不足，但是我认为它是中国历史上第一次真正的民主实践。农民第一次真正有权亲自参与从提名候选人到最终选出村干部的全部过程。

（三）村民自治有力的提高了农民的民主素养

中国农村的文化较低甚至相当一部分人还是文盲，所以说村民自治的实行激发了广大村民的政治积极性，和参与政治的主动精神。有利于提高村民的平等、契约、权力、义务、法律意识，增强村民积极参与民主管理的才能和素养。就这样潜移默化的提高了村民的民主素养。

总结

我国农村村民自治发展的良好局面才是个开始，我们也不能太乐观。所以本文认为，现在我国村民自治就是要回首历史、总结经验，把好的，切实可行的继续发扬，把不好的舍弃掉。从实践中探索村民自治的方法和途径。怎样把好的政策落实好。把政策在执行过程中走着走着就没了，还有以开会和以发文件代替落实，这些地方政府在工作中存在不称职行通通改掉。根据当前的时代背景联系农村工作的具体实际去完成相应的政策制度。我们都有切身体会，中央的扶贫款在流到贫困农户的过程中，就从大象变成猴子了，政府专项资金在落实到具体项目的过程中，钱是到工程上了，但是工程很少有合格的。这些相当困扰的问题都是值得大家深思的。这些看是不想干的问题也会困扰村民自治的正常运行。目前我国的农村村民自治发展的还不够完善，一定要处理好村民自治过程中产生的一系列问题。不管是政府还是“两委”都要坚持从村民的最大利益出发，保护村民的权利。