第一篇：浅议乡村机构设置中的问题及改革对策1
一稿
评语：文章内容主要论述的是农村行政体制改革，建议将文章标题改为：浅议农村行政机构改革
文章第一部分标题改为：农村行政机构改革的必要性 内容要进一步扩充
农村机构改革须从体制上做起
[内容提要]： 随着农业税的取消，我国已经进入后农业税时期。作为改革配套措施之一，乡村机构改革已被提到各级领导议事日程。我认为乡村机构改革要从体制上做起，要动大手术：即取消乡镇政府，把乡镇政府改为乡镇办事处；取消村民委员会，以行政村为单位设立居民委员会，选派行政管理人员到行政村工作。通过改革，完善乡村行政管理体系，夯实政权基础，坚持依法行政，提高工作效率，促进农村社会进步和经济发展。
主题词： “三农”问题
乡村机构改革
随着农业税的取消，我国已经进入后农业税时期。作为改革配套措施之一，乡村机构改革已被提到各级领导议事日程。乡村机构改革要从体制上做起，要动大手术 ：取消乡镇政府，把乡镇政府改为乡镇办事处；取消村民委员会，以行政村为单位设立居民委员会，选派行政管理人员到行政村工作。通过改革，完善乡村行政管理体系，夯实政权基础，坚持依法行政，提高工作效率，促进农村社会进步和经济发展。
一、为什么要进行乡村机构改革？
人们不论做什么事情都有一个明确的目的。比如，穿衣是为了遮羞保暖；革命是为了推翻旧政府，建立新政权；改革是为了解放生产力，发展生产力，促进经济发展和社会进步。为什么要进行乡村机构改革？进行乡村机构改革的目的是什么？主要是改革开放以来，我国的工商业有很大的发展，工商税收入有很大的增长。2004年，全国的税收收入（不包括农业税和关税）达26100 亿元，而农业税收入只有300多亿元，农业税占税收收入的比例不到2%。取消农业税，对国家的财政收入没有一点影响。那么，为什么要进行乡村机构改革？是因为当前的乡村机构设置制约了经济社会的发展。不改革，就不能推动社会进步；不改革，就不能促进经济发展；不改革，就不能改变农村的落后面貌。
二、当前乡村机构设置中存在的问题；
1、是机构臃肿，人浮于事。世界各国，绝大多数国家，只有中央、省、县三级政府。而我国却有中央、省、地（市）、县、乡（镇）五级政府。乡镇一级，党委、人大、政府、政协、共青团、妇联、人武部等各种组织一应俱全。此外，还有财政所、民政所、司法所、派出所、农经站、农技站、农机站、水管站、土管站、乡镇企业办公室、文化站、广播电视站等七站八所。造成乡镇机构臃肿，人浮于事。在乡镇政府机关，不要说办事员，仅这些组织的正副职领导干部就有好几十人。除党委、政府之外，其他组织大多数是一些虚设的机构，一年难得开展一两次活动。虚设机构的大多数干部的大部分数时间过着“一杯茶、一支烟，一张报纸泡一天”的日子。我们必须改变不是这些干部不想做事，而是这样的体制安排使他们无事可做。我们必须要改变这种现象。
2、是政企不分，工作错位。乡镇政府延续人民公社的体制，政企不分现象十分严重。政府内设有专门管理乡镇企业的机构，乡镇企业的人事要经过乡镇党委、政府研究，企业大小问题要经过乡镇党委、政府决定。在一些地方，乡镇党委、政府的领导甚至直接干预、参与企业的经营活动。不仅造成乡镇政府工作严重错位，同时造成严重的行政干预，制约了乡镇企业的发展。
3、是经济薄弱，供给困难。由于乡镇规模小，绝大多数乡镇是以农业经济为主的自然经济，主要收入为农民上交的农业税，经济实力十分薄弱。分税制实施以来，全国绝大多数乡镇无法完成上级下达的税收任务，无法维持政府的正常运转。
4、是村级管理，严重缺位。13亿多人口，9亿在农村，是我国的基本国情。农村地域辽阔，经济落后。居民居住分散、生活水平低、文化素质低、政策观念法制观念淡薄。农村治安情况复杂，工作难度大。然而，在行政村，却没有设置行政管理机构，没有行政管理人员，造成行政管理严重缺位。行政村大量的行政工作依靠村民委员会去做。在一些大姓聚居的地方，村委会的领导权被封建宗族头目或他们的代理人所篡夺，小姓百姓和外籍人根本没有议事的资格和说话的余地。这些封建宗族势力的头目无视党纪国法，对抗政府指示，作威作福，借故挑起宗族械斗，制造流血事件。在一些农村，社会风气不正，打架斗殴，聚众赌博，封建迷信活动猖獗。农村中，盗窃、抢劫、杀人、放火、投毒、强奸、卖淫、嫖娼、拐卖妇女儿童、走私、制毒贩毒吸毒、私自制造倒卖武器弹药、围攻政府、枪杀公安干警及政府官员等恶性案件呈上升趋势。严重影响了社会稳定和经济发展。
三、乡村机构改革措施
1、取消乡镇政府，把乡镇政府改为乡镇办事处，建立一个简明高效的行政办事机构。我国宪法规定，乡镇政府为一级政府。与县以上各级政府相比，乡镇政府实际上不具备一级政府的职能：第一、乡镇政府没有人事权，乡镇干部归县委组织部、县人事局管理、任免和调动；第二、乡镇政府没有政策制定权。乡镇党委、政府只能贯彻上级党委、政府制定的政策，自己不能制定政策；第三、乡镇政府没有财权，虽然建立了乡镇财政，乡镇没有金库，建立乡镇财政以来，一直实行收入上交、支出下拨的财政体制。乡镇政府名为一级政府，实际上只是县级政府的派出机构。取消乡镇政府，把乡镇政府改为乡镇办事处是恢复其本人面目。
乡镇办事处设办公室 1个，配主任1名，副主任2-3名（其中专职1名，兼职1-2名），文书（兼党委秘书）1名，财政、民政、武装、土地管理、计划生育干事各1名。乡镇办事处保留党委，书记由办事处主任兼任，副书记、委员分别由办事处党员副主任及行政村居民委员会党员主任兼任。乡镇不设人大主席团，不设政协、共青团、妇联、工会等人民群众团体组织专职机构和专职干部，只设联络小组，联络小组组长由县相关组织确定，由乡镇办事处正副主任或干部兼任。现乡镇政府内从事农林水技术工作的事业人员由县级主管部门收回集中管理使用。改革后，包括聘用的驾驶员、炊事员、服务员等勤杂人员，乡镇办事处一般控制在10人左右。
乡镇办事处的工作任务是：
1、传达、宣传、贯彻、落实党的方针政策和国家的法律法规；
2、贯彻、落实县委、县政府交办的各项工作；
3、管理、指导行政村居民委员会的工作；
4、协助财政部门做好直接补贴农民工作；
5、协助民政部门做好困难群众的救助工作及烈军属、复员退伍军人的优抚工作；
6、协助治安部门调解民事纠纷，打击犯罪活动，维护一方太平；
7、协助兵役机关做好义务兵征集工作；
8、协助税务部门做好税收征管工作；
9、协助计划生育部门做好计划生育工作；
10、其他相关的行政工作。
2、取消村民委员会，以行政村为单位设立居民委员会，选派行政干部到居民委员会工作
居民委员会配主任 1名，副主任1名，干事2-3名。包括炊事员一般控制在5人左右。行政村不配小车，不配驾驶员服务员。居民委员会干部吃住工作在村，编制在乡镇办事处，由乡镇办事处统一管理、统一调配、统一使用。
居民委员会的工作任务是：
1、传达、宣传、贯彻、落实党的方针政策和国家的法律法规；
2、贯彻、落实乡镇办事处交办的各项工作；
3、管理、指导居民小组的工作；
4、协助财政部门做好直接补贴农民工作；
5、协助民政部门做好困难群众的救助工作和烈军属、复员退伍军人的优抚工作；
6、协助治安部门做好调解民事纠纷，打击犯罪活动，维护一方太平；
7、协助兵役机关做好义务兵征集工作；
8、协助税务部门做好税收征管工作；
9、协助计划生育部门做好计划生育工作；
10、其他相关的行政工作。
3、采取严格措施，实行政企分开。
彻底打破政企合一的结构，把管理、经营企业的职能从乡镇办事处和行政村居民委员会分离出去。政企分开后，乡镇办事处和行政村居民委员会及其领导干部要严格做到“六不”：
1、不兼任企业的领导职务和“顾问”；
2、不任命企业的领导，企业的领导由企业聘任；
3、不安排企业员工，企业员工由企业聘用；
4、不参与、干预企业的经营决策和经营活动；
5、不为企业贷款、融资担保；
6、不向企业索要利润、上交款和其他各种名义的“服务费”，“赞助费”。
4、保证财政供给，严格财经纪律。
把乡镇办事处和行政村居民委员会的经费列入县级政府的财政预算。个人经费据实核定，公务费限额使用。
乡镇办事处及行政村居民委员会的经费支出（包括勤杂人员的经费支出）是政府必须支付的行政成本，不能只给政策不给经费。
乡镇办事处和行政村居民委员会必须严格遵守财经纪律，不得突破财政预算，乱支乱用财政经费；不得挪用专项经费用于办公支出或其他项目的支出。
乡镇办事处和行政村居民委员会不具备法人资格，不得向银行、单位或个人贷款用于发放工资或公务费、招待费等开支。
按照上述改革方案，一个辖 10个行政村、3-4万人口的乡镇，乡村两级共需配备行政干部60人左右，约占辖区人口的1.6‰左右，低于国家行政人员占辖区人口2‰的规定。
四、乡村机构改革中应当注意的几个问题：
1、要先行试点，再全面铺开，做到忙而不乱。乡村机构改革是农村政治生活中的一件大事，触及各个阶层、各个方面的利益，应当把保持农村社会稳定放在这项工作的首位。由于各地的情况不同，不能照搬照套外地的作法。最好是先行试点，取得经验后再全面铺开。
2、要择优留用乡村干部。政治路线确定之后，干部就是决定的因素。择优留用乡村干部对抓好今后的工作十分重要。要坚持按照党的干部政策，注意把思想作风、工作作风过硬，工作能力强，密切联系群众，群众拥护的优秀干部留下来，以利抓好工作。
3、要注意做好被精简人员的思想工作和安置工作。对被精简人员决不能一脚踢开，不管不问，给社会稳定留下隐患。按国家行政管理人员占辖区人口 2‰的规定，全国乡村需配备行政管理人员180万人（9亿×2‰）。从整体上来看，我国乡村的行政管理人员远远没有达到这个数额。乡镇精简下来的行政人员（财政供给人员），可以选派到行政村居委会工作。乡镇自聘人员（集体干部）能安排到乡村企业工作的，要尽量安排到乡村企业工作。要求自谋职业的要积极给予支持。对被精简人员生产上、生活上存在的困难，在政策允许的情况下，要尽量给予解决。对精简下来的乡镇领导干部，在工资待遇上应尽量保留不变。对被精简人员决不能一脚踢开，不管不问，给社会稳定留下隐患。
4、要防止国有资产和集体资产流失。要组织专人做好乡村债权债务清理工作，对房屋、车辆、办公用具等财物要进行清理和登记。防止有人趁机构调整之机转移债权债务，变卖国有资产和集体资产，逃废银行和集体债务。严禁趁乡村机构改革之机给干部职工发纪念品和各种名目的奖金或补贴。确实需要处理的国有资产和集体资产，经请示上级主管部门同意后（集体资产要经村民大会同意），实行公开拍卖。避免暗箱操作，防止产生腐败。
5、要防止把农户承包的土地、山林、水面打乱重分。严格执行党在农村的各项政策，特别是土地承包政策。严禁趁机构改革人员变动之机把农户承包的耕地、山林、水面打乱重新分配，侵犯承包者的合法权益。对被撤并乡村与承包人签订的合同（包括乡村企业承包合同），要承认其合法性，以保持工作的连续性。对已经到期或确实需要变更或补签的合同，也要放到机构改革结束，工作走上正轨之后再变更或补签。
6、要保证乡村集体企业正常开工。在乡村机构改革期间，不准变更企业产权；不准调整企业领导班子；不准侵占企业房产；不准变卖企业财产；不准调走企业资金；不准侵犯企业的合法权益；不准干预企业的合法经营活动。对企业生产中遇到的困难要积极帮助解决。一句话，不能因为改革而影响企业正常生产。
第二篇：浅议乡村机构设置中的问题及改革对策3
修改意见：文章可以定稿了，严格按照论文
格式修改文章
浅议乡村机构设置中的问题及改革对策
摘要： 随着农业税的取消，我国已经进入后农业税时期。作为改革配套措施之一，乡村机构改革已被提到各级领导议事日程。我认为乡村机构改革要从体制上做起，要动大手术：即取消乡镇政府，把乡镇政府改为乡镇办事处；取消村民委员会，以行政村为单位设立居民委员会，选派行政管理人员到行政村工作。通过改革，完善乡村行政管理体系，夯实政权基础，坚持依法行政，提高工作效率，促进农村社会进步和经济发展。
主题词： “三农”问题
乡村机构改革
随着农业税的取消，我国已经进入后农业税时期。作为改革配套措施之一，乡村机构改革已被提到各级领导议事日程。当前的乡村机构设置制约了经济社会的发展。不改革，就不能推动社会进步；不改革，就不能促进经济发展；不改革，就不能改变农村的落后面貌。乡村机构改革要从体制上做起，要动大手术 ：取消乡镇政府，把乡镇政府改为乡镇办事处；取消村民委员会，以行政村为单位设立居民委员会，选派行政管理人员到行政村工作。通过改革，完善乡村行政管理体系，夯实政权基础，坚持依法行政，提高工作效率，促进农村社会进步和经济发展。
一、当前乡村机构设置中存在的问题；
（一）、是机构臃肿，人浮于事
世界各国，绝大多数国家，只有中央、省、县三级政府。而我国却有中央、省、地（市）、县、乡（镇）五级政府。乡镇一级，党委、人大、政府、政协、共青团、妇联、人武部等各种组织一应俱全。此外，还有财政所、民政所、司法所、派出所、农经站、农技站、农机站、水管站、土管站、乡镇企业办公室、文化站、广播电视站等七站八所。造成乡镇机构臃肿，人浮于事。在乡镇政府机关，不要说办事员，仅这些组织的正副职领导干部就有好几十人。除党委、政府之外，其他组织大多数是一些虚设的机构，一年难得开展一两次活动。虚设机构的大多数干部的大部分数时间过着“一杯茶、一支烟，一张报纸泡一天”的日子。我们必须改变不是这些干部不想做事，而是这样的体制安排使他们无事可做。我们必须要改变这种现象。
（二）、是政企不分，工作错位
乡镇政府延续人民公社的体制，政企不分现象十分严重。政府内设有专门管理乡镇企业的机构，乡镇企业的人事要经过乡镇党委、政府研究，企业大小问题要经过乡镇党委、政府决定。在一些地方，乡镇党委、政府的领导甚至直接干预、参与企业的经营活动。不仅造成乡镇政府工作严重错位，同时造成严重的行政干预，制约了乡镇企业的发展。
（三）、是经济薄弱，供给困难
由于乡镇规模小，绝大多数乡镇是以农业经济为主的自然经济，主要收入为农民上交的农业税，经济实力十分薄弱。分税制实施以来，全国绝大多数乡镇无法完成上级下达的税收任务，无法维持政府的正常运转。
（四）、是村级管理，严重缺位
13亿多人口，9亿在农村，是我国的基本国情。农村地域辽阔，经济落后。居民居住分散、生活水平低、文化素质低、政策观念法制观念淡薄。农村治安情况复杂，工作难度大。然而，在行政村，却没有设置行政管理机构，没有行政管理人员，造成行政管理严重缺位。行政村大量的行政工作依靠村民委员会去做。在一些大姓聚居的地方，村委会的领导权被封建宗族头目或他们的代理人所篡夺，小姓百姓和外籍人根本没有议事的资格和说话的余地。这些封建宗族势力的头目无视党纪国法，对抗政府指示，作威作福，借故挑起宗族械斗，制造流血事件。在一些农村，社会风气不正，打架斗殴，聚众赌博，封建迷信活动猖獗。农村中，盗窃、抢劫、杀人、放火、投毒、强奸、卖淫、嫖娼、拐卖妇女儿童、走私、制毒贩毒吸毒、私自制造倒卖武器弹药、围攻政府、枪杀公安干警及政府官员等恶性案件呈上升趋势。严重影响了社会稳定和经济发展。
二、乡村机构改革措施
（一）、取消乡镇政府，把乡镇政府改为乡镇办事处，建立一个简明高效的行政办事机构。
我国宪法规定，乡镇政府为一级政府。与县以上各级政府相比，乡镇政府实际上不具备一级政府的职能：第一、乡镇政府没有人事权，乡镇干部归县委组织部、县人事局管理、任免和调动；第二、乡镇政府没有政策制定权。乡镇党委、政府只能贯彻上级党委、政府制定的政策，自己不能制定政策；第三、乡镇政府没有财权，虽然建立了乡镇财政，乡镇没有金库，建立乡镇财政以来，一直实行收入上交、支出下拨的财政体制。乡镇政府名为一级政府，实际上只是县级政府的派出机构。取消乡镇政府，把乡镇政府改为乡镇办事处是恢复其本人面目。乡镇办事处设办公室 1个，配主任1名，副主任2-3名（其中专职1名，兼职1-2名），文书（兼党委秘书）1名，财政、民政、武装、土地管理、计划生育干事各1名。乡镇办事处保留党委，书记由办事处主任兼任，副书记、委员分别由办事处党员副主任及行政村居民委员会党员主任兼任。乡镇不设人大主席团，不设政协、共青团、妇联、工会等人民群众团体组织专职机构和专职干部，只设联络小组，联络小组组长由县相关组织确定，由乡镇办事处正副主任或干部兼任。现乡镇政府内从事农林水技术工作的事业人员由县级主管部门收回集中管理使用。改革后，包括聘用的驾驶员、炊事员、服务员等勤杂人员，乡镇办事处一般控制在10人左右。
乡镇办事处的工作任务是：
1、传达、宣传、贯彻、落实党的方针政策和国家的法律法规；
2、贯彻、落实县委、县政府交办的各项工作；
3、管理、指导行政村居民委员会的工作；
4、协助财政部门做好直接补贴农民工作；
5、协助民政部门做好困难群众的救助工作及烈军属、复员退伍军人的优抚工作；
6、协助治安部门调解民事纠纷，打击犯罪活动，维护一方太平；
7、协助兵役机关做好义务兵征集工作；
8、协助税务部门做好税收征管工作；
9、协助计划生育部门做好计划生育工作；
10、其他相关的行政工作。
（二）、取消村民委员会，以行政村为单位设立居民委员会，选派行政干部到居民委员会工作
居民委员会配主任 1名，副主任1名，干事2-3名。包括炊事员一般控制在5人左右。行政村不配小车，不配驾驶员服务员。居民委员会干部吃住工作在村，编制在乡镇办事处，由乡镇办事处统一管理、统一调配、统一使用。
居民委员会的工作任务是：
1、传达、宣传、贯彻、落实党的方针政策和国家的法律法规；
2、贯彻、落实乡镇办事处交办的各项工作；
3、管理、指导居民小组的工作；
4、协助财政部门做好直接补贴农民工作；
5、协助民政部门做好困难群众的救助工作和烈军属、复员退伍军人的优抚工作；
6、协助治安部门做好调解民事纠纷，打击犯罪活动，维护一方太平；
7、协助兵役机关做好义务兵征集工作；
8、协助税务部门做好税收征管工作；
9、协助计划生育部门做好计划生育工作；
10、其他相关的行政工作。
（三）、采取严格措施，实行政企分开。
彻底打破政企合一的结构，把管理、经营企业的职能从乡镇办事处和行政村居民委员会分离出去。政企分开后，乡镇办事处和行政村居民委员会及其领导干部要严格做到“六不”：
1、不兼任企业的领导职务和“顾问”；
2、不任命企业的领导，企业的领导由企业聘任；
3、不安排企业员工，企业员工由企业聘用；
4、不参与、干预企业的经营决策和经营活动；
5、不为企业贷款、融资担保；
6、不向企业索要利润、上交款和其他各种名义的“服务费”，“赞助费”。
（四）、保证财政供给，严格财经纪律。
把乡镇办事处和行政村居民委员会的经费列入县级政府的财政预算。个人经费据实核定，公务费限额使用。
乡镇办事处及行政村居民委员会的经费支出（包括勤杂人员的经费支出）是政府必须支付的行政成本，不能只给政策不给经费。
乡镇办事处和行政村居民委员会必须严格遵守财经纪律，不得突破财政预算，乱支乱用财政经费；不得挪用专项经费用于办公支出或其他项目的支出。乡镇办事处和行政村居民委员会不具备法人资格，不得向银行、单位或个人贷款用于发放工资或公务费、招待费等开支。
按照上述改革方案，一个辖 10个行政村、3-4万人口的乡镇，乡村两级共需配备行政干部60人左右，约占辖区人口的1.6‰左右，低于国家行政人员占辖区人口2‰的规定。
三、乡村机构改革中应当注意的几个问题：
（一）、要先行试点，再全面铺开，做到忙而不乱 乡村机构改革是农村政治生活中的一件大事，触及各个阶层、各个方面的利益，应当把保持农村社会稳定放在这项工作的首位。由于各地的情况不同，不能照搬照套外地的作法。最好是先行试点，取得经验后再全面铺开。
（二）、要择优留用乡村干部
政治路线确定之后，干部就是决定的因素。择优留用乡村干部对抓好今后的工作十分重要。要坚持按照党的干部政策，注意把思想作风、工作作风过硬，工作能力强，密切联系群众，群众拥护的优秀干部留下来，以利抓好工作。
（三）、要注意做好被精简人员的思想工作和安置工作
对被精简人员决不能一脚踢开，不管不问，给社会稳定留下隐患。按国家行政管理人员占辖区人口 2‰的规定，全国乡村需配备行政管理人员180万人（9亿×2‰）。从整体上来看，我国乡村的行政管理人员远远没有达到这个数额。乡镇精简下来的行政人员（财政供给人员），可以选派到行政村居委会工作。乡镇自聘人员（集体干部）能安排到乡村企业工作的，要尽量安排到乡村企业工作。要求自谋职业的要积极给予支持。对被精简人员生产上、生活上存在的困难，在政策允许的情况下，要尽量给予解决。对精简下来的乡镇领导干部，在工资待遇上应尽量保留不变。对被精简人员决不能一脚踢开，不管不问，给社会稳定留下隐患。
（四）、要防止国有资产和集体资产流失
要组织专人做好乡村债权债务清理工作，对房屋、车辆、办公用具等财物要进行清理和登记。防止有人趁机构调整之机转移债权债务，变卖国有资产和集体资产，逃废银行和集体债务。严禁趁乡村机构改革之机给干部职工发纪念品和各种名目的奖金或补贴。确实需要处理的国有资产和集体资产，经请示上级主管部门同意后（集体资产要经村民大会同意），实行公开拍卖。避免暗箱操作，防止产生腐败。
（五）、要防止把农户承包的土地、山林、水面打乱重分
严格执行党在农村的各项政策，特别是土地承包政策。严禁趁机构改革人员变动之机把农户承包的耕地、山林、水面打乱重新分配，侵犯承包者的合法权益。对被撤并乡村与承包人签订的合同（包括乡村企业承包合同），要承认其合法性，以保持工作的连续性。对已经到期或确实需要变更或补签的合同，也要放到机构改革结束，工作走上正轨之后再变更或补签。
（六）、要保证乡村集体企业正常开工
在乡村机构改革期间，不准变更企业产权；不准调整企业领导班子；不准侵占企业房产；不准变卖企业财产；不准调走企业资金；不准侵犯企业的合法权益；不准干预企业的合法经营活动。对企业生产中遇到的困难要积极帮助解决。一句话，不能因为改革而影响企业正常生产。
参考文献
[1]温铁军：《怎样的全球化》，《读书》，2001年第8期。
[2]姚洋：《村庄民主与全球化》，《读书》，2002年第4期。
[3]贾康、白景明：《中国地方财政体制安排的基本思路》，《财政研究》，2003年第8期。
[4]赵树凯：《历史性挑战：中国农村的冲突与治理》，《社会蓝皮书2004年：中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2004年1月。
[5]李昌平：《“以农养政”时代即将结束——迎接乡村社会“官本位”向“民本位”转变》，中国选举与治理网站，2004年。
[6]周志坤：湖北省宜城市郑集镇何骆村调查报告（未发表），2004年。
[7]赵树凯：《乡镇改革：检讨与展望——10省（区）20乡（镇）调查》，《社会蓝皮书2005年：中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2005年1月。
第三篇：人民法院机构设置及审判方式改革问题研究
人民法院机构设置及审判方式改革问题研究
公开审判，在有的地方亦称“一步到庭”、“直接开庭”等。早在50年代，董必武就提出过要推行公开审判，我国宪法第125条规定，“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行”。《中华人民共和国民事诉讼法》第6条也规定：“人民法院依照法律规定对民事案件独立进行审判，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”
然而，很长时期以来，在许多地方的民事、经济审判当中，公开审判并未真正落到实处。一方面，许多案件因行政干预或地方保护主义的影响，在开庭审理前即已形成倾向性意见，使公开审判流于形式、成为过场。另一方面，在庭审中当事人提供的证据或辩论有可能不为法官所接受或考虑，从而对判决结果并不产生实质性的影响。在许多案件中，法官自己包揽调查取证，不注意法庭上的公开质证；当庭也不对当事人讲解认定或不认定某一证据的理由，审判活动的透明度很差，结果，公开审理并未起到应有的作用。加上案件的所谓层层审批、层层把关，也往往使判决意见由法院领导说了算。
广泛推行公开审判与民事诉讼辩论原则的采用是联系在一起的。大陆法系民事诉讼辩论原则在性质上属于一种约束民事裁判者的基本规范，它至少包含了以下三个方面的含义：其一，法院不能以当事人没有主张的事实作为裁判的事实根据；其二，法院应将当事人没有争议的事实作为裁判的事实根据；其三，法院对证据事实的调查，只限于当事人双方在辩论中所提出的事实。应当看到现行民事诉讼法已相应调整了庭前准备工作的重心，将原试行的民事诉讼法第87条第1款“审判人员必须认真审阅诉讼材料，进行调查研究、收集证据”修改为“审判人员必须认真审核诉讼材料，调查收集必要的证据”。（注：《中华人民共和国民事诉讼法》第116条。）这一修正无疑也是一个进步。但它仍然引导着审判人员过早投身于冲突解决之中，不利于充分调动双方当事人举证和诉讼的积极性，且有可能造成审判人员在开放审理前根据自己调查收集的证据材料形成先入之见，进而难以摆脱开庭审理只不过是这些先入之见的再次推演和展示的状况，使开庭审理形式化和庭审功能萎缩。因此民事经济案件实行公开审判，应采纳辩论原则，主要由当事人举证和辩论，从而达到公开审判的效果。
自审判方式改革以来，各地都在民事、经济审判中大大加强了公开审判方式。这种方式都在不同程度上强化了庭审功能，强化了当事人的举证责任。特别是通过公开审判，在法庭上讲清事实、说明是非，极大地保障了裁决的公正性；树立了法院和法官“讲理、公正、廉洁”的形象；也确有助于防腐倡廉。所以，公开审判方式已受到法院和人民群众的普遍欢迎。另外，公开审判也为锻炼法官的业务能力提供了条件。公开审判，使法庭成为法官履行职务的主要活动舞台，这就要求法官不仅要有较高的政治素质、深厚的法律理论知识，还要有丰富的审判经验和较强的组织公开审理的能力。
《中华人民共和国民事诉讼法》第138条明确规定：“判决书应当写明判决认定的事实、理由和适用的法律依据”。但事实上，很长时期以来，法官只注重事实的调查与认定，不重视判决的说理。这一现象，已到了必须引起高度重视并予以切实解决的时候了。
英美国家由其法律传统和思维方式所决定，有着发达的判例法，法院出具的判决书内容具体、推理非常严谨，法官往往从某一个具体的案件出发，通过该案件的审判，阐发或归纳出一项具有普遍指导意义的法律规则。大陆法国家虽为成文法国家，但法官所作的判决，也特别注重推理、说理。而我国法院作出的判决书等法律文件，大多内容过于简单，尤其是推理部分往往下笔太少，对判决中引证的法律条文也未作阐释，有时令人不知其所以然。
当然，出于成文法制度的背景，由于法官不能创制有拘束力的先例，因而其判决通常仅局
限于对可适用法律条款的分析，而不必像英美法国家的法官在判决中那样注重推理（注：［美］埃尔曼著：《比较法律文化》，贺卫方等译，三联书店1990年版，第230页。）。但在我国，法官之所以不重视判决的说理，还有其制度上的特定原因。由于错案的认定标准是事实认定的错误，法官便只对事实的真实可靠负责，这样，自然也就不重视或根本就忽略对判决书中判案理由的阐述。有一种观点甚至认为，法院的判决书应尽量少说理由，说理越多，越易被当事人抓住辫子甚至惹出麻烦。这样的认识和作法显然是十分错误的，正如有的学者所尖锐地指出的：法官们以此为理由使其判决一般较为简洁时，也就同时将他们对于从事冗长论证的不情愿合理化了。事实上，强调法官在判决中说理对正确适用法律是十分必要的。成文法的演绎推论的方法决定了法官的判决及当事人的请求无法通过法律规范而只能借由具体的判决中的理由来阐述。加之成文法产生的历史悠久，理论基础深厚，法律规范体系编排严谨，这就更需要借助法官的判决尤其是判决书中的判案理由来达致活的、变动不居的社会生活与死的、刻板固定的法条之间的沟通。
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第四篇：五大连池市发展和改革委员会机构设置
五大连池市发展和改革委员会机构设置
2008-05-13
人秘股
科室电话： 6328919
科室职责： 负责会议组织、文电管理、信访、接待、保密、人事、资产管理、安全保卫和档案管理等行政事务；负责党群、纪检监察、计划生育等工作。研究国民经济动员与国民经济、国防建设的关系，做好国民经济动员准备，提高国民经济平战转换的能力；指导有关部门、军队和地方国民经济动员工作。
国民经济综合股
科室电话： 6328919
科室职责： 编制国民经济和社会发展中长期规划，衔接经济社会发展专项规划、区域规划；综合分析经济形势，预测发展趋势，提出分析报告和调控政策建议；组织研究并提出国民经济和社会发展计划；提出经济增长、增加就业、稳定物价等方面调控目标，以及运用各种经济手段和政策的建议；协助做好重要物资储备。
投资与融资股
科室电话： 6328919
科室职责： 监测分析全社会固定资产投资状况，研究提出固定资产投资的总规模。结构和资金来源；负责提出投资体制改革的建议；负责安排市财政性建设资金；负责建设项目的项目建议书、预可研、可研报告、初步设计以及投资概算的审查和开工批准等工作。
农村经济股
科室电话： 6975006
科室职责： 研究农业和农村经济发展重大问题，提出农村经济发展战略；衔接平衡农业、畜牧业、林业、水利、气象等发展规划。并组织实施政府投资项目；组织编制生态环境建设中长期规划及计划，协调相关部门及大企业落实建设资企负责相关投资项目管理。
工交能源股
科室电话： 6975006
科室职责： 会同交通部门研究交通运输发展状况，提出交通运输发展战略、规划和体制改革建议；衔接平衡各专项规划和行业政策，拟订促进交通技术进步的政策，对交通运输现代化实施宏观指导；负责投资项目管理。
负责全市国防交通网络布局规划，争取省项目和资金，制定和实施全市国防交通物资储备计划，调用国防交通物资；指
导、检查、监督国防交通工作，协调处理有关问题。社会发展股
科室电话： 6975007
科室职责： 提出全市社会发展战略，编制社会发展规划和计划；协调文化、教育、卫生、体育、广播影视、旅游、民政、人口等社会事业发展和改革的重大问题；研究就业、收入分配和社会保障的情况，编制下达社会事业部门投资计划和社会发展专项资金计划；负责大中型水库移民后期扶持资金的审核、管理与发放，以及扶持项目的选择、申报与组织实施。
大项目办公室
科室电话： 6975005
科室职责： 负责开发、论证对经济发展具有牵动作用的大项目，并组织重大项目的实施、建立重点项目库，并组织项目发布、推介和服务；研究提出利用外资发展战略及相关政策；编制利用外资中长期规划和计划。
第五篇：法院的内部机构设置的改革
一、应当严格区分司法行政权与司法审判权
我国法院现行的内部管理体制大体是：人民法院正副院长构成院级行政领导层。案件的审理由法院内部的各审判业务庭完成，庭长是主持审判业务庭工作的中层负责人。法院内部集体领导审判工作的组织机构是审判委员会，合议庭和独任庭则是人民法院具体承办案件的审判组织。除基层人民法院审理非简单的民事案件，均适用合议制，即由三人以上单数的审判人员组成合议庭审理民事案件。应当说，这套机构设置的模式大体上符合我国的国情，实践中出现的 问题 主要在于未能严格依据程序法落实合议庭和法官的审理案件的职权以及将司法行政权与审判权混淆的问题。由于多年来，我国法院的体制完全是按照行政的模式运作的，法院内部也基本上采用行政的运作方式，所谓对案件的裁定意见实行“领导把关、层层审批”，是指对案件的审理由独任审判或合议审判的审判人员进行，而对案件的最后裁判要由庭长、主管副院长、院长以及审判委员会最后决定，从而形成了案件的实际审理与案件的判决相分离的状况。法官和合议庭不能真正成为案件的决定者，审与判发生分离，法院的院长、庭长等成为裁判的决定者，行政权完全主导着审判，要改变这种状况，必须要严格区分司法行政权与司法审判权。
我们首先需要讨论司法行政权与司法审判权的关系。在法院内部，存在着司法行政权与司法审判权，这两种权力应当严格区分。司法行政权主要是对法院内部的人财物进行管理的权利，是保障法院的活动正常运转的所必须的。司法行政权由法、副院长，庭长院的院长以及有关行政部门的领导享有并行使，而司法权则由每一个法官具体行使，由于根据法官法，法院的院长、副院长、庭长等人也是法官，因此他们同其他法官一样。都要依法享有司法审判权。司法行政权在行使过程中，要实行下级服从上级的原则，因此，普通法官要服从享有司法行政权的有关领导的安排，但司法行政权只能是针对人财物的管理而行使权利而绝对不可以就具体的案件的裁判行使权利，除了 法律 有特别规定，法院院长享有发动再审程序、将重大疑难案件提交审判委员会讨论以外，原则上每一法官所享有的对具体案件的审判权都是平等的，审判权不是一种行政支配权，一个法官不能在对具体案件的裁量中受另一个法官的支配，否则，前者将不是一个真正的法官，而不过是成为了后者的助手，而后者由不具体审理案件，但有权作出裁判的决定，这不仅是违背审判规定的，而且是违法的。
根据审判权的性质及法官法规定的法官的职责，法官所享有的审判权都是平等的，法官之上不应当有法官。具体的说，在同一的法院中，以及上下审级的法院中，所有的法官依法享有并行使审判权，其权利都应当是平等的，每个法官对自己审理的案件享有依法裁判的权利，其在权限范围内对案件作出裁判不需要其他法官的审查和批准，各个法官在工作能力、和实务经验及资历深浅等方面会存在区别、工资级别上也会有高下之分，但就行使审判权而言法官都是平等的，法官之上无法官，然而，从实践来看，在法院内部实行层层把关和层层审批制度，上下审级法院之间，上级法院对下级法院的独立审判有时也有不适当的干预。如某些案件在作出裁判前，上级法院对下级法院的具体案件定调划框，甚至对个别案件直接下达裁决指示（也包括下级法院主动请示要求先定后审，这实际上是将行政隶属关系混同于法院的审判监督及审级监督关系，事实上干扰了法院的独立审判。法院内部的所谓对案件的层层审批的制度造成了“审者不判，判者不审”的现象，使审判的环节脱节。法院的庭长、院长对案件作出审批时，并没有依法进行开庭审理，而只是听取汇报或书面审理，所以其作出裁决实际上是行政式的审批方式，也就是以行政权干预了审判活动。[xxv]而实行独立审判、保证裁判公正，必须是要强调在法院内部及法院系统内实行独立，即在同一法院内以及上下审级的法院之间，每一个法官在行使审判权时，有权独立于其他法官，其依法对案件作出判断或在合议庭中表述自己的裁判意见，不受其他法官的干预[xxvi].由院长或庭长审批案件导致了法官之上还有法官的现象，使司法行政权与审判权发生混淆。我们认为，必须要严格区分法院内部的行政活动和审判活动，审判活动不能行政化而应当遵守审判活动的自身的 规律，行政活动强调效率，采取的下级服从上级的原则，行政工作人员必须要按照行政首长的指挥命令行为，然而，审判活动则强调的是裁判的公正，程序的合法，法官并不是行政工作人员，不能采取下级服从上级的的原则，为了实现审判的公正，需要审判人员在裁判中独立公正，而不能受外来的任何干预，在这一点上，审判人员的裁判活动与竞赛中的裁判员是十分相似的，如果一个裁判在场上执法时，要处处听命于第三者的指挥，则根本不可能作到裁判的公正，尤其需要指出的是，目前 在法院内部的审判活动行政化的趋向，不仅难以保证裁判的公正，而且与司法的 现代 化要求相距甚远，司法行政化的结果导致司法审判人员注重行政级别而不是专业化技术化。
还需要指出的是，使院长庭长权利过于集中，且缺乏有效的监督，则很难避免个人滥用权利。层层把关和层层审批制度，从设立的初衷来看，是为了通过设立更多的把关程序而确保案件的审理质量，然而，在很多情况下，可能是事与愿违的，因为如果把关者对案情缺乏了解，或者不具有足够的法律知识和审判经验，或者希望通过把关而办人情案和关系案，甚至徇私枉法，在此情况下，多一道把关程序，则多一份对裁判公正的威胁，以及多一道对裁判结果达成的障碍。
二、关于法院的院长的职权和选拔
法院院长是指法院的正职院长，根据我国法律规定，最高人民法院的院长应由全国人民代表大会选举产生，而地方各级人民法院的院长应由地方同级人民代表大会选举产生，由此可见，在法院所有法官中，尽管院长也是法官但他与一般法官有所不同，除了要选举产生以外，还依法享有如下的权利，具体来说，第一，院长可以依法发起审判监督程序。我国民事诉讼法第117条规定，各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。第二，法院院长有权就重大疑难案件提请审判委员会讨论并有权主持审判委员会的讨论。例如，刑事诉讼法第107条规定，凡是重大的或者疑难的案件由院长提交审判委员会讨论决定，审判委员会的决定，合议庭应当执行。第三，法院院长有权对副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员提请同级人民代表大会常务委员会任命。院长享有对本院的司法行政权，应主持本院的全面司法行政管理工作。同时，法院院长也是法院的法定代表人。
除了上述法定的权限以外，在实践中法院院长实际上享有更大的权利。这是因为我国多年来，法院内部一直采用行政的模式进行操作，不仅人事的安排要套用行政的级别，而且整个司法审判活动也采用行政管理中的下级服从上级的原则，这就决定了法院院长不仅仅是司法行政方面的负责人，而且也是一个法院内部的最大的法官。正如有人指出的，法院院长在审判权的各个环节上，都享有指示权、批准权和决定权，并对法院的全面工作享有组织权和监督权[xxvii].尤其是因院长享有提请权力机关任命其他法官的权力，因此在很大程度上 影响 着本院法官的升迁，从而事实上对其他法官能够产生重大影响。
如前所述，司法行政权与司法审判权是两种性质不同的权力，必须严格分开，严格的说，法院院长在实际上所享有的对案件的审批权限乃是因为这两种权力混淆的结果，这纯粹是旧体制的产物。而法院院长对案件的审判和裁判所享有的的指示权、批准权和决定权，明显缺乏的法律依据。当然，法院院长权利的扩大，在法律不健全和程序缺乏的情况下，如果法院院长确实是德高望重、法学造诣精深、实务经验丰富的人士，则院长享有极大的权限对保障办案质量、提高法院的整体素质可能是有利的。也有利于法院的办案效率的提高。然而，在法律已经初步健全的情况下，一切权力都要依法规范。而如果法院院长对审判活动的各个环节上都享有指示权、批准权和决定权，则明显不符合法律规定。尤其从实践来看，院长权力过大，对确保裁判公正未必是一件好事。因为一方面，由于我国多年来选拔法院院长注重行政级别和 政治 素质，院长一般都是行政级别相当的、有一定威望的、甚至可能是德高望重的人士，然而，在选拔法院院长时，对院长的专业知识和实务经验却重视不够，更有不少基层的法院院长主要是为了获得副县级、副地级之类的行政级别上的安排，而在从未受到专门的法律训炼或未从事过司法工作的情况下进入法院，执掌对案件裁量的指示权、批准权、决定权，在此情况下，对裁判的质量很难起到保证作用。广州一名法官指出，“有少数法院院长不甚熟悉法律，特别是新颁布的法律，又不愿正视自己的弱点，动辄把党的政策和法律对立起来，把上级领导人的讲话和法律对立起来，把所谓的实际情况和法律对立起来，批评那些坚持依法办事的人是死扣法条、教条主义，甚至发生个别法院院长带头破坏法制的现象。”[xxviii]如果确实是这种情况，则院长享有极大的权限对严格执法和公正司法很难说是一件好事。另一方面，由于在现有的法院体制下，院长完全可影响到每个法官的升迁甚至在法院的去留，如果院长权利过于集中，不仅不符合现行法律的规定，而且很难对院长的此种权利实行有效的监督。从而很难保证裁判的公正，我们认为，司法改革的 内容 之一，就是要正确确立院长的职权以及改革院长的选拔方式，这首先要严格区分司法审判权和司法行政权，院长有权享有司法行政权，但不能由此而产生对合议庭及独任庭的法官的裁决进行干预审批和最终决定的权利，更不能对下级法院的法官正在审理的案件进行干预。目前实行的所谓院长审批案件的制度完全无法律根据，是不符合程序的。法院院长虽然依法享有某些特殊的权限，但依据法官法院长首先是一名法官，作为一名法官，院长与其他法官一样都平等地享有审判权。据此院长应当亲自办案和审理案件，而绝不是领导其他法官办案，也不是居于其他法官之上的法官。院长只有亲自办案，才能够准确了解实践中的新情况和新问题，从而可以通过审判委员会 总结 经验，改进法院的工作。
关于院长的选拔问题，应当是当前司法改革中的一项重要课题。由于在现有的体制下院长在法院中的具有极端重要性，院长的选拔直接影响到法院的整体素质和办案质量。因为即使在废除了审批制、合议庭的职权落实以后，院长在整个法院的审判过程中仍具有其他法官所不具有的作用。例如院长对其他法官的升迁所具有的影响，使得在审判委员会中院长的一票表决权与其他法官的一票表决权在份量上明显不同。如果院长懂法知法、带头 学习法律，并做严格执法的表率，审判委员会会发挥其应有的作用。必将有利的推动整个法院的司法审判人员努力钻研和学习法律，认真执行法律，从而不仅会提高整个法院的素质和会提高整个审判的质量，如果院长根本不懂法律，则很难要求法官具有较高的专业素质，如果院长在不懂法律的情况下，由不愿意认真学习法律和严格执法，则整个法院的学习法律的和严格执法的风气是不可能形成的，司法的公正是不可能得到保证的，所以，提高整个法院的素质努力实现司法的公正，在现有的体制下首先要从院长的选拔着手。
我们认为，院长首先应当是受过专门法律训练的具有一定司法实践经验的人士中选拔，而绝不能过度强调所谓的副县级、副地级、副省级。这些级别的存在只能表明其具有一定的行政工作经验，而绝不能表明其具有法律工作尤其是法院的审判工作的经验。如果仅仅是为了行政级别上的照顾和按排，而使某些从未受过法律训练和从事过司法实践工作的人进入法院担任院长，不要说完全不具备担任院长的资格，甚至也根本不符合法官法关于担任法官的条件。如果仍然采用此种做法，要保障严格执法和司法公正要适应法制的需要提高整个司法队伍的素质，恐怕是根本不可能做到的，据此我们认为，第一，院长应当从法律界人士中选拔，可以从法官、检查官、司法行政部门的干部、律师以及法学教授中选拔，在确定院长后选人的过程中，应当充分听取法律界人士的意见必要时应进行民意测验。第二，在地方各级人大选举院长的过程中，应当逐渐引进竞争机制，候选人不应当只限于一人，至少应当考虑两个候选人，使地方各级人大代表有所比较和选择。第三，院长也不一定要从本地的人士中选拔，按照任职回避制的要求，从外地人士中选拔院长尽量少一些与本地各界人士千丝万缕的联系，从而尽量减少人情案和关系案。
三、业务庭
自80年代以来，我国各级法院的业务庭呈逐渐增长的趋势。从最初的民刑庭，增加到后来的 经济、行政庭，为加强执行则设立了执行庭，为处理信访告诉申诉，又专设了告诉申诉庭。近几年，法院内部新增了不少业务庭，诸如知识产权庭、房地产庭、消费者权益保护庭、赔偿委员会等，而原先的民庭、经济庭也大都分为民
一、民
二、经
一、经二等庭，业务庭越分越细。应当看到，由于我国法院审理的案件不断增长，法院承担的任务越来越重，且审理的案件的类型越来越复杂，因此，为适应专业化和效率的需要，将原有的业务庭作出适当的划分和扩大是必要的。从现代司法的 发展 来看，司法日益专业化，法官在审理案件的职责方面分工越来越细，这是一个总的发展趋势。然而，业务庭的划分和增加，必须建立在合理分工和客观需要的基础上，而不能仅仅是为了人事上的安排等原因，而划分和增加业务庭。据此我们建议，第一，按照 科学 合理的原则重新划分业务庭并明确其职责，并减少非业务庭的设置。由于目前业务庭的划分及收案范围缺乏统一的标准和科学性，导致彼此交叉、职能模糊、机构重叠，人员增多、力量分散。例如最初设置经济庭是因为自1981年经济合同法颁布后出现了经济合同的概念，经济庭主要审理经济合同纠纷，但由于我国合同法已经不再使用经济合同的概念，因此经济庭的名称是否有必要保留，是值得 研究 的。由于经济庭的概念本身的不确切，我们认为最好采用商事庭的概念。此外，某些在设立时缺乏科学性的业务庭，如消费者保护庭等，建议取消。尤其需要指出，目前法院内部业务庭和非业务庭的比例失调，业务庭甚至多与非业务庭，法院有限的编制被大量占用，一个法院看起来人数很多，但办案人员并不多，一方面造成人于事，相互扯皮：另一方面，由于案件每年增产长很快，而法院的增编人员被非业务庭占用，审判人员并没有增加多少，导致办案人员十分紧张。有时因为案件急压，被迫抽调行政人员办案，从而严重影响了办案质量。为此，必须要健全指导，尤其是要严格限制非业务庭的人数，以保证法院的司法审判人员的质量。
第二，压缩基层人民法庭的数量。人民法庭是人民法院的派出机构，其设置有利于为民众参与诉讼提供方便。然而在许多地方，人民法庭设置过多，人数极剧膨涨，人员的素质也普遍不高，这不仅使法院有限的财力难以维持，而且办案质量也很难保证。某些法庭甚至成了当地乡镇政府的一个部门，法庭的干警时常被往各村去催粮催款、落实计划生育政策，这与法庭的职责也不符合。个别法警在从事上述活动中滥用司法权力，也影响了司法的形象。我认为，最高人民法院尽快地制定有关人民法庭的设置的条件和规则，对不符合设置条件的应当尽快予以撤销。
第三，根据便民和效率的要求设立小额法庭。在这方面可借鉴美国的经验。美国在民事法庭内所设的小额法庭（small claims court）专门处理金额较小的民事争议（如纽约规定金额不超过2000美圆的案件可通过小额法庭解决）。小额法庭通常在晚上开庭，可采取法官审理和仲裁二种方式。对法官判决不服也可上诉。但有些州规定，如果当事人同意可实行一审终结。在小额法庭出庭一般不需请律师，且收案以后应很快开庭审理，迅速结案。为了提高诉讼效率，便民利民，极有必要在基层法院设立小额法庭，小额法庭适用的程序可以简化，并可以实行即受即审、随传随审，并努力作到当庭结案。目前，在广东等地法院已经设立了小额钱债法庭，并在实践中受到群众的好评，[xxix]
第四，明确由庭长主持的庭务会的职能。在许多法院，设立了以庭长所主持的庭务会，由庭务会讨论案件的方式取代合议庭对案件的评议，以讨论意见取代合议庭评议意见。庭务会的讨论意见可以否定合议庭的合意意见，或者以庭务会讨论的意见而不是合议庭的意见上报审判委员会讨论。[xxx]我认为此种作法是不符合程序法的规定的，因为我国程序法仅确认了合议庭作为主要的审判组织的职权而并没有在法律上确认庭务会作为一种审判组织的存在，以庭务会替代合议庭的职责，是违反程序法的。在此，还需要规范业务庭的负责人在审判工作中的作用和角色。目前，由于业务庭的负责人不仅仅是司法行政的负责，而且也承担了对案件质量的把关任务，合议庭和审判员在作出裁判前，需报请业务庭庭长批准，结果业务庭虽多但审判员反而并无权。业务庭的庭长，其主要职责应该是案件的分配、业务的指导、日常行政工作的管理以及有关政策的上传下达等，而不应是对具体案件的把关和审批。实际上，我国法院对案件的审批有明确具体的规定，院长庭长对案件的审批，必须在符合法定程序的情况下才能进行。
四、合议庭和独任庭
根据我国程序法的规定，法院审理案件实行合议制和独任制，合议制的具体体现就是合议庭，合议庭是审理和裁判案件的法定的审判组织。合议庭可以由法官或者由法官与陪审员所共同组成，合议庭的成员都应当参与案件的审理或评议，在评议案件时应由审判长主持，每个合议庭成员都应当发表意见，在决定案件的裁判结果时，每人有一票的权利，如果意见不一致，则应当按照少数服从多数的原则而作出决定。合议庭的这种设计体现了民主集中制的原则，因为集体参与案件的审理并由集体评议和集体决定，从而保证了合议庭集思广益并能防止单个的法官的审判会出现的失误、专断以及腐败现象，因此合议庭审理案件本身是一种公正程序的体现。然而在实践中，合议庭的作用并没有得到充分的发挥，突出的问题表现在合议庭存在着合而不议的现象，一方面，就大多数案件来说，名义上是合议庭审理案件，实际上是由主办人或承办人一人审理，其他合议庭成员不直接参与，评议案件也是主审法官的意见起主要作用，其他成员在多数情况下，不进行实质性的合意，只是原则上表个态。个别的甚至由主审法官先作出裁判然后在向其他合议庭成员分别通气。另一方面，案件在判决前，合议庭虽然形成了裁判意见，也要报请庭长院长层层审批，合议庭对案件的处理实际上并没有完全的决定权，有些地方还明确提出合议庭和独任审判员只负责查明案件事实，而不负责适用法律，此外，合议庭在运作中，如何发挥陪审员的作用，也是一个迫切需要解决的问题，目前全国各基层法院陪审员的出勤率极低，有的地方因此常常临时抓差，随便找人，或者干脆不在请陪审员陪审，致使陪审制度不能发挥作用，即使有陪审员陪审也常常是陪而不审，整个案件审判及其他工作都由主审法官承担，陪审完全成为陪衬，有关这方面的问题我们将在本书第十章专门论述。
独任制也是我国程序法所规定的一种审判形式，它只适用于简易程序审理的一审案件，独任制的体现是独任庭，独任审判员依法也应当对案件的审理享有裁判权。
法院审理案件实行合议制和独任制，属于法定的重要程序制度的规定，必须要认真遵守。由于在我国法院内部一直采取所谓对案件的裁判实行“层层把关、层层审批”制度，合议庭或独任庭的职权未能落实。表现在：第一，在某些法院，庭长未经合议庭复议或审判委员会讨论，以签署意见的方式直接改变合议庭评议的结果。或者以院、庭长主持的“案件讨论会”取代合议庭对案件的评议，以讨论意见取代合议庭评议意见[xxxi].第二不经过会议庭同意而由院长将案件提交审判委员会讨论。按照刑事诉讼法第149条的规定，只有合议庭难以作出决定的案件，才由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。但在许多法院，仍由院长一人审查决定是否提交审判委员会讨论。[xxxii]第三，先定后审现象依然存在。而解决这一问题，不仅是法定的程序的要求，而去且也是实现司法公正所必须的。因为合议庭或独任庭的审判人员实际参与了审判的全过程，实际听取了诉讼当事人的意见和辩论，对案件的证据和事实具有比较明确和全面的了解，因此，由主审法官通过参与合议庭或作为独任庭法官对案件作出裁决，应该比没有参与审理的人来裁决更为客观和公正。如果由没有参与审理的人来裁决，则不仅剥夺了诉讼当事人向裁判者当面陈述意见的程序权利，而且不利于保证裁判的公正。而法院的院长、庭长、审判委员会委员在没有参与庭审过程的情况下，仅仅通过听取汇报，是很难对案件作出全面了解的。院长、庭长及审判委员会委员不仅没有足够的时间和精力进行把关，而且也不可能具有足够的信息、法律知识水平甚至足够的办案经验对每年成百上千的案件进行把关，因此所谓层层把关，实际上因为每一道关口把关都不严，或不可能完全把好，而使把关或者流于形式，或者会增加对裁判公正的妨碍，由于案件层层审批，大量的案件由庭长、院长或审判委员会决定，案件审理的好坏不能与决定者个人的责任发生联系，导致对案件的裁判无人负责的状况。更为槽糕的是，责任不明为徇私舞弊创造了条件，审判人员可以在集体的名义下，行个人私利，而且不会和难以受到追究。
当前的审判方式的改革的一项重要内容就是要依据法律的规定落实合议庭的权力。合议庭审判案件，原则上应当有权裁决案件，而不必要经过庭长、院长、审判委员会的批准。我国法律从未规定合议庭审理案件后所作的裁决必需要经过庭长、院长的批准，庭长、院长也是法官，他们必须担任审判员或审判长直接参与合议庭的审理活动，并在合议庭中发挥作用。即使是审判委员会，也没有审批案件的权力。例如，刑事诉讼法第107条规定，凡是疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以决定的，应由合议庭提请院长决定院长提交审判委员会讨论决定，审判委员会的决定，合议庭应当执行。可见，审判委员会讨论的案件也要合议庭提交院长决定后，才能由审判委员会讨论决定，如果合议庭不提交给院长，审判委员会无权讨论决定，而应由合议庭自己作出决定。所以，依据法律的规定，合议庭不仅有权审理而且有权作出判决[xxxiii].院长、庭长、审判委员会的委员应当充分尊重合议庭对案件的处理意见，不得对其进行不正当的干预。
在落实合议庭和独任庭的责任以后，院长庭长也可以从繁重的审批案件的工作中解脱出来，而将许多时间投入到司法行政管理的工作之中，他们可以作为普通的法官经常参与合议庭的办案和审判，事实上院长庭长作为普通的法官与其他法官一样都享有平等的审判权，他们应当经常参与合议庭的审判，而不是履行所谓层层把关的职责。从而可以改变过去那种院长不能亲自办案而由可以决定案件的极不正常的现象，由于院长庭长亲自办案，便可以从办案中了解实际情况从而可以对法院的审判工作更好的作出监督指导，也可以不断总结本院的审判经验，从而提高本院的办案质量。
合议庭审理案件实行少数服从多数的原则，如果合议庭是由一名法官和两名陪审员组成的，主审法官也不能一人决定案件裁决结果，把自己凌驾于其他合议庭成员之上。合议庭作为法定的审判组织必须认真作出合意，每个成员要对事实的认定、法律的适用、裁判的结果等必须全面、充分地发表意见，尤其是要充分发挥人民陪审员的作用，从根本上改变陪而不审、一人审二人陪的现象，充分发挥集体的智慧努力提高办案质量，当然，每个合议庭的成员也应当对自己的裁判结果承担责任，也只有这样才能够督促合议庭成员认真办案、努力提高业务素质，不断吸收审判经验，从而有利于法院的审判人员的整体素质的提高。当然，落实合议庭和独任庭的职权绝不是由其享有绝对的、完全独立的审判权，每个法官在行使审判权中，必须要受到严格的监督。严格禁止合议庭滥用职权，办人情案、关系案或枉法裁判，着就需要不断的完善各项监督制度。
还应当看到，落实和议庭和独任庭的职权，必须要努力提高和保障法官的整体素质，目前，法官的整体业务素质尚不能适应这种需要，这就需要实行法官制度的改革，通过 考试 和考核的方式进入竞争和淘汰机制，真正将一些道德品行良好、具有较高的专业素质和交好的实践经验的人士选拔到法官队伍之中，才能真正适应法官的独立审判的要求。为了真正实行法官的独立审判制，还需要严格区分法院内部的行政职能和审判职能。有人建议，应当在法院内部实行以法官为中心的以审判活动为中心的制度，法官应当成为法院内唯一的享有审判权的和决定权的人，同时也是司法行政的决策者。[xxxiv]这一看法有一定的道理，对法院内部的行政管理也应当实行民主集中制的方式，通过成立法官委员会，使每个法官参与对司法管理或重大事件的讨论，充分发表意见和建议，该机构类似于国外的法官会议，这不仅有助于民主管理，而且也能够进一步减少司法行政权对司法审判权的干预。
五、审判委员会的职能
审判委员会是依据现行法律规定在法院内部设立的重要的审判机构。审判委员会制度起源于新民主主义革命时期，早在1932年6月9日，中华苏维埃共和国中央执行委员会公布的《裁判部暂行组织及裁判条例》第7条规定，县以上裁判部（即法院）组织裁判委员会，由裁判部长、副部长、裁判员及民警所长等组成。该裁判委员会就是审判委员会的前身。1934年2月17日的《中华苏维埃组织法》第38条也规定，在最高法院内组织委员会，其人数由中央执行委员会主席按需要决定，以后在解放区曾设立过类似于审判委员会的组织，1949年均改称为“裁判研究委员会”[xxxv].新 中国 建立以后，继续沿袭了审判委员会制度，如1951年中央人民政府委员会通过的〈中华人民共和国法院暂行条例〉第15条规定，省、县级人民法院设审判委员会，以院长、副院长、审判庭长及审判员组成。审判委员会负责处理刑事、民事的重要或者疑难案件，并为政策上和审判原则上的指导。设立审判委员会制主要是为了加强审判中的民主集中制，审判委员会在建国初期确实发挥了较为重要的作用，如在镇反反革命及“三反”“五反”运动中，而新成立的司机构需要处理大批的案件、当时的法律和程序又不健全，大批司法审判人员主要是从工农干部和复转军人中抽调进法院的，其处理案件明显缺乏经验，由审判委员会把关，确实有利于保障案件审判的质量[xxxvi].因此，1954年的〈中华人民共和国人民法院组织法〉第10条不仅进一步确认了审判委员会制度，而且扩大了审判委员会的职权，规定审判委员会有权讨论重大的或者疑难的案件或其他有关审判工作的问题。1979年颁布的人民法院组织法基本上沿袭了过去的规定，该法第11条规定，审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的任务，根据该法的规定审判委员会委员需要由院长提名由同级人民代表大会讨论通过。因此可见，采取审判委员会制度是我国的一贯做法。
关于审判委员会的地位和职权，从现行法律规定来看，依据法院组织法的规定，审判委员会有权讨论重大的或者疑难的案件，尽管该条并没有明确审判委员会有权对重大或疑难的案件的裁判作出决定，但一般都认为该法中所提及的讨论实际上是指决定。因此，它并不是一个单纯的审判咨询机构而是一个审判机构。尤其是在有关法律中确认了审判委员会对案件的裁判具有决定权。例如，刑事诉讼法第107条规定，凡是疑难、复杂、重大的案件由合议庭提请院长决定院长提交审判委员会讨论决定，审判委员会的决定，合议庭应当执行。从建国初期到现在，法院设立审判委员会的目的，就是要强调审判工作中的集体领导原则，审判委员会是作为一个整体而行使审判权的机构。
从建国到现在审判委员会确实在审判中发挥了积极作用，尤其是在许多重大刑事案件中，通过集体讨论和决定，为避免发生冤错假案、提高办案质量等方面不无意义。具体来说，该制度在实践中的主要优点在于：第一，通过集体决定贯彻民主集中制原则，有利于发挥集体智慧提高办案质量，并提高办案的质量，由于目前法官的业务素质普遍不高，许多法官也缺乏办案经验，因此，由审判委员会对案件的质量进行把关，有利于保证质量。有学者指出，“基层法官的文化素质和专业素质问题将在比较长的一段时间内继续存在。所有这些问题，都不可能在短期内靠‘大跃进’的方式解决。”[xxxvii]因此审判委员会的制度的设制，符合我国目前法官素质的状况。第二，审判委员会有利于防止司法腐败减少司法中的办人情案和关系案的现象，因为集体作出决定较之于个人单独决定有利于避免或者减少腐败现象。第三，审判委员会作出决定，有利于排除各种对审判活动的干预和干扰。由于目前法官在办案中经常遇到各种各样的干预，单个的法官很难有能力抵抗这些干预因此将案件提交审判委员会决定，可通过集体决定而抵抗外来的压力。
由于上述原因，按照苏力的考查结论，“审判委员会对中国基层法院的司法独立和司法公正就整体来说是利大于弊，是这种制约条件下的一种相对有利、有效且公正的司法制度。”[xxxviii]然而，这一结论是否正确尚有待于进一步研究。从目前审判委员会的实际运作来看，由于现行法律并没有对审判委员会讨论决定的重大的、疑难的案件作出明确的解释，在实践中，对这一概念常常作出了扩大的理解。尤其是在许多基层法院，不仅刑事案件一般都要审判委员会讨论，而且对大多数民事案件都要由审判委员会讨论，合议庭作成的决定都要有审判委员会最后讨论决定，这就大大扩大了审判委员会的职权，使审判委员会在各级法院内部成为了享有最终决定权和实际行使审判权的机构。不适当的扩大了审判委员会的职权，使审判委员会成为法院内部的最终裁决案件的机构，不仅不符合法律的规定，而且必然会在一定程度上损害了司法的独立和裁判的公正，也与程序公正的要求不相符合。[xxxix]具体来说：
（一）关于审判委员会制度与司法裁判的公正性。要保证审判委员会集体作出的裁判都是公正的，前提是大多数委员通晓各个法律，具有丰富的司法审判经验，且对讨论和决定的案件掌握了足够的信息。然而，就民事经济案件的审理而言，由于审判委员会委员来自于不同的厅室，不可能对各类案件的审理都富有经验，由于受法院内部专业分工的限制，作为审判委员会委员的各个庭室的负责人对自己的本庭的业务较为熟悉，对其他庭的业务并不一定熟悉，甚至主管院长也只是对自己主管的业务较为熟悉。因此，各个委员并不一定是审判业务的通才，尤其是在民事经济审判业务方面，审判委员会委员大都不一定是民事经济审判方面的专家，且大都对民法 理论 及民事经济审判缺乏专门研究，而提交审判委员会讨论的案件都是较为复杂的民事经济案件，动辄卷宗上千页，证据数十个，在审判委员会讨论过程中，大多数委员仅仅只是靠听汇报或阅读案情介绍，来提出意见，是很难保证其提出的意见的正确性的。要保证民事经济案件裁判质量的，不仅需要各个委员详细了解案情，而且要精通民法，事实上，民法学本身是博大精深，且专业性及强的理论体系，尤其是一个复杂的民事案件，单靠短短数十分钟的汇报，何以窥得案件全貌。指望审判委员会的委员们如此匆匆浏览加讨论就对所有案件作出公正合理的解决岂非天方夜潭！在刑事案件的裁决中，尽管每一个审判委员会委员凭借一般的 社会 生活经验和法律知识，对许多重大的刑事犯罪的定罪量刑也能谈出某些意见，但对涉及罪与非罪以及对案件的定性等复杂问题，并非每一个人都是内行，尤其是各位委员并没有直接参与庭审，也没有听取当事人双方的意见和辩论，对证据的认识缺乏直接的感受，因此其对被告是否犯罪及犯何种罪及量刑问题并不一定能作出比合议庭更公正的裁决。尤其是主审法官应无权作出最终的决定，很难对案件投入最大的精力，或者对案件所适用的法律作认真的研究，从而难以保证案件的裁判质量。
（二）关于审判委员会制度与程序的公正性。审判委员会替代合议庭的功能本身是违反法律程序制度的，而且也根本不可能体现程序的公正性。具体来说，第一，它与公开审判的要求是相违背的，公开审判是最重要的程序制度，它要求裁判者必须要公开审理案件、亲自听取当事人的意见和辩论，认真听取当事人对其提交的证据的看法、对对方证据的意见等等，只有在这样的基础上，才能作出公正的裁判。公开审判是当事人依法享有的程序权利。而审判委员会在代替合议庭的职权以后，事实上已经实际成为了裁判者，因此他们必须要公开听审才符合公开审判制度的要求，然而，审判委员会决定案件只是凭听取有关人士的汇报，委员们根据汇报发表各自的意见，这就难以全面了解当事人双方各自的证据和理由从而剥夺了当事人所享有的公开审理的案件及向裁判者当面陈述意见的程序权利，此种权利是诉讼当事人所享有正当权利的一部分。第二，它与审与判必须结合的要求相违背。按照审判结合的制度，裁判者必须要直接审理案件，审与判是不可分割的，任何裁判者没有直接审理是不能作出裁判的。然而审判委员会代替合议庭功能以后，则完全违背了审判的规律。尤其是在地方的基层法院对许多刑事案件采取了先由审判委员会讨论决定，合议庭只是履行一下开庭审理形式的方式，这就是所谓先定后审的方式。[xl]此种方式不仅造成开庭审理、认证质证、直接审理流于形式，导致“你辩你的，我判我的”现象大量发生，使旨在体现和保证审判公正的法定的程序不能适用，而且因为草率的先作决定，及易造成冤错假案。第三，审判委员会与回避制度相违背，按照民事诉讼法的规定，当事人对与案件有利害关系的审判人员有权依法请求其回避，由于审判委员会委员从不向任何当事人公开，当事人也不可能要求其回[xli]，因此不可能适用回避制度。在实践中，某些法院的审判委员会，经常邀请同级检察机关的检察长或检察机关的代表参加会议，[xlii]这实际上造成了裁判者与公诉的一方单独接触，被告的程序权利未得到充分保障的状况，并妨碍了法院的中立地位。此外，由于审判委员会在讨论案件中，不进行证据的调查工作，使本应贯穿于审判过程的直接审理、言词辩论、等诉讼原则难以发挥作用。[xliii]第四，审判委员会与诉讼制度的不间断原则是相违背的。按照不间断原则，一个案件在审理过程中，不应更换审判员，而应连续审理，以防止外界的干扰。而由审判委员会定案，则实际上是更换了审判员，从而与不间断原则不相符合。
（三）关于审判委员会制度与所谓集体负责。集体决定在一定程度上确实有助于集中集体的智慧、保证裁判的质量。但我国法律已经通过合议制而采取了集体审判和负责的精神。按照程序的要求，合议庭应当成为实际审理和裁判案件的机构。而审判委员会制度虽有可能发挥集体的智慧，但集体的决定的作用在实践也是打折扣的，因为在审判委员会讨论过程中，能够对最终的裁决发挥实质性作用的，只能是少数几个人（如会议主持人、院长、主管该案件的院长和主管庭长），承办人在汇报中的倾向性意见也对裁判结果起重要的影响，这就使审判委员会的集体决定作用受到限制。更何况审判委员会名为集体负责，实际上只能造成无人负责的结果。因为一方面，此种集体裁判和负责与合议庭的集体负责不同，合议庭的成员亲自参与审判，每个成员都已向当事人公开并且要在判决书中载明，因此，每个合议庭的成员都应当对裁判结果负责。而审判委员会的各位成员因人数众多且不可能对当事人公布，在裁判书中也不会披露，因此不可能集体承担责任。当事人也很难要求审判委员会集体负责。另一方面，审判委员会主要是在听取汇报的基础上履行一种把关的责任，而把关的责任如何界定本身是很困难的，如果把关是因为汇报者的失误及不客观造成的，则要审判委员会各位委员负把关责任也是很困难的。而由于承办案件者不需要对自己的不客观的汇报承担责任，而每个委员也不会对自己的在审判委员会上发表的不正确的意见承担个人责任，所以所谓集体负责实际上是无人负责。而无人负责的结果是，它不仅不难真正减少不正之风和徇私舞弊行为，而且“人情案”、“关系案”可能会进入审判委员会内部。尤其是某些法官为偏袒一方当事人往往把案件甩给审判委员会，并以其带倾向性的汇报影响后者，使其作出对己有利的决定。这样，体现个人私立的判决，可能经由集体决议的方式表现出来，从而有可能歪曲了审判责任制。
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