上海市城乡建设和管理“十三五”规划

第一篇：上海市城乡建设和管理“十三五”规划

上海市城乡建设和管理“十三五”规划

“十三五”时期（2016-2020年），是我国全面建成小康社会的关键阶段。到2020年，上海要基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市，形成具有全球影响力的科技创新中心基本框架。对照上述目标，为进一步提升上海城乡建设和管理水平，完善城市功能，促进经济社会发展，增进市民福祉，根据《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，制定本规划。

一、回顾“十二五”发展，认清面临的新形势

（一）“十二五”发展情况

“十二五”时期，上海坚持创新驱动发展、经济转型升级，充分发挥世博会后续效应，加快推进现代化基础设施建设，全面加大城市管理力度，努力改善生态环境，城市面貌和形象显著改善，城乡建设和城市管理水平迈上新台阶。

1.现代化基础设施体系日趋完善枢纽型、功能性、网络化城市基础设施体系基本形成，为“四个中心”和现代化国际大都市建设奠定了坚实基础。重大基础设施建设投资超过5860亿元，开工建设123项重大工程，基本建成91项。浦东国际机场货邮吞吐量保持世界第三、国际旅客吞吐量占全国机场三分之一以上。京沪高速铁路上海段建成通车。轨道交通运营线路达到15条，总长达到617公里（含磁悬浮），轨道交通运营线路长度跃居世界第一。高速公路通车里程达到826公里。青草沙和东风西沙水源地建成使用，两江并举、多源互补的原水供应格局进一步完善。全面落实“一主多点”规划布局，老港固废综合利用基地建成再生能源一期、综合填埋一期等。郊区重点新城基础设施加快建设，美丽乡村建设力度不断加大，城乡发展一体化水平显著提高。

2.城市精细化管理水平显著提升大力推进依法治理，加强基层基础建设，城市管理向精细化、综合化、社会化迈出新步伐。上海世博会后市容环境治理成果得到巩固，一批城市管理制度规定得到固化。全市所有街镇设立城市网格化综合管理中心，近半居村委探索建立工作站，全市“一张网”和市、区县、街镇三级管理格局初步形成。推动网格化管理向城市住宅小区和农村地区拓展，推进网格化管理与大联动、大联勤、“12345”市民服务热线等融合互动。加强住宅小区综合治理，健全物业服务市场机制，着力解决住宅小区难题顽症。群租、黑车、乱设摊、违法建筑等突出顽症整治取得明显成效。全面开展建筑市场集中整治，系统开展城乡建设交通领域运行安全和生产安全梳理和研究，建设工程生产安全事故死亡事故起数及死亡人数较“十一五”下降41%，实现安全生产形势持续稳定好转。

强化高层建筑、玻璃幕墙、地下空间、老旧公房、危险品运输、燃气管道以及大型交通枢纽等重点危险源安全运行管理，完善应急预案体系，制定了一批安全法规规章和规范性文件。市、区县两级城市维护公共财政保障机制基本建立，投入资金稳步增加，城市维护水平逐步提高。

3.城乡建设管理体制机制不断完善聚焦城乡建设管理领域突出问题，以体制机制改革为抓手，不断提升城乡建设和管理水平。深化政府管理体制改革，市城乡建设管理委和市交通委完成分设，强化了城市综合管理和综合交通管理职能；市住房保障房屋管理局与市城乡建设管理委合并为市住房城乡建设管理委，进一步强化了城市综合管理职能；理顺城管执法体制机制，单独设立市城管执法局，做实市和区县城管执法机构，健全公安对城管执法保障机制，推进城管执法重心下移、力量下沉，基层一线执法管理效能进一步提升。深化建设工程行政审批制度改革，市住房城乡建设管理委行政审批事项精简幅度近70%。深化行业市场化改革，道路设施、绿化市容、排水与河道等养护作业市场化改革取得阶段性成效。修订《上海市建筑市场管理条例》，进一步释放建筑市场活力，建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管适度的建筑市场体系。出台《关于进一步加强本市重大工程建设管理的实施意见》，进一步完善市重大工程协调推进机制，提升市重大工程建设管理水平。

4.科技创新和建设行业转型发展步伐加快出台《上海市绿色建筑发展三年行动计划》，明确新建绿色建筑、既有建筑节能改造和装配式建筑发展路径，绿色建筑发展规模和质量均位居全国前列。建立“上海市国家机关办公建筑和大型公共建筑能耗监测系统”，在全国率先完成400万平方米的节能改造重点示范任务。全市累计建设装配式建筑超过1000万平方米，预制构件产能达到500万平方米，建筑工业化产业链初具雏形。出台《关于推进建筑信息模型技术应用的指导意见》，明确了三年内上海推进建筑信息模型技术（BIM）应用的时间表和路线图，完善政府监管模式。在上海中心、迪士尼等大型项目中积极推进BIM技术应用，提高了建设管理效率。

5.市民生活品质显著提升加大住房保障、旧区改造、交通出行、生态环保等领域工作力度，取得显著成效。形成了廉租住房、公共租赁住房、共有产权保障住房、征收安置住房“四位一体”、购租并举的住房保障体系，五年共新建筹措各类保障性住房87.8万套，完成中心城区二级旧里以下房屋改造320万平方米，受益居民约12.6万户，积极推进“城中村”改造。加快推进“公交优先”发展战略，轨道交通网络化运营效率不断提高，新开通一批“最后一公里”公交线路，公共交通服务水平显著提升，全市公共交通日均客运量达1820万乘次。生态环境质量逐步改善，建成区绿化覆盖率达到38.5%，森林覆盖率达到15%。持续推进环保三年行动计划，城乡水环境面貌明显改善，城镇污水处理率达到91%，完成23.5万农户生活污水处理设施改造，约680个行政村实施了村庄改造工程。除横沙岛外，全市郊区集约化供水目标全面完成，城乡供水服务均衡化基本实现。

在取得成绩的同时，也要清醒地认识到，上海城乡建设和管理工作还存在不少问题，主要表现在：一是城市综合管理水平有待进一步提升，城市综合管理信息化水平有待进一步提高，各类信息资源之间互联互通、信息共享、协同运作有待加强，城市管理现状与国际化大都市的要求和市民群众期望还有一定差距。二是基础设施一体化效应有待进一步增强，运行效率有待提高，地下空间统筹开发亟待加强，城市安全运行体系有待进一步完善，应急处置能力有待提高。三是城市更新和房屋维护水平有待进一步提升，旧区改造方式需进一步创新，“城中村”改造难度大，老旧住房改造和历史建筑保护任务艰巨。四是建设行业转型发展步伐有待进一步加快，建筑市场无序竞争现象仍然存在，建筑工业化处于起步阶段，装配式建筑产业链尚未成熟。

（二）面临的新形势

“十三五”期间，上海城乡建设和管理面临着新形势，全面加强城市综合管理，已成为上海城乡建设和管理工作的重中之重。

1.城乡建设和管理面临新约束上海城市发展面临人口、土地、环境、安全四条底线，要严格控制全市人口规模，规划建设用地规模负增长，建设用地只减不增、生态用地只增不减，锚固城市生态基底，确保城市安全运行。面对约束趋紧的发展形势，城乡建设和管理要系统谋划，科学发展，为破解城市发展矛盾提供有力支撑。

2.城乡建设和管理进入新阶段上海持续大规模、高强度城市建设阶段已过去，城乡建设和管理要以增量建设向存量优化和有机更新转变，行业发展要从规模扩张型向质量效益型转变。要充分体现全生命周期、低影响开发、绿色化等理念，进一步完善城市综合管理体制机制，加快构建与超大城市相匹配的城市综合管理体系。

3.城乡建设和管理面临新要求上海城乡建设和管理正从传统建设管理和设施运行管理向城市综合管理方向转变，制度创新和科技创新已成为提高上海城乡建设和管理水平的两大引擎。要注重改革和法治相衔接，充分应用科技手段，显著提高城市管理效率，不断提升城乡建设和管理现代化水平。

4.城乡建设和管理肩负新使命以人为本，建设更加生态宜居城市已成为上海城乡建设和管理的新使命。要推进政府、社会、市民协同治理，进一步加大民生改善力度，推进住房保障、旧区改造、环境建设和管理等，推进公共服务均等化，让市民群众分享城市发展成果，在城市发展中拥有更多获得感。

二、明确“十三五”发展总体思路

（一）指导思想

全面贯彻党的十八大，十八届三中、四中、五中全会、中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神和总书记系列重要讲话精神，贯彻“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持“五大统筹”，按照当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者的要求，认识、尊重、顺应国际大都市发展规律，依法规划建设管理城市，更加注重以人为本、安全为先、管建并举、管理为重，着力转变城市发展方式，着力塑造城市特色风貌，着力提升城市生活品质，着力改善城市管理服务，努力建设和谐宜居、富有活力、更具魅力的现代化国际大都市。

（二）基本原则

1.坚持民生优先。始终把保障和改善民生作为工作的出发点和落脚点，顺应市民群众新期待，大力推进城市共建共享，努力增进民生福祉，让市民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

2.坚持依法管理。始终把依法治市与文明共建相结合，加强法治规范和德治相结合，提升城市文明程度和市民文明素质。强化底线思维，坚持集约高效与安全便利相结合，着力守住底线，努力补齐短板。

3.坚持改革创新。以体制机制改革为核心，最大限度地激发市场和社会活力。加大科技创新力度，提高城市运行智能化水平。坚持改革创新与传承保护相结合，在创新转型中延续历史文脉，增强城市魅力，激发城市活力。

4.坚持统筹协调。对接国家“一带一路”、长江经济带等国家战略，加强长三角城市群合作，推进区域重大基础设施互联互通。坚持完善功能与宜居宜业相结合，推进城市更新和产城融合，统筹规划、建设、管理，推进城乡发展一体化。

5.坚持绿色发展。把生态文明理念全面融入城乡建设和管理中，树立全生命周期管理理念，推行低影响开发模式。推进绿色发展，保护生态环境，注重城市修复，努力形成绿色低碳的城市发展模式，营造宜居城市环境。

（三）发展目标

对标世界一流城市，以提升超大城市管理水平为主线，围绕城市综合管理、城乡一体建设、城市运行安全、生态环境改善、城乡住房发展等事关城市发展、民生改善的重点领域，以体制机制改革和科技创新为动力，城乡建设和管理绿色化、精细化、智能化、法治化水平显著提高，城市综合管理体系和城乡基础设施体系进一步完善，城市综合竞争力进一步增强，努力建设安全、整洁、有序、高效、法治的现代化国际大都市，让全市人民生活更美好。

1.形成依法管理、精细科学的城市综合管理格局。建立健全“一条热线、一个平台（网格化管理平台）、一支队伍（城管综合执法队伍）、一个综合兜底协调部门与若干行政管理部门”组成的“1+1+1+1+X”城市综合管理格局。构建资源整合、职责清晰、权责一致、权威高效的城管执法体制机制。构建系统化、全覆盖的城市综合管理法规标准体系。城市维护投入不断增长。

2.建成运行高效、一体衔接的现代化基础设施体系。建设适应超大城市特点的高效基础设施系统，各类基础设施布局合理、衔接紧密，网络效应和整体运营效率不断提高。统筹推进城乡基础设施建设，不断提升城乡基础设施水平和服务质量，不断完善城乡一体化的基础设施体系。3.形成应防有力、系统严密的城市安全防御能力。加强城市运行安全体制机制建设，注重从应急管理向风险管理转变，建立与城市运行风险相匹配、覆盖应急管理全过程和全社会共同参与的突发事件应急体系。到2020年，实现建设工程安全事故起数及死亡人数较“十二五”进一步下降10%以上。

4.建成绿色低碳、循环发展的城乡生态环境。以制度建设为抓手，着力推进绿色发展、低碳发展和循环发展，探索高密度条件下建设生态宜居城市的新路径，提高生态文明建设水平。创新环境治理理念和方式，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系，实现环境质量总体改善。

5.形成住有所居、有机更新的民生保障体系。坚持以居住为主、以市民为主、以普通商品住房为主，进一步深化住房制度改革，构建购租并举的住房供应市场体系，保持房地产市场健康发展。更加注重成片、成街坊历史风貌和乡村风貌整体性、普遍性保护，推进城市改造向城市有机更新转变。

6.形成创新引领、规范有序的行业发展趋势。推动上海城市管理综合信息共享交换平台建设，构建城乡建设和管理数据资源中心，探索构建城市信息模型（CIM）框架，创建国内领先的BIM综合运用示范城市，建筑行业信息化和工业化水平显著提升。建筑市场公平竞争规范有序，政府监管方式进一步转变，建设行业转型升级步伐加快。

三、加强城市综合管理

坚持以人为本，加强制度建设，城市治理水平不断提升，城市综合管理效能大幅提高，市民群众满意度显著提升。

（一）建立健全城市综合管理标准体系

围绕到2020年建立“法制健全、体制协调、机制顺畅、科学合理、运转高效、市民参与”的城市综合管理体系和建设更干净、更有序、更安全的现代化国际大都市的目标，聚焦基础设施运行安全、公用事业服务、市容环境改善、各类行政执法、住宅小区物业管理等重点领域，编制上海城市管理标准体系，构建系统化、全覆盖的城市管理标准体系。按照中心城区、城乡结合部、郊区的不同特点，建立针对性的城市管理标准。中心城区重在提升功能和品质，城乡结合部重在消除差距和短板，新城重在建设相对独立的综合性、现代化新城，新市镇突出特色和注重人居环境。完善城市管理标准执行评价机制。

（二）完善城市综合管理体制机制

坚持系统集中性的原则，积极推进城市管理从部门分割向综合协调、跨部门管理模式转变，提升城市综合管理能级。深化完善城市管理大部门制，进一步强化市级层面城市管理协同工作机制，发挥组织指导、综合协调、监督考核作用，并对管理边界模糊、管理空白等兜底协调。按照“上下对接、相对一致”的原则，结合实际，完善区城市综合管理体制机制，探索形成属地管理、事权明晰、权责一致、分工合理、条块联动、监督有力、执法相对集中的区城市综合管理格局。强化街镇城市综合管理体制，进一步落实市委、市政府《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》，健全街镇综合管理、联动执法体制机制加强基层管理执法力量，增强工作合力。

（三）拓展城市网格化管理

完善市、区、街镇城市网格化管理体系，打造基层社会治理基础性平台，做实街镇城市网格化综合管理中心，推进居村工作站建设，强化街镇及社区在基层城市综合管理上的发现、处置职能。推动城市网格化管理范围向住宅小区、农村地区延伸，管理内容向社会管理、公共服务等领域拓展，逐步实现对市域范围和城市综合管理领域的全覆盖。强化网格化管理与“12345”热线等协同联动，拓展网格化管理社会化参与平台，构建多渠道、全方位的发现机制，进一步提升城市网格化管理效能。

（四）深化城市管理执法体制改革

健全市、区、街镇三级城管执法工作体系，落实街镇对城管执法队伍人财物的实际管理，加快构建资源整合、职责清晰、权责一致、权威高效的城管执法体制机制。合理界定管理与执法边界，防止以执法代替管理。加强城管执法部门与规划国土资源、市场监管等部门联动，健全跨部门信息共享、案件移送和执法协作机制。积极推进城市管理、市场监管、社会管理等领域分类综合执法改革。强化城市管理执法队伍建设，推进城管执法人员分类管理改革试点。完善城管执法人员行为规范、素质培训、激励保障、监督约束等制度，加强城管执法机构队伍下沉街镇后的指导、监督和考评。强化城管执法基层基础建设，深入推进城管执法机构标准化、规范化建设。完善城管执法人员分类培训体系，健全执法人员工伤保险制度。按照“谁使用、谁管理、谁负责”的原则，建立城市执法协管人员的招聘、管理、奖惩、退出等制度。提高城市管理执法水平，依法界定各级城管执法机构职责范围，制定公布市、区、街镇三级城管执法机构权力清单和责任清单。建立健全执法规范，努力提升城市管理法治化水平。增加对城管执法部门装备、技术等方面的投入，提升城管执法装备现代化水平。全面落实严格规范公正文明执法要求，改进执法工作方式。完善执法监督机制，全面落实行政执法责任制。

（五）建立城市顽症治理长效机制

健全全方位问题发现机制，充分发挥网格化监督员和“12345”“12319”热线等作用，鼓励市民积极主动发现问题，运用大数据等分析技术，及时锁定各类城市管理顽症。加强市区协同综合整治，深化部门联手、条块联动的工作格局，加强绩效考核、责任追究和社会监督。因势利导，充分发挥社会自治作用，不断提高顽症治理整体水平。完善常态长效管理机制，统筹城市规划、建设、管理，避免源头上产生城市管理顽症。建立滚动推进机制，开展综合整治，对实践中行之有效的综合治理措施以法规形式加以固化。强化街镇对基层一线执法队伍的统筹，维护城市运行和管理秩序。

四、推进城乡建设协调发展

对接“一带一路”、长江经济带、长三角地区协同发展要求，把低影响开发建设（LID）模式贯穿于规划、建设、管理全生命周期，加强各类设施建设紧密衔接，发挥网络效应和协同效应，推进区域和城乡建设协调发展。

（一）构建区域一体化基础设施体系

加快区域交通基础设施互联互通建设，以共建长三角世界级城市群为目标，加快推进交通基础设施共建共享、协同发展，统筹水路、铁路、公路、航空建设，打造综合立体交通走廊。共建跨区域生态网络，加强长江流域水环境综合治理，构建沿江绿色生态廊道，重点是共同维护长三角近沪地区河口海岸滩涂湿地及自然保护区和杭州湾及长江、黄浦江等区域性生态保护地区，加强区域生态廊道对接，维护区域生态安全。围绕加强与江苏、浙江在长江和太湖流域水资源供给方面的战略合作，探索建立长三角区域内水源地联动及水资源应急机制。主动参与国家气源引进和通道工程建设，加强与长三角天然气管网互联互通，形成管网反输能力，增强调度灵活性，实现区域应急救助。

（二）推进城乡一体化建设

坚持“网络化、多中心、组团式、集约型”的城市空间发展格局，构建“主城区—新城—新市镇—乡村”多层次城乡体系，注重交通引导发展，实现集约紧凑、功能复合，促进城乡发展一体化。提升主城区设施能级水平。坚持公交优先，构建一网多模式的轨道交通体系，推进公交线网与轨道交通网络融合，提高地面公交服务水平和吸引力，到2020年，中心城区公交出行分担率达到55%。优化路网结构，提升路网整体通行效率和服务能力。按照“适度供给、调控需求、动态平衡、集约共享”的原则，完善差别化停车管理政策。优化城乡生态绿化布局，推进各类无障碍设施建设，不断提升城市品质和宜居水平。大力推进新城和镇的建设。加大郊区特别是工业区、非建制镇等污水管网改造力度，全面提升郊区污水处理水平，城镇污水处理率达到95%。强化郊区新城、新市镇和集镇基础设施建设和公共设施配套。推进美丽乡村建设，以村庄改造为载体，大力推进美丽乡村建设工作，对规划保留村庄，开展村内基础设施建设、村庄环境整治和公共服务设施建设三大工程，不断推进农村人居环境持续改善。到2020年，全面完成基本农田保护区内规划保留地区村庄改造工作，累计创建评定100个左右美丽乡村示范村。

（三）推进重大工程建设

继续加大重大工程推进力度，充分发挥重大工程对城市功能提升和经济社会发展的带动作用。完善重大工程组织管理机制，进一步创新重大工程前期工作机制，优化重点区域、重要项目的规划和环评工作，提高审批效率，加快征收腾地进度，为项目推进创造条件。强化组织推进机制，加强市区之间、部门之间的统筹联动。健全完善重大项目储备机制，加强对后续储备项目前期研究和方案设计，为项目顺利启动奠定基础。

（四）推进地下空间和综合管廊建设

顺应城市立体化发展要求，统筹协调地下空间、地下管线建设管理，最大限度预防和减少安全风险，保障城市安全有序运行。开展地下空间竖向分层规划，拓展城市空间资源，分层、分类、分期开发利用地下空间资源，形成功能适宜、布局合理、竖向协调一体、横向互联互通的地下空间系统，优先确保城市公共安全保障的地下空间使用，重点建设地下公共交通和市政基础设施空间，预留地下物流、水资源调蓄、能源输送等功能通道，打造“立体城市”。加强地下管线综合管理，到2020年，构建较为完善的城市地下管线规划、建设、运行、维护监管体系，建成完善的全市性地下管线综合管理信息平台，基本完成全市老旧管网改造工作，建成较为完善的地下管线应急防灾体系，地下管线综合管理处于全国领先水平。开展地下综合管廊规划，加快推进地下综合管廊建设，结合道路新建改建、轨道交通建设和城市更新等，因地制宜推进综合管廊建设，“十三五”时期，建成地下综合管廊100公里。积极探索地下综合管廊有偿使用机制。

（五）推进海绵城市建设

把海绵城市理念体现到城市规划、建设、管理的全过程，综合采取“渗、蓄、滞、净、用、排”等措施，充分利用自然空间，实现雨水综合管理，恢复水生态，改善水环境，提高水安全。到2020年，基本形成生态保护和低影响开发雨水技术与设施体系，基本形成完善的排水防涝体系，基本形成初期雨水污染治理体系，到2020年，海绵城市建设面积达到200平方公里。建立符合上海特点的海绵城市建设标准和管控体系，建成区结合城市更新、旧区改造、道路和排水系统改造等有序推进海绵城市建设，郊区新城、重点功能区域、重点转型区域、成片开发区域和郊野公园建设中全面落实海绵城市建设要求。坚持集中与分散相结合，建设若干大型深层雨水调蓄工程。推广海绵型建筑与小区，采取屋顶绿化、雨水调蓄与收集利用等措施，提高建筑与小区的雨水积存和蓄滞能力。提高城镇排水系统建设标准，中心城及郊区新城城镇排水建设标准不低于5年一遇，其他地区城镇排水建设标准不低于3年一遇。加大城市排水防涝设施建设力度，用5年时间消除中心城建成区排水系统空白，同步开展并支持郊区排水系统新建和完善。

五、保障城市安全运行

强化风险意识和底线思维，从应急管理向风险管理转变，提升预防和处置突发事件的能力，确保城市运行安全。

（一）完善城市设施维护管理体系

建立健全城市设施数据库，摸清全市基础设施底数，加强动态维护和更新。加大城市设施全生命周期维护管理力度，大力推广预防性养护和综合性养护。完善城市维护体制机制，进一步明确市、区城市维护事权分工，落实城市维护主体责任；加大城市维护资金投入，健全与设施规模、管理标准等相适应的维护投入机制，确保各类设施得到及时有效维护。健全养护行业一线职工收入正常增长机制，维护职工合法权益和队伍稳定。深化城市养护作业领域市场化改革，鼓励养护企业走规模化、专业化发展道路，不断提升城市基础设施的养护效率和服务水平。

（二）强化设施运行安全管理

强化风险隐患排查整治，重点做好轨道交通、道路交通、高架桥隧、高层建筑、消防设施、地下空间、地下管网、老旧房屋、玻璃幕墙、排涝设施等领域的安全管理。加强房屋全生命周期管理，健全覆盖住宅、非居住房屋的安全排查和处置机制，建立全市房屋建筑信息数据库，通过地方立法明确房屋业主和使用人主体责任，建立本市房屋周期性强制检测、强制维修、限制使用等制度。强化源头到龙头全过程管理，进一步优化“两江并举，多源互补”的原水供水格局，加强水源地保护力度，提高供水安全保障能力。加强地下空间使用安全管理，落实地下空间权属、使用和管理单位主体责任。强化轨道交通、危化品储运等安全管理，加强供水、燃气、供电、供油等各类“生命线工程”的保护，加强管线占压的排查整治。

（三）加强建设工程质量安全管理

持续加大工程质量安全管理力度，实现建设工程安全生产形势持续稳定好转，建设工程质量整体水平稳中有升，重大工程质量达到国际先进水平，建筑工程安全性、耐久性明显增强。理顺管理机制，落实管理责任，严格落实质量安全管理“五方主体责任”，健全以施工总承包单位为中心，建设、监理、勘察、设计及其他有关单位各负其责的责任体系。推进落实注册执业人员质量责任，强化工程质量终身责任制。完善管理制度，构建管理体系，研究建立建设工程质量和安全风险评估制度、施工过程中的设计签认制度、工期及进度审核制度、工程质量保险制度等，健全工程质量安全监管和技术管理法规制度体系。创新监管执法机制，推进施工现场质量标准化管理，推进建设工程在线监管，加强检测检验，推行质量安全巡查制度，建立市场与现场联动的监管机制。集中整治非法违法生产行为，坚决遏制重特大事故发生。

（四）完善城乡建设防灾减灾体系

编制实施城乡建设防灾规划，加快城市绿地系统防灾避险规划落地，分类推进社区防灾实施规划，研究制定大型商业区、经济开发区、重要商务区、居住区等不同类型社区防灾技术要求，推进新建社区防灾设施、避难场所与房屋建筑同步规划设计。强化城乡建设防灾规划落实。提高城市综合防灾和安全设施建设配置标准，优化完善城市防汛、排涝、消防、抗震、应对地质灾害、地下空间安全使用、重大市政工程设施沿线地面沉降等预警预报机制，全面提高灾害防治水平，有效提升应急管理能力。加强应急避难场所规划建设，加强政府飞行队（警用、消防）直升飞机临时起降点、应急着陆点、取水点规划建设，加强无人机使用监控。深化城市应急联动体系建设，加强高层建筑、轨道交通、化工等消防专业应急救援队伍建设，落实各类专项应急预案，明确部门联动职责和响应程序。完善街镇、居村应急管理组织体系和应急设施，发挥街镇城市网格化综合管理中心在应急联动中的作用，构建全天候、系统性、现代化的城市运行安全保障体系。

六、推进城乡绿色发展

着力推进绿色发展、低碳发展和循环发展，努力形成有利于保护环境的生产生活方式，提高生态文明建设水平。

（一）构建城乡绿色生态网络

划定城市开发边界、永久基本农田、生态保护控制线，增加生态空间，推进绿地林地湿地融合发展。构建“双环、九廊、十区”“多层次、成网络、功能复合”的市域生态空间体系。加快建设郊野公园，完善地区公园、社区公园、街心公园等各类城市公园，人均公园绿地面积达到8.5平方米。打造城市绿道系统，大力发展屋顶绿化和立体绿化，全面提升市民生态文明感受度和获得感。加强绿色基础设施骨架构建，大力建设生态廊道、防护林带和生态公益林，显著增加农田林网覆盖率，完善生态补偿制度，实施绿地、林地占补平衡，到2020年，森林覆盖率达到18%。加强生态资源保护管理，全面落实全市生态保护红线划示，确保生态保护红线内的各类资源得到有效保护。完善生态补偿制度，加强湿地自然保护区建设和管理，加快推进陆域及海域生态修复。加强河道蓝线管理，到2020年，河湖水面率达到10.1%。大力推行生态绿化方式，倡导节约、自然理念，推进生物多样性保护。

（二）推进生态环境综合治理

持续加大环境治理力度，强化重点区域生态环境综合整治。继续保持违法建筑治理力度，聚焦违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污、违法居住等“五违”问题，结合产业结构调整、“城中村”改造和水环境治理，滚动实施重点区域生态环境综合整治，到2017年，重点整治区域生态环境面貌得到明显改善。制定实施土壤污染防治行动工作方案，开展土壤环境质量调查，加强建设资源整合、权责明确的土壤环境管理体系。以确保人居健康为核心，实施建设用地准入管理，推进土壤污染预防与修复。完善生态综合治理体制机制。加强全市指导协调、督促推进，健全区推进体制机制，统一部署落实辖区生态环境综合治理，并逐级落实属地管理责任，加强街镇日常管理，形成条块结合、协同治理、联动执法的生态环境综合治理体系。

（三）大力发展绿色节能建筑

推动绿色生态城区建设。大力推进绿色建筑规模化发展，推行绿色施工、绿色运营，鼓励创建绿色生态示范城区。通过地方立法建立强制推行制度，全市新建民用建筑全部执行绿色建筑标准，低碳发展实践区、重点功能区域内新建公共建筑按照二星级及以上标准建设的不得低于70%。倡导可再生能源与建筑一体化应用，积极推广太阳能光伏发电技术应用、稳步推进太阳能热水建筑一体化技术，鼓励适宜可行的地方推广浅层地能利用技术，建设绿色宜居城市。建立各类公共建筑能耗定额标准和用能约束机制，“十三五”时期，完成1000万平方米既有公共建筑节能改造。在老旧小区改造中，推广实施绿色化改造，增强宜居性。倡导建材工业绿色制造，全面推行清洁生产，发展智能制造，引导建材生产企业提高信息化、自动化水平。开展绿色建材评价标识工作，搭建绿色建材数据库。扩大绿色建材应用范围，重点开展通用建筑材料、节能节水节材与建筑室内外环境保护等方面材料和产品的绿色评价工作。

（四）加强垃圾综合治理

坚持源头分类、再生资源回收利用和提升处置设施能力并重，推进再生资源回收与生活垃圾清运体系“两网协同”，以完善无害化处理体系、提高资源化和减量化水平为目标，推进生活垃圾、建筑垃圾、工业垃圾等综合治理，显著减少固体废弃物排放。全面形成以“绿色账户”为特征、激励约束并重、城乡一体的生活垃圾分类减量模式，逐步实现分类减量居住区全覆盖。完善生活垃圾分类收集、运输、处置体系，坚持“大分流、小分类”基本路径，按照中心城区市域统筹消纳、郊区属地自行处理的原则，落实区的主体责任，着力增强餐厨垃圾、厨余果皮垃圾处置能力，“十三五”时期，基本实现原生生活垃圾零填埋。加快建立建筑垃圾中转消纳处置体系，落实中转利用场所，推进拆房垃圾、装修垃圾资源化利用设施建设，鼓励工程渣土区域内就地利用，推进工程泥浆预处理和工程垃圾资源化利用，推动建筑工地垃圾“零排放”。完善工业固废等回收和利用体系，实现各类工业废弃物的高效资源化利用。落实循环经济要求，推进老港等静脉产业园区建设。推进包装减量工作，推进净菜入城、净菜销售等措施，推广使用可降解、易回收、低成本包装材料，从源头上减少垃圾产生。

七、改善市民居住水平

坚持民生为先、规划引领、有序推进，注重品质、多元参与、利益共享，推进城乡住房发展和城市更新，营造宜居环境。

（一）完善城镇住房保障体系

着力深化完善廉租住房、公共租赁住房、共有产权保障住房、征收安置住房“四位一体”、购租并举的住房保障体系，“十三五”时期，各类保障性住房新增供应约30万套（户）。健全住房保障准入标准动态调整机制，加强共有产权保障住房和公共租赁住房等供后管理，完善住房保障退出机制，实施廉租住房和公共租赁住房管理并轨。推进保障性住房建设，支持与具有全球影响力的科技创新中心建设相适应的人才公寓等建设，以商品房配建和代理经租社会闲置房源等多种渠道，解决青年人才阶段性住房困难。加大旧区改造力度，重点推进中心城区集中成片二级旧里以下房屋改造，“十三五”时期，中心城区完成成片二级旧里以下房屋改造240万平方米。积极推进中心城区零星二级旧里以下房屋改造。全面启动郊区城镇旧区改造。重点推进已批方案的“城中村”改造，同时，按照“成熟一个、改造一个”原则，再启动部分居住条件困难、安全隐患突出、群众要求强烈的“城中村”改造。推进城市有机更新模式，注重增加公共开放空间和公共服务功能，不断完善城市更新办法。通过旧住房综合改造、旧住房拆除重建、旧小区综合治理、居住类优秀历史建筑修缮等方式，多途径、多渠道地改善市民居住条件。“十三五”时期，实施各类旧住房修缮改造5000万平方米。

（二）促进房地产市场平稳健康发展

完善以居住为主、以市民为主、以普通商品住房为主的住房市场体系，优化土地供应结构，提高商品住房用地的中小套型比例和保障性住房（含人才公寓）配建的比例，以及房地产开发企业自持住房的比例。支持居民合理住房需求，贯彻落实差别化住房信贷政策和税收政策，严格执行限购、限贷等房地产市场调控政策，抑制投机投资性需求。培育发展住房租赁市场，优化购租结构，引导市民通过租赁方式解决住房问题。加强房地产市场监管，进一步规范交易行为，加强交易服务管理，完善商品住房网上备案管理，实行存量住房交易资金监管制度，加快建立健全房地产行业和从业人员诚信体系。严厉查处房地产市场违法违规行为。进一步扩大住房公积金制度受益范围。研究拓展住房公积金提取使用途径，更好地满足缴存职工的住房消费需求。加强商办用房市场调控，适度优化地区供应结构，有序调控土地供应节奏，进一步加强商业办公用房供需对接。加强对房地产市场的监测、分析和研判，定期发布统一、规范的房地产市场信息。

（三）加强住宅小区综合治理

统筹政府、居民、社会等多方面力量，滚动实施住宅小区综合治理三年行动计划，着力解决住宅小区中的突出问题。细化完善市相关部门和专业单位的责任清单，落实区、街镇的相关管理职责，督促居民区党组织、居委会依法加强对业委会的指导和监督。落实业主自我管理主体责任和义务，推动符合条件的住宅小区业主大会应组建尽组建，不断提高业委会规范运作能力。加强物业服务行业市场监管，探索多模式的物业服务方式，不断提升物业服务水平。持续推进二次供水、供电设施、电梯、消防设施、积水点等老旧设施设备改造，着力解决市民最关心、最直接、最现实的民生问题。

（四）加强历史风貌和乡村风貌保护

以历史文化风貌区、风貌保护道路、优秀历史建筑和文物保护单位共同构建上海点、线、面相结合的上海历史文化风貌和乡村风貌保护管理体系。加强历史风貌保护区和优秀历史建筑保护，更加注重成片、成街坊历史风貌的整体性和普遍性保护，传承城市文脉。实施上海成片历史风貌保护三年行动计划，进一步扩大历史风貌保护范围，加大历史街区保护力度。开展全市历史街区和包括近现代优秀建筑在内的各类历史建筑普查。通过先予甄别和确认机制，抢救性保护一批历史街区和历史建筑。加强区历史风貌保护体制优化和队伍建设，健全市、区两级风貌保护管理统筹协调机制。推进成片历史风貌区和优秀历史建筑修缮，提升使用功能。加强优秀历史建筑的修缮、改造和使用监管，建立工匠名录，培育掌握传统修缮工艺的工匠队伍。探索风貌保护激励机制，加大政府对风貌保护的投入，制定引导社会资本参与的政策措施。建立健全历史文化名镇名村保护管理体制机制，出台政策，形成市、区、镇协同工作机制，加强历史文化名镇名村、传统村落和乡村风貌保护。

（五）提升郊区农民居住水平

加强农村居民集中点规划，引导农民到新城、新市镇居住，重点聚焦实际居住在“三高”沿线、生态敏感地区、环境整治地区以及纯农地区范围内的农村居民。到2020年，力争使全市重点区域农民进城进镇集中居住规模有明显提高，农村分散居住情况有明显改善。加快村镇规划编制，合理确定保护村庄、保留村庄、撤并村庄的范围和村民建房布点、范围和用地规模，科学引导农村住房建设。加强村民住房建设技术指导和服务，落实“工匠制”，加强建房工程质量和安全管理，提高农民建房质量水平。推进农村低收入户危旧房改造，完善农村住房救助方式，建立救助标准动态调整机制，适时调整农村住房救助标准，提升农村村民住房托底保障水平。

八、推动建设行业转型发展

聚焦城乡建设和管理领域突出问题，以自贸区建筑业改革试点为突破口，加大体制机制改革力度，建立开放型、联动型、参与型体制机制，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。

（一）深化建设管理体制机制改革

全面清理行政审批事项，推行行政审批标准化建设，实施权力清单、责任清单和负面清单制度。研究建立基于BIM的建设管理并联审批平台，建立建设管理行政审批事项的网上虚拟办事大厅。完善建筑市场管理法规体系，以《上海市建筑市场管理条例》为引领，制定一批涵盖市场准入、承包发包、招标投标、信用管理等建筑市场全过程的法规规章，逐步建立起符合国际规范和现代市场经济要求的上海建筑市场管理法规体系。转变政府监管方式，加强市场和现场质量安全行为的事中事后监管。建立市场运行管理的大数据库，建立基于大数据分析为基础的执法监管体系。探索推行政府购买服务和专业人士认可制等，引入社会化工程监管方式。

（二）创新建筑市场监管方式

深化建设工程招投标监管改革，按项目资金来源实行分类监管，调整非政府投资工程强制进场招投标的监管要求，落实招标人主体责任，赋予招标人资格预审权和定标权；区分项目规模大小和技术难易程度，采用不同评标办法，避免恶意低价投标，实现合理低价中标；优化招投标监管流程，同类小型项目可实行批量和预选招标；探索实行大型公共建筑设计方案招标。全面推行工程设计、施工和竣工图数字化交付，加快推进数字化审图和建筑档案资料的电子化，实行全过程、全覆盖的工程建设电子化审查审批，提高审批效率。进一步加强事中事后监管，健全建筑市场诚信体系建设，加强信用评价在工程招标、市场准入、日常监管中的应用。到2020年，实现建设工程全过程电子化招投标，建立完善的市场化竞争和价格形成机制，实现市场信息公开透明，形成统一开放、公平竞争的承发包市场。加强企业资质和个人注册执业资格管理，推进市场化改革，探索由“资质资格管理”向“资质资格管理和信用管理并重”转变，引入工程担保、保险等多元化市场管理机制。加快推进建设工程质量缺陷保险和施工责任险制度，建立健全市场化、社会化的工程风险防控机制。

（三）推进建筑业转型升级

加快建筑业向信息化和工业化转型升级，促进建筑行业持续健康发展。全面推广装配式建筑，创建国家住宅产业现代化示范城市，符合条件的新建建筑必须采用装配式技术，到2020年，装配式建筑单体预制率达到40%以上。推广钢结构、钢混组合结构体系应用，新建改建高架、桥梁等市政工程优先采用预制拼装技术。推进内装工业化发展，推广轻质内隔墙、整体厨卫等部品部件应用，外环内的商品住宅原则上应实施全装修，逐年提高外环外商品住宅项目全装修比例。推动全产业链协同融合发展，打造具有国家影响力的建筑工业化产业联盟，加强建筑性能、建筑节能、抗震防灾、新材料应用等方面研发，加快科技成果的转化和应用。加快培育国家级建筑产业化示范基地。促进预制构件市场有序发展。

（四）优化调整建筑业产业结构和生产组织方式

优化建筑产业组织结构，充分激发市场主体创新活力，健全创新创业政策和服务体系。支持国有企业股份制和混合所有制改革，鼓励和引导民营企业通过参股、控股、资产收购等多种形式参与国有企业改制重组，拓宽非公经济发展的市场空间。优化市场环境，实现市场优胜劣汰，鼓励企业通过企业转型、重组、并购等方式，通过项目设计施工组织方式的转变，优化产业组织结构。调整完善项目组织方式，完善与工程总承包和项目管理方式相适应的招标投标、施工许可、现场监管和结算审计等政府监管方式，加大在政府投资工程中推行力度，鼓励和支持设计施工总承包、项目管理等模式，实现项目组织方式向专业化、执业化、国际化转变。结合上海自贸区和浦东建筑业改革示范区建设，开展建筑师负责制等建筑业改革创新试点，充分发挥建筑师及其团队在前期咨询、设计服务、专业协同、工程造价和质量控制等方面的作用。

九、提升建设管理智能化水平

顺应信息化飞速发展趋势，推动信息化在上海城乡建设和管理领域的深度应用，不断提升城乡建设管理的智能化水平。

（一）大力推进智能管理平台建设

构建城乡建设和管理综合信息共享交换平台。整合工程建设、城市运行、城市综合管理和生态环境建设等领域信息平台建设。完善房屋管理、城管执法、燃气监管、道路照明管理等信息系统和服务平台。在现有城市综合管理网格化平台、综合交通管理信息平台、建设市场管理信息平台、地下空间信息基础平台的基础上，基于物联网、大数据技术和电子政务、政务外网基础设施资源，推动本市城市管理综合信息共享交换平台建设，汇聚城乡建设和管理行业以及公安、工商等其他相关部门的基础数据，构建城乡建设和管理数据资源中心，实现各行业信息共享交换。

（二）推进建设管理智能化

发挥信息化在城市综合管理中的支撑和引领作用，促进大数据、云计算、物联网等新一代信息技术与城市管理服务的融合。探索构建城市信息模型（CIM）框架。按照城市管理精细化、可视化和社会治理协同化、透明化发展需求，加强互联感知、数据分析和智能决策技术的应用。以人口、法人、空间地理三大数据平台为基础，以城乡建设和管理领域共享平台为切入点，推进城市综合管理相关数据资源的内部共享和对外开放，建立基于数据共享的协同化决策和管理机制，提升市场化的数据开发利用水平。探索多样化互动技术应用，创新公众参与载体。

（三）推广BIM等技术应用

推进互联网+、BIM技术、大数据和云计算在建设行业的广泛应用。打造互联网+、BIM+工程建设和城市管理的发展新模式，建立健全BIM技术应用相配套的政策标准体系和推进考核机制，创建国内领先的BIM技术综合应用示范城市，加快推进BIM技术广泛应用。

（四）加强城市综合管理信息化基础设施建设

推进信息化技术与城市综合管理融合应用，聚焦监测预警、城市防涝、水环境和燃气安全、工程抗震等，以地下管线和市政设施等的监测预警和应急处置管理为切入点，探索信息技术与地上地下城市基础设施安全预警及运行保障的融合运用，不断完善基础设施监测预警信息化水平。积极推进智慧照明，探索道路照明灯杆综合利用，为新能源汽车充电、移动通信、公共安全等提供空间载体，建设以智慧照明为核心功能，融合绿色能源、智慧安防、应急指挥、无线城市、智能感知和信息交互等功能的智慧照明网络。

十、落实保障措施

（一）发挥规划引领作用

尊重城市发展规律，坚持先规划、后建设，充分发挥规划的战略引领作用，强化规划对各类城乡建设行为的指导，提高规划编制科学水平。加大规划执法力度，全过程监管规划实施，依法严厉处罚各类违法违规行为。

（二）优化行政决策机制

规范行政决策程序，凡是有关经济社会发展和市民群众切身利益的重大政策、重大项目等事项，建立完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估工作机制。充分发挥高校和研究机构在政策前期研究中的作用，加快城乡建设管理领域新型智库建设，实施重大行政决策后评估制度。

（三）完善地方性法规标准体系

立足超大城市综合管理要求，加强城市安全运行、既有建筑使用管理、城市风貌和历史建筑保护、生态环境保护、水资源管理、交通管理、绿色建筑、房屋租赁、物业管理、废弃物处置等重点领域地方性法规和政策的立改废释，完善城乡建设和管理领域的地方性法规和政策体系。建立完善城乡建设和管理的标准规范定额，构建与超大城市特点相适应的城市综合管理标准体系。

（四）推进社会多元共治

强化市民、企事业单位与社会组织参与城市管理的自觉意识，尊重市民对城市发展的知情权、参与权、监督权，推动企事业单位、人民团体、社会组织、志愿者队伍和市民等多元主体参与城市治理。建立市民行为规范，增强市民法治意识，推进城市文明建设。

（五）加强人才队伍建设

加强高层次和高技能人才队伍建设，加快培养高水平、专业化、复合型城乡建设管理人才，做好各类专业人才重点帮促、分类指导和专项服务。加强行业从业人员队伍建设，进一步加强职业教育培训和考核评价，提高职业素质，提升业务能力。

（六）推进行业文化建设

以社会主义核心价值观建设为引领，不断深化行业文化建设。依托世界城市日、世界人居日、世界环境日、世界水日、世界海洋日、航海日、土地日等平台，拓展市民论坛，构建更加开放的公众参与格局。深入开展富有窗口性、服务性、群众性特色的精神文明创建活动，大力倡导奉献、友爱、互助、进步的志愿服务精神，实现城市共治共管、共建共享。

第二篇：上海市十三五规划和房价

上海目前的区

黄浦区、徐汇区、长宁区、静安区、普陀区、虹口区、杨浦区、闵行区、宝山区、嘉定区、浦东新区、青浦区、奉贤区、松江区、金山区，共计十五区。

其中，一号线房屋均价最高地铁站是黄陂南路站（124436元/㎡），房屋均价最低地铁站是友谊西路站（40320元/㎡）

二号线房屋均价最高地铁站是南京西路站（109331元/㎡），房屋均价最低地铁站是华夏东路站（39637元/㎡）

三号线房屋均价最高地铁站是东宝兴路站（83058元/平），房屋均价最低地铁站是江杨北路站（36926元/平）

四号线房屋均价最高地铁站是世纪大道站（92018元/平），房屋均价最低地铁站是上海体育场站（64397元/平）

五号线房屋均价最高地铁站是莘庄站（63154元/平），房屋均价最低地铁站是闵行开发区站（33789元/平）

六号线房屋均价最高地铁站是世纪大道站（92018元/平），房屋均价最低地铁站是外高桥保税区北站（45291元/平）

七号线房屋均价最高地铁站是常熟路站（107730元/平），房屋均价最低地铁站是罗南新村站（39944元/平）

八号线房屋均价最高地铁站是老西门站（115001元/平），房屋均价最低地铁站是联航路站（49308元/平）

九号线房屋均价最高地铁站是徐家汇站（97731元/平），房屋均价最低地铁站是醉白池站（32806元/平）

上海市十五区县 “十三五”各区规划

2015年年末，上海区县纷纷召开了区（县）委全会，会上除了总结2015年工作，部署2016年任务之外，还有一项重要议题——谋划“十三五”发展，审议并通过区（县）委关于制定“十三五”规划的建议。各区县描绘了怎样的“十三五”蓝图？未来五年，你的家园会变成啥样？汀汀带你去看看—— 浦东

“十三五”的奋斗目标是：基本建成“四个中心”的核心功能区，基本形成科技创新中心核心功能区框架，基本建成体现社会主义现代化国际大都市风貌，开放型、多功能、现代化的新城区，率先构建与高标准国际投资贸易规则相衔接的法治化、国际化、便利化的营商环境。

进一步优化空间布局，将从“十二五”的“一轴三带”增加一带，变成“一轴四带”，将新增从航头到老港的中部城镇带，起到统筹南北、城乡均衡发展的作用。产业布局上，将从“十二五”的4+3，变成“十三五”的4+4，新增祝桥川沙区域的航空城，为浦东发展再添一个发动机。

“一轴”是从陆家嘴到浦东机场，这是上海市东西向城市发展主轴的浦东段，是浦东经济和城市服务功能的核心。相比“十二五”，支撑这条轴的城市功能会更加丰富成型，从陆家嘴的金融城到张江的科技城，再到依托迪士尼的旅游城，直到祝桥的航空城。黄浦

“十三五”时期是黄浦打造“四个标杆”、实现“四个前列”、建设世界最具影响力的国际大都市中心城区的关键时期。到2020年，要建成世界最具影响力的国际大都市中心城区基本框架，成为上海国际金融中心、国际贸易中心的核心功能区，上海科技创新中心建设的重要服务区，上海国际文化大都市的核心引领区，宜商宜居宜业的精品城区，社会主义现代化国际大都市的核心标志区。徐汇

努力建设创新徐汇、幸福徐汇、文化徐汇、美丽徐汇，到2020年基本建成经济活跃、文化繁荣、环境优雅、社会和谐的现代化国际大都市一流中心城区。

创新徐汇，就是把创新摆在区域发展全局的核心位置，推进创新驱动发展战略，深化改革开放，促进经济提质增效，实现发展动力转换、创新活力充沛，城区综合经济实力和创新能力显著提升。

幸福徐汇，就是着眼于促进人的全面发展，保障和改善民生，完善公共服务，改革发展成果更广泛、更公平、更实在地惠及广大居民群众，群众生活质量和水平普遍提高、获得感明显增强。

文化徐汇，就是发挥人文资源优势，传承历史文脉，合理布局公共文化设施，塑造上海文化新地标，促进文化与经济社会融合发展，市民文明素质和城区文明程度全面提高，城区文化魅力明显增强。

美丽徐汇，就是优化产业空间、生活空间、生态空间，综合环境有效整治，生态环境质量持续改善，社会治理进一步完善，实现风尚美、环境美、秩序美。闵行

实现经济发展方式转变的新跨越，经济发展的质量和效益显著提高。形成上海具有全球影响力科技创新中心功能集聚区的基本框架。城市功能持续提升，人民生活富裕祥和，更高水平的小康社会全面实现。到2020年，基本建成生态宜居的现代化主城区。

“十三五”时期，闵行将坚持“十二五”规划提出的“一轴一带三大功能区”空间发展战略。

着力打造一条城市联动发展轴。以轨道交通5号线和七莘路沿线规划轨道交通为城市联动发展轴，串联“大紫竹”、南虹桥等创新创业高地，连通虹桥商务区、七宝生态商务区、莘庄商务区、莘庄工业区沪闵路沿线、剑川路商务区等现代服务业集聚区和工业园区。

积极谋划黄浦江两岸发展带。主动承接全市黄浦江两岸开发战略，深化规划研究，加快前期推进，逐步启动滨水公共空间建设，推动滨江两岸同步规划和联动发展，积极谋划黄浦江两岸发展带。

突出塑造三大重点功能区——大虹桥现代服务商务区，大紫竹科技创新功能区，大浦江城乡统筹功能区。长宁

到2020年，基本建成精品城区、活力城区、绿色城区，基本形成贸易功能突出、现代服务业特色鲜明的科技创新人才集聚区主要框架，加快向创新驱动、时尚活力、绿色宜居的国际精品城区迈进，在更高水平上全面建成小康社会，努力让全区人民生活更加美好。具体目标包括：区域创新活力明显增强。大众创业、万众创新环境进一步优化，创新人才队伍不断壮大，新产业新业态不断成长，创新转型取得明显进展。重点领域改革不断深化，开放型经济和城区国际化程度达到新水平。

经济保持健康稳定增长。经济发展质量和效益不断提高，以现代服务业为主的产业结构进一步优化，产业生态环境进一步完善，商务与商业繁荣发展，总部经济、平台经济实力进一步增强，区级财政收入年均增长8%。虹口

到2020年，基本建成上海国际金融中心和国际航运中心重要功能区，基本建成具有影响力的创新创业活力区，基本建成开放多元的海派文化传承发展区，基本建成宜居、宜业、宜游的高品质城区，努力把虹口打造成富有创新活力、文化魅力和国际影响力的现代化城区，进一步增进人民福祉，在更高水平上建成小康社会。

其中，基本建成上海国际金融中心和国际航运中心重要功能区，包括：金融高端服务业进一步发展和提升，财富管理高地的地位进一步巩固，全国性机构和组织明显增加，打造标志性的金融集聚发展区。航运高端服务业集聚度进一步提高，航运服务产业链更加完善，具有国际竞争力和行业影响力的国际航运服务功能更加集聚。

基本建成开放多元的海派文化传承发展区，包括：重大功能性文化设置布局和基本公共文化服务体系基本形成，体现海派文化特色的各类资源得到有效保护和充分挖掘，各项功能更加集聚，“海派文化发祥地、进步文化策源地、文化名人聚集地”的影响力进一步提升。杨浦

到2020年，以加快建设具有全球影响力的科技创新中心重要承载区为引领，深化“三区联动”、“三城融合”，率先建成万众创新示范区，基本建成国家创新型示范城区，建设更高品质的国际大都市中心城区。

坚持区域协同，形成西中东发展新格局。在五大功能区的基础上，明确“西部核心区+中部提升区+东部战略区”空间布局，坚持南北联动东西互动的原则，有效整合空间资源、释放功能联动融合效应，推动科技创新与城区更新不断融合，着力提升以创新创业为核心的城区空间布局。

具体而言，聚焦西部核心区，打造“创新经济走廊”；优化中部提升区，构筑“创客生态社区”；深化东部战略区，建设“滨江创新高地”。普陀

到2020年，形成“一轴两翼”功能布局，基本建成“科创驱动转型实践区、宜居宜创宜业生态区”，实实在在体现城市让人民生活更美好。

将创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念贯穿发展全过程，更加注重提高发展质量和效益，持续推进创新驱动发展、经济转型升级，以桃浦转型示范为引领，以改革创新为动力，以环境升级为突破，以保障和改善民生为出发点和落脚点，统筹推进各项工作。宝山

未来五年，宝山要建设成为发展战略性新兴产业的重要承载区、城市功能转型的最佳实践区，迈向更高水平的城乡一体化，打造“三创三生三宜”的现代化滨江新城区。

“三创”指的是创新创意创业。一座城市、一个地区是否充满朝气与活力，关键看有没有创新精神、创意思维和创业群体。一个地区有了创新精神，就会产生创意思维，就会引来无数创业群体，就会焕发出勃勃生机。

“三生”指的是生态生产生活。在一座城市之中，生产空间、生活空间、生态空间紧密联系、互为融合，只有合理配置资源和要素，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，城市才能成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。

“三宜”指的是宜居宜业宜游。生活幸福与否，可是咱们老百姓衡量一座城市现代化水平的重要标志。要提高人民群众幸福感，就必须努力把创造优良人居环境作为城市建设的中心目标，在安居乐业促游上下功夫，使宝山成为令人向往的文明之城、和谐之城、幸福之城。嘉定

“十三五”期末，基本形成功能独立完善、创新创业创效、城乡一体发展、生态环境优美、社会文明有序、宜业宜居宜人的现代化新型城市框架，上海科创中心重要承载区建设取得重大突破，在更高水平上全面建成小康社会，成为引领上海郊区发展样板。

新城建设要突出功能为重、品质为先，在功能品质提升上，既要高端引领，又要全面均衡，关键是要破除短板制约，提升城市综合功能，同时强化城市的集聚辐射能力，培育塑造高端的现代产业功能、高品质的文化和社会事业功能、高标准的生态环境功能等。在形态布局优化上，要推动由“一核两翼”向“一核三区”转变，进一步强化嘉定新城核心区的引领作用，加速提升科技城自主创新产业化示范区、国际汽车城产城融合示范区以及北虹桥商务示范区的功能。松江

到2020年全面建成城乡更加协调、更高水平的小康社会，基本形成百万级人口规模的长三角城市群综合性节点城市框架，基本建成宜居乐业的现代化新松江。

把目光聚焦在质量和效益的提升上。产业结构要不断优化，竞争力要不断增强。

未来五年，促进城乡协调发展的主要着力点就是农村建筑物减量、宅基地减量和农村人口减量，要通过“三个减量”为农村现代化开辟道路。农业发展方面，力争“十三五”末机农一体全覆盖，家庭农场户数再减少30%-50%，农业劳动生产率提高60%。农村建设方面，一手抓集镇建设，一手抓乡村建设。奉贤

到2020年，产业结构进一步优化，科技进步对经济发展的贡献度明显提升，营商环境不断改善，初步构建大众创业、万众创新的格局，基本形成创新驱动发展的新模式，成为上海中小企业科技创新活力区。

统筹城乡改革深入推进，基本公共服务均等化水平上新的台阶，城乡居民家庭可支配收入与地区经济发展保持同步增长，城乡基础设施明显改善，城镇体系布局进一步优化，城镇化质量明显提升，南桥新城功能形态更加完善，产城融合辐射力明显增强，基本形成城乡一体化发展的新体制，成为上海统筹城乡改革示范区。青浦

到2020年，全区经济保持中高速增长，转型升级取得重要突破，城市功能不断完善，城市品质稳步提升，基本公共服务能力继续增强，形成城乡发展一体化新格局，全面建成更高水平的小康社会，基本建成生态宜居的现代化新青浦。

以提高发展质量和效益为中心，着力加强供给侧结构性改革，深入推进“一城两翼”功能布局，以深化改革和扩大开放激发发展活力，以全面创新增强发展动力，以区域联动协调发展促进城乡发展一体化，以绿色低碳提高可持续发展能力，以依法治区提升治理能力，切实增进人民群众获得感和满意度，促进社会进步和人的全面发展，不断凸显青浦作为产城绿融合发展的上海西部门户、长三角综合性节点城市地位。金山

坚持新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化、绿色化同步发展，到2020年，把金山初步建成科技引领、创新驱动的经济转型发展示范区，宜居宜业、特色鲜明的城乡一体发展试点区，辐射广泛、功能完备的区域联动发展实践区，迈入更高水平的小康社会。努力打造以“现代智造城”为内涵的经济转型发展示范区。经济保持中高速增长，增速继续保持郊区（县）前列，综合经济实力再上新台阶。

努力打造以“滨海花园城”为特色的城乡一体发展试点区。城市服务功能不断增强，公共资源和商业设施布局合理，便利快捷的公共交通体系和触手可及的智慧城市基本建成。区域生态环境质量明显改善。滨海区域空间布局更趋合理，海岸线开发有序推进，长三角地区特有的海岛海景、海水海滩有机互融的景观和森林环绕、清水环流、花园环城的格局初步呈现，“滨海花园城”特色逐渐显现。崇明

到2020年，全面完成崇明生态岛建设纲要，生态文明建设取得新突破，奠定现代化生态岛基本框架。深化三岛功能建设，森林花园、生态人居、休闲度假、生态农业、海洋装备、科技研创六大功能协调推进，综合经济实力和发展质量明显提升。统筹城乡发展，形成发展理念、城乡规划、公共资源配置和政府服务一体化格局，打造宜居宜业、和谐幸福的崇明三岛，让广大人民群众在生态岛建设中有更广泛的参与度、更厚实的获得感。

以水为核心的生态环境建设与治理取得新成效，水、土、林、气等生态环境质量全面提升。以全域5A为标准的大旅游建设实现新发展，打造“多旅融合”发展格局。以智慧岛产业园、长兴海洋装备产业基地等为载体的产业发展实现新目标，产城互动能力明显加强。以城桥新城、东滩·陈家镇等地区为重点的新型城镇化发展迈上新台阶，城镇发展体系不断清晰。看到这里，不少汀友或许着急了，“咋没见到静安的呢？”2015年12月初，新的中共静安区委常委会组建，新静安的“十三五”规划建议要过一段时日才问世呢！相信届时，我们会看到，“南北联动”构筑苏州河最美黄金河段，将在这份蓝图中精彩呈现。

第三篇：上海市人才发展“十三五”规划

上海市人才发展“十三五”规划

为落实人才强国战略和创新驱动发展战略，聚焦建设具有全球影响力的科技创新中心、建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的人才需求，根据《上海市中长期人才发展规划纲要（2010－2020年）》和《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，编制本规划。

一、发展现状和面临形势

（一）人才竞争比较优势成为城市核心竞争力的重要体现。

“十二五”期间，市委、市政府高度重视人才工作，深入实施人才强市战略，大力构筑国际人才高地，人才高端化、国际化和人才工作制度化、市场化取得新成效，人才竞争比较优势成为城市核心竞争力的重要体现。

人才队伍规模稳步壮大。截至2015年底，上海党政人才、经营管理人才和专业技术人才总量为476.39万人，比2010年底增加85.31万人。其中，具有大专及以上学历或者中级及以上职称的343.22万人，比2010年底增加95.18万人。高技能人才占技能劳动者比例从2010年的25.01%提高到30.17%。

集聚培育一批高层次人才。截至2015年底，上海有中国科学院院士、中国工程院院士172人（其中1人为两院院士）；中央“千人计划”人才894人；中国科学院“百人计划”支持的杰出科学家347人，教育部“长江学者奖励计划”支持的特聘教授254人，国家自然科学基金委员会杰出青年基金资助436人，新世纪百千万人才工程国家级人选371人；文化名家暨“四个一批”人才43人；国务院特殊津贴获得者近1万人。上海领军人才1186人，上海“千人计划”人才676人，首席技师1021人。

不断提升人才国际竞争力。上海已成为海外留学人员回国工作和创业的首选城市之一。截至2015年底，上海有国家级海外高层次人才创新创业基地12家，市级海外高层次人才创新创业基地20家，留学生创业园11个。留学人员13万余人，比2010年底增加4万余人；常年在沪外国专家8.8万人，比2010年底增加约1万人。持有效外国人就业证、实际在沪就业的外国人8.6万人，其中90%以上具有大学本科以上学历，比2010年底增加约1.6万人。同时，不断加大本土人才国际化培训力度，形成若干特色培训项目。

有效发挥市场配置人才资源决定性作用。人力资源服务业已成为上海现代服务业重要组成部分。截至2015年底，全市人力资源服务机构达1086家，行业营业总收入从2010年的550亿元增长到2282亿元。全国首个国家级人力资源服务业集聚区——中国（上海）人力资源服务产业园区成为国家人力资源服务标准化示范建设区。招聘、派遣、培训、人才测评、高级人才寻访、人力资源管理咨询等人才服务功能已经齐备，国有、民营、外资多种所有制共同发展的格局已经形成，市场配置人才资源决定性作用得到有效发挥。

持续优化人才综合发展环境。“十二五”期间，基本形成居住证、居住证积分、居转户、直接落户相衔接的国内引才政策体系和海外人才居住证（B证）、外国专家证、直接落户、出入境便利为主的海外引才政策体系。实施企业股权和分红激励办法，完善自主创新和科技成果转化分配激励机制。设立市级创业投资引导基金、科技信贷风险补偿专项资金、浦发硅谷科技银行，大力优化科技创新人才融资环境。基本形成公共租赁房、人才公寓、共有产权房、商品房资助为主的住房保障政策体系，初步构建可以满足不同层次人才需求的医疗服务体系。建成以市区两级人才中心为主、行业人才中心为辅的人才公共服务体系，不断提升“千人计划”人才专窗服务能级。

（二）人才发展面临的新形势、新挑战。

总体看，“十三五”时期上海人才发展面临的基本形势是机遇与挑战并存、机遇大于挑战。

从国际环境看，新科技革命和产业变革正在孕育突破，全球城市群在国家经济增长中的核心带动引领作用日益突出，国际形势的新变革对上海人才开展国际竞争提出了更加艰巨的新使命。从国内环境看，未来五年是我国全面建成小康社会决胜阶段，经济发展进入增速换挡、结构调整、政策转型的新常态，国内形势的新发展对上海人才的引领辐射作用提出了更高标准的新要求。从上海自身看，未来五年处于建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的冲刺期，创新驱动发展、经济转型升级的攻坚期，具有全球影响力的科技创新中心建设、上海自贸试验区建设、司法改革试点、教育综合改革等，为上海人才发展带来了更大的新舞台、更多的新机遇。

在上海适应新常态、把握新常态、引领新常态进程中，人才发展尚不能完全适应经济社会发展的新需要。突出表现为：人才发展不平衡现象和不合理格局依然存在，高层次创新创业人才数量相对不足、能级相对较低，具有国际竞争力和全球影响力的世界级科学家、企业家、投资家缺乏，与建设具有全球影响力的科技创新中心的新要求不相适应；依据市场规则、按照市场竞争实现效益最大化和效率最优化的制度环境尚不健全，人才配置、集聚、评价、流动、激励等领域的市场化改革进程尚需大力推进；人才国际化的广度和深度与建设国际人才高地的目标不相匹配，海外人才引进和本土人才国际化进程亟需加快；激发人才创新创业活力的体制尚需进一步改革，更灵活、更有效的人才管理机制有待进一步完善；解除人才后顾之忧的法治、教育、医疗、住房等综合发展环境有待深入优化；人才工作体制尚需进一步健全，合力机制有待进一步完善。

二、指导思想和总体目标

（一）指导思想。

高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，以创新、协调、绿色、开放、共享发展理念为引领，尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造，深入实施人才强市战略和创新驱动发展战略，按照人才优先、国际竞争、创新机制、优化环境、以用为本、服务发展的指导方针，聚焦建设具有全球影响力的科技创新中心、建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的人才需求，将高端引领、市场导向、国际发展、制度创新、简政放权贯穿上海“十三五”人才发展的各领域和全过程，大力集聚海内外高层次人才，大力提升人才国际竞争力，大力释放人才创新创业创造活力，大力优化人才综合发展环境，为实现上海“十三五”经济社会发展目标，推进创新驱动发展、经济转型升级提供坚强的人才保障，为上海继续当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者提供坚实的智力支撑。

——坚持高端引领。创新是引领发展的第一动力，人才是创新的第一资源，创新驱动的实质是人才驱动。集聚造就一批具有创新引领力的世界级高层次人才，厚植上海原创优势，畅通从人才强到科技强再到经济强的传导链条，加快实现发展动力转换。

——坚持市场导向。充分发挥市场在人才资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，加快转变政府职能，围绕人才集聚、培养、流动、评价、激励等环节，突出市场发现、市场认可、市场评价的主导作用，以市场化方法统筹体制内外的人才工作，实现人才工作方法的优化升级。

——坚持国际发展。聚焦建设具有全球影响力的科技创新中心和国际人才高地，坚持服务“一带一路”和长江经济带等国家战略，放眼全球、对标国际，贯彻人才国际化发展主线，全方位提升上海人才国际竞争力、辐射力、影响力。

——坚持制度创新。坚持在改革中释放制度新红利，在开放中激发改革新动力(310328,基金吧)，在创新中打造发展新引擎，矢志不渝推进人才制度持续创新，大力破除人才发展的体制机制障碍，率先形成具有国际竞争力的人才制度优势。

——坚持简政放权。进一步转变政府职能，以建立政府人才管理权力清单和责任清单为契机，大力推进下放权力、放大收益、放宽条件、放开空间，真正把权和利放到人才和市场主体手中，构建更为灵活的人才管理机制，更好地激发人才创新创业创造活力。

（二）总体目标。

到2020年，集聚造就一批世界一流人才，优先推进与建设具有全球影响力的科技创新中心相适应、与上海经济转型发展相适应、与社会民生建设相适应的人才布局，建设一支规模宏大、结构优良、素质一流、富于创新的人才队伍，基本建成集聚能力强、辐射领域广、创新创业活跃的国际人才高地，率先确立人才国际竞争比较优势，为实现人才强国战略发挥先导作用，为实现第二个百年奋斗目标奠定更加坚实的人才基础。

——人才国际化水平显著提升。引进海外高层次创新创业人才达到2000人，常住上海的境外人才达到18万人，留学归国人才达到17万人，重点领域本土人才国际化培训累计达到5万人。

——人才队伍结构更趋合理。主要劳动年龄人口受过高等教育比例达到40%，每万劳动力中研发人员达到148人年，高技能人才占技能劳动者比例达到35%，知识型服务业人才占人才总量比例达到60%，高层次创新型科技人才达到9000人，人才贡献率达到54%。

——人才市场体系与国际接轨。完善政府部门宏观调控、市场主体公平竞争、中介组织提供服务、各类人才自主择业的市场运行机制，基本建成统一规范灵活、国内国外双向开放的人力资源市场，健全提升专业化、信息化、产业化、国际化的人才市场服务体系。

——人才发展环境具备国际竞争力。人才发展体制机制瓶颈有效破解，人力资本投资占全市生产总值比例达到18%，人才发展的事业环境、生活文化环境、服务环境具备国际竞争力。

三、主要任务

（一）集聚造就一批具有全球影响力的领军型人才。

实施高端引领发展战略，集聚造就一批在不同领域具有全球影响力的领军型人才，为提升上海人才国际竞争力、辐射力、影响力提供支撑，推动我国逐步从现有规则接受者向新规则制定参与者转变。

重点引进一批具有国际视野的战略企业家和通晓国际规则的创业投资家，遵循企业家成长规律，拓宽培养渠道。大力集聚一批以战略科学家、卓越工程师、能工巧匠为代表的科技高层次人才。全力引进造就一批熟悉国际金融运作、具有战略眼光、拥有原创能力的国际金融高层次人才。引进培养一批通晓航运金融、海商海事、航运保险、航运交易、航运咨询、航运经纪等领域的复合型国际航运高层次人才。着力引进造就一批熟悉贸易投资规则的战略性国际贸易高层次人才。在大飞机、航空发动机、燃汽轮机、集成电路、高端医疗装备等人才紧缺的战略性新兴产业重点领域，加大人才引进培养力度，支撑“十三五”期间上海产业转型升级。引进扶持一批在文化艺术和人文社科领域具有国际影响力和知名度的名家大师、具有引领带动效应的高层次文化创意产业人才。培育造就一批以东方学者、名校长名教师为代表的具有国际竞争力的教育高层次人才。集聚培养一批适应亚洲医学中心城市要求的国内领先、国际知名、特色鲜明的卫生高层次人才。引进培育一批适应亚太知识产权中心城市要求的复合型知识产权高层次人才。

（二）开发培养大批经济社会发展重点领域紧缺急需专门人才。

坚持服务发展的人才开发导向，聚焦基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市，聚焦保障改善民生的需求，加大重点领域紧缺急需专门人才开发力度，支撑经济社会平稳健康发展。

健全金融人才国际开发、全球培养、跨国使用机制，加快形成一支以“海外金才”、“领军金才”、“青年金才”为主体，能支撑与我国经济实力和人民币国际地位相适应的国际金融中心发展的国际金融紧缺急需人才队伍。融合高校、航运企业、航运协会和专业中介机构资源，完善航运人才多层次、实训式、复合型培养模式，加快形成一支以高级船员、高级引航员、航运经营管理人才、航运技术服务人才、航运信息分析人才为代表的数量充足、结构合理的国际航运紧缺急需人才队伍。大力引进培育一支以跨国经营管理、国际贸易投资、国际市场营销、国际经济法律、国际商务谈判人才为主体，具备跨文化、跨部门、跨领域沟通协调能力的高素质国际贸易紧缺急需人才队伍。健全以文化项目为导向的开发机制和以文化活动为载体的发现机制，集聚培养青年理论家、文艺家、新闻家、出版家、文化企业家、公共文化服务人才，加快形成一支与国际文化大都市建设相适应的文化紧缺急需人才队伍。以推动中小学职称制度改革、职业教育校企互聘、高校教师分类管理和评价为抓手，努力造就一支品行高尚、能力卓越、富有创新精神和国际竞争力的教育紧缺急需人才队伍。健全住院医师、专科医师规范化培训制度，强化公共卫生、全科医学、急救护理人才开发，加快培育一支与现代化国际大都市相适应、与市民对高水平高质量卫生服务期盼相匹配的卫生紧缺急需人才队伍。

（三）大力推进人才国际化发展。

加大海外引才引智力度。充分发挥市场导向作用和用人单位主体作用，在全球范围内持续引进各类上海紧缺急需的海外人才。围绕国家和上海重大工程、重点项目、重点领域，大力引进高端外国专家，实现在沪境外人才总量持续增长，入选“外专千人计划”专家数量继续保持全国前列。

加快本土人才国际化进程。鼓励高校、科研院所、企业建立人才国际交流合作机制，加大推荐上海人才赴国际组织任职力度，促进各类人才融入国际竞争。探索建立党政机关、国有企事业单位人才赴跨国公司挂职锻炼机制。优选一批境外培训基地，扩大境外学习培训规模，完善培训项目质量评估机制和成果推广机制，全面提高境外培训的效果和效益。

健全人才国际化发展网络。融合海外人才联络机构、招商引资海外办事机构、海外侨联联络机构、海外留学人员组织等网络资源，构建更便捷、更高效的海外人才引进和国内人才境外培训服务网络。完善海外人才服务网络的管理制度，建立海外人才服务机构定期来沪交流机制。

（四）加快推进人才市场化进程。

建设具有国际竞争比较优势的人才市场。放大上海自贸试验区允许设立外商独资人才服务机构的政策效应，充分利用国际著名人才机构服务优势配置全球人才资源。深化中国（上海）人力资源服务产业园区建设，大力提升人才市场服务能级，构建面向长三角城市群、面向长江经济带、服务全国、连接全球的人才市场体系，建设具有国际辐射能力、跨国配置能力的亚太人才交流中心，迈入全球重要人才市场行列。

培育一批具有国际竞争力的人力资源服务企业。综合运用财税、人才、信息服务、银行信贷等方式，大力支持人力资源服务业龙头企业规模化、信息化、品牌化、跨国化经营，加快形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、在国内具有重要影响力、在国际具有较强竞争力的大型人力资源服务机构。

推进国资国企选人用人的市场化进程。以深化国资国企改革为契机，加快建立国资国企的市场化选人用人机制和激励约束机制。探索建立除任命制高级管理者之外的岗位全部实行公开化、市场化选人用人制度。

（五）大力优化人才区域布局。

围绕区域经济社会发展人才需求，研究制定区域人才重点开发目录，通过人才政策资源与服务资源叠加，引导人才向重点区域、重点产业流动集聚，促进本市人才布局进一步优化，基本形成不同区域人才错位发展、良性竞争的格局。

加快在张江核心区和紫竹、杨浦、漕河泾、嘉定、临港等重点区域形成科技创新人才集聚区，加快在陆家嘴(600663,股吧)、外滩和北外滩形成国际金融人才聚集带，加快在外高桥(600648,股吧)港区、洋山深水港区、北外滩、临港等区域形成国际航运人才集聚区，加快在上海自贸试验区、虹桥商务区等区域形成国际贸易人才集聚高地，加快在中心城区都市产业园形成专业中介服务、文化创意人才和“四新”经济人才集聚地，加快在各郊区工业开发区形成战略性新兴产业和生产性服务业人才集聚区。

推进城乡人才发展一体化，研究制定中心城区与郊区人才交流政策，通过挂职锻炼、带教培训等形式，促进郊区教育、卫生、养老、文化服务人才素质能力提升，形成城乡人才融合发展的良好局面。

（六）大力提升上海国际人才高地的辐射力和带动力。

主动服务“一带一路”国家战略，以人才交流和人才培训为纽带，积极推进与“一带一路”沿线国家（地区）的人才合作。发挥上海人才的国际竞争比较优势，为国家在“一带一路”沿线国家（地区）推进经贸投资、金融服务、基础设施建设，提供人才支撑和智力保障。

贯彻落实长江经济带战略，发挥上海人才高地的龙头带动辐射作用。建立完善长江经济带全流域人才发展协商机制，促进全流域人才合作创新和协同发展。放大上海人才发展示范效应、辐射效应、外溢效应，举办长江经济带人才发展高峰论坛，推动人才、资本、技术等要素跨区域流动，提高长江经济带全流域人才资源配置效率和人才资源开发效能。

引领服务长三角世界级城市群人才开发，推进长三角地区人才发展一体化。完善长三角世界级城市群人才发展协调机制，研究建立统一的人才市场准入制度和标准，推动区域内人才信息共享、政策协调、服务贯通，强化同城效应、优势互补和融合发展。

提升上海人才服务全国能级。坚持上海人才支援与当地人才开发并重，继续选派一定规模、素质过硬的干部人才援助队伍，帮助受援地区培养基层党政干部、专业技术人才和企业经营管理人才，为受援地区可持续发展提供人才支撑。发挥上海驻外省区市办事机构资源优势，加强上海自贸试验区与广东、天津、福建自贸试验区的互动，推动人才制度创新成果的相互借鉴；健全与京津冀、珠三角、西部地区、东北地区、中部地区及各国家主体功能区的人才合作交流机制。

四、重点工程

（一）建设国际人才试验区。依托上海自贸试验区、张江国家自主创新示范区的改革平台，充分发挥“双自联动”优势，推进人才政策先行先试，构建人才、智力、技术、资金、管理、服务等创新要素高度集聚的国际人才试验区。建立上海自贸试验区海外人才离岸创新创业基地，探索区内注册、海内外经营的离岸模式，打造具有引才引智、创业孵化、专业服务保障等功能的国际化综合性创业平台。依托企业、高校、科研院所和产业园区，新建一批市级海外高层次人才创新创业基地，试点建立与国际规则接轨的高层次人才招聘、薪酬、考核、科研管理、社会保障等制度，打造若干“学科（人才）特区”。推动设立张江科技银行等现代科技投资金融机构，开展针对科技型中小企业的金融服务创新，支持高层次人才创新创业。

（二）实施海外高层次人才引进计划。实行更积极、更开放、更有效的海外人才引进政策，更大力度实施“千人计划”，进一步完善专项资金管理制度及科研、工作、生活配套完善政策，重点引进全球一流的科学家、创意家、创业家。健全工作和服务平台，建立“千人计划”人选进入政府决策咨询专家组制度，探索建立“千人计划”人才更加灵活的岗位聘用制度，充分发挥“千人计划”人才的作用。完善“千人计划”宣传机制、评价机制和资助机制，打造具有上海特色的海外高层次人才引进品牌。“十三五”期间，重点引进一批能够突破关键技术、引领新兴学科、带动新兴产业发展的海外高层次人才，推进上海“千人计划”建设，争取一批人才入选中央“千人计划”。

（三）实施上海领军人才计划。以提高自主创新能力为核心，大力实施科学与工程领军人才计划、优秀学科带头人计划，支持和培养一批具有国际影响力的原始创新领军人才。“十三五”期间，新增一批创新型科技领军人才及创新团队。争取若干人才入选两院院士、全国杰出专业技术人才和新世纪百千万人才工程等领军人才国家队。健全服务联系制度，加强对领军人才的服务保障；加大宣传力度，明确宣传导向，强化上海领军人才工作品牌。推进各地区、各系统领军人才后备队伍建设，形成领军人才培养梯队。

（四）实施青年英才开发计划。着眼于人才基础性培养和战略性开发，持续保持和提升本市人才竞争力，每年遴选一批管理、专业技术、创业等领域的优秀青年人才进行重点开发。在高校、科研院所及领军型科技企业建设一批青年英才培养基地。加大对杰出青年科技人才资助力度，培养一大批具有国际视野、创新活力、成长潜力的优秀青年科研人才。到2020年，培养造就一支能够在建设具有全球影响力的科技创新中心、建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市过程中发挥重要作用的高素质青年英才队伍。不断完善优秀大学生选调项目，吸引优秀应届大学毕业生从事公共管理工作。

（五）实施首席技师培养计划。鼓励引导企业设立首席技师工作室和完善首席技师制度，对企业推进首席技师培养计划及建立首席技师工作室给予经费资助。到2020年，新资助一批在行业中处于领先地位、对产业发展有突出贡献的市级、国家级技能大师工作室和技艺精湛、引领作用突出的首席技师。依托上海先进制造业和现代服务业重点领域，推进高技能人才培养（实训）基地建设，设立一批新型学徒制试点单位。引导企业建立健全职工技能培训制度，深入推进高师带徒、校企合作等项目。

（六）实施企业经营管理人才素质提升工程。深入开展“专精特新”中小企业家培训工程，支持非公领域企业管理人才参加海外研修、挂职实训，着力提升资本运作、品牌运作、团队管理和资源掌控能力，造就一大批职业化、市场化、专业化、国际化的经营管理人才队伍。着力引进培育一批具有国际视野、敢于创新、熟谙经营的企业家。重点扶持培育一批领军型企业家及具有一定社会影响力的知名企业家和具有高成长潜力的青年职业经理人。

（七）实施“四新”经济人才开发工程。落实“中国制造2025”和“互联网+”战略，聚焦新技术、新产业、新模式、新业态“四新”经济的发展态势，探索“产业基地+产业基金+产业人才+产业联盟”四位一体的推进模式。建立集成电路、车联网、机器人、卫星导航等“四新”经济人才培养实训基地，探索政产学研新型管理机制，打造“四新”经济人才跨界成长生态系统。探索设立产业和信息化人才创新创业基金、产业和信息化创新创业成就奖，构建促进“四新”经济人才脱颖而出的平台。

（八）实施社会工作人才发展计划。适应社会结构变化和价值取向多元化等社会发展新趋势，加大社会工作人才政策扶持和资金投入力度，为创新社会治理体制机制、提升社会治理能力提供支撑。实施社会组织人才的“百千万”工程，重点培育百名社会组织带头人、千名社会组织专门人才、万名社会组织人才，进一步加强社会福利、社会救助、劳动就业、社区管理、社区调解、残障康复、养老护理和家庭生活服务等领域的社会工作人才队伍建设。建设一批基层社会服务人才培训基地，构建知识普及培训、职业资格培训、继续教育培训等相结合的培训体系。结合政府职能转变，拓展社会工作服务领域和岗位，完善政府购买社会工作服务制度，推进社会工作人才专业化、职业化发展。

五、重大政策

（一）实施更积极、更开放、更有效的海外人才引进政策。优化永久居留证申办条件，健全完善市场认定人才机制。完善永久居留证申办途径，健全从居留向永久居留的转化衔接机制。逐步有序放宽为境外高层次人才聘雇的外籍家政服务人员签发相应期限的私人事务类居留许可。扩大外籍高层次人才在口岸和境内申请办理R字签证（人才签证）的范围。扩大来沪创新创业的外国人在口岸申请Z字签证（工作签证）和S2字签证（私人事务签证）范围。探索实施外国留学生毕业后直接在上海创新创业政策，符合条件的外国留学生可直接办理就业手续、签证和工作类居留许可。争取在上海自贸试验区试行海外人才技术移民政策。

（二）实施更具竞争力的国内人才引进政策。充分发挥人才引进政策的激励和导向作用，进一步强化市场发现、市场认可、市场评价的引才机制，以市场评价方法统筹体制内外人才引进标准。优化调整居住证积分指标体系，畅通创新创业人才、特定公共服务领域人员享受居住证积分待遇通道，简化居住证积分申办流程。研究制定公开透明、有序办理、公平公正的积分落户政策，实现人才落户由条件管理向积分管理转变。完善人才直接落户政策，大力引进高层次人才和紧缺急需人才。

（三）创新人才培养政策。创新人才教育培养模式，探索建立创新创业导向的人才培养机制，完善产学研用的协同育人模式。探索建立产教融合、校企合作的技术技能人才培养模式，提升高校人才培养对产业的支撑。大力实施专业技术人才知识更新工程，开展高层次紧缺急需和骨干专业技术人员专项培训。加强全市人才计划顶层设计，建立相互衔接配套、覆盖人才不同发展阶段的梯次资助体系。逐步建立上海人才计划与国家级专家选拔的衔接机制，上海推荐的国家级专家候选人原则上从上海领军人才中产生，畅通上海高层次人才的成长通道。探索建立人才计划的社会化管理制度，政府部门主要负责人才计划的规划研究、评估监管，充分发挥社会和市场作用，形成公开、透明、高效的人才资助机制。加大创新创业人才团队选拔资助力度，进一步向企业一线和青年科技人才倾斜。

（四）完善人才双向流动政策。破除人才流动障碍，畅通党政机关、企事业单位、社会等各方面人才流动渠道。鼓励高校、科研院所等事业单位科研人员在履行所聘岗位职责前提下，经所在单位同意，可在岗创业或者到企业兼职从事科技成果转化、技术攻关等。符合条件的高校、科研院所科研人员经所在单位同意，可保留基本待遇离岗创业。允许高校、科研院所设立一定比例流动岗位，吸引有创新实践经验的企业科研人才兼职。鼓励具有硕士学位授予权的高校、科研院所聘任企业、行业高层次人才担任研究生兼职导师或者指导教师。制定企业博士后科研工作站独立招收博士后研究人员实施办法，打通博士后培养机构与企业创新平台之间的流动通道。

（五）改革人才评价政策。建立市场化、社会化人才评价机制，落实创新主体对创新人才的最终评价权。完善基础研究、应用研究、科技成果转化人才的分类评价体系，对基础研究人才，突出同行评价，注重研究成果质量及对国家、社会的影响力；对应用研究人才，强化创新创造业绩贡献评价，注重创新能力、创新成果、产学研结合等，不将学历、论文论著等作为限制性条件；对科技成果转化人才，突出转化效益效果评价，注重产值、利润等经济效益和吸纳就业、节约资源、保护环境等社会效益。率先在中小学教师、工程领域中建立新型人才评价机制。开通优秀人才职称评审“直通车”，对海外高层次留学人才、成果显著的优秀中青年工程技术人员，可打破学历、任职资历要求，申报高一级专业技术职称。

（六）创新成果转化政策。将财政资金支持形成的，不涉及国防、国家安全、国家利益和重大社会公共利益的科技成果的使用权、处置权、收益权，下放给高校、科研院所，单位主管部门和财政部门对科技成果在境内的使用、处置不再审批或者备案。提高科研人员成果转化收益比例，研发团队所得不低于70%。科技成果转化所得收益用于人员激励部分，可一次性计入高校、科研院所当年工资总额，但不纳入绩效工资总额基数。依法妥善处置科研人员在创新创业中的争议和矛盾，维护科研人员创新创业合法权益。

（七）创新人才激励政策。加大创新人才激励力度，鼓励企业通过股权、期权、分红等激励方式，调动科研人员创新积极性。积极落实高新技术企业科研人员通过科技成果转移转化取得股权奖励收入时，可在5年内分期缴纳个人所得税的税收优惠政策。进一步研究实施股权奖励递延纳税试点政策。完善事业单位绩效工资制度，健全鼓励创新创造的分配激励机制。开展高校经费使用自主权改革试点。探索提高科研项目人员经费比例。探索实施委托社会机构开展上海杰出人才遴选工作，大力表彰创新创业的杰出人才。加强创新成果知识产权保护。

（八）创新人才创业融资政策。扩大政府天使投资引导基金规模，带动社会资本共同加大支持早中期、初创期企业发展。完善鼓励天使投资的税收支持政策。健全创业投资风险补偿机制。完善商业银行与风险投资、天使资本的投贷联动模式。开展股权众筹融资试点，积极探索和规范发展互联网金融。创新保险产品，分散创业者创业风险。简化海外高层次人才外汇结汇、直接持有境外关联公司股权及离岸公司进行返程投资等有关审批手续。

六、优化人才发展环境

（一）大力发展众创空间。引导鼓励低成本、便利化、全要素、开放式的众创空间发展。鼓励行业领军企业、创业投资机构、社会组织等社会力量参与众创空间建设。吸引国际孵化器入驻上海。鼓励国有孵化器引入专业团队管理运营。调整财政投入方式，加强对众创空间基础设施建设、项目和企业的资助，加大政府购买创新创业服务力度。

（二）加强人才创新创业服务体系建设。培育市场化、专业化的研究开发、技术转移、检验检测认证、知识产权、科技咨询、科技金融、科学技术普及等专业科技服务和综合科技服务中介服务机构。完善政府购买科技服务政策，加强技术经纪人培育，促进技术经纪人队伍发展。鼓励各行业协会和社会组织帮助人才获取信息、提升能力、实现价值。打造一站式、全流程、专业化的人才发展政策和生活服务信息综合门户网站，建立健全市场化机构运营、政府机构监管的运作模式。提升大数据在人才开发中的深度应用，拓展社会化的人才工作移动端服务。

（三）健全创新创业法治环境。重点围绕人才市场管理、知识产权保护和人才培养、使用、引进、评价、激励、保障等环节，研究制定专业技术人才继续教育、人力资源市场管理、外国专家来沪工作管理等地方性法规，把人才资源开发工作纳入规范化、程序化、法治化轨道，依法维护各类人才的合法权益。

（四）优化人才生活环境。鼓励人才集聚的大型企事业单位和产业园区平台利用自用存量工业用地建设人才公寓（单位租赁住房）等配套服务设施，鼓励用人单位实施人才住房资助计划。注重发挥市场和社会作用，扩大医疗开放领域，鼓励支持具备条件的医院进一步改善就医环境，提高人才医疗服务的能级和水平。积极创造条件，为优秀人才子女就读提供便利。积极发展公共交通，建设适应人才生活需求的购物、就学、就医、文化及娱乐休闲场所等配套设施。

（五）优化人才文化环境。提升城市开放度和包容性，积极举办国际顶级文化赛事，大力吸引国际文化组织进驻上海，不断增强城市文化魅力。提升上海国际电影节、中国上海国际艺术节等文化节庆品牌影响力，延续城市文脉、彰显城市个性、提升海派文化对人才的吸引力。大力弘扬海纳百川、追求卓越、开明睿智、大气谦和的城市精神，培育鼓励创新、宽容失败的社会氛围。

七、实施保障

(一)健全人才工作合力机制。

进一步强化人才是第一资源的理念，进一步树立人才强国的战略意识，进一步确立人才优先发展的战略布局，做到人才资源优先开发、人才结构优先调整、人才投资优先保证、人才制度优先创新，促进经济发展方式向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。

坚持党管人才原则，完善党委统一领导，组织部门牵头抓总，人力资源社会保障部门具体落实，有关部门各司其职、密切配合，用人单位主体作用充分发挥，社会力量广泛参与的人才工作格局，形成统分结合、上下联动、协调高效、整体推进的人才工作运行机制。进一步明确和完善各级人才工作协调（领导）小组职责任务和工作规则，健全领导机构，配强工作力量，完善宏观指导、科学决策、统筹协调、督促落实机制。将行业、领域人才队伍建设列入相关部门“三定”方案。

完善党委、政府人才工作目标管理制度，细化考核指标，加大考核力度，将考核结果作为领导班子评优、干部评价的重要依据。将人才工作列为落实党建工作责任制情况述职的重要内容。建立人才公共数据采集、共享、应用长效机制，提升政府行政效能。

(二)加大人才优先投入力度。

完善人才引进、培养、开发的政府投入机制，加大支持力度，落实保障人才投入的财政资金。统筹运用地方教育附加专项资金，重点用于支持和促进以职工职业培训为主要内容的人力资源建设。探索研究人才发展投入税收减免政策，落实国家有关鼓励和吸引高层次人才的税收优惠政策。发挥人才发展专项资金、创业投资引导基金、中小企业发展基金、产业投资基金等政府投入的引导和撬动作用，建立政府、企业、社会多元投入机制。探索鼓励企业、社会组织加大人才投入的政策措施。完善分级分类人才资助体系，有效整合人才资金，加大对人才发展重点区域的投入，保障人才发展重大项目的实施。建立健全人才投入效果评估机制，优化人才投入结构和扶持政策。

(三)强化规划实施监测评估。

各地区、各部门要以规划为引领，科学引导人才资源的战略性布局、人才政策的改革创新和公共资源的有效配置，科学编制人才发展规划，形成全市衔接配套的人才发展规划体系。建立规划实施第三方评估机制，强化任务举措的执行落实。建立健全人才发展规划的动态调整机制，根据执行情况提出完善措施。

第四篇：上海市《环境保护和生态建设“十三五”规划》

发布（全文）(2016年10月31日)

中商情报网讯11月2日消息，上海市环境保护和生态建设“十三五”规划2日正式公布。“十三五”期间，上海将在环保上投入约4400亿元人民币，比“十二五”期间增加了37.5%。

以下是通知全文：

上海市人民政府关于印发《上海市环境保护和生态建设“十三五”规划》的通知

各区、县人民政府，市政府各委、办、局：

现将《上海市环境保护和生态建设“十三五”规划》印发给你们，请认真按照执行。

上海市人民政府 2016年10月19日

上海市环境保护和生态建设“十三五”规划

为推进本市环境保护和生态建设，根据《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，制定本规划。

一、深刻把握本市生态环境保护现状和发展形势

（一）过去五年的成就

在市委、市政府领导下，“十二五”期间，本市坚持创新驱动发展、经济转型升级，依托环保协调推进机制和环保三年行动计划、清洁空气行动计划、污染减排等工作平台，按照率先引领和底线思维的要求，以大气、水污染治理为重点，系统推进环境保护和生态建设，生态环境保护取得明显成效。

1.重大环境基础设施逐渐完善。青草沙、东风西沙水源地相继建成运行，两江并举水源地格局初步形成。污水厂网建设和提标改造有序推进，完成白龙港二期等14座城镇污水处理厂的新改扩建，城镇污水处理率提高10.9个百分点，达到92.8%。全市16家燃煤电厂脱硫、脱硝和高效除尘实现全覆盖。“一主多点”的生活垃圾无害化处置体系基本形成，运行、在建生活垃圾（含餐厨垃圾）末端处理能力达到27000吨/天，危险废物、医疗废物基本得到安全处置。大力推进郊区林地和中心城区公共绿地建设，全市绿林地面积不断增加，人均公园绿地面积达到7.6平方米，森林覆盖率达到15.03%。

2.环境治理和污染减排取得积极进展。基本完成建成区直排污染源截污纳管，持续推进河道综合整治，主要河道环境面貌持续改善。全面完成中小燃煤锅炉清洁能源替代、黄标车淘汰等治理工作，扬尘、挥发性有机物（VOCs）污染控制等取得重大进展。完成产业结构调整重点项目4200余项，吴泾、南大、桃浦等工业区转型升级取得重大进展，金山、合庆、青东农场等重点区域生态环境综合治理全面启动并取得阶段成效，区域环境矛盾得到有效缓解。农村环境整治由点及面逐步推进，启动实施国家现代农业示范区建设，完成规模化畜禽养殖场污染减排88家，累计500多个行政村开展村庄改造，受益农户近33万户。桃浦、南大等地区土壤调查评估和修复治理试点顺利启动。

3.环境法规政策体系进一步完善。出台《上海市大气污染防治条例》等2项地方性法规和10余项配套文件，制订《锅炉大气污染物排放标准》等12项地方标准规范，落实生态补偿、环保电价、超量减排奖励等一系列政策，区域大气污染协作机制、环境污染第三方治理、综合执法、行政执法和刑事司法相衔接等治理机制逐步完善，环境监测、监管和执法体系逐步加强。

4.城市环境质量总体稳步改善。“十二五”期间，在人口、经济、能源消耗持续增加的同时，主要污染物削减明显，生态环境质量总体持续改善。2015年，全市化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等4个主要污染物排放量较2010年分别削减25.1%、18.4%、33.1%和32.1%，超额完成“十二五”国家减排目标。地表水主要水体水质稳步改善。2015年，全市饮用水水源地水质达标率较2010年提高10.0%，水环境考核断面化学需氧量、氨氮浓度比2010年分别下降9%、19%，劣Ⅴ类水体比例减少7.8%。大气环境主要指标呈改善趋势。2015年，二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物浓度分别比2010年下降41.4％、8.0％和12.7％，PM2.5浓度较2013年下降14.5%。

3.指“十二五”期间的2个国控断面，扣除上游来水影响。4.化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等4项主要污染物排放总量削减率为环保部核定数据。

（二）“十三五”时期面临的形势

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的攻坚阶段，是我市基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的冲刺阶段，也是打好污染治理持久战和攻坚战的关键时期。这一时期，环境保护既面临着严峻挑战，同时也迎来了难得的发展机遇。在国际层面上，绿色低碳发展成为全球共识，生态宜居已成为全球城市软实力和竞争力的重要体现。在国家层面上，生态文明建设和体制改革加速推进，绿色发展成为五大发展理念之一。生态环境质量总体改善被列入主要目标，新环保法和大气、水、土壤专项行动计划相继出台。党政同责、终身追究、环保督查等要求更加明确，污染治理标准更加严化，环境保护的认识高度、推进力度、实践深度前所未有。在本市层面上，市委、市政府高度重视环境保护，把生态文明建设放在城市经济社会发展全局的突出战略位置，把环境保护作为本市全局和长远发展的“三个导向”和“四个底线”，协同推进产业结构调整、建设用地减量化、重点区域综合整治等重大举措。此外，社会公众环境意识不断提高，对环境保护和生态建设的要求不断提高。这些，都为上海环境保护和生态建设工作提供了新的历史机遇。

与此同时，本市环保工作依然存在诸多瓶颈制约和短板。一是环境质量总体与国家标准和市民需求仍有较大差距。以细颗粒物（PM2.5）、臭氧为代表的复合型大气污染问题突出，主要水体氮、磷普遍超标，部分郊区中小河道污染严重，城乡环境差异明显，城市生态功能不足，与现代化国际大都市的定位和市民日益提高的环境要求存在较大差距。二是污染物排放总量大、强度高，污染预防和治理能力仍显不足。2015年，本市常住人口为2415万人，能源消费总量达1.14亿吨标准煤，煤炭消费约4850万吨，污染物排放总量仍处于较高水平。尽管通过五轮环保三年行动计划的大规模投入，本市环境治理能力和水平已上了很大台阶，但仍不足以完全消化人口经济快速发展带来的增量。三是环境质量持续改善的难度增大，更加取决于转方式、调结构。“十三五”期间，本市通过末端治理的难度越来越大，减排空间也更加有限。同时，能源结构以煤为主、产业结构较重、养殖总量和种植强度较大、建设用地比例过高等结构性问题短期内难以根本解决，除继续加大污染治理力度外，必须在调结构、转方式等源头防控上下大决心、花大力气、下狠功夫，加快产业升级和发展动力转换。四是环境保护体制机制瓶颈约束亟待破解，生态文明体制改革还须加快推进。新形势下，环保要求不断提高与环境治理能力相对不足之间的矛盾愈加凸现，重点要进一步提升环境监测、监管和执法能力，完善基层环保责任体系、环保考核奖惩机制、生态损害追究赔偿制度、市场化的环境治理机制，加快推进环境治理体系和治理能力现代化。

专栏2 PM2.5来源和监测评价

PM2.5是指大气中空气动力学直径小于或等于2.5微米的颗粒物，也称为细颗粒物。PM2.5主要来自于人为排放，包括一次排放和二次转化生成。一次排放主要来自燃烧过程及粉尘、扬尘。二次转化是指由二氧化硫、氨、氮氧化物和挥发性有机物等气态前体物在大气中通过化学反应而生成。人为来源主要包括机动车（船）排放，电厂锅炉、工业炉窑、道路与建筑扬尘、民用分散燃烧等。自然过程也会产生少量PM2.5，如沙尘暴、火山灰、森林火灾、花粉、海盐等。PM2.5也是导致大气能见度下降和导致霾产生的主要因素之一。

目前，上海发布的PM2.5指标的监测数据采集，来自本市10个国控空气质量自动监测点位：普陀监测站、卢湾师专附小、虹口凉城、杨浦四漂、静安监测站、徐汇上师大、浦东川沙、浦东张江、浦东监测站、青浦淀山湖。其中，青浦淀山湖为对照点，不参与全市整体空气质量水平的评价。

二、确立以生态环境质量改善为核心的奋斗目标

（一）指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻总书记系列重要讲话精神，坚持“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照“当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者”的要求，围绕基本建成“四个中心”、具有全球影响力的科技创新中心基本框架和社会主义现代化国际大都市的总体目标，以改善生态环境质量为核心，进一步强化源头防控和全过程监管，实行最严格的环境保护制度，把生态环境作为城市发展不可逾越的底线和红线，加快形成有利于节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产生活方式和制度体系，推进环境治理体系和治理能力现代化，加快建设资源节约型、环境友好型城市，切实改善生态环境质量，为市民提供更多优良的生态环境产品。

（二）基本原则

按照生态文明建设总体要求，以“改善生态环境质量、促进绿色转型发展”为主线，突出目标导向和问题导向，进一步加大源头防控和综合治理力度，坚持“四个更加注重”。

——更加注重“绿色发展”和“底线思维”。在转型发展中坚持保护和改善生态环境的导向，把绿色发展作为增强可持续发展能力的必要条件，把环境保护作为保障全局和长远发展的主要底线，以环保倒逼引导发展动力转换，加快推动发展模式和生产生活方式绿色转变。

——更加注重“接轨国际”和“率先引领”。在环境质量上，瞄准现代化国际大都市生态宜居标准，逐步提高要求，水、大气等主要指标在达到国家阶段性要求的基础上，要力争取得更大改善；在环保标准上，按照国内最严、接轨国际的标准推进污染治理，体现率先引领；在环保措施上，借鉴国际先进经验和做法，加快推进实施。

——更加注重“深化改革”和“依法严管”。坚持依法治理和改革创新并举，深化生态文明体制改革，完善环保责任和法制体系，强化执法监管机制，健全市场化治污机制，加大环境执法力度，为深入推进环境保护提供强大动力和制度保障。

——更加注重“科学治理”和“创新驱动”。加强环境保护科技支撑力度，进一步提升科学治污和精准施策水平，强化环境保护制度创新、政策创新和技术创新，积极培育绿色环保产业形成产业新高地，成为经济转型升级新增长点。

（三）规划目标

1.总体目标

到2020年，本市主要污染物排放总量继续下降，生态环境质量、生态空间规模、资源利用效率显著提升，环境风险得到有效管控，绿色生产和绿色生活水平明显提升，生态环境治理体系和治理能力现代化取得重大进展，公众对环境满意度进一步提升，为全面建成高质量的小康社会、基本建成“四个中心”、具有全球影响力的科技创新中心基本框架和社会主义现代化国际大都市奠定良好环境基础。

2.主要指标

——环境质量方面。到2020年，全市主要环境质量指标保持稳步改善趋势。PM2.5年均浓度达到42微克/立方米左右，臭氧污染恶化趋势得到遏制，重污染天气明显下降，环境空气质量优良率（以AQI表征）达到75.1%以上，力争达到80%左右。全市集中式饮用水水源地供水水质优良率（按水量计）高于90%，全市力争全面消除黑臭水体，基本消除丧失使用功能（劣于Ⅴ类）水体，完成20个地表水国家考核断面水质达标或提升要求。

备注：1.以国家最终考核要求为准；2.指20个地表水水质国家考核断面完成水质达标或改善要求，其中，13个断面保持水质现状，3个断面水质需提升一个等级，4个断面水质需消除劣五类；3.根据国家要求，在继续实施二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮4个主要污染物总量控制的基础上，“十三五”时期增加挥发性有机物和总氮两个污染物。

——环境治理方面。到2020年，全市城镇污水处理率达到95%以上，农村生活污水处理率达到75%以上，污水厂污泥有效处理率达到90%以上，生活垃圾无害化处理率保持100%，工业固废综合利用率达到97%以上，主要农作物秸秆综合利用率达到95%以上，继续加大绿色建筑和装配式建筑推广力度。

——生态空间方面，到2020年，全市生态用地面积达到3500平方公里，森林覆盖率达到18%，人均公园绿地面积达到8.5平方米/人，湿地保有量37.7万公顷，河湖水面率不低于10.1%，集中建设区外现状低效建设用地减量50平方公里。

——总量控制方面，全市主要污染物减排完成国家相关要求，用水总量控制在129.35亿立方米，能源消费总量控制在1.25亿吨标煤以内，煤炭消费总量持续下降，化肥农药亩均施用量在2015年基础上削减20%左右，环保投入相当于全市生产总值的比例保持在3%左右。

三、加大环境治理力度，提升生态环境质量

（一）水环境保护

全面落实《上海市水污染防治行动计划实施方案》，围绕饮用水安全保障、环境基础设施建设以及黑臭水体综合治理等重点领域，加大水污染防治力度，全面提升水环境质量。

1.强化饮用水水源安全保障

完善水源地布局建设。进一步优化“两江并举，多源互补”的原水供水格局，着力解决黄浦江上游水源地开放性问题，2017年，建成黄浦江上游金泽水库及相关配套工程。积极开展流域联防联控，加快推进太浦河清水走廊建设。深化研究长江口水源地联通体系，完善多源联动的原水系统布局。全面实现郊区供水集约化。到2020年，全市集中式饮用水水源地水质达到或优于Ⅲ类的数量比例高于75%，原水供水总量的90%以上达到优良水平。

加强水源地环境监管。落实国家有关水源地规定和《上海市饮用水水源保护条例》相关规定，完成新建水源地保护区划分、警示标志设立和围栏建设等保护工作，落实污染源关停、整治措施。完成饮用水水源一级保护区内与供水设施和保护水源无关项目的清拆整治，2017年底前，实现全市在用集中式水源地一级水源保护区封闭式管理，率先完成二级水源保护区内“198”区域建设用地减量化并转化为生态用地。按照要求完成全市二级水源保护区内排污口的关闭调整或截污纳管。

严格控制水源地环境风险。加强对饮用水水源保护区内运输船舶等流动风险源和周边风险企业的监管。在全市饮用水水源保护区内禁止高污染风险货物或剧毒品的船舶航行、停泊、作业，严格监管各类装卸码头。全面落实太浦河危险品船舶禁运，并持续减少太浦河的船舶航运量。完善并严格实施上海市主要水源地应急处置、保障和监督管理制度。完善多部门联动的饮用水水源污染事故应急预案和跨界水污染事故处置应急联防联动机制，提高应急响应的技术能力和水平。

全面提升饮用水供水水质。从水源到水龙头全过程保障饮用水安全。启动以长江原水为水源的中心城区水厂深度处理，2020年底前，完成建设杨树浦、月浦等水厂深度处理工程，提升饮用水质量。深入推进小口径供水管网改造工程，全市改造管网2050公里。市、区两级政府及供水单位定期监测、检测和评估本行政区域内饮用水水源、供水厂出水和用户水龙头水质等饮水安全状况。

2.完善水环境基础设施建设

继续提高城镇污水处理能力和水平。全面实施污水处理厂提标改造，按不同功能区域的水环境水质要求达到一级A及以上标准。加快推进中心城区石洞口、竹园、白龙港、虹桥、泰和及郊区南翔、松东、奉贤西部等30余座城镇污水处理厂提标改造和新建、扩建工程，到2020年，新增污水处理能力约60万立方米/日。

加快建设污水收集管网。加强老镇区、城郊结合部等人口集中地区，以及“城中村”“195”区域等薄弱区域的污水管网建设。配合郊区新城、大型居住社区、重点地区开发和城市更新改造，继续完善污水处理厂一、二级配套管网，加强截污纳管力度，进一步提高污水处理厂运行负荷率。积极推进非建成区直排污染源纳管，基本实现城镇化地区、“195”区域开发地区污水全部纳管，其他直排污染源实施更严格的排放标准。到2020年底，全市城镇污水处理率达到95%以上。

全面加强污泥处理处置和臭气治理。以中心城三大污水片区为重点，加快污水厂污泥处理设施建设，确保污水处理厂污泥安全处置，同步开展污水厂臭气治理。新建石洞口、竹园以及白龙港等污泥处理处置设施；郊区新建松江、嘉定、奉贤、浦东、金山、青浦、崇明等区污泥处理工程；新增闵行、杨浦、浦东等区通沟污泥处理设施。到2020年，全市污水厂污泥处理处置逐步形成以焚烧为主的格局，污水厂污泥有效处理率达到90%。

3.加大城市面源污染治理力度

着力推进市政设施污染控制。全面启动城市地表径流和市政排水设施污染控制。开展中心城初期雨水治理，深化苏州河段深层排水调蓄系统工程前期研究并加快建设试验段工程。实施市政泵站污水截流设施建设与改造工程，重点完成中心城区21座雨水泵站的旱流截污改造；制定并完善市政泵站调度运行制度，控制泵站放江污染。新建或完善中心城排水系统，全面消除中心城建成区排水系统空白区，新建泵站同步设置旱流截污设施。开展全市建成区排水管道大排查，因地制宜开展老旧小区雨污混接改造，到2020年，基本解决市政管道雨污管网混接问题。

有序推进海绵城市建设。建立符合上海特点的海绵城市建设技术标准和管控体系，稳步推进海绵城市建设。郊区新城、重点功能区域、重点转型区域、成片开发区域和郊野公园建设中全面落实海绵城市建设要求，注重水田保护修复；建成区结合城市更新、旧区改造、道路和排水系统改造等因地制宜推进海绵城市建设。到2020年，基本形成生态保护和低影响开发雨水技术与设施体系，本市海绵城市建设面积达200平方公里以上。各区和有关管委会积极开展试点工作，加快推进临港地区、普陀桃浦地区、松江南部新城、徐汇滨江等海绵城市试点地区建设。

专栏4 海绵城市

2015年10月，国务院办公厅印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75号），部署推进我国海绵城市建设工作。该指导意见指出，海绵城市是指通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方法。该指导意见明确，通过海绵城市建设，综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求;到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。

4.加强水环境综合治理和生态修复

不断深化河道综合整治。以重污染河道和中小河道为重点，坚持治本为先，加快推进截污纳管，关停拆除不符合规划要求和排放要求的违法企业和违章建筑，采取岸边整治、轮疏、生态治理等综合措施开展河道整治，加强断头河打通和水系沟通，增加水动力。加快推进56条段以上黑臭河道综合整治，开展200公里重污染河道治理。以国考断面和市考断面为重点，编制实施不达标水体达标方案，将水质达标治理与重点区域生态综合治理、“198”区域建设用地减量化、名镇名村保护和改造等工作相结合，合力推进水质改善，按期完成断面水质达标任务，达标断面力争提升水质类别。对超标控制单元实行严于排放标准的差异化要求，必要时采取限批等措施。到2020年，全市力争全面消除黑臭河道，完成1000公里中小河道生态治理，继续推进镇村级河道疏浚，实现全市镇村级河道轮疏一遍。

持续推进河湖水生态保护。继续落实《上海市太湖流域水环境综合治理实施方案（修编）》相关任务，推进青西三镇的污染防治和生态修复计划，完成淀山湖、汪洋湖及周边水系生态修复等重点工程。深化研究淀山湖、滴水湖等主要湖库的富营养化问题，加强主要水体水葫芦、浮萍等污染防治。严格控制环境激素类化学品污染，2017年底前，完成生产使用情况调查。重点监控评估水源地、水产品集中养殖区等重点区域风险，实施相关控制措施。持续实施河湖水生态监测，推进河湖生态健康状况的跟踪评估。

加强近岸海域污染防治。坚持陆海统筹，以实施污染源防控为重点，实施陆源污染物达标排海和排污总量控制制度，持续削减本市陆源入海及海上污染负荷。研究实施长江口、杭州湾等重点河口海湾污染综合整治。强化对海洋工程、海岸工程环境监管。

加强海上溢油、危化品泄漏等应急处理能力建设。划定并实施海洋生态红线制度，确保重要海洋生态系统和功能区面积不减少，自然岸线保有率不降低。推进海洋生态文明示范区建设，积极开展海岸、海域生态修复，实施浦东、奉贤、金山等海岸生态修复工程和金山三岛物种多样性保护及整治修复工程等项目，逐步修复本市近岸海域典型受损的生态系统。研究设立国家级海洋特别保护区，全面推进海洋生态文明建设。

（二）大气环境保护

全面落实清洁空气行动计划要求，围绕能源、产业、交通、建设等重点领域，进一步深化强化防控措施，继续加大治理力度，加快改善环境空气质量。

1.深化燃煤污染控制

强化能源消耗总量控制和结构优化。严格控制能源总量，实施全市能源消耗和煤炭消耗双总量控制，进一步压减钢铁和化工等行业用煤总量，合理控制发电用煤总量。到2020年，全市能源消费总量控制在1.25亿吨标准煤以内，确保煤炭消费总量明显下降。增加天然气使用，天然气占一次能源的比重提高到12%。

加大非化石能源发展力度，到2020年，力争使非化石能源占一次能源比例达到13%左右。安全合理有序利用外来电，“十三五”期间，市外来电占全社会用电量的比重保持在40%左右。

继续深化燃煤污染防治。2017年底前，完成漕泾电厂1#机组等全市所有30万千瓦以上公用燃煤机组超低排放改造，推动30万千瓦及以下燃煤机组上大压小，鼓励污染物超量削减。推进上海石化、高桥石化、宝钢自备电厂燃煤机组清洁化改造，所有燃煤机组实现地方标准排放要求。2017年底前，完成剩余集中供热和热电联产燃煤锅炉清洁能源替代，全面取消分散燃煤。

2.加强工业污染综合治理

推进重点行业企业挥发性有机物治理。全面推进石化、化工、涂料、涂装、印刷等重点行业、重点企业挥发性有机物（VOCs）综合治理，实现重点行业、重点企业VOCs污染治理全覆盖。上海石化、高桥石化、上海化工区、华谊集团、金山二工区、宝钢集团等重点企业实施VOCs综合治理；有机化工原料制造、合成材料、化学药品原药制造、初级形态的塑料及合成树脂制造、合成橡胶制造、合成纤维单（聚合体）制造等6个行业按照规程实施LDAR（泄漏检测与修复）和开停工维检修期间的VOCs控制措施；汽车涂装、船舶涂装、涂料和油墨生产、印刷等行业按要求推进废气达标排放治理。实施重点行业VOCs排污收费试点。

到2016年底，完成全市VOCs重点排放企业综合治理。

深化大气污染物协同控制。继续深化重点行业大气污染综合治理，实施污染物排放总量和排放浓度控制相结合管理制度。推进燃气（油）锅炉低氮改造。到2020年，钢铁、石化化工、船舶制造、汽车制造、涂料生产等重点行业主要大气污染物（包括二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘、挥发性有机物）排放总量削减30%以上。

3.加强流动源污染治理

推进绿色交通体系建设。坚持公交优先发展战略，扩能、增效、加强管理。继续推广使用清洁能源和新能源汽车，推进集装箱运输车辆清洁能源替代，加快充电桩和加气站等配套设施建设，鼓励新能源汽车推广和分时租赁发展。到2020年，全市新能源公交车比例达到50%以上，公共充电桩超过2.8万个。适度发展新型无轨电车，鼓励自行车等绿色出行，优化慢行交通环境。

加强机动车污染防治。坚持小客车总量控制，优化完善不同号牌车辆的差别化管理政策。适时提前实施新车国六排放标准，推进车用油品升级和监管。加强在用车检测和监管，完善机动车环保检验机制和检测标准，推广简易工况法环保检测全覆盖。推进国三排放公交、货运车等老旧车辆加装或更换尾气后处理装置。持续推进高污染车辆的限行措施，鼓励提前淘汰高污染车辆。

实施普通柴油用品升级。加强长三角区域在用车公安、交通、环保信息共享，实现在用车异地协同监管。到2020年，在用机动车主要污染物排放量在2015年基础上削减20%左右。

强化港口船舶大气污染防治。严格落实《上海港船舶污染防治办法》，形成海事、环保、质量技监等部门联合执法机制，加强对船用油品质量的监督检查。加快推进上海港实施船舶排放控制区，船舶在靠岸停泊期间率先实施使用低硫燃油，推进船舶进入排放控制区使用低硫油措施。内河船舶使用符合国家标准油品。开展船舶加装尾气处理装置试点研究。强化船舶大气污染防治区域联动。在完成吴淞国际邮轮码头、洋山冠东集装箱码头等岸基供电试点的基础上，全面推动船舶靠港使用“岸电”，完成内河码头岸基供电标准化改造。推进港口作业船舶统一使用低硫油，全面完成港口轮胎式集装箱龙门吊等装卸设备“油改电”“油改气”工作，加快黄浦江、苏州河公务、游览船新能源试点应用，扩大LNG动力船舶试点范围。

加强非道路移动机械污染控制。建立非道路移动机械分类登记管理制度，全面启动非道路移动机械污染治理和淘汰更新工作,加强非道路移动机械油品质量管理。

专栏5 船舶排放控制区

船舶对大气的污染问题日益受到人们关注。为解决船舶对环境的污染问题，国际海事组织（IMO）提出建立排放控制区（EmissionControlArea）的建议。

1997年的空气污染防止国际会议通过了MARPOL公约（防止船舶造成污染国际公约）1997年议定书，规定了排放控制区。在排放控制区中，船舶排放受到较严格的控制，船舶被要求使用清洁燃料（如低硫油）或达到先进的排放控制水平。

目前，全球已经有波罗的海、北海、北美和美国加勒比海排放控制区。

为了推进绿色航运和节能减排,减少船舶在我国重点区域的硫氧化物、氮氧化物和颗粒物排放,控制我国沿海沿河地区特别是港口城市的船舶大气污染。

2015年11月，交通运输部印发了《珠三角、长三角、环渤海(京津冀)水域船舶排放控制区实施方案》。根据方案要求，自2016年1月1日起,有条件的港口可以实施高于现行排放控制要求的措施；自2019年1月1日起,船舶进入排放控制区后,必须使用硫含量≤0.5%m/m的燃油。

4.深化扬尘污染防治

全面加强工地、道路、码头和工业企业等扬尘污染防治，强化监测监管，确保2020年全市扬尘污染水平下降20%以上。

大力推进装配式建筑。继续加大装配式建筑推广力度，到2020年，符合条件的新建民用建筑原则上100%采用装配式建筑。

全面推广绿色建筑。

推进绿色工地和扬尘污染控制区创建。加强建设工地扬尘污染监管，大力推进建筑、市政、拆房等工地以及混凝土搅拌站等安装扬尘污染在线监测系统，强化建筑和市政工地防尘控尘措施的落实保障机制。加强文明施工管理，到2020年，全市建筑工地文明施工达标率达到98%以上。继续加强拆房工地扬尘污染控制，全市拆房工地须按要求采取降尘措施。继续推进扬尘污染控制区的创建和复验工作。

强化码头堆场环境整治。大力推进码头堆场安装扬尘污染在线监测系统。推进码头、堆场的料仓与传送装置密闭化改造和场地整治。开展建筑建材行业码头堆场扬尘污染治理，全部落实降尘措施。制定并实施内港、外港散货（煤炭、灰渣、砂石料等）码头堆场的扬尘污染整治方案，到2017年，内港、外港散货堆场全部落实降尘措施。

加强道路扬尘污染控制。制订本市建筑垃圾和工程渣土消纳设施专项规划。推进渣土运输车辆密闭防漏改造，依法严惩违法违规企业，有效遏制渣土、砂石料、混凝土运输滴漏洒落现象。

加强道路清扫，继续提高道路保洁率和保洁质量。

加强工业扬尘污染控制。工业企业内部煤堆、料堆全面实施封闭储存、建设防风抑制墙、喷洒抑尘剂等措施，完成电力、钢铁、水泥等行业重点企业散装原燃料及废料堆场的整治和改造，强化规范运行。

5.推进社会生活源整治

规范汽车维修行业管理，强化喷涂和干燥作业规范，禁止露天喷涂和露天干燥，严格执法监管。加强餐饮油烟污染控制管理，全面推广餐饮油烟气高效治理技术，推进饮食服务业在线监控设施的安装使用，强化治理设施运行监管。鼓励建筑、家具、汽车等行业推广使用低挥发性有机物含量原料和产品。完成原油和成品油码头油气回收，建立长效管理机制。

（三）土壤环境保护

以保障农产品质量和人居环境安全为出发点，编制实施本市土壤污染防治行动计划实施方案，坚持预防为主、保护优先、风险管控，加快建立资源整合、权责明确的土壤环境管理体系，土壤环境质量总体保持稳定，土壤环境风险得到基本管控。到2020年，受污染耕地安全利用率达到90%以上，污染地块安全利用率达到90%以上。

1.加强土壤环境质量监测评估

开展土壤环境状况调查评估。以农用地和重点行业企业用地为重点，开展土壤环境状况详查，制定详查方案和技术规定，按照要求公布土壤环境质量状况。开展重点行业领域（化工石化、医药制造、橡胶塑料制品、纺织印染、金属表面处理、金属冶炼及压延、非金属矿物制品、皮革鞣制、金属铸锻加工、危险化学品生产储存及使用、农药生产、危险废物收集利用及处置等12类工业领域），以及加油站、生活垃圾收集处置设施、污水处理厂、污水泵站等市政行业、规模化畜禽养殖场、生态环境整治重点区域和持久性有机物等特殊污染物质的潜在污染场地调查，摸清潜在污染场地基本情况。

构建土壤环境质量监测网络。整合环保、规划国土资源、农业、绿化市容等部门监测资源，结合土壤环境质量监测国控点设置，建立完善本市土壤环境质量监测网络，制定定期调查制度。建设土壤环境信息化管理平台。整合环保、规划国土资源、农业、绿化市容等部门相关数据，建立土壤环境基础数据库，构建全市土壤环境信息化管理平台，实现对污染地块的跟踪管理、动态更新和信息共享。

2.加强农用地土壤污染预防与安全利用

划定农用地土壤环境质量类别。按照国家要求，根据污染程度，将农用地划为优先保护类、安全利用类和严格管控类等3个类别，建立分类清单。研究不同类别农用地土壤环境保护管理要求，实施分类管控。

优先实施耕地和水源保护区土壤保护。对符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田，实行严格保护，确保土壤环境质量不下降。对基本农田保护区内的耕地和集中式饮用水水源保护区内的土壤实施重点保护，逐步淘汰区域内的有色金属、石油加工、化工医药、皮革制品、铅蓄电池制造、电镀等项目，严格控制在优先保护区域周边新建可能影响土壤环境质量的项目。

强化污染预防和风险管控。逐步建立肥料、农药、饲料使用等档案制度，合理使用化肥农药，严格执行畜禽养殖饲料添加剂有关标准。加强废弃农膜回收利用，全面推进农药包装废弃物回收处理。强化农产品质量检测，根据土壤污染现状动态调整种植作物品种，实现耕地安全利用。加强对严格管控类土壤的用途管理，制定环境风险管控方案，落实管控措施。研究交通干线两侧、骨干河道两侧、工业地块及环境基础设施周边耕地使用调整计划，防范耕地土壤环境风险。研究制定“198”区域地块土地复垦调查评估技术规程和农业安全利用技术要求，加强土地复垦风险评估管理。加强林地园地农用化学品投入控制和土壤环境管理，对绿地土壤质量加强监管和检测，控制林地、园地土壤的有机物、重金属等污染风险，防止外进客土和改良材料使用产生的二次污染。

3.推进场地污染防控和治理

实施建设用地准入管理。完善建设用地土壤（地下水）环境调查评估制度。根据调查评估结果，逐步建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，合理确定土地用途。将建设用地土壤环境管理要求纳入城市规划土地管理，建立健全经营性用地、工业用地全生命周期土壤环境管理制度，逐步完善场地环境管理相关制度、规范和标准体系。

防范新增土壤和地下水污染。严格环境准入，强化新建项目土壤（地下水）环境影响评价，防止新建项目对场地土壤和地下水环境造成新的污染。严格控制向土壤和地下水环境排放重金属、挥发性有机物以及半挥发性有机污染物等的建设项目。

加强工业企业和工业园区土壤（地下水）污染防控。确定土壤环境重点监管企业和园区名单，实行动态更新，加强日常环境监测监管，明确相关措施、责任和监管机制，并向社会公开。有色金属冶炼、石油化工、焦化、电镀、制革等重点行业企业在拆除生产设施设备、构筑物和污染治理设施时，严格按照有关规定实施安全处理处置，防范拆除活动污染土壤。推进加油站地下油罐更新为双层罐或完成防渗池设置。

有序开展污染土壤治理和修复。按照“谁污染、谁治理”的原则，明确土壤治理修复主体责任。制定土壤污染治理与修复规划。以工业遗留场地为重点，有序开展土壤污染治理与修复工作，加快推进南大、桃浦等地区土壤（地下水）污染治理修复试点，开展吴淞、高化、金山卫土壤（地下水）环境调查。强化治理与修复工程监管，实行土壤污染治理与修复终身责任制。

建立完善场地土壤（地下水）环境监管体系。加强场地土壤（地下水）环境监测和监管能力建设，建立场地土壤（地下水）污染应急机制，逐步完善土壤（地下水）环境保护地方法律法规和标准规范，建立土壤（地下水）污染防治责任体系，加强土壤（地下水）污染防治执法监管。

加强土壤污染防治和技术支撑。开展土壤环境污染过程及危害研究，推进土壤污染防治和治理共性关键技术开发；建立系统实用技术体系；培育一批相关企业，推动产业化示范基地建设。

（四）重点区域生态环境综合治理

针对群众反映强烈、污染严重、安全隐患大、社会矛盾突出的区域，滚动实施重点区域生态环境综合治理，综合运用各种手段，依法整治，形成合力，坚决消除违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污、违法居住等“五违”问题。力争到2017年，重点整治区域环境面貌得到明显好转。

加强全市指导协调，建立属地为主的职责体系，健全区级推进机制，分级负责，形成条块结合、协同推进、综合执法、长效管理的生态环境治理新机制。对清拆后区块，按照生态优先、因地制宜的原则，结合其土地属性、区域定位等实际情况，分类制定发展规划。

四、强化产业污染防治，推动绿色转型发展

（一）工业污染防治与转型发展

按照强化源头控制、促进转型升级的要求，加强产业环保准入，着力推进工业污染防治和结构调整，加强工业企业事中事后监管，深化工业园区环境设施建设和清洁生产改造。

1.严格产业环境准入

提高产业准入门槛。按照本市发展定位和更高的节能环保要求，制定实施严于国家要求的产业准入标准和名录，动态更新本市产业结构调整负面清单和能效指南，进一步提高钢铁、石化化工等高耗能、高碳行业的准入门槛和技术要求。

严格项目环评审批。继续发挥环评“控制阀”作用，104个工业区块外原则上不得新建工业项目（都市型产业项目除外），对符合产业导向及环保要求、发展潜力大且确有改造需求的技改项目，按照不得增加污染排放量和环境风险的要求进行审批。进一步明确104个工业区块产业定位，高标准引进新项目，提高产业集聚度。禁止新建钢铁、建材、焦化、有色等行业的高污染项目，禁止建设新增长江水污染物排放的项目，严格控制石化化工和劳动密集型一般制造业新增产能项目。进一步加大建设项目主要污染物总量控制力度，坚持“批项目，核总量”制度，全面实施主要污染物倍量削减方案。加强常态管理和监督检查，全面清理整顿违反环评制度和“三同时”制度的建设项目。

2.加快产业结构调整和区域转型

推进重点行业结构调整。坚定不移加大劣势产业和落后产能淘汰力度，完成水泥、有色金属冶炼、再生铅、再生铝等11个行业整体调整，全面取缔不符合国家产业政策的造纸、制革、印染、染料、电镀等严重污染环境的“十小”工业企业，关停调整小型危废焚烧装置和落后焚烧产能。到2020年，工业园区外四大工艺等7个行业生产点总量减半。落实钢铁调整计划，控制调整全市钢铁产能。持续推进现有工业企业向规划留工业区集中，加快推进104个工业区块外化工企业的调整，优先淘汰饮用水水源地保护区和准保护区内的污染企业，完成工业区外危险化学品企业调整。到2020年，力争完成3000项产业结构调整重点项目。

加快重点地区发展转型。加快推进桃浦、南大、吴淞等地区产业转型，加快推进高桥、吴泾等地区产业结构调整和转型升级，研究推动杭州湾北岸地区制造业升级，分类推动普陀桃浦科技智慧城等50个重点区域结构调整。结合“198”区域减量化和“195”区域转型，率先推进外环线以内、郊区新城、大型居住区周边、虹桥商务区及其拓展区、饮用水水源保护区、崇明生态岛（本岛）等六个重点区域内“三高一低”企业关停调整。

3.加强工业企业事中事后监管

建立健全企业排污许可证制度。制定《上海市排污许可证管理办法》，加强排污许可证制度相关技术规范建设，建立完善以排污许可证为核心的污染防治管理体系。依法核发排污许可证，2017年，完成对重点企业排污许可证的核发，逐步建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制。加强许可证管理，建成排污许可证证后监管系统，全面推行持证单位“三监联动”管理。

制定实施工业污染源全面达标计划。制定实施工业污染源全面达标计划，对不能达标排放的企业一律停产整顿，限期治理后仍不能达到要求的依法关闭。督促企业履行自行监测、自证守法的基本责任，建立环境管理台账制度，开展自行监测或委托第三方监测，如实向环保部门申报并向社会公开。排查并公布未达标工业污染源名单，设立企业环保违法曝光台。

加快推进企业环境信息公开。落实企业环境保护主体责任，推进企业公开基础信息、排污信息、防治污染设施的建设运行情况、环评及其他环保行政许可情况、突发环境事件应急预案以及其他应当公开的环境信息，完善建设项目事前、事中、事后环境影响评价信息公开机制，接受社会公众监督。

继续推进清洁生产审核和技术改造。以“聚焦行业、突出重点”为主线，围绕清洁空气行动计划、水污染防治行动计划和重点区域生态环境综合整治等工作，积极推进钢铁、水泥、化工、石化等重点行业开展清洁生产审核，加大清洁生产技术改造的财政支持力度，引导和激励企业采用先进适用的技术、工艺和装备实施清洁生产技术改造，不断提升行业清洁生产整体水平。到2020年，推进2000家企业开展清洁生产审核，完成150家重点企业的清洁生产审核以及节能环保改造项目，清洁生产审核覆盖率达到70%，国家级循环经济改造园区清洁生产实现全覆盖。

4.完善园区环境基础设施和监管体系

完善工业园区环境基础设施。加快推进工业集聚区污水管网建设和截污纳管，限制含重金属等污染物的工业废水进入市政生活污水集中处理设施，实现104个工业区块和“195”区域已开发地区污水全收集、全处理。严格实施雨污分流，建立完善雨污水管网维护管理制度，定期排损，防范风险。推进工业园区内部公共绿地、防护绿地建设，完善工业园区配套绿地建设，加快推进金山、合庆、老港等重点环境整治区域防护隔离林建设。鼓励有条件的工业区实施集中供热。

强化工业园区环境监管。全面完成重点产业园区特征污染因子监控网建设，试点推进重点工业企业污染源特征因子在线监测，提升工业园区环境质量监控预警和应急响应能力。全面完成104个工业区块规划环评，完善工业区环境管理体制机制，有效落实规划环评意见和措施要求。全部国家级和30%市级产业园区实施循环化改造。

5.大力发展环保产业

鼓励支持重点领域产业发展。围绕“创新融合、智慧节能、绿色环保”的发展方针，大力发展环保产业，基本形成健康发展、协调推进的环保产业基本格局。大力推进大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治、垃圾处理、挥发性有机物治理、环境监测系统等领域环保技术和设备；大力发展汽车尾气净化器、空气净化器、油烟净化器等环保产品；持续提升环保服务，重点推进环境污染第三方治理，做强环境工程承包服务，做实环境信息服务，逐步推动环境监测服务规范化、市场化。积极培育资源节约、循环利用等一体化服务的专业公司，重点培育再制造专业技术服务公司，鼓励发展循环经济咨询服务业。

加大环保产业支持力度。结合本市营业税改增值税试点，落实环保服务企业纳入改革试点范围。修订节能产品和环境标志产品政府采购清单，加大政府采购力度。研究出台合同环境服务项目扶持办法，鼓励信用担保机构加大对节能环保企业的支持力度，完善环保产业投融资体系。着力环保产业增强创新能力，搭建创新服务平台，促进创新成果的产业化和商业化。

（二）农业农村污染防治与绿色发展

以创建国家现代农业示范区为契机，加快农业发展方式转变，控制农业面源污染，促进绿色农业发展，建设美丽乡村。

1.严控畜禽养殖业污染

大幅削减畜禽养殖总量。贯彻落实《畜禽规模养殖污染防治条例》，组织实施本市畜禽养殖业布局规划和畜禽养殖业污染防治规划，削减养殖总量，优化养殖布局。到2020年，全市畜禽养殖总量在2014年的基础上削减180万头标准猪，控制在200万头标准猪（出栏）以内，规模化养殖场总数控制在300家以内，同比例削减养殖污染排放总量。

加快畜禽养殖户关停整治。按照“减量提质”的原则，对布局不合理、防疫不达标、环保不配套的不规范中小畜禽养殖场（户）加大整治淘汰力度。到2016年，全面完成2720家不规范中小畜禽养殖场（户）关停调整。

加强畜禽养殖场污染综合治理。开展畜禽养殖场标准化建设，以生态还田、沼气工程为重点，实施规模化畜禽养殖场雨污分流、干粪收集处理、污水发酵处理等污染治理和资源化利用工程，试点推广规模化畜禽养殖场排污申报和排污许可证管理制度。到2020年，所有规划保留的规模化畜禽养殖场实现粪尿资源化利用和达标排放。

2.加强种植业面源污染防治

按照“源头防控、过程拦截、末端处理”的原则，推进化肥农药减量、节水节肥等种植业农业面源污染防治工作。优化调整茬口布局，减少夏熟大小麦种植面积，推进大小麦、绿肥、深耕晒垡“三三制”茬口模式，从结构上减少化肥农药用量。鼓励使用商品有机肥，农作物配方肥料和缓释肥料，优化肥料结构，减少化肥使用比例。大力推广应用高效低毒安全农药替代，推广应用防虫网、杀虫灯等绿色防控技术，全面实施“双绿”工程。推广以大型喷杆式喷雾机为代表的新型植保机械，发展水肥一体化装备，提升农业设施装备水平。继续开展化肥农药流失定位监测。

到2019年，测土配方施肥技术推广覆盖率达到90%以上，化肥利用率提高到40%以上，农作物病虫害统防统治覆盖率达到40%以上。到2020年，累计推广商品有机肥100万吨、推广缓释肥16.5万亩次、推广测土配方施肥330万亩次和水肥一体化技术27万亩次；全市大小麦种植面积控制在60万亩以下，全面建立农田休耕提质机制；推广绿色防控技术110万亩次，化肥亩均施用量控制在24公斤，农药亩均使用量控制在1公斤以下。

3.促进生态循环农业发展

结合国家现代农业示范区创建，开展生态循环农业示范建设，推广种养结合、平衡施肥、农作物病虫绿色防控、农业废弃物循环利用等农业面源污染控制治理技术。到2020年，建立15个生态循环农业示范点，完成50个蔬菜基地的农业废弃物资源利用设备配套。进一步推进秸秆禁烧与多元综合利用，完善市-区-镇-村四级秸秆禁烧工作责任体系，形成常态化的“天地一体”秸秆禁烧巡查机制。到2020年，主要农作物秸秆综合利用率达到95%以上。建立健全农药包装废弃物回收、转运和处置体系。

4.推进美丽乡村建设

优化村庄规划布局，推进郊区村庄布点规划编制。逐步撤并受环境影响严重以及规模小、分布散的村庄点，加快拆除农村非集建区内的工业点。聚焦规划保留的农村居民点，加强农村基础设施建设和村容环境整治，巩固农村地区生活垃圾综合整治成果，保障“村收集、镇收运、区处理”的农村生活垃圾管理系统有效运行，配套完善公共服务设施，切实改善农民生产生活条件，优化农村人居环境。因地制宜开展农村生活污水治理，完善农村生活污水处理长效管护机制，改善农村人居水环境。到2020年，完成30余万户农户的生活污水处理，农村生活污水处理率达到75%以上。到2020年，全面完成基本农田保护区内规划保留地区村庄改造工作，累计创建评定100个美丽乡村示范村。

（三）固体废物污染防治和综合利用

以“减量化、无害化、资源化”为核心，加快推进生活垃圾分类和资源综合利用，强化一般工业固废综合利用，提升再生资源回收利用水平，实现各类资源高效循环利用。

1.提高生活垃圾减量化、资源化、无害化水平继续推进生活垃圾分类减量。完善“全程分类体系”，在干垃圾全面无害化处理和能源回收利用的基础上，扩大生活垃圾分类收集、运输、处理的覆盖区域，不断提高城市生活垃圾可再生资源回收利用效率和湿垃圾资源化利用的标准化、规范化管理水平。制定和完善垃圾分类收运和处理的标准与规范，探索分类后可回收物、湿垃圾处理技术并研究配套政策。到2020年，全市生活垃圾分类建立工作基本实现全覆盖，绿色账户激励机制覆盖到500万户以上，实现生活垃圾回收利用率达到38%。

完善生活垃圾末端处置体系。推进老港再生能源利用中心二期和郊区末端处置设施建设，完成“一主多点”末端处置设施建设并全量运行，积极推进湿垃圾处理处置及资源化利用设施建设，优化生活垃圾处理方式。到2020年，基本实现原生垃圾零填埋，全市生活垃圾处理能力维持在2.7万吨/日。

建立有序的建筑垃圾中转消纳处置体系。建立建筑垃圾源头分类减量管理体系，落实源头申报制度，鼓励建筑工地建筑垃圾区域内排放自平衡，推进建筑工地垃圾“零排放”。完善转运网络，提升转运能力，强化建筑垃圾流量流向管理。推进消纳场所及资源化设施建设，研究跨区处置补偿机制，推进建筑垃圾消纳设施布局规划方案落地，形成建筑垃圾产生消纳总体平衡的新格局。

2.完善工业固废综合利用与处置体系

完善工业固废管理制度。规范工业企业工业固体废物源头分类收集、贮存和处理处置活动。建立一般工业固废管理的“负面清单”，实现工业固体废物源头分类与环卫、环保等末端处理处置设施的无缝对接。启动工业固体废物申报信息平台建设，优化整合工业固体废物基础数据信息，探索建立全市统一的工业固体废物申报登记制度，实现工业固体废物全过程动态管理。

加快工业固废综合利用与处置体系建设。按照处置利用的合理半径，统一规划建设若干综合利用和循环经济产业园区，推进现有企业的调整提升和聚集。依托本市工业基础设施和循环经济示范基地建设，完成宝钢钢渣返生产加工等项目建设，大力提升工业固废资源化利用水平。加快推进老港一般工业固体废物填埋场二期工程。

3.完善废弃电器电子产品回收处置体系

加快完善多元化回收网络体系。根据国家《废弃电器电子产品处理目录》动态更新要求，结合本市废弃电器电子产品产生处置现状，继续依托有关企业和市场化机制，完善多元化回收渠道，建立社区回收网络、区域回收中心、交易市场等，加快形成多元化废弃电器电子产品回收网络体系。

推进废弃电器电子产品深度处理项目建设。针对废弃电器电子产品等拆解过程中产生的固体废物，积极开展深度处理、再制造和再生加工，实现废物资源化和再循环。整合和充分利用现有的再生资源综合利用加工企业，控制废弃电器电子产品简单拆解的新建项目建设，鼓励废物拆解综合化、规模化、专业化的深度加工利用的新改扩建项目。

4.提升再生资源回收利用水平

探索再生资源回收与生活垃圾清运体系的“两网协同”，逐步推进再生资源回收设施与市容环卫设施的规划与建设衔接。优化固废综合利用和循环经济产业园区布局，推进现有企业产业聚集和能级提升。加大建筑废弃物、餐厨废弃物以及农作物秸秆等各类废弃物的资源化利用力度，加快推进资源化利用设施和改造提升。培育再生资源回收主体企业，拓展多元化回收渠道，推进实施再生资源回收示范工程。

五、实施生态空间管控，增加绿色生态空间

（一）生态空间分区管控

落实主体功能区规划，优化生态空间格局，推进生态保护红线划定、环境功能区划与主体功能区建设相融合，加强环境分区管治，充分发挥环境保护政策的导向作用。

1.划定生态保护红线

以保障城市生态空间底线为目标，按照“性质不改变、面积不减少、功能不降低、职责不改变”的管控要求，划定生态保护红线区域，实施分级分类管控，配套实施生态补偿等相关制度，提升区域生态服务功能。严格控制城市建设用地比例，有效保障城市生态空间，构建城市生态安全格局。

2.优化生态空间格局

基于城市生态安全格局的构建目标，逐步推进“水、林、田、滩”复合生态空间格局优化，初步建成“多层次、成网络、功能复合”的以城市森林为显著特征的生态网络框架体系，提升综合生态服务功能与效益。重点实施生态廊道和城市绿道“两道”建设，构建健康、多元、互通、易达的都市绿色休闲网络，加快实施城市立体绿网和郊区农田林网建设，以系统均衡布局为目标，按照服务半径要求，继续完善“口袋公园-社区公园-地区公园”三级公园绿地建设，完善城市公园体系和郊野公园体系。

3.实施分类环境管治

按照本市主体功能区规划的要求，结合城市开发边界划分，研究完善本市饮用水水源地保护等环境功能区划。立足各类主体功能定位，把握不同区域生态环境的特征、承载力及突出问题，实施分区管理、分类指导。进一步削减都市功能优化区和都市发展新区污染物排放总量，加快产业结构调整和转型升级，全面淘汰“三高一低”工业企业，加快推进“195”区域转型和“198”区域复垦，着力推进以集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、城乡一体为特点的新型城市化。全面推进综合生态发展区生态建设和环境保护，引导人口合理分布，切实增强可持续发展能力，提升崇明生态岛建设品质。以“区域环境质量等级不降低、生态服务功能不下降”为原则，构建差异化的考核评价体系，完善分区考核评价制度。

（二）生态环境建设和保护

加快基本生态网络规划落地，千方百计增加绿色休憩空间，系统推进绿地林地建设，加快建设崇明世界级生态岛，全面推动自然生态保护，促进人与自然和谐共处。

1.大力推进绿地林地建设

全市新建绿地6000公顷（其中，公园绿地2500公顷以上），新增林地30万亩以上。推进实施沿江、沿海、沿路、沿河生态廊道建设，实施城市绿道体系，形成本市生态系统安全格局的基本骨架。推进实施立体绿化网络空间200万平方米，推动农田林网建设，农田林网化率达到6%以上，构建城乡立体绿网。推进各类公园绿地建设，重点实施3000平方米以上公园绿地500米服务半径扫盲工程。推进郊野公园及郊区休闲林地建设和改造开放，构建城市公园体系和郊野公园体系。依托城市郊野公园建设项目，建设大型生态斑块，并通过生态廊道建设，使斑块之间相互联通；结合“198”区域复垦工作，逐步推进小型生态斑块建设。

积极推进交通干道两侧生态建设，两侧50-100米内加强通道防护林建设。推进工业园区、大型环境基础设施和生态环境综合整治区域及周边的防护林建设，有效控制区域生态环境风险。

2.加强自然生态系统保护

加大对全球生态保护具有重要意义的沿江沿海滩涂湿地生态系统的保护力度，提升城市的全球责任感。研究提出滩涂生态系统分区动态保护要求，确保滩涂生态系统自然发育充分和演替过程完整，使湿地保有量维持在37.7万公顷，湿地保护率达到35%。以自然保护区为重点，提升管理水平，有效保护生物栖息地，修复、恢复受损湿地。按照生态保护红线的要求，强化长江口水源地、自然保护区、野生动植物重要栖息地、野生动物禁猎区、湿地公园、重要海岛及其他生态红线区域的保护和管理，拓展生物多样性保护基础空间。

3.深化崇明世界级生态岛建设

围绕世界级生态岛建设总目标，以建设国家生态文明先行示范区为契机，创新机制体制，深化崇明生态岛建设。创新生态文明制度，试点建立自然资源资产产权和用途管理制度、生态环境损害责任终身追究制度；完善生态环境预警监控体系，全面监控岛域生态环境质量，增强预警预报功能；继续推进环境综合整治，加强中小河道水环境治理，深化农业面源污染控制；加强土壤和地下水环境保护，重点关注农产品基地农田土壤质量，实施工业用地全生命周期管理；继续推进环境基础设施建设，完成固废处置和利用设施建设，推进污水纳管；重点推进农村地区生活污染治理设施，并健全长效管理机制。加强环境管理能力建设，提高监测能力、监管能力、应急处理能力。

4.提升生态示范建设水平

按照国家生态文明建设示范区的要求，全面提升本市各级生态示范建设水平，引领生态文明建设新方向。积极推进闵行、崇明、青浦等国家生态文明先行示范区、国家生态区等创建工作。

根据村镇环境保护的难点和重点，结合美丽乡村、历史文化名镇名村建设等工作，推进村镇环境保护工作，进一步改善村镇环境质量。

六、强化环境风险防范，确保城市环境安全

（一）加强辐射环境安全管理

以确保辐射环境安全为核心，全面提升辐射环境监测、预警和应急能力，健全完善市区两级辐射安全监管体系，进一步降低辐射环境风险。

继续完善辐射安全监管体系。落实环保机构体制改革，合理配置监管力量和资源，调整优化市区两级辐射安全监管体系，提升全市辐射监管整体能力。继续开展辐射建设项目审批简政放权，优化项目审批程序。进一步规范辐射风险防范工作要求，持续推进以企业为责任主体的核安全文化制度和安全防范措施的落实。引入核技术利用风险评估机制，提高核技术利用重点风险行业准入机制，合理调整辐照中心、移动探伤作业等重点风险企业的产业布局。合理配置社会公共源库，增强城市放射性废物库防风险能力，着力解决一批历史遗留辐射安全问题。强化公共基站等电磁辐射设施监督监管，完善电磁辐射宣教科普基地建设。

不断提升辐射监测能力。全面提升电离辐射、电磁辐射监测能力，实现环境质量监测全介质和全方位覆盖，达到全国环保系统领先水平。加强辐射环境质量监测体系建设，新增浦东、松江、闵行等9个郊区监测点，完善预警在线监测体系，增加青浦、浦东等4个预警监测点。完善水源地在线监测系统，推广重点敏感源的在线监测。构建上海电磁环境信息管理平台。

强化辐射应急能力建设。加强辐射应急和预警体系建设，完善应急监测仪器设备和车辆配置，建立第二支辐射应急队伍，提高辐射应急处置能力。完善辐射事故应急预案，建立长三角地区应急协作机制。加强队伍建设，重点提升应急监测和处置能力。

（二）确保危险废物安全处置

以优化布局、提升能力和确保安全为重点，强化危险废物源头管控和全过程监管，进一步完善危险废物收运和处置体系，提升资源化利用水平。

加强危险废物的源头管理。进一步完善建设项目危废管理要求，落实新建项目的危废处置去向。危废年产生量大于5000吨的新改扩建项目应配套建设危废利用处置设施。持续推进危险废物产生单位规范化管理制度，重点加强危险废物源头分类收集和临时贮存污染控制。推进科研院校等实验室日常产生的化学废液收集和规范处置。探索将危险废物管理要求纳入到排污许可证进行管理。强化市、区两级监管的联动机制。

完善危险废物收运体系。加强对危险废物专业运输企业的专项评估考核，并建立名单动态调整制度。积极推进工业园区小微企业危废收集服务平台建设，开展青浦、嘉定、金山等工业园区的工业固体废物收集与贮存平台的试点示范工作，完善实验室废物源头分类收集及末端分流处置能力。

大力推进危险废物处置设施建设。以最严格的环境标准，大力推进危险废物处置设施建设。研究本市危险废物处理处置应急保障机制。进一步优化危险废物处理处置设施布局，调整淘汰技术水平落后的危险废物处理处置企业。完成上海化工区、奉贤、金山、上海石化等区域集中危废处置项目建设，研究嘉定、宝山等地区集中危废处置设施建设方案。鼓励各区和工业园区结合自身危废处置需求，配套建设危险废物处理处置设施。加快推进医疗废物第四条无害化处置设施建设，启动医疗废物管理综合信息平台建设，确保医疗废物全部安全无害化处置。启动嘉定危险废物安全填埋场分期建设和合并改建方案研究。

提升危险废物资源化利用水平。依托宝钢现有的炼钢及处理设施，开展废油漆桶综合利用及危废处理示范建设。建立废催化剂集中综合利用能力。鼓励企业利用危险废物作为原材料安全利用。进一步完善和提升含重金属污泥处理技术与能力。研究建立废酸降级使用和综合利用交换平台建设，拓展废酸综合利用途径。鼓励大型工业基地开展危险废物焚烧与资源化集成处理设施建设。

加强对危险废物处置单位行业监管。建立危废处置企业的环境准入门槛、运营标准，规范危废处置企业的服务行为，并加强监管。鼓励危险废物处理第三方服务。将危废焚烧设施的在线监测数据及设施运行纳入到日常环境监管范围。结合资质审批制度改革，探索开展危废处置企业经营情况的第三方环境审计工作。

（三）完善风险防控与应急管理体系

强化企业环境风险防控。落实企业环境安全主体责任，全面实施企业环境应急预案备案管理，加强企业环境安全隐患排查治理监督管理，推动重点企业环境风险评估和应急响应能力建设，落实企业风险防控措施，保障城市环境安全。

完善城市环境应急防控体系建设。进一步优化市区两级环境应急管理体系，提升整体应对能力和合作。继续完善重点工业区环境监测预警体系建设。加快提升环境应急管理决策水平，实现环境应急管理过程信息化。

加强突发环境事件应急处置。完善跨区域、跨部门的突发环境事件应急协调机制，健全综合应急救援体系。实施环境应急分级响应，健全突发环境事件现场指挥和指挥协调机制，完善突发环境事件信息报告和公开机制。

（四）强化其他环境风险防控

1.噪声污染防治

修订完善上海市声环境功能区划，完善噪声污染防治制度体系。加强声环境质量监测，绘制中心城区噪声污染分布地图，加强噪声达标区管理。加强交通噪声污染防治，新建、改扩建交通建设项目严格执行环境影响评价制度，对噪声污染严重、群众投诉多的铁路、轨道交通、主要道路沿线区域，加大噪声治理力度。

严格新项目审批和执法监管，强化工业噪声污染源头控制，严格落实声环境功能区划要求。加强对建筑施工噪声执法监管，强化夜间施工环保管理，完善执法手段，倡导文明施工。继续推进安静居住小区和环境噪声达标区创建和复验巩固工作。强化社会生活噪声管控，研究制定公共场所噪声控制规约，引导市民“广场舞”文明活动不扰民。继续实施绿色护考行动。

2.有毒有害污染物排放控制

继续推进持久性有机污染物（POPs）统计调查和开展环境激素本底调查。做好全氟辛烷磺酰基化合物（PFOS）、六溴环十二烷（HBCD）、汞、壬基酚聚氧乙烯醚等有毒有害化学物质限制和淘汰工作。强化钢铁行业烧结、炼钢、废弃物焚烧、再生金属等重点行业监管，推进POPs污染场地风险管理与修复。开展氢氯氟碳化物（HCFC）生产、使用、销售配额或备案管理，做好新化学物质、有毒化学品等企业环境管理登记或备案，加快涉有毒有害物质落后工艺、产品产业结构调整。加强特征污染物排放监测与能力建设，落实企业环境安全主体责任。

3.重金属污染防治

以铬、汞、镉、铅、砷等为重点，开展涉重企业重金属污染物产生和排放状况调查，建立涉重企业全口径环境信息清单。优化涉重行业产业结构，逐步建立重金属总量控制制度，将重金属污染物指标纳入许可证管理范围。到2020年，重金属环境风险监测预警水平明显提升，重金属突发环境污染事件得到有效控制，主要重金属污染物排放总量控制在2015年的水平。

七、深化环保体制改革，完善环境治理体系

（一）强化环境保护责任体系

严格落实环境保护党政同责、一岗双责。地方各级党委政府要对本地区生态环境保护负总责，建立健全职责清晰、分工合理的环境保护责任体系。制定明确责任清单，各相关工作部门要在各自职责范围内实施监督管理，管发展必须管环保，管行业必须管环保。探索建立环境保护重点领域分级责任机制，分解落实重点领域、重点行业和各区污染减排指标任务，完善体现生态文明要求的目标、评价、考核机制，建立环保责任离任审计、环境保护督察和履职约谈等制度，实施生态环境损害责任终身追究制度，加快推动环境保护责任的全面落实。

（二）完善环境治理体制机制

按照“统一、权威、高效”的原则，推进实施环保机构监测监察执法管理体制改革，健全市-区-街镇三级环保监管体系。

探索建立跨区域监测执法机制，上收生态环境质量监测事权。

强化战略环评和规划环评。以简政放权、加强事中事后监管为原则，深化环评等环保审批分类改革，建立健全以排污许可证管理为核心的总量控制和污染源全过程管理体系。完善环境保护投融资机制，加大财政资金投入力度，深化推进资源环境价格改革和环境税费制度改革，综合运用土地、规划、金融多种政策引导社会资本投入，确保环保投入相当于全市生产总值的比例保持在3%左右。充分发挥市场机制作用，鼓励支持污染第三方治理，探索排污权交易、绿色信贷、绿色债券等机制，在高风险行业推行环境污染责任保险。完善生态补偿制度，扩大生态补偿范围，加大对重点区域生态补偿转移支付力度。

（三）加强环境法规标准建设

加强环境法治建设。按照法定程序，完成《上海市环境保护条例》修订，开展土壤污染防治相关立法研究，研究修订《上海市实施〈环境影响评价法〉办法》，研究制定本市排污许可证管理规定，推动辐射、危险废物等领域相关立法工作。完善地方环境标准体系。参照国际先进水平，以污染物排放控制为重点制定更严格的环境标准。制定出台燃煤电厂超低排放、城镇污水处理厂大气排放、建筑扬尘排放、非道路移动机械大气排放、恶臭污染物排放、畜禽养殖业污染物排放、电镀废水排放等一批地方标准，修订《上海市污水综合排放标准》和燃气锅炉排放标准，继续完善VOCs排放重点行业排放标准研究制定。探索废水中重金属、微量有机物等新型污染物标准规范研究。持续提高在用车污染排放标准，内河船舶、非移动机械油品标准实施柴油车同等标准。

研究制定污染场地风险评估、场地调查、修复治理、验收、监测等技术规范，开展VOCs控制运行管理、畜禽固体粪和污水还田、关停企业突发性危险废物处理处置等方面技术规范研究。加强与标准衔接的环境分析方法研究制定，完善特征因子在线监测方法和技术规范。完善电磁辐射环境标准体系。

（四）实施最严格的环境执法

全面落实新《环境保护法》等法律法规，加强环境监察执法队伍建设，推进环境监察标准化建设和环境监督网格化建设，构建市、区、乡镇的三级环境监督网络，切实提升环境监察执法能力。围绕提升环境质量、保障环境安全等目标，加大区域环境综合整治、挥发性有机物排放治理、河道黑臭等重点领域监督执法力度，专项执法与“双随机”执法检查并举，强化联合联动综合执法，继续推进行政执法和刑事司法相衔接。落实环境生态损害赔偿制度，通过诉讼等方式对造成环境污染或生态损害的单位追究环境生态损害赔偿责任。

（五）加快生态环境监测网络建设

逐步构建市区之间、部门之间，资源互补、共建共享的生态环境监测网络体系。建立以PM2.5、臭氧为重点的监测网络，完成长三角区域空气质量预测预报系统建设，基本形成功能完备的复合型大气污染监测预警体系；构建以省界来水、水源地和区级断面为主的上海市地表水环境预警监测与评估体系，完善自动监测站点布设，实现水质、水文数据实时共享；整合完善土壤（地下水）环境监测网络；建成覆盖全市各类功能区的声环境自动监测网络；完善辐射应急及在线监测网络，提升辐射预警监测和应急能力；完善污染源监测体系建设，提高污染源现场和周边环境监测能力；大幅提高污染源在线监测覆盖范围，污染源在线监测体系全面覆盖国家、市、区三级重点监管企业，与环保部门联网并向社会公开；逐步建立天地一体化的生态遥感监测系统，加强卫星、航空、无人机遥感监测和地面生态监测，实现对区域重要生态功能区、自然保护区生态保护红线区的跟踪监测；全面完成重点产业园区特征污染因子监控网建设；加强环境应急监测能力建设，提升现场快速应急监测水平；填补现有标准的环境分析能力空白，优化水质分析能力，扩展化工特征因子环境监测能力，开发金属形态分析能力，完善环境监测质量监管体系；制订环境监测社会化服务机构备案管理办法和质量管理方案，开发社会化服务监管考核信息平台。

（六）全面提升环境信息化水平

完善环保数据中心，构建“环保云”平台，建立污染源统一编码体系，加快推进智慧监测、智慧监管、智慧门户建设以及环保信息资源的整合共享，提升环境管理与决策支撑能力。组织推进污染源一证式管理、长三角空气质量预警预报、水环境监测预警、环境应急、移动执法、辐射管理、固废管理等应用系统建设和完善，构建全市环保管理“一张图”，实现环境质量评价、污染源监管等信息的可视化。推进环保大数据建设和应用，通过环境质量、污染源、风险源、环保舆情等数据融合和外部关联分析，促进环境综合决策的科学化；通过监测、执法、信用评价、信访投诉等信息的综合分析，促进污染源监管的精准化；创新“互联网+环保政务”服务模式，进一步完善“一站式”网上办事平台，促进环境公共服务的便民化。

（七）加大科技创新支撑力度

以推进大气、水、土壤等污染防治和破解环境热点、难点和前沿问题为重点，加大环保科技研发支持力度，支持环保产业发展。继续推进环境保护部复合型大气污染研究重点实验室和城市土壤污染防治工程技术中心建设，加快长三角大气污染预警预报中心二期建设，建设上海城市环境噪声控制工程技术中心。推动上海市环境标准科创中心建设。加强区域和流域环境科技协作。

（八）积极推进社会共治共享

加强环境宣传教育，积极弘扬生态文明主流价值观，发布公众环境友好行动指南，鼓励公众自觉践行绿色生活、绿色消费，形成低碳节约、保护环境的社会风尚，提高全社会生态文明意识。

整合各类社会资源，建设完善一批环境宣传和科普教育基地。全面推进环境信息公开，充分发挥广播、电视、报纸和各类新媒体宣传作用和舆论监督，推动全社会共抓环境保护。完善企业环保诚信体系，建立企业环境信用评价制度，扩大企业环境责任报告发布范围，推进绿色供应链管理体系试点。探索建立环保志愿者制度，积极推动环保志愿者参与环境保护行动。完善有奖举报制度，搭建环境保护网络举报平台。探索环境公益诉讼制度，支持和鼓励社会组织提起环境公益诉讼，维护环境公共利益。

（九）加强环境合作协作交流

第五篇：上海市工业区转型升级“十三五”规划(全文)

上海市工业区转型升级“十三五”规划(全文)

“十三五”是上海进入创新驱动发展、经济转型升级的攻坚期。上海工业区作为先进制造业集聚区和区域经济增长极，是落实本市产业发展战略的生力军，承担着推进上海深度参与全球产业竞争的重大任务。为进一步发挥上海工业区产业发展载体和创新平台作用，根据《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《上海市制造业转型升级“十三五”规划》，制定本规划。

一、“十二五”发展回顾

“十二五”期间，上海工业区围绕上海产业发展总体目标，聚焦国家战略，大力推进工业区产业调整升级，优化投资环境，经济保持平稳较快增长。

(一)主要成效

1、产业载体地位明显提升

2015年上海工业区实现工业总产值26397亿元(2010年为22628亿元)，占全市工业总产值的80%，其中工业总产值超千亿元的开发区(产业基地)有6个，亿元以上规模企业超过2400家。国家战略专项加快实施，中航商用航空发动机、华电航改型燃气轮机、联影医疗、中芯国际、和辉光电等一批重大产业项目落户园区。以新型工业化为主线，推进了17家国家新型工业化产业示范基地建设。全市工业区经济产出保持稳定增长态势，产业载体功能进一步强化。

2、科技创新平台功能逐步加强

“十二五”期间，上海工业区着力加大创新投入，集聚创新要素，提升创新能力，优化园区创新服务环境。“张江高新区”1区22园及紫竹高新区为主要代表的高新技术开发区形成了统筹联动发展格局，辐射全市各区。开展上海市“四新”经济创新基地建设试点，通过先行先试、聚焦重点、示范带动，推进“四新”经济新载体建设，共批准授牌85家“四新”经济创新基地试点。“十二五”期末，上海工业区高新技术企业达到2899家;研发机构和技术中心数量达到951家;园区企业研发投入占主营业务收入比重达到1.25%;企业累积有效发明专利授权数50811件。

3、空间布局进一步优化

“十二五”期间，本市进一步加强规划引领，统筹优化工业区块规划布局。在2009年“两规合一”基础上确定了104个产业区块(以下简称“104区块”)，2012年形成工业用地布局规划深化成果，引导工业向104区块集中集聚发展。104区块是本市工业区的核心发展空间，规划总面积约789平方公里，其中规划工业用地面积近500平方公里，已供应工业用地面积近400平方公里，尚可开发工业用地面积约80-100平方公里。对104区块外的工业企业，加强分类指导，支持重点企业改造升级，依据规划实施产业结构调整。“十二五”期间，全市累计供应工业用地约54平方公里，累计减量工业用地约69平方公里(包括存量工业用地规划调整转变用途和减量复垦)，与“十一五”末相比工业用地总量净减少约15平方公里。

4、资源利用效率显著提高

2015年上海工业区单位土地工业总产值达到67.4亿元/平方公里(2010年为56.0亿元/平方公里)，单位土地利税达到17.5亿元/平方公里(2010年为6.2亿元/平方公里)。“十二五”期间，上海工业区基本完成直排污染源截污纳管，全面完成中小燃煤锅炉清洁能源替代等治理工作，重点产业园区大气特征污染在线监测监控体系建设、挥发性有机物(VOCs)污染控制等工作取得重大进展。全市有30家以上工业区通过了ISO9000质量管理体系和ISO14000环境管理体系“双优”认证。积极开展国家生态工业示范园区创建工作，金桥、张江、漕河泾、闵开发、莘庄、市北、上海化工区等七个园区获批成为国家级生态工业示范园区。

5、体制机制改革创新步伐加快

“十二五”期间，上海工业区加快了体制机制改革创新步伐，着力提升管理效能、优化资源配置，加快园区创新创业要素集聚。2011年、2012年和2014年市政府分别批准同意进一步扩大张江高新区的管理范围，现已扩大至1区22园。在原有浦东金桥、陆家嘴、张江高科、外高桥四家开发区上市公司基础上，新增了市北高新和上海临港两家上市公司。上海紫竹高新技术产业园区升级为国家级高新技术产业开发区，上海化学工业区和上海市松江工业区升级为国家级经济技术开发区，洋山保税港区扩区，金桥出口加工区更名为金桥经济技术开发区。临港地区建立“双特”机制，统筹推进区域开发，临港产业区与奉贤分区实施一体化管理。张江、金桥等园区纳入了自贸区范围，着力推动贸易、投资便利化和金融创新，积极发挥引领和带动作用。

6、品牌联动工作深入推进

“十二五”期间，上海工业区大力推进“区区合作、品牌联动”发展模式，临港漕河泾、张江、金桥等国家级园区充分利用品牌和资源优势，形成了市区战略合作、跨地区合作发展、缔结友好园区等多种联动发展模式，园区开发已拓展到国内外地区。临港集团与奉贤区全面合作对接，联合开发建设科技绿洲奉贤园区;漕河泾开发区与松江区新桥镇、九亭镇、中山街道、佘山镇合作对接，建设漕河泾松江科技绿洲;金桥集团与宝山工业区合作对接，建设上海北郊未来产业园。深入推进产业园区品牌建设工作，到2015年，全市有37家园区获“上海品牌园区”，18家园区获“上海品牌建设优秀园区”称号，漕河泾、外高桥、临港、市北、康桥、紫竹等12家品牌园区获“上海市著名商标”。

(二)存在的不足

1、要素资源瓶颈制约加剧

“十三五”期间，上海工业区将面临更为紧迫的土地、环境等生产要素瓶颈制约，经济综合成本持续上升。一是本市工业用地规划空间将进一步调减，可供工业用地资源相对短缺。在总量锁定、增量递减、存量优化的土地利用政策引导下，新增工业用地需求主要依靠工业区外建设用地减量化增减挂钩或者工业区内存量土地二次开发予以支持，但增减挂钩统筹对接机制尚待建设，二次开发存在利益制约多、激励不够、活力不足等障碍。二是能源资源和环境承载能力有限。严守生态安全底线已成为上海城市发展的重中之重，工业区节能成本和环境保护成本上升较快，能源使用约束和环境容量限制等问题日益凸显。

2、产业转型升级任务艰巨

一是部分工业区存在产业定位不清晰、同质化竞争严重的问题。部分园区主导产业定位模糊，招商缺乏针对性，以同类企业空间集聚的低级形态为主，龙头企业及其配套企业较少，产业关联度不高，集群规模较小。二是部分工业区产业管控能级不够，开发运营机制有待突破。部分园区缺乏招商、规划建设及运营管理的优秀开发团队，开发能力差、产业能级低。不少开发主体缺乏园区开发运营激励机制和保障政策，产业调控能力较弱，产业转型升级困难。三是工业区开发水平参差不齐，部分工业区发展能级过低。2015年全市单位土地工业总产值低于40亿元/平方公里的工业区有27个，规划面积占全市产业区块面积比例接近10%;乡镇管理的工业区开发水平明显偏低(单位土地工业总产值36.3亿元/平方公里)。四是部分工业区缺乏环境准入门槛，资源及能源利用水平低，污染治理水平低，亟待转型升级。

3、产业配套服务功能亟需提升

随着市场化改革的深入推进，工业区面临着从“政策特区”向“服务高地”的功能定位转变，园区建设从通路、通气、通水等“九通一平”为内容的基础设施建设模式，逐渐过渡到围绕信息、金融、服务等资源打造软环境基础设施的新经济建设模式。产业跨界融合发展则对研发创新、商业商务、社会服务等综合配套服务功能提出了更高要求。但部分工业区软环境支撑不够，配套服务功能较弱，缺乏与产业发展配套的专业化招商、园区运营管理等机构队伍，缺乏与产业集群配套的共性技术、公共服务等协同创新平台，缺乏与人才队伍配套的商业居住、文化教育等生活休闲设施，园区的产业综合竞争力和持续发展能力不足。

4、产城融合程度有待优化

一方面，部分工业区产业性质单一，城市化水平低，园区与周边地区功能融合度不高，配套服务水平低，产业转型升级没有方向、缺乏动力，园区低水平运转。另一方面，部分工业区产业性质对环境有一定影响，需要与周边区域进行适当的功能分工，缓解产业发展与城市扩张之间的矛盾，但是前瞻性规划协同和布局引导不够，产业园区与周边区域尚未形成功能协调联动发展的格局，存在园区及其周边环境基础设施不到位、产城发展不相适应等问题。

二、“十三五”发展环境

“十三五”时期，上海进入创新驱动发展、经济转型升级攻坚期，经济长期向好的基本面没有改变，但国际金融危机深层次影响在相当长时期内依然存在，围绕市场、科技、资源、文化、人才和国际规则影响力的竞争更趋白热化，工业区面临着新一轮发展机遇和严峻挑战。

一是全球产业竞争加速。20世纪90年代以来，世界产业园区进入了多功能、全方位、大规模、高速度发展阶段，产业园区已经成为各国产业竞争和创新升级的发动机。随着全球产业竞争升级，各国高度重视园区的产业发展载体功能，纷纷实施产业组团发展策略，产业园区与产业集群成为竞争热点。上海区位条件优越、基础设施完备、工业基础扎实，工业区有实力打造更具国际水平的投资环境，推动国际产能合作，进一步吸引和集聚全球资本、人才和技术，提升园区综合实力，打造产业竞争优势。

二是国家战略抓紧布局。国家“十三五”规划明确要构建创新能力强、品质服务优、协作紧密、环境友好的现代产业新体系，重点围绕结构深度调整、振兴实体经济，推进供给侧结构性改革。“一带一路”、中国制造2025、长江经济带等发展战略陆续推出，明确了以开发区为载体、以大型企业为骨干、以打造电子信息、高端装备、汽车等世界级产业集群为主要目标的长江经济带产业发展方向。依托上海中心城市的龙头地位和产业基础，工业区有能力进一步提升产业载体功能，建立产业发展前沿和腹地的互动机制，推动产业集群建设，促进区域协同发展，服务国家战略。

三是上海城市功能深化实施。上海正在系统推进全面创新改革试验、加快建设具有全球影响力的科技创新中心，加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市。工业区在上海经济社会发展过程中发挥着试验田的作用，是改革创新的重要平台，在城市产业高端化和新型城镇化过程中具有很大的发展空间。面对上海重要改革先行先试、创新发展率先探索的发展机遇，工业区要把提高创新能力摆在更加突出的位置，推动园区开发管理模式转型，推动园区产业能级升级，推动园区载体功能强化，推动园区绿色经济发展，将工业区建设成为创新要素集聚、综合服务功能强、适宜创新创业的功能承载区，为上海建设全球城市做出贡献。

同时，上海工业区在开发能级、科技创新能力、产业集群竞争力、功能配套服务能力、跨区域跨国经营服务能力等方面仍有欠缺。工业区开发主体较散，能级较低，市场化方式运作不足。品牌园区引领作用明显，但园区之间整合共建力度不够，联动发展优势有待发挥。园区服务机构市场化能力相对较弱，尚未形成园区向外拓展的核心竞争能力。

总体而言，“十三五”期间上海工业区发展机遇与挑战并存，上海工业区应牢牢把握发展形势，找准发展定位，取长补短，攻坚克难，努力提升工业区的整体发展水平，积极发挥创新引领作用，更好地服务于国家和城市发展战略。

三、“十三五”发展思路和工作目标

(一)指导思想

“十三五”时期，上海工业区转型升级发展的指导思想是：全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，围绕上海城市功能定位和产业发展战略目标，以产业园区转型升级、提质增效为主线，以创新发展、集群集聚、绿色集约、智能融合为总体要求，提升园区作为区域经济发展引擎、产业创新发展平台和产城融合实践区的主体功能，打造一批参与全球产业竞争的高端特色产业集群和产业园区，建成一批功能复合、产城融合的新型城市产业综合体，为上海构建与全球城市相匹配的现代产业体系做出新的贡献。

(二)总体思路

“十三五”期间，紧紧围绕“创新发展、集群集聚、绿色集约、智能融合”的发展要求，深入推进上海工业区转型升级。

——坚持创新发展。将创新作为工业区持续健康发展的核心推动力，依托既有产业基础，结合创新功能型平台建设，推进以科技创新为引领的全面创新，提高工业区的创新供给质量

和效率，形成一批具有全球影响力和竞争力的品牌特色产业园区。以高端化为重点，推进战略性新兴产业和先进制造业发展;以特色化为优势，完善研发、技术、服务、商业功能配套，推进生产性服务业发展;以品牌化为战略，推进园区核心竞争力提升;以信息化为手段，推进园区“互联网”行动;以市场化为动力，推进市场在资源配置中的决定性作用。

——坚持集群集聚。聚焦推进国家级和市级以上开发区建设，发挥开发区在产业发展中的核心载体作用，以国家新型工业化产业示范基地为重要支撑，打造一批经济规模大、创新能力强、产业能级高的产业园区。推动先进制造业、高新技术产业和生产性服务业在空间上的集聚，发挥产业链的协同效应，推动产业集聚向产业集群转型升级，推动产业集群向高端化、高质化、高新化方向发展，培育和引进产业集聚种子和龙头企业，力争在若干细分产业领域形成具有规模效应和市场影响力的产业集群。

——坚持绿色集约。落实绿色低碳循环发展理念，实现土地、能源、环境等资源要素的优化配置。推动土地节约集约利用，锁定总量、用好增量、盘活存量、提高质量，加大产业结构调整和土地二次开发力度。深入推进资源节约型、环境友好型的生态文明园区建设，提升能源安全水平和利用效率。坚持“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线”和环境准入负面清单的环境管理要求，强化环境容量控制，突出绿色低碳发展，推行企业循环式生产、产业循环式组合、园区循环式改造，减少单位产出物质消耗。

——坚持智能融合。推动制造业和服务业、工业化和信息化、产业化和城市化、城市化和信息化的“四个融合”，打造工业区产业竞争新优势和持续发展新高地。积极发展服务型制造和生产性服务业，加快制造和服务的协同发展。促进新一代信息技术的深度运用，提高园区产业融合水平和智能服务水平。提升产业园区综合服务功能，增加人才公寓、商业休闲等配套设施，优化园区环境，体现园区特色。统筹考虑创业创新、职住平衡、城市发展、环境保护的需要，建设产城融合、功能混合、生态良好的新型园区。

(三)发展目标

到2020年，上海工业区的产业发展载体和创新平台功能进一步强化，基本建成产业优势明显、企业集聚辐射、创新活力迸发、特色错位竞争的产业园区体系，基本建成一批参与全球产业竞争、体现上海高端制造和精准服务水平的产业集群和品牌园区。“十三五”期间，力争打造3-5家具有全球影响力和竞争力的先进制造基地，新增3家国家新型工业化产业示范基地，新增10家左右市级新型工业化产业示范基地，全市累计建成10家国家生态工业示范园区，建成一批具有示范效应的智慧园区。

四、“十三五”空间布局导向

“十三五”期间，按照新一轮城市总体规划的要求，以加强产业与生活的空间融合、推进产业转型升级为导向，根据园区区位、资源禀赋、环境容量和产业定位等因素，形成空间集约高效、功能格局互补、发展路径清晰的产业园区发展布局。构建“产业基地—产业城区—产业社区”“零星工业用地”的“31”产业园区空间布局体系，支持部分104、195和198区域有进有退、动态调整、优化布局;以产业升级为导向，以发展战略性新兴产业和先进制造业为重点，在工业区内形成产业特色鲜明、布局集中、配套完善的产业集群;推进科创要素在工业区内集中集聚，构筑科创环境新高地，形成产业链-创新链区域协同发展格局。

(一)锁定总量，分类指导，优化工业用地发展布局

确保先进制造业和战略性新兴产业发展空间，到2020年全市规划工业用地总规模控制在550平方公里左右;中长期依托城市化推进区块数量和工业用地总量规模稳中有降，到2040年全市规划工业用地总规模控制在规划建设用地规模的10%-15%。

在工业用地总量控制的基础上，进一步加强104区块、195区域和198区域的统筹优化联动机制。构建“产业基地—产业城区—产业社区零星工业用地”的“31”产业园区空间布局体系，明确现有“104、195、198”的转型路径和管理策略，在规划土地、产业发展、环境保护等方面实施差别化支持引导政策。对“31”产业园区规划布局范围之外的现状工业用地按现行相关政策逐步进行调整和转型。

——产业基地。主要是承载国家战略功能、具有一定规模或对周边环境、安全和交通等具有一定影响的大型高端制造产业基地和物流产业基地，予以长期锁定并提升功能。产业基地内用于先进制造业发展的工业用地面积不少于150平方公里。

——产业城区。主要是具有一定规模的各类开发区。重点加强产业城区和城镇生活地区的功能和空间统筹，满足科创中心、“四新”经济的发展需求，加快功能提升，根据就业规模和结构，适当增加配套居住和公共设施，改善环境品质。

——产业社区。主要是104区块中规模较小、功能融合程度较高的区域，195区域中具有一定规模的规划保留工业点，以及具有一定规模和集聚效应的创意产业园区、生产性服务业功能区、信息服务产业基地、科技孵化器、大学科技园等。发挥小规模、分散化、便利化、特色化的优势，与城市(城镇)其他功能融合发展，逐步引导功能提升。

——零星工业用地。是指195区域和198区域中与城镇功能定位相匹配、满足周边就业需求、适度保留的零星工业用地。需综合考虑产业类型和用地绩效，按照严格的认定标准进行控制。

(二)产业主导，集群引领，强化产业园区载体作用

按照制造业和生产性服务业“创新引领、带状分布、集群集聚”的产业空间布局导向，强化产业园区载体平台作用，落实空间重点发展区域和产业重点发展领域，形成集中布局、集群发展、集约用地、环保领先、特色鲜明的产业园区布局体系。

传统制造业集群主要依托现有产业基础并适应新技术发展趋势进行改造提升，着重提高生产效率和附加值，实现从“传统制造”到“智能制造”的转变。空间布局上以产业基地为主体，重点包括汽车、钢铁、化工、船舶、机械装备以及都市工业等，其中新增化工类项目原则上向上海化工区集中。

战略性新兴产业集群重点发展新一代信息技术、智能制造装备、生物医药与高端医疗器械、新能源与智能网联汽车、航空航天、海洋工程装备、高端能源装备、新材料、节能环保等，支持一批特色优势产业集群在园区内集中集聚发展。

结合各区产业发展条件，进一步从沿江临海、杭州湾北岸、嘉青松闵三大区域层面，对上海市各区制造业的空间布局进行导向性指引，并加强产业园区与周边区域的功能协调和环境管控。

(三)优势互补，协同创新，构筑产业创新区域联动格局

充分发挥张江、紫竹、杨浦、嘉定、漕河泾、临港等科技创新中心重要承载区的作用，集聚创新要素，加快成果转化，积极引进社会资本参与建设众创空间、孵化实验室、技术交换中心，逐步形成“创业苗圃孵化器加速器”的全产业链培育模式，营造充满活力的创新创业生态环境，逐步成为原创技术和高新技术产业的策源地之一，引领产业园区创新发展。以产业园区为载体，围绕张江科学城、紫竹创新创业走廊、杨浦科创示范区、嘉定科技创新核心

功能区、漕河泾科创园区、临港创新城创业带等，搭建政产学研用合作平台，打造多个高新产业板块和特色基地，推进上海创新创业之都建设。

按照“一核三带”总体格局，强化张江高科技园区的引领作用，建设以张江园区、金桥园区、临港地区为依托的浦东高技术产业创新带;建设以嘉定、宝山、静安、杨浦等区及其产业园区为依托的沪北创新带;建设以漕河泾园区、紫竹创新创业走廊、松江G60科技创新走廊为依托的沪西南创新带。通过“一核三带”，向周边进行技术和产业辐射，带动上海及长三角区域的产业园区协同发展。

依托沿江临海先进制造业集聚发展带，打造特色产业创新创业走廊，重点培育发展科技创新、文化创意、大众创业等功能，重点打造以先进材料、智慧制造、3D打印、能源环保等为核心的科技创新产业。打造杭州湾北岸节能环保、化工科技、新材料及生物医药科创产业走廊。

五、“十三五”重点任务

以主体培育、创新升级、改造转型、品牌联动等“四大工程”为支撑，聚焦重点、落实责任、完善机制、整合政策，深入推进上海工业区转型升级。

(一)主体培育工程

实施产业园区开发主体培育工程。加强体制机制创新，明确园区开发机构定位和职责权限，鼓励有条件的园区建立公司制园区管理机构和资产运营机构，提高开发主体市场化运作水平和把控整体业态布局的能力。围绕工业4.0和“四新”经济发展方向，以临港漕河泾、张江、金桥等国家级园区开发主体为核心主体，培育园区开发“超级主力”，导入产业链龙头企业和关键项目，推进项目化、基地化建设，打造产业综合体。支持各区发展主力园区开发集团，在区级层面统筹土地、招商和项目资源，创新园区开发人才培养机制，做大做强园区开发主体。引入国内外各类有实力的园区开发机构，探索园区市场化开发、园区一体化管理、园区互联共建、园中园开发等多种开发模式。建立开发主体评价考核机制，培优罚劣，加大园区整合归并力度。

实施产业园区产融合作对接工程。推动产业园区与金融机构的产融深度合作，提升产业园区的融资能力，完善产业链金融服务。加快实施产业结构调整与国资国企股权结构调整、财政资金配套和社会资金“四联动”模式，不断强化“产业联盟产业互联网产业基地产业基金产业金融产业人才”开放式运营新路径。支持和鼓励金融机构以项目化方式与区、街镇合作，创新园区投融资模式，进一步拓展金融产品和服务。

(二)创新升级工程

实施双创空间建设工程。结合“四新”经济创新基地建设试点工作，以鼓励“众创空间”发展为重点，加强分类指导和动态管理，累计推动建设150家左右的“四新”重点产业领域的产业创新基地;聚焦重点，政策创新，培育和推进1-2家“四新”经济创新示范区。完善园区孵化体系建设，探索建立适合创业型、高成长性企业加速发展的载体和资源整合体系。利用市场

化、社会化、联盟化方式，在各类创新基地间搭建创新资源共享平台，培育一批专注产业细分领域、具有较强竞争力的中小型园区载体平台。

实施主导产业提升工程。加强园区产业和功能定位研究，推进产业精准招商。按照产业能级向高端化升级、产业集聚向集群化发展的要求，推进产业园区培育优势产业集群，构建协同优化、竞争力强的产业生态。继续推进国家级、市级新型工业化产业示范基地建设，实施卓越提升计划，推动一批示范基地迈向国际先进水平，以汽车、电子信息、新材料产业领域为重点，培育3-5家具有全球影响力和竞争力的先进制造基地。依托产业和区位优势，聚焦重点产业领域，引导龙头企业和“专精特新”中小企业协同发展，新增10家左右市级新型工业化产业示范基地。以科技创新为引领，培育“四新”经济新载体，打造一批创新企业集聚、产业生态良好、国内领先的创新示范区。

实施园区服务提升工程。加强园区软硬件基础设施建设，推广园区企业服务标准，打造园区建设、运营及管理领域标准化体系，提升园区服务集成化水平。建立集开放性知识管理、产学研共性技术研发、科技硬件资源共享为一体的技术创新服务体系，促进园区企业间合作交流。以公共检测、技术咨询、环保监测、污染防治、安全生产监控等公共共享设施建设为重点，满足园区企业的共性需求。以共享资源、服务全市为目标，打造20个左右国内领先、国际一流的上海市产业园区公共服务平台(中心)。体现制造业服务化和城市功能升级的发展要求，在工业区内建设20家左右高端生产性服务业功能区。

(三)改造转型工程

实施产业园区二次开发工程。深入探索产业园区土地运营方式，深化规划引领、计划调节、市场配置、政策激励的土地节约集约利用机制，指导产业园区分类推进土地二次开发。一是开展城市更新园区示范点建设。对综合性功能较强的张江、金桥、漕河泾等园区，支持其探索和创新城市更新途径，提高产城融合水平和综合服务能力。二是继续推进产业园区转型升级试点，建设产业转型升级示范园区。鼓励以产业结构调整、城市功能提升或产城融合发展为重点的多种园区转型升级模式，提高园区产业高端化水平和空间集约复合利用水平。加强各区对乡镇工业区的统筹开发力度，探索从规划到实施的存量盘活路径，实现产业业态更新，提升园区载体功能。三是实施重点老工业基地改造工程。大力推进桃浦、吴淞、高化、南大等重点区域的功能更新和调整升级。

实施绿色园区建设工程。大力推进绿色转型发展，强化产业园区组织管理职责和建设推进机制，加强园区环境基础设施建设和清洁生产改造，推行园区综合能源资源一体化解决方案。全面推进规划产业区块规划环评，严格产业环境准入。推进重点行业企业挥发性有机物治理，深化大气污染物协同控制，加强工业企业和工业园区土壤(地下水)污染防控。以绿色园区为基础单元，大力开发绿色产品、发展绿色工厂、打造绿色供应链，构建绿色制造体系。聚焦园区节能减排重点领域和关键环节，推动用能设备能效提升，开展能源、环保在线监测和智能微电网试点，搭建绿色融资、项目对接和技术支撑服务平台。“十三五”末，全市累计建成10家国家生态工业示范园区。

实施智慧园区建设工程。加快提升园区信息基础设施和大数据服务水平，加强信息基础设施规划和建设管理，满足园区入驻企业信息化需求，分类推进企业智慧化建设，提高和深

化企业信息化应用水平，实现“两化”融合发展。对接国家重大专项，依托园区载体建设，拓展云计算、“互联网”等新一代信息技术产业的产业融合领域。“十三五”期间，建成一批具有示范效应的智慧园区。

(四)品牌联动工程

实施园区协同品牌联动工程。深入推进“区区合作、品牌联动”，充分发挥国家级开发区在品牌、规划、开发、建设、管理和人才等方面的优势，通过品牌输出的方式，带动资本和产业联合，共建合作园区或合作联盟，探索合作共建、产业共育和利益共享的新模式。鼓励国家级、市级开发区与乡镇工业区之间，通过品牌合作、管理合作、股权合作等多种方式实施联动发展。发挥企业集团的产业规模优势，支持加强园区和企业集团之间的市场化联动合作。

实施“走出去”战略工程。完善对外招商和投资服务体系，以园区为载体，实现产业链协同“走出去”，进一步拓展国际产能合作的广度与深度。发挥相关行业协会作用，大力支持上海产业园区对外合作共建，创新招商引资方式，推动建立国际合作生态园、国际合作创新园，开展招商引资、产业发展、节能环保和科技创新国际合作。积极推动张江、临港、漕河泾等品牌园区走出国门，在欧美科技发达地区、在“一带一路”沿线布局运营高科技、创业类等各类园区。

六、保障措施

(一)加强统筹，规范管理

一是加强统筹机制建设。充分发挥全市工业区发展联席会议制度的平台作用，加强产业政策与财税、金融、贸易、投资、土地、环保等政策的协调配合，形成政策合力;各区相应建立政府议事协调机制，落实工业发展责任和园区建设责任;由联席会议办公室牵头负责，加强对各区产业园区工业用地利用和转让情况的跟踪监管。各区政府要切实加强工业用地用途管制和产业准入管理，服务和促进产业转型升级发展。二是加强规划统筹。做好产业规划与空间规划、环境保护规划的衔接，明确产业园区发展定位和主导产业，落实结构性规划和规划环评，加强规划土地政策和环境保护政策的前瞻性指导，简化项目阶段规划、环评的程序和内容。三是加强政策统筹。建立工业用地增减挂钩统筹对接机制，各区应统筹安排工业用地减量化腾挪出的土地指标，按照一般不低于1/3的比例支持重点工业项目落地。建立工业用地项目供需对接机制，将工业用地供应计划分解落实到各区及园区，及时匹配项目需求。深化市“三委两局”工作机制，完善市统筹新增建设用地指标配置，支持先进制造业发展。深化存量工业用地二次开发和工业厂房资源盘活政策，强化区政府主体责任，积极发挥园区平台作用，推进土地及物业资源的高效复合利用，实现多方利益共享。完善产业园区环境基础设施和监管体系，加快工业固废综合利用与处置体系建设。建立本市重点园区和企业融资需求清单，推进政银企信息对接和产融合作，大力创新金融支持方式。

(二)聚焦服务，优化环境

进一步营造法治化、国际化、便利化的营商环境，提高政府效能，优化行政审批服务，把简政放权、放管结合、优化服务向纵深推进。大力推动科学教育、技能培训、知识产权保

护以及大设施大装置等特殊基础设施建设，引导各类创新要素和资源向园区集聚。支持产业园区着力推动政产学研用深度融合，实现产业核心技术的再开发和再创新，实现科技创新的规模化、产业化和自主化。进一步集聚各类专项资金支持园区发展，鼓励各区和园区设立产业园区转型升级投资基金。推动开展PPP创新模式试点，探索政府、园区和社会资本的深度合作途径。支持发展园区咨询服务、信息服务、金融服务等第三方服务组织和公共服务平台，完善孵化器、加速器、产业化基地配套功能。加强行业协会等中介组织作用，制定和推广产业园区服务规范等行业标准，开展行业自律自治建设，加强园区间合作交流和资源共享。

(三)精准施策，提升效能

通过精准施策提升园区整体效能，促进优质资源要素向产业园区集聚。加大政策创新力度，支持园区开发主体提升业态管控能力，推动产融深度合作，推进土地高效复合利用，支持园区平台建设并持有工业用地标准厂房、研发总部通用类物业，鼓励建立公共研发平台、众创空间等新兴服务平台。继续开展品牌园区建设工作，推进开发公司的品牌化和连锁化。制订紧凑型节约型用地标准，更新完善产业用地指南。修订开发主体考核体系，提高资源集约、创新发展、投资环境、转型升级等质量性指标的权重，鼓励开发公司大力进行产业转型升级、园区功能提升、开展科技投资和对外联动发展。落实区政府主体责任，强化园区载体功能，加强对闲置和低效工业用地处置力度，综合运用财税、环保、安监、金融、信用等措施，倒逼企业盘活存量低效工业用地。

(四)整合信息，构建平台

加强政府部门间数据互联互通，整合园区和企业信息资源，优化产业用地调查和企业信息采集常态化工作机制，建设全市产业园区信息服务平台。建立园区统计评价精细化管理体系，推动产业园区提升开发管理水平。开展园区转型升级绩效考核、项目跟踪监测和企业用地绩效评价等工作，大力推进产业园区“促开工、促投产、促调整”工作力度，提高资源利用效率和环境保护水平，落实工业用地全生命周期管理。对园区内企业进行跟踪评价和精准管理，按照企业资源占用和产出贡献情况分类指导，采用差别化政策奖优罚劣，促进资源盘活利用，引导要素向优势企业集聚。

(五)开放发展，拓宽渠道

一是加强统筹联动。推进上海与周边省市产业发展规划的衔接，共同研究产业错位发展、产业转移对接、公共服务一体化等区域性重大问题，提高区域一体化发展水平。二是探索多种形式的产业转移合作模式。鼓励园区探索“走出去”发展新模式，推进长三角产业协同创新，积极服务长江经济带战略，支持与本市对口支援地区开展园区共建，促进产业联动发展。三是鼓励上海产业园区积极参与“一带一路”建设，推进全球战略布局。完善对外招商和投资服务体系，支持上海产业园区开展国际合作和全球布局，充分利用国内外两个市场和两种资源，拓宽发展渠道，提高竞争能力。

附录

《上海市工业区转型升级“十三五”规划》有关名词解释

1、上海工业区：是指在本市规划集中建设区域范围内的国家公告开发区、产业基地和城镇工业地块等工业集中区域。2、104区块：在2009年全市“两规合一”成果编制阶段，在衔接国家关于开发区设立的有关规定和上海市工业布局的实际情况的基础上，通过整合、归类和完善，形成了工业用地规划布局成果，划定104个产业区块，统称为“104区块”。104区块以空间优化、结构调整、绩效提高和能级提升为导向，重点发展战略性新兴产业、先进制造业和与之配套的生产性服务业。工业区块控制线是本市工业项目落地的重要依据。

3、国家公告开发区：是指2006年国家核定范围并公告规划面积的产业园区。其中，上海虹桥经济技术开发区和上海佘山旅游度假区不是工业区，不纳入工业区统计。

4、“四新经济”：是指以科技创新为引领的“新技术、新产业、新业态、新模式”等新经济。5、195区域和198区域：在规划集中建设区内104区块外还有近195平方公里现状工业用地，称为“195区域”，以规划引导、转型调整、功能提升和融合发展为导向。在规划集中建设区外还有近198平方公里的现状工业用地，称为“198区域”，以规划引导、生态优先、减量调整为导向。