现行道路交通事故社会救助基金制度存在的问题及完善建议

第一篇：现行道路交通事故社会救助基金制度存在的问题及完善建议

现行道路交通事故社会救助基金制度存在的问题及完善建议 兼议五部委《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》 作者：陆新峰 来源：作者赐稿

来源日期：2011-2-15 本站发布时间：2011-2-15 22:57:07 阅读量：146次

【摘要】二零零四年实施的《中华人民共和国道路交通安全法》第十七条首次提出设立道路交通事故社会救助基金。二零零六年，国务院颁布《机动车交通事故责任强制保险条例》，该条例第二十四至二十六条对道路交通事故社会救助基金的适用情形及来源作了明确规定。道路交通事故社会救助基金制度是机动车第三者责任强制保险(下称交强险)制度的必要辅助制度。然而，交强险制度运行以来近四年的时间里，救助基金一直处于缺失状态。二零零九年，财政部、保监会、公安部、卫生部和农业部联合颁布了《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》(下称《试行办法》)，全面划定了道路交通事故中的社会救助基金轨制。之后，各地方政府纷纷出台暂行办法或实施细则，部分省份如江西等已正式投入运行。从各地暂行办法或实施细则的制定与基金运行来看，社会各界对交通事故社会救助基金制度的认识与理解尚存在偏差。本文拟围绕交通事故救助基金制度的管理机构主体地位、运作模式、救助范围、代位追偿等提出一己意见，希望能引起业界同仁对该项制度的共同关注，汇聚群体智慧，促成该制度全面实施及完善，早日实现道路交通事故受害人的公平与正义。

【关键词】机动车保险 交通强制险 交通事故 救助基金 抢救费垫付

【作者】陆新峰 南京师范大学法学院

交通事故导致的伤残与死亡是世界各国普遍存在的一个严重的社会问题，我国更为突出。为了解决道路交通事故所带来的问题，增强肇事者的赔偿能力，为受害人的人身和财产安全提供更多的基本保障，《中华人民共和国道路交通安全法》及国务院颁布的《机动车交通事故责任强制保险条例》明确建立机动车强制保险制度，机动车辆强制保险通过强制投保，增强了机动车辆保有人的责任财产，机动车辆发生交通事故，造成受害人人身伤害或财产损失的，保险人可以在保险金额内，直接赔付给受害人。建立机动车交通事故责任强制保险制度有利于道路交通事故受害人获得及时有效的经济保障和医疗救治、减轻交通事故肇事方的经济负担、有利于促进道路交通安全、充分发挥保险的社会保障功能，维护社会稳定。但不可否认的是，机动车强制保险制度仍然存在不足，单纯依靠交强险制度，尚不能更大范围内为交通事故受害人提供必要的救助，如(一)、肇事车辆没有投保交强险;(二)、肇事车辆肇事逃逸且肇事驾驶人及交强险承保公司无法查明的;(三)、机动车辆虽然投保交强险，但承保保险公司破产或暂时失去偿付能力等情形下。上述交通事故中的受害人则有可能面临无法获得救济的困境，这说明交强险制度存在盲区，需要在交强险制度之外，建立道路交通事故社会救助基金制度以弥补机动车强制保险制度的不足。综观德、法、美、日等国家及我国台湾地区，均建立了补充性的保护道路交通事故受害人制度。

我国《中华人民共和国道路交通安全法》第十七条首次提出设立道路交通事故社会救助基金。该法第十七条规定“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金，具体办法由国务院规定”。第七十五条规定“对伤者的：抢救费用超过责任限额的，未参加机动车第三者责任强制保险或肇事后逃逸的，由道路交通事故社会救助基金先行垫付部分或者全部抢救费用，道路交通事故社会救助基金管理机构有权向交通事故责任人追偿”。该法已于二零零四年五月一日起施行。二零零六年，国务院颁布的《机动车交通事故责任强制保险条例》，第二十四至二十六条对道路交通事故社会救助基金的合用情形及来源作了更为详细的划定。然而，交强险建立以来近四年的时间里，救助基金一直处于缺失状态。由于管理机构未及时成立，救助基金不到位，长期以来，大量交通事故的受害人及家属无法通过合法的途径获得抢救费用的及时垫付，使之承受巨大的损失及痛苦，因之引起的上访、群体性事件也逐年增加，给各级政府及公安机关交通管理部门带来巨大压力，影响社会的和谐稳定。二零零九年，经国务院同意，财政部、保监会、公安部、卫生部和农业部联合颁布了《试行办法》，大体划定了道路交通事故中的社会救助基金轨制，该办法自二零一零年一月一日起施行。落实救助基金制度，已为各地方政府当务之急，而落实救助基金制度的前提是依法制定《试行办法》的实施细则，确定救助基金主管部门、管理机构，建立充分、稳定的资金筹集渠道、明确救助基金的法律地位及运行模式、完善的救助基金补偿、追偿体制。

一、道路交通事故社会救助基金管理机构的法律地位。

《中华人民共和国道路交通安全法》(下称《安全法》)虽然提出设立道路交通事故社会救助基金，但对基金是否具有法律地位，能否成为独立的民事主体并未作出规定。《强制保险条例》第二十四条、二十五条虽然规定了救助基金管理机构有向道路交通事故责任人追偿垫付的抢救费用和丧葬费用的权利，但并未明确基金管理机构能否以独立法人身份通过诉讼的方式进行追偿。五部委出台的《道路交通事故社会救助基金治理试行办法》第二十四条亦救助基金管理机构根据本办法垫付抢救费用和丧葬费用后，应当依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿，但同样对基金管理机构的法律地位并未予以明确。随着基金垫付与追偿工作的开展，问题日益显现。江西省救助基金实施走在全国前列，但根据江西省财政厅最近公布的该省四十二个市、县救助基金管理机构设立半年反映的情况来看，由于相关法律法规并未确立救助基金管理机构在民事诉讼中的法律主体地位，全省还没有一起通过诉讼方式追偿的案件，基金的追偿成了最大的难题。救助基金管理机构开展垫付及追偿，必须具有诉讼当事人的地位，故须由立法赋予其独立的法人资格，但其性质应为公法法人还是私法法人尚值得探究。笔者认为，途径有三：

其一、成立公法人，如事业单位。就救助基金的社会救济性质而言，救助基金系基于社会政策的考量为社会公益目的而创设，受到国家相关法规的规范，由政府主导运行，并接受相关主管机构的监督，道路交通事故社会救助基金与其他国家的政府保障事业属于同样性质的制度，应赋予救助基金公法法人性质。

其二、成立私法人，如非赢利性公司法人。救助基金的资金主要来自于机动车所有人缴纳的机动车辆强制保险的保险费, 这又有别于用国家财政资金设立的机关法人和事业单位法人。救助基金采用私法人的组织形式可能更便于操作，因为无论是救助基金与相关请求人之间的纠纷，还是救助基金与被追偿主体之间的争议，本质上私法上的权利义务关系，均应当按照民事纠纷程序解决处理。私法人更能注重节约、效率、公平的原则把救助基金管好用好，而将救助基金纳入政府体制容易造成救助基金运行效率低下，由此发生的行为被视作行政行为,这易使基金陷于频繁发生的行政诉讼案件中。我国以私法人(公司)的形式设立具有公益性质的基金已有先例并经实践检验，如;零五年国家设立了证券投资者保护基金，用于对债权人的偿付，基金管理机构采用私法人形式，成立中国证券投资者保护基金有限责任公司，负责基金的筹集、管理与使用，该公司具备独立法人资格，依据民事程序解决相关纠纷。这种组织形式能较好的维护基金的社会政策目的。

其三、成立公法人，委托商业机构承办。我国大陆亦可参照我国台湾地区做法，台湾地区《强制汽车责任保险法》中所规定的“汽车交通事故特别补偿基金” 由“财政部”指导、监督、检查基金在资金的账务管理方面的工作的同时，另成立了独立于“政府机构”之外的财团法人，处理补偿、代位求偿等事务，因台湾地区目前尚不承认有公法上的财团法人，故特别补偿基金属具有公益目的的私法人，因此有关与特别补偿基金间所产生的法律争议，均属因私法上权利所产生的纠纷，应依相关民事纠纷解决程序处理。根据《财团法人汽车交通事故特别补偿基金管理办法》第四条的规定，台湾地区特别补偿基金有关受理赔偿等业务，都委托由承保强制汽车责任保险的保险公司代为处理。台湾地区的做法得到台湾岛内民众的普遍认同，这种做法值得大陆地区实施救助基金制度借鉴。我国地方省级政府可在财政厅下成立事业法人单位作为救助基金管理机构，该机构负责道路交通事故社会救助基金筹集、研究制定救助基金筹集管理及使用的各项政策、负责基金管理工作的组织协调，救助基金管理机构以政府购买服务的方式，聘请相关专业商业保险企业作为救助基金部分职能的受托管理人，受托保险企业应当具备经营机动车交通事故责任强制保险业务资格，根据救助基金管理机构确定的政策和制度，负责救助基金的垫付、追偿等具体运作，并接受救助基金管理机构的监督管理。

二、道路交通事故社会救助基金的筹集。

从五部委《试行办法》第六条规定来看，救助基金的来源包括：(一)按照机动车交通事故责任强制保险(以下简称交强险)的保险费的一定比例提取的资金;(二)地方政府按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额给予的财政补助;(三)对未按照规定投保交强险的机动车的所有人、管理人的罚款;(四)救助基金孳息;(五)救助基金管理机构依法向机动车道路交通事故责任人追偿的资金;(六)社会捐款;(七)其他资金。笔者认为，基金来源过于狭窄，应进一步拓宽。

一、正确认识交通强制保险保险费的提取。关于从交强险的保费中按比例提取，世界上其他国家的立法例都采取了这种方式。从我国各地已实施的情况来看，交强险的保费比例提取成为救助基金主要的来源，社会救助的主体是政府，而实际是基金来源转嫁由广大机动车辆保有人主要承担，这是不妥当的。基金的筹集应当积极开拓基金来源渠道，政府应当切实担负起社会救助责任，通过中央和地方政府财政拨款对救助基金提供必要的支持和兜底，避免过多地从强制险保费中提取，以防止费率提高和收费过高抑制投保的数量。

二、扩大纳入罚款范围纳入基金。《试行办法》明确公安机关交通管理部门依据《交通安全法》第九十八条规定对机动车所有人、管理人未投保交强险的罚款为救助基金法定来源。笔者认为，该规定过于狭窄，应予拓展。对投保义务人的罚款最高不过应缴保费的两倍，数额十分有限，相比之下，保监会依据《机动车交通事故责任强制保险条例》第三十六条至三十八条对保险公司的罚款，数额巨大，如果将这笔资金纳入救助基金，会大大增强救助受害人的力度，故建议将保监会依据《机动车交通事故责任强制保险条例》第三十六条至第三十八条的规定，对非法从事机动车交通事故责任强制保险业务的机构和未经保监会批准从事机动车交通事故责任强制保险业务的保险公司的罚款也应该纳入交通事故救助基金的范畴。不但如此，《交通安全法》第七章节下各类罚款均可纳入道路救助基金。

三、审慎灵活使用基金资金，使其增值保值。关于救助基金的孳息为法定孳息，基金不能采用商业模式经营营利，但可以通过一定的经济行为以实现财产的增值，基金除支付业务需要外，应可以存入金融机构以获得利息，也可以用于购买国库券、金融债券等有价证券，以使财产增值，但出于救助基金的安全性考虑，不能为了获得高额的收益，而将救助基金投资到风险较大的股票交易、不动产投资以及企业融资中去。

另笔者认为，五部委《试行办法》第六条规定的救助基金资金来源可能远远不能满足对交通事故受害者救助的现实需要，因此应当开辟更多的基金来源渠道。结合我国国情，可以考虑以下几种筹措方式作为补充：(1)、政府财政资助。通过财政预算的方式每年有计划地给予基金一定额度的拨款。社会救助的主体应该是政府，政府的服务对象是全社会，重点是对弱势群体的服务和帮助;如《浙江省道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第八条(七)地方政府预算安排的专项资金;（2、)机动车辆选牌费。政府通过制定政策，允许车辆所有人按规定交纳一定费用后可以自主选牌选号，对特殊号牌进行拍卖，所得款项纳入救助基金。《浙江省道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第八条(六)小型客车号牌号码公开竞价所得价款。

三、道路交通事故社会救助基金垫付。

(一)、道路交通事故社会救助基金垫付条件。

关于道路交通事故社会救助基金救助条件，《试行办法》第十二条规定，有下列情形之一时，救助基金垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用：(一)抢救费用超过交强险责任限额的;(二)肇事机动车未参加交强险的;(三)机动车肇事后逃逸的。依法应当由救助基金垫付受害人丧葬费用、部分或者全部抢救费用的，由道路交通事故发生地的救助基金管理机构及时垫付。笔者认为，上述规定可以从三个方面予以完善。

(1)、设定垫付前提。受害人或其亲属因及时抢救的需要，在救助基金垫付前向医院支付的抢救费，是否可以向救助基金请求返还?有学者认为：为了让受害人获得更有效的治疗，受害人或其亲属先垫付抢救费用，如果此种情形下，不赋予受害人或其亲属对救助基金的直接请求权，救助基金甚至不返还受害人等已支付的抢救费，这就违背了救助基金功能，也会导致受害人错过最佳救治时机。笔者认为该观点误解了救助基金制度的功能定位。

应当明确的是道路交通事故社会救助基金的保障程度有限，救助基金承担的是一种社会救助职能，具有显著的社会公益性，而不带有盈利、增值功能。救助基金只能对需要提供救助的交通事故受害者提供最低限度的救助，而不可能全包全揽。基金的出发点是资金垫付，而不是资金给予，类似无息借贷活动。一起交通事故发生，医疗费用的赔偿或支付主体并不单一，受害人本人、受害人亲属、家人、朋友，肇事驾驶员、肇事车主、肇事车辆责任险承保保险公司，受害人人身险承保公司及其他赔偿义务人等均可能支付或垫付医疗费用，上述主体如已支付抢救费，对已支付部分，即使符合《试行办法》第十二条规定的三类情形，基金也无须再行重复垫付，对其他主体的支付或垫付也无须返还。

《浙江省道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第十四条规定“道路交通事故中当事人和法定连带责任人暂时无支付能力而需要救助的，有下列情形之一时，事发地救助基金管理机构应垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用”。应当讲，浙江地方政府准确把握了救助基金的本质，对基金垫付设置了前提是合理而必要的。当然，笔者认为，《浙江省道路交通事故社会救助基金管理试行办法》中“法定连带责任人”这个提法不甚准确，可参照《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律问题的解释》的规定，将因自己或者他人的交通违法侵权行为，依法应当承担民事责任的自然人、法人或者其他组织定义为“赔偿义务人”。交通侵权事故中承担法定连带责任方亦属于赔偿义务人之列。故本条可修改为：道路交通事故中当事人及赔偿义务人暂无支付能力且有下列情形之一时，救助基金垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用。

(2)、明确超过交强险责任限额之含义。关于三类情形之(一)抢救费用超过交强险责任限额的，应当明确为超过交强险医疗费用赔偿限额。根据中国保险监督管理委员会二〇〇八年一月十一日公布的《关于调整交强险责任限额的公告》规定，被保险机动车在道路交通事故中有责任的赔偿限额为：死亡伤残赔偿限额110000元人民币;医疗费用赔偿限额10000元人民币;财产损失赔偿限额2000元人民币。被保险机动车在道路交通事故中无责任的赔偿限额为：死亡伤残赔偿限额11000元人民币;医疗费用赔偿限额1000元人民币;财产损失赔偿限额100元人民币。上述责任限额从2008年2月1日零时起实行。

交强险承保公司根据被保险机动车在交通事故中的责任情况区分赔偿方式与限额，笔者认为此种规定与做法违反了设立机动车强制责任保险制度补偿受害人这一根本目的，也有悖《安全法》的规定，《安全法》第七十六条明确机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿，从而确定了保险公司对保险事故的法定责任，对于肇事车辆参加了机动车辆强制险的，一旦发生交通事故导致他人人身或者财产损失的，保险公司应当先予赔偿，而不问机动车一方是否存在过错及过错责任的大小。在交强险运作实务中，保险公司根据保险监管机构的这一规定，以交警部门对该事故责任尚未认定，拒绝垫付抢救费用，人为致使交通事故受害人无法及时获得救助，这种做法不但不人道，而且违法。

另保险监管机构对受害人死亡伤残、医疗费用以及财产损失等不同类型的损失分别设定最高赔偿限额，相对合理的分配了保险责任的范围及其相应额度，有利于合理调整投保人缴纳保险费的费率水平，减轻了广大投保人的负担，保障了保险公司的稳定经营。交通事故中医疗抢救费用问题一直受到社会广泛关注，笔者认为目前应由交强险垫付的10000元的医疗费用赔偿限额，能满足一般交通事故医疗费用的需要，能为大多数交通事故受害人提供及时保障。综上，笔者认为，交强险垫付抢救费用具有额度限制，应当以医疗费用赔偿限额10000元为限，道路救助基金作为交强险的辅助制度，应当明确《试行办法》中的“超过交强险责任限额”实际应为超过交强险医疗费用赔偿限额。

(3)、区分肇事后逃逸两种情形。关于三类情形之“(三)机动车肇事后逃逸的”，该描述亦不准确，在实践中易引发争议。《交通事故处理程序规定》第七十四条：交通肇事逃逸是指发生交通事故后，交通事故当事人为逃避法律追究，驾驶车辆或者遗弃车辆逃离交通事故现场的行为。由此可见，机动车肇事逃逸包括驾驶车辆逃逸和遗弃车辆逃逸两种情形。在第一种情况下，由于肇事机动车无法查明，其是否参加了机动车第三者责任强制保险不明确，此时为保护受害人的利益，应当由社会救助基金对受害人的抢救费用等进行垫付;在第二种情况下，如果肇事者遗弃未参加机动车第三者责任强制保险的机动车逃逸，则应当由社会救助基金垫付受害人的抢救费用、丧葬费用;如果肇事者遗弃参加了机动车第三者责任强制保险的机动车逃逸，此时，可以查明该肇事车辆强制险承保保险公司，则应当由保险公司承担抢救费用的垫付及保险金赔偿的责任，实际上基金可以不垫付。基于以上理由，建议进一步明确为肇事后逃逸且肇事车辆及其驾使人员无法确定，强制险保险公司无法查明的，属于基金垫付的范围。

(二)、明确抢救及丧葬费用申请人及垫付款受领人。

《中华人民共和国道路交通安全法》及《机动车交通事故责任强制保险条例》对交通事故受害人是否能够直接向救助基金请求补偿并无规定。根据《安全法实施条例》第九十条第二款的规定，抢救受伤人员需要救助基金垫付费用的，由公安机关交通管理部门通知救助基金管理机构。五部委《试行办法》第十三条规定： 发生本办法第十二条所列情形之一需要救助基金垫付部分或者全部抢救费用的，公安机关交通管理部门应当在三个工作日内书面通知救助基金管理机构;第十四条规定，医疗机构在抢救受害人结束后，对尚未结算的抢救费用，可以向救助基金管理机构提出垫付申请，并提供有关抢救费用的证明材料。综上，上述规定从程序上限制了受害人直接向救助基金行使垫付抢救费用的请求，受害人抢救费用垫付的请求应由救治医疗机构行使或是通过公安交通管理部门代为行使。

有人认为，交通事故之受害人本人应享有直接的请求权，不仅如此，受害人在自己不便亲自行使时，亦可委托代理人行使，只有这样，才更利于保护受害者的合法权益。笔者认为，救助基金之资金为具有公益性质的专用款项，适用于道路上发生交通事故致伤人员危险期的生命抢救，虽然《中华人民共和国交通安全法》规定了医疗机构对交通事故中的受伤人员应当及时抢救，不得因抢救费用未及时支付而拖延救治，但因交通事故受害人无力预缴费用，医疗机构懈怠救治的事件仍屡有发生，救助基金管理机构之所以向医疗卫生机构替代当事人预先垫付抢救费用，其目的在于免除医疗机构的后顾之忧，让医疗机构积极地救治伤员，更好地保护受害人的利益。救助基金的抢救费用垫付款为专款，故支付对象只能是救治医疗机构，而不应该是交通事故受害人本人。

在基金运作实务中，医疗机构从自身的利益出发，积极、主动的向基金进行抢救费用垫付请求应为常态，由医疗机构作为申请人不存在阻碍，较为适宜。对公安机关交通管理部门而言，可能缺乏自身利益的驱动，容易怠于行使，但因行使请求权是公安机关交通管理部门法定职责，如果怠于行使，给受害人造成损失的，受害人有权提起行政诉讼，依法要求其承担行政赔偿责任，这可以促使公安机关交通管理部门积极履职。另申请基金垫付，应当提供医疗机构、交通管理部门出具的相关治疗及事故资料供基金管理机构审核，而这些资料基本由上述两部门掌握或提供，由医疗机构申请垫付、交通管理部门代为行使垫付申请，可以提高效率，保障交通事故的受害者及时得到抢救费用，有利于医疗机构及时抢救受害者。由此可见，通过医疗机构或公安交通管理部门向救助基金行使垫付请求更为方便和快捷，有其现实合理性。

至于由救助基金先行垫付的丧葬费用的请求权，《试行办法》第十七条规定，发生本办法第十二条所列情形之一需要救助基金垫付丧葬费用的，由受害人亲属凭处理该道路交通事故的公安机关交通管理部门出具的《尸体处理通知书》和本人身份证明向救助基金管理机构提出书面垫付申请。交通事故的直接受害人已死亡，需要抢救的紧急性已不存在，不宜再由公安机关交通管理部门或医疗机构代为行使请求权，根据《试行办法》规定，丧葬费用的请求权由受害人亲属行使，笔者认为应进一步明确为受害人之近亲属或受害人之法定继承人。

综上，《试行办法》救助基金申请主体的规定值得肯定。

(三)、道路交通事故社会救助基金应拓宽救助受害人范围。

关于受害人救助范围，《试行办法》第十二条规定：有下列情形之一时, 救助基金垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用。该办法第三十五条 本办法所称受害人，是指机动车发生道路交通事故造成除被保险机动车本车人员、被保险人以外的受害人。《机动车交通事故责任强制保险条例》沿袭了机动车商业第三者责任保险的做法，将保险机动车辆之本车人员、被保险人排除在受害人范围以外，而五部委《试行办法》又沿袭《机动车交通事故责任强制保险条例》的做法，将保险机动车辆之本车人员、被保险人排除在基金救助受害人范围以外。笔者认为，救助基金制度虽为机动车强制险制度之补充保障，但两者性质截然不同，不应将基金救助对象范围与交强险赔偿对象对应起来，五部委《试行办法》中对受害人的定义既不严谨也不合理。

首先，《试行办法》第十二条将未参加交强险的肇事机动车造成道路交通事故中的受害人纳入基金垫付范围，在三十五条又将受害人定义为除被保险机动车本车人员、被保险人以外的受害人，三十五条对受害人的定义显然是建立在推定所有机动车辆均有交强险之上的，这与第十二条规定相冲突，是个明显的逻辑错误。根据办法第三十五条文意解释，可以理解为发生交通事故时，肇事车辆投保有强制保险，则受害人是除被保险机动车本车人员、被保险人以外的人员;如果发生交通事故时，肇事车辆没有投保强制保险，包括机动车本车人员在内的受害人均应属于基金救助范围。如果这样理解，非被保险机动车的本车人员与被保险机动车上本车人员、被保险人之间，在享受救助基金救助方面存在差别待遇，肇事车辆未投交强险，本车人员能获得基金救助，如肇事车辆投保有交强险，其本车人员、被保险人反而无法获得基金救助。这对被保险机动车上的本车受害人员、受害被保险人是不公平、不合理的，这种导向会大大挫伤机动车所有人投保强制责任保险的积极性。

其次，笔者认为，救助基金是国家出于保护交通事故中受害人的公共政策目的，为弥补强制保险制度力所未及的不足，而经立法创设的社会救济制度，设立道路交通事故社会救助基金之目的在于及时救助在道路交通事故中需要救助的受害人的健康及生命。故在道路交通事故中受伤并需要抢救的人员均应获得基金救助，而不应因受害人在交通事故中所处的空间位置等无关因素而区别对待，更与交通事故当事人在事故中的责任情况无关，《厦门市道路交通事故社会救助基金管理暂行办法操作细则》中就规定基金办确定拟垫付的金额时，不得按受害人在道路交通事故中的责任比例减少垫付。

台湾地区“强制汽车责任保险法”第10条第2款规定“本法所称受害人，指因汽车交通事故遭致伤害或死亡之人”。只要是因交通事故受有损害之人皆称为受害人，而不区分车内人员和车外人员，均可依法向保险人请求保险给付或向特别补偿基金请求补偿，从而将车内乘客作为第三人纳入到了保险保障当中。笔者亦认为，台湾地区的做法值得借鉴，救助基金虽然是交强险的辅助制度，但其垫付或补偿不以保险合同的存在为依据，基金的垫付或补偿不具有危险共同分担或经济互助等保险的基本属性。

(四)、建立专家审核、复核及评议制度。

《重庆市道路交通事故社会救助基金管理暂行办法》第二十六条 基金管理中心可以邀请医学、法律、交通工程事故处理等专家，组成专家机构加强审核。对案情复杂，伤情严重，垫付金额较大，交通事故受害人抢救时间长，对审核结论有异议的等，应当组织专家进行审查。笔者认为，重庆的做法值得借鉴，交通事故社会救助基金是一项服务民生的工程，涉及范围广，专业性强，设立专家组形式有利于化解矛盾。

四、道路交通事故社会救助基金的追偿

(一)、道路交通事故社会救助基金之追偿对象。

《试行办法》第二十四条规定：救助基金管理机构根据本办法垫付抢救费用和丧葬费用后，应当依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿。将被追偿主体限制为“机动车道路交通事故责任人”并不准确。救助基金的垫付与事故责任没有关系，要厘清追偿对象，首先必须厘清被垫付主体，笔者认为，交通事故受害人及因交通事故而产生的一切赔偿义务人均是被垫付主体，交通事故人身损害赔偿关系复杂，赔偿义务主体众多，社会救助基金的性质亦决定了追偿实务中可以成为被追偿对象的主体会更多，决不限于“机动车道路交通事故责任人”。笔者认为，以下主体亦可成为被追偿对象。

(1)、交通事故的赔偿义务人。首先应将“机动车道路交通事故责任人”修改为“交通事故的赔偿义务人”。赔偿义务人是指因自己或者他人的侵权行为以及其他致害原因依法应当承担民事责任的自然人、法人或者其他组织。交通事故责任人并不一定就是赔偿义务人，如肇事责任人驾驶车辆的行为为职务行为，赔偿义务人则可能是其雇佣单位，肇事责任人可能无须承担责任，一起交通事故中，除肇事责任人有可能承担责任外，其他主体亦可能承担赔偿责任，如有过错的车辆出借人等。故将“机动车道路交通事故责任人”修改为“交通事故的赔偿义务人”更能符合侵权法规定。

(2)、肇事车辆交强险承保保险人。肇事车辆交强险承保保险人可以成为被追偿主体，如在肇事逃逸无法查明肇事车辆的情形下，救助基金垫付之后，若发现肇事车辆已经投保了强制保险，救助基金完全有权向肇事车辆交强险承保保险公司追偿。

(3)、肇事车辆商业第三者责任险承保保险人。肇事车辆商业第三者责任险承保保险人亦可成为道路交通事故社会救助基金的被追偿主体，如抢救费用超过交强险责任限额的，救助基金依法予以了垫付，若肇事车辆另投保有商业第三者责任险，且属于保险责任范围，基金亦有权向该商业第三者责任险承保公司进行追偿。

(4)、受害人意外或医疗保险承保人。在受害人暂时从包括商业保险在内的所有途经均无法获得及时救助时，救助基金才提供最后的救济，以免除医疗机构的后顾之忧，让医疗机构积极地救治伤员，更好地保护受害人的利益，实现救助基金制度的社会保障功能。如果上述途经已经支付，则基金无须垫付，若已经由救助基金给付的，救助基金有权向包括商业保险在内的赔偿或补偿义务主体追偿。唯有如此，基金在运行中才能维持自身的平衡和稳定，否则就无法持久。

(5)、交通事故受害人本人。关于交通事故受害人能否成为救助基金的追偿对象，各方存在争议，欲厘清此问题，首先必须明确基金的抢救费用为谁而垫，如前所述，基金只是一种提前垫付性质的资金运行活动，它的出发点是资金垫付，而不是资金给予，本质是不计利率的资金借贷活动，在受害人有能力支付抢救费用的情况下，基金并不负垫付义务，另救助基金的垫付与否与事故责任本身并无关联，由此可见，交通事故受害人本人亦是被垫付对象之一，当然对基金垫付款亦负有返还义务。但同时我们也必须看到，基金之所以进行了垫付，重要原因之一即为受害人暂时无力支付抢救费用，所以我们不能不作情形的区分对交通事故受害人本人进行追偿，从而造成受害人本人新的困苦。笔者认为，如受害人接受了基金的费用垫付且受害人因本次事故从赔偿义务人处或通过保险及其他途径获得赔偿不补偿，该部分赔偿或补偿款项应当优先偿还基金所垫付的抢救费用。基金具备公益性质，救助基金要保持足够的流动性，不能只付不追使之枯竭而影响广大交通事故受害人的救治，如受害方在得到充分受偿之后拒不返还基金垫付费用，实际上将会构成不当得利，也对其他同样需要资金垫付救助的交通事故受害人造成影响。

(二)、道路交通事故社会救助基金实现追偿权之保障措施。

交通事故发生之后，责任人为逃避赔偿责任，变卖车辆，从此人间消失，即使受害人得到法院胜诉判决，也是一纸空文，无法执行，这种情形在现实生活中屡见不鲜。五部委《试行办法》第六条将救助基金管理机构依法追偿的资金救助作为基金的来源，因此基金管理机构必须加大力度，并依法采取各种必要的措施追偿垫付资金，但可以预见，基金的追偿是一个复杂而艰巨的过程，实现的成本高、难度大，单纯依靠基金管理机构来实现并不现实，基金管理机构必须借助社会力量，特别是借助公权利，故应当通过立法的形式赋予救助基金追偿权实现的公法保障手段。如我国台湾《强制汽车责任保险法》第 39 条就这样规定:“特别补偿基金于加害人或汽车所有人偿还全部补偿金额前，得通知交通主管部门吊销或扣押其汽车牌照或驾驶证件，并停止办理车辆过户手续。”

五部委《试行办法》在这方面虽未规定，但我们欣喜的看到，部分省级政府已经充分认识到这个问题，在地方立法中予以了体现，如《江西省道路交通事故社会救助基金管理实施细则(试行)》第三十二条“相关责任人未偿还救助基金垫付费用的，公安机关交通管理部门应当依法将责任人在该道路交通事故中涉及的车辆标注为道路交通事故未处理完毕，限制其办理相关业务”。再如《重庆市道路交通事故社会救助基金管理暂行办法》第三十三条“交通事故责任者、机动车所有人拒不偿还垫付费用或者未办理偿还垫付费用手续的，基金管理中心应当发出偿还通知书，明确偿还的期限和金额。对到期仍不偿还的，基金管理中心依法向人民法院提起民事诉讼，公安机关交通管理部门、农业机械化主管部门对涉及交通事故的机动车停止办理机动车相关业务”。

上述地方政府的做法，值得各地借鉴推广。

(三)、关于道路交通事故社会救助基金的追偿范围与追偿时效。

关于道路交通事故社会救助基金的追偿范围，有观点认为以补偿金额为限，笔者认为，拒绝及时归还基金垫付款的行为危害了社会公众利益，应增加被追偿责任人的经济成本，以加大追偿力度，除基金垫付金额以外，自垫付之时起至追偿实现之日的利息及所支出的事务性费用如鉴定费、勘验费、诉讼费用等可一并请求赔偿。

关于道路交通事故社会救助基金的追偿时效。《民法通则》第一百三十六条规定，身体受到伤害要求赔偿的，诉讼时效期间为一年。第一百三十五条规定的一般向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间亦为二年。故笔者认为救助基金的追偿时限以二年为宜。诉讼时效的起算点应以基金垫付之日起算。对于肇事逃逸，《中华人民共和国民法通则》第一百三十七条规定“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算”。我们认为“知道”或“应当知道”这里应包含两个方面的内容：其一知道被侵害的事实;其二知道被谁侵害。诉讼时效的起算应当满足以上两项，故对于肇事逃逸案件，基金追偿时效起算点应为案件侦破之日。

五、结语

最后，借用李青武先生《透视“同命不同救助”之病灶》一文中的的这段话作为结语：车祸猛于虎，其受害人痛苦的呻吟声，因都市的喧嚣而被淹没，法学家们多在忙于宏大的叙事，也无暇顾及!公平与正义不是空中楼阁，其落实需要一系列具体而微的基础制度支撑，如果我们真的要实现道路交通事故受害人的公平与正义，那就从完善道路交通事故受害人社会救助基金制度开始吧!笔者由衷赞同。(陆新峰 南京师范大学)

参考资料：

1、《中华人民共和国交通安全法》第七十六条

第二篇：浅析建立完善道路交通事故社会救助基金

“道路交通事故社会救助基金”首次见诸我国法律条款是在20xx年5月1日起正式实施的《中华人民共和国道路交通安全法》。新法第十七条规定：国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金„„。新法还明确规定了事故救助基金的适用范畴（见《道路交通安全法》第七十五条）。之后，国务院7月1日出台了相应配套法规《中华人民共和国道路交通责任强制保险条例》（以下简称《条例》），以立法形式明确规定了救助基金的来源、管理办法和相关要求。至此，长期以来，困扰交管部门的道路交通事故社会救助基金的立法缺位问题，从根本上得以解决。两部新法的颁布实施，充分体现了我国法制建设的飞速进步和日趋完善，更体现了社会主义法制建设向人性化方向转化发展的重要特征和重大变化——在完善法制建设的同时，更加注重彰显人文关怀。体现了社会对生命权的尊重，减少了社会矛盾，真正落实和推动了“以人为本”的执政理念。在法学理论界、道路交通管理部门和全社会引起了良好的反响。但是，新法和《条例》实施至今，道路交通事故社会救助基金的操作仍存在较多问题，如何解决当前交通事故伤员抢救和死者丧葬费用、赔偿问题仍是当务之急，需要尽快建立完善道路交通事故社会救助基金机构，切实解决资金来源，使之高效率运转，而不仅仅停留在法律条文层面上。笔者根据新法和《条例》规定，结合工作中反映强烈的突出问题，谈几点个人意见，旨在抛砖引玉，相互提高。按照《条例》第二十五条规定，救助基金的来源包括：

（一）按照机动车交通事故责任强制保险的保险费的一定比例提取的资金；

（二）对未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的机动车所有人、管理人的罚款；

（三）救助基金管理机构依法向道路交通事故责任人追偿的资金；

（四）救助基金利息；

（五）其他资金。而在实际操作中，困难重重，主要原因是：第一，目前国家对交强险保费收入中的资金提取比例尚无既定标准，各地执行标准各不相同。收取多少、如何收取，由于利益攸关，部门之间存在不同看法。交强险是保险公司一项重要业务，其保费收入是保险公司经营运行中的一个考虑重点，提取资金纳入事故救助基金，直接影响其保费收入。对保险公司而言，当然是希望提取的资金比例越小越好，符合其经济利益。而按照交管部门历年来的情况看，肇事机动车未参加保险的情况仍大量存在，机动车肇事逃逸情况仍时有发生，在此情况下，交通事故伤害人抢救费用成了一笔巨额开支。以笔者所在大队为例：因抢救伤者，在20xx年一年即欠下县人民医院和中医院医药费用达30余万元，这种情况对于交警部门几乎无力承担。因此，交警部门希望能够尽量扩大资金比例，以解决本不应承担的资金缺口问题。第二，地方上交警部门对未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的机动车所有人、管理人的罚款和其他交通违章罚款一样，全部上缴财政，然后由财政返还，这在财务管理上毫无漏洞，但却有违专款专用的初衷。《道路交通法》第九十八条规定：“机动车所有人、管理人未按照国家规定投保机动车第三者责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留车辆至依照规定投保后，并处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的二倍罚款。依照前款缴纳的罚款全部纳入道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。”既然对未交强险的机动车所有人、管理人的罚款全部纳入事故救助基金，财政返还部分却是全部罚款收入的一部分，这其中有多少属事故救助基金，界定不明，交警部门能取用多少无据可依。第三，依法追偿问题，《交通安全法》第七十五条规定：“医疗机构对交通事故中的受伤人员应当及时抢救，不得因抢救费用未及时支付而拖延救治。肇事车辆参加机动车第三者责任强制保险的，由保险公司在责任限额范围内支付抢救费用；抢救费用超过责任限额的，未参加机动车第三者责任强制保险或者肇事后逃逸的，由道路交通事故社会救助基金先行垫付部分或者全部抢救费用，道路交通事故社会救助基金管理机构有权向交通事故责任人追偿。”作为一种提前垫付性质的资金运行活动，救助基金的出发点是资金垫付，而不是资金给予，因此，责任人应当依法偿还。这就要求基金管理方必须依法采取措施向事故责任人追偿预先垫付的资金，以寻求基金的保值，而不至于使责任人逍遥责任之外，同时导致资金缺失。在实际工作中，资金支付往往由交警部门出面，但在追偿方面，交警部门有心无力，尤其遇到肇事方根本无力承担时，追偿方（交警部门或基金管理机构）无可奈何，造成的资金空缺日积月累，将会越来越大。根据上述问题，可以看出，救助基金的来源尽管有明确的法律规定，但具体操作仍存在不少制约，需长期摸索，积累经验。笔者认为，解决问题的根本途径有两个：一是建立完善道路交通事故社会救助基金管理机构。

第三篇：重庆市道路交通事故社会救助基金

重庆市道路交通事故社会救助基金

管理暂行办法

第一章 总 则

第一条 为加强道路交通事故社会救助基金管理，依法救助道路交通事故受害人，根据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）、《机动车交通事故责任强制保险条例》（以下简称《交强险条例》）和《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》（财政部、保监会、公安部、卫生部、农业部令第56号，以下简称《试行办法》），制定本暂行办法。

第二条 重庆市道路交通事故社会救助基金的筹集、使用、管理和监督适用本暂行办法。

第三条 市人民政府依法设立重庆市道路交通事故社会救助基金（以下简称救助基金）。

第四条 道路交通事故社会救助工作应当遵循依法救助、以人为本、科学管理的原则，保障救助基金安全、有序运行。

第五条 救助基金全市实行统一政策，单独核算，集中管理，分工负责。

第六条 重庆市道路交通事故社会救助基金管理委员会（以下简称基金管委会）负责基金管理工作的组织协调。

市安全生产监督管理部门主管救助基金工作。

重庆市道路交通事故社会救助基金管理中心（以下简称基金管理中心）具体负责道路交通事故社会救助基金筹集、垫付和追偿等管理、使用工作。

市财政部门、市公安部门、市农业机械化主管部门、市卫生主管部门、市交通主管部门和重庆保险监督管理机构应当按职责，分工负责救助基金相关工作。

第七条 市人民政府有关部门应当加强数据信息、网络建设，提高信息化水平和数据信息网络交互能力，逐步实现信息资源共享。

第二章 救助基金筹集

第八条 救助基金的来源：

（一）每年按照市人民政府确定的机动车交通事故责任强制保险（以下简称交强险）的保险费一定比例提取的资金；

（二）市人民政府按照在渝保险公司及其分支机构经营交强险缴纳营业税数额给予的财政补助；

（三）对未按照规定投保交强险的机动车所有人、管理人的罚款；

（四）救助基金孳息；

（五）依法向机动车道路交通事故责任人追偿的资金；

（六）社会捐款；

（七）其他资金。

第九条 市财政部门和重庆保险监督管理机构每年根据财政部和中国保险监督管理委员会下达的交强险保险费收入提取救助基金的比例，确定重庆市的交强险保险费收入提取救助基金的比例。财政部和中国保险监督管理委员会下达的比例有幅度的，应当将确定的提取比例报市人民政府批准。

第十条 重庆市范围内经营交强险业务的保险公司及其分支机构从2010年1月1日起，每季度结束后10个工作日内，按照市人民政府规定的比例，将交强险救助基金提取资金，通过银行转账方式全额缴纳至救助基金市财政专户。总公司在渝的，由总公司统一缴纳；总公司不在渝的，由重庆分公司统一缴纳。

第十一条 市财政部门按照市地税部门提供的全市交强险营业税数额，通过财政预算安排，于每季度结束后10个工作日内拨付救助基金市财政专户。根据市对区县（自治县）的财政体制，将属于区县（自治县）分享的交强险营业税部分，年终由相关区县（自治县）财政通过年终决算全额上解市财政。

对全市各区县（自治县）未按照规定投保交强险的机动车所有人、管理人的罚款，全部作为市级非税收入，由执收单位按“罚缴分离”的规定缴入市财政。市财政于每季度结束后10个工作日内，按照收支两条线管理办法全额划拨至救助基金市财政专户。

第十二条 基金管理中心应当从2010年1月1日起，每季度结束后10个工作日内，将已垫付的追偿资金转入救助基金市财政专户。

第十三条 道路交通事故未知名死者或者明确无损害赔偿权利人的道路交通事故死者丧葬费和死亡赔偿金，基金管理中心代管二年后，依法上交市财政，纳入基金，按交通事故处理专项进行管理。

第十四条 政府鼓励社会各界积极向救助基金捐赠。捐赠财物应当依法纳入基金管理。

第三章 救助基金垫付程序

第十五条 发生在重庆市范围内的道路交通事故，符合下列情形之一的，由基金管理中心按规定垫付受害人丧葬费用或者抢救费用：

（一）发生交通事故机动车未参加交强险的；

（二）抢救费用超过交强险责任限额的；

（三）机动车发生交通事故后逃逸的。

抢救费用一般指受害人自接受抢救之时起72小时内的抢救费用。特殊情况下需要垫付超过72小时的抢救费用的，医疗机构或者公安机关交通管理部门、高速公路执法机构应当书面说明理由。

丧葬费用指受害死者遗体运送、停放、冷藏和火化的费用。

第十六条 受害人抢救费用垫付由公安机关交通管理部门、高速公路执法机构通知或者受害人治疗医院申请基金管理中心垫付。

受害人丧葬费用垫付由受害人的法定代理人申请基金管理中心垫付。受害人的法定代理人申请书可以由公安机关交通管理部门、高速公路执法机构转交基金管理中心。

第十七条 基金管理中心接到垫付通知或者申请后，应当受理，并按规定及时审核垫付。特殊情况下，基金管理中心可以派员或者委派人员现场审核，迅速垫付。

第十八条 需要基金管理中心垫付抢救费用的，应当提供以下材料：

（一）抢救费用垫付通知书或者抢救费用垫付申请书；

（二）交通事故受害人治疗医院的诊断证明材料；

（三）交通事故受案登记和简要案情；

（四）交通事故受害人身份证明材料；

（五）发生交通事故机动车所有人及驾驶人身份证明材料；

（六）发生交通事故机动车交强险保险证明材料；

（七）抢救费用清单；

（八）治疗医院银行账户资料；

（九）其他证明材料。

交通事故受害人身份不明或者发生交通事故后机动车逃逸等，不能提供上款第四项至第六项有关材料的，由公安机关交通管理部门、高速公路执法机构提供书面说明。

第十九条 基金管理中心收到公安机关交通管理部门、高速公路执法机构垫付通知书或者受害人治疗医院垫付申请书后，应当在5个工作日内，组织人员按照《试行办法》、《道路交通事故受伤人员临床诊疗指南》和重庆市物价部门公布的临床诊疗收费标准等有关规定，对以下内容进行审查核实：

（一）发生交通事故时间、地点、驾驶人基本情况、机动车及保险基本情况、事故性质等基本事实；

（二）抢救费用垫付范围是否符合《试行办法》第十二条的规定；

（三）抢救费用是否真实、合理、符合收费标准；

（四）其他需要审核的内容。

第二十条 抢救费用垫付审查核实完毕，符合抢救费用垫付规定的，基金管理中心应当在3个工作日内将相关垫付费用划入受害人治疗医院的银行账户。不符合抢救费用垫付规定的，基金管理中心应当说明理由。

第二十一条 对抢救费用垫付范围、数额发生争议的，由市安全生产监督管理部门与市卫生主管部门协商解决，必要时可以组织专家进行复核。

第二十二条 需要基金管理中心垫付丧葬费用的，除应当提供本暂行办法第十八条第三项至第六项外，还应当提供以下材料：

（一）交通事故受害人丧葬费用垫付申请人身份证明材料和与受害人关系证明材料；

（二）交通事故受害人法医学尸体检验报告或者鉴定书；

（三）公安机关交通管理部门、高速公路执法机构等出具的尸体处理通知书；

（四）丧葬费用清单；

（五）丧葬费用垫付申请书；

（六）其他证明材料。

第二十三条 基金管理中心收到丧葬费用垫付申请书后，应当及时按照《试行办法》和重庆市物价部门公布的丧葬费收费标准等有关规定，对以下内容进行审查核实：

（一）发生交通事故时间、地点、驾驶人基本情况、机动车及保险基本情况、事故性质等基本事实；

（二）丧葬费用垫付范围是否符合《试行办法》第十二条的规定；

（三）丧葬费用是否真实和符合收费标准；

（四）其他需要审核的内容。

第二十四条 丧葬费用审查核实完毕，符合丧葬费用垫付规定的，基金管理中心应当在3个工作日内将相关垫付费用划入申请人个人银行账户或者通知申请人领取。对不符合垫付范围的，基金管理中心应当说明理由。

第二十五条 交通事故受害人丧葬费用或者抢救费用垫付后，基金管理中心应当书面告知公安机关交通管理部门、高速公路执法机构。告知书应当归入交通事故处理档案。

第二十六条 基金管理中心可以邀请医学、法律、交通工程事故处理等专家，组成专家机构加强审核。对案情复杂，伤情严重，垫付金额较大，交通事故受害人抢救时间长，对审核结论有异议的等，应当组织专家进行审查。

第二十七条 基金管理中心在审核有关垫付费用时，可以向公安机关交通管理部门、高速公路执法机构、农业机械化主管部门、卫生主管部门、保险监督管理机构、民政主管部门、医疗机构、保险公司及其分支机构、殡葬机构等单位核实情况，有关单位应当积极支持配合，并根据垫付审核需要，建立数据信息交互机制，提高基金垫付审核效率。

第二十八条 机动车发生交通事故后逃逸，需要基金管理中心垫付未知名死者丧葬费用的，由市公安机关交通管理部门或者市高速公路执法机构通知基金管理中心，比照本暂行办法第二十二条、第二十三条和第二十五条的规定办理，垫付费用直接划入殡葬机构银行账户。

第四章 垫付费用追偿

第二十九条 基金管理中心应当建立交通事故社会救助基金垫付费用追偿制度，落实责任，加强考核，依法追回已垫付的资金。

第三十条 因偿还垫付费用需要，公安机关交通管理部门、高速公路执法机构在交通事故调解、结案等处理过程中，应当通知基金管理中心派人参加，并协助向交通事故责任者、机动车所有人等追偿已垫付的费用。

第三十一条 交通事故责任者、机动车所有人等应当在交通事故调解、结案前偿还基金管理中心所垫付费用。基金管理中心对已偿还垫付费用的，应当出具偿还结清手续。

第三十二条 在交通事故结案处理时，交通事故责任者、机动车所有人等应当出示偿还结清手续，公安机关交通管理部门、高速公路执法机构应当查验。对未偿还垫付费用的，公安机关交通管理部门、高速公路执法机构应当督促交通事故责任者、机动车所有人等及时到基金管理中心偿还结清垫付费用。

第三十三条 交通事故责任者、机动车所有人拒不偿还垫付费用或者未办理偿还垫付费用手续的，基金管理中心应当发出偿还通知书，明确偿还的期限和金额。对到期仍不偿还的，基金管理中心依法向人民法院提起民事诉讼，公安机关交通管理部门、农业机械化主管部门对涉及交通事故的机动车停止办理机动车相关业务。

第三十四条 基金管理中心与公安机关交通管理部门、高速公路执法机构应当建立交通事故处理实时通报机制，及时告知垫付与追偿情况、交通事故调解处理和逃逸案破案情况，加强垫付与追偿。

第三十五条 基金管理中心应当建立公共信息网络查询平台，及时提供救助基金垫付、追偿信息，方便交通事故责任者、机动车所有人、有关部门等查询、查验有关垫付、偿还信息。

第五章 救助基金管理与监督

第三十六条 市财政部门应当按照《试行办法》规定，设立救助基金财政专户，集中统一管理全市救助基金资金。凡符合本暂行办法第八条的所有资金均应当纳入市财政专户管理。任何单位和个人不得拆借、挪用、侵占救助基金资金。

第三十七条 经营交强险业务的保险公司及其分支机构应当严格按照国家有关交强险规定，规范交强险经营管理，及时受理交强险业务，缴纳交强险营业税，按规定提取交强险救助基金资金并缴入救助基金财政专户。保险公司及其分支机构不得违规拒绝或者拖延受理交强险业务，不得违规降低交强险保费收取标准受理交强险业务。严禁虚报、瞒报或者拖延不报交强险营业税和交强险救助基金提取资金。

第三十八条 重庆保险监督管理机构应当加强保险公司及其分支机构交强险经营业务的监督检查，督促其按时足额缴纳提取资金。第三十九条 医疗机构应当按照卫生主管部门的规定，明确职责，落实责任，加强交通事故受伤人员抢救治疗，减少死亡，减轻伤残。严禁医疗机构推诿、拖延交通事故受伤人员抢救治疗。严禁医疗机构提供虚假抢救费用和有关医疗证明。卫生主管部门应当加强医疗机构的交通事故受伤人员抢救治疗规范化管理，严格监督检查。

殡葬机构应当加强交通事故死亡人员的运输、冷藏、火化等殡葬工作的规范化建设管理。民政主管部门应当加强殡葬机构的监督检查。

第四十条 公安机关交通管理部门、高速公路执法机构和农业机械化主管部门在机动车注册、转籍、年检审、路面执法和交通事故处理过程中，应当严格检查机动车交强险投保情况，依法查处未投保交强险或者涉牌涉证的违法行为，及时收缴罚款并全额缴入国库。

重庆保险监督管理机构、市公安机关交通管理部门、市高速公路执法机构和市农业机械化主管部门应当积极支持配合，建立工作联系制度，加强交强险投保情况的经常性检查，提高机动车交强险投保率，确保机动车足额投保交强险。

市财政部门应当加强对未投保交强险罚款收缴工作的监督检查，确保罚款资金及时全额上交市财政。市审计部门应当加强对救助基金的审计监督。

第四十一条 基金管理中心应当按照《试行办法》和《道路交通事故社会救助基金财务管理暂行规定》（财金〔2009〕175号）等规定，严格履行职责，建立健全管理制度；建立基金财务管理制度，严格基金财务管理，按规定报送财务会计报告；加强基金垫付、追偿信息化建设和档案管理，及时公开公布信息；依法接受市审计部门审计和有关部门监督管理；教育本单位人员依法履行职责；加强工作考核，建立绩效考核机制。

第四十二条 市财政部门应当按照《试行办法》和《道路交通事故社会救助基金财务管理暂行规定》（财金〔2009〕175号）等规定，对基金管理中心的垫付审核调查费用、追偿费用、委托代理费用、人员费用、办公费用等，在财政预算中予以安排，不得在救助基金中列支。

第四十三条 基金管理中心应当建立健全救助基金接受捐赠的管理制度，严格按照国家有关规定管理救助基金捐赠财物，严禁挪作他用。对救助基金捐赠财物使用情况，应当与救助基金使用情况同时向社会公布。

第四十四条 市安全生产监督管理部门应当按照《道路交通安全法》、《交强险条例》、《试行办法》等法律法规规定，积极支持基金管理中心开展道路交通事故社会救助和追偿等工作，并依法对基金管理中心及人员进行监督管理。

第四十五条 基金管委会应当加强与政府有关部门的协调，及时指导、督促基金管理中心依法履行职责，促进基金正常有序运行。基金管委会成员单位应当向基金管委会报告工作情况和对救助基金的监督管理、审计情况，基金管理中心应当向基金管委会报告救助基金筹集、使用情况和总结报告。

第六章 法律责任

第四十六条 市政府有关部门应当按国家有关法律法规和《试行办法》规定，依法查处与救助基金管理使用有关的违法行为。

第四十七条 重庆保险监督管理机构对不及时或者不足额缴纳提取资金的保险公司，应当及时催缴，超过3个工作日仍未足额上缴的，给予警告，并予以公告。

第四十八条 卫生主管部门应当依法查处医疗机构及其医护人员的违法违规行为。对推诿、拖延交通事故受伤人员抢救治疗，出具虚假医疗证明和医疗费用等的医疗机构、医护人员，依法严格处理。民政主管部门应当依法严格处理出具虚假殡葬证明和违反规定收取殡葬费用的殡葬机构和人员。

第四十九条 救助基金主管部门应当依法严格查处基金管理中心及其人员的违法违纪行为，涉嫌犯罪的，依法移送司法机关追究责任。

第五十条 公安机关交通管理部门、高速公路执法机构和农业机械化主管部门对工作中不依法履行职责，造成机动车未投交强险的，按规定追究责任。不按本暂行办法的规定管理交通事故未知名死者损害赔偿费，或者擅自收取未知名死者损害赔偿费的，按违反财经规定追究责任。

第七章 附 则

第五十一条 道路交通事故未知名死者或者明确无损害赔偿权利人的道路交通事故死者，其丧葬费和死亡赔偿金由基金管理中心负责代管。交通事故结案前，公安机关交通管理部门、高速公路执法机构应当督促交通事故责任人或者其他赔偿义务人向基金管理中心缴纳死者丧葬费和死亡赔偿金。

未知名死者损害赔偿权利人确认后，由公安机关交通管理部门、高速公路执法机构通知基金管理中心交付损害赔偿权利人。

未知名死者死亡赔偿金由公安机关交通管理部门、高速公路执法机构根据《侵权责任法》，按城镇居民和法医鉴定的死者年龄计算；丧葬费按规定计算。

第五十二条 本暂行办法自公布之日起施行，2010年1月1日之后发生的交通事故，适用本暂行办法。

第四篇：我国道路交通事故社会救助基金制度之检讨与完善

我国道路交通事故社会救助基金制度之检讨与完善 李 华

摘 要 道路交通事故救助基金作为一种新型的社会保障制度，在机动车交通事故责任强制保险无法发挥作用时，为交通事故中的受害人提供社会救助。自救助基金制度实施以来，其具有的社会保障功能引起各地政府的重视，但严格的补偿条件和因地而异的运行机制阻碍了会救助功能的发挥。基于此，需要进一步扩大救助基金的来源，修改救助基金的补偿条件，完善救助基金的追偿，使救助基金作为社会救助之一种，能够起到安定人民生活、救助社会弱者的作用。

关键词 交通事故;救助基金;强制保险;社会救助

中图分类号 D922．182．3 文献标识码 A 文章编号 1001 －8263(2012)08 －0109 －05 作者简介 李华，南京大学法学院副教授、博士 南京 210093 社会救助制度作为社会保障体系中居于基础性地位的制度设计，承担着保障包括贫困群体在内的社会脆弱群体最基本生活的责任。①其与侵权责任、责任保险等救济方式协调起来，构成了一个完整的救济体系。②作为一种制度安排，对弱势群体提供社会救助已成为现代文明社会的重要标志，这不仅体现了国家和社会的责任，更为重要的是，获得社会救助也是一项公民权利。在机动车道路交通事故中，机动车交通事故责任强制保险(以下简称交强险)为受害人的保护提供了保障，但如在抢救费用超过责任限额、肇事机动车没有参加强制保险和机动车肇事后逃逸等情况发生时，交强险不能提供保障，此时，需要社会救助制度来为受害人提供救助。道路交通事故社会救助基金(以下简称救助基金)可以弥补交强险制度的不足，保障受害人之获得社会救助之权益，实现社会公平的价值理念。救助基金制度自实施以来，各地非常重视救助基金保障弱势群体的功能，在为交通事故受害人提供保障方面发挥了很大的作用。但在救助基金运作的过程中，一些问题逐渐凸现出来，有必要对现有制度予以反思和检视，以期完善我国的道路交通事故社会救助基金制度，为机动车交通事故受害人提供及时救助。

一、道路交通事故社会救助基金之功能

社会救助可以减轻弱势群体的痛苦，使他们走出困境，与其他社会成员共同发展，增进他们对于政府和社会的信任以及对于社会发展的认同，能起到稳定社会、促进和谐的重要作用。③对道路交通事故中的受害人提供救助，是通过救助基金来实现的。

道路交通事故社会救助基金是指依法筹集用于垫付机动车道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用的社会专项资金。④在受害人无法获得强制保险保障的情形下，为了及时抢救道路交通事故中的受害人，国家通过多种方式筹集资金，并根据规定的标准和程序，为受害人及其亲属提供救助的一种经济活动。⑤救助基金制度将社会公平、权利均等原则作为其价值取向，以实现社会公平为价值理念。受害人获得社会救助，是以公民权利为核心的社会救助理念的体现，人们认识到社会救助不是一种恩赐，而是自己的应有权利。对弱势群体的保障和救助不必再借助于人性的同情与怜悯，所有社会成员包括弱势群体都拥有了政治上和道德上的平等地位。

近年来，机动车道路交通事故的频繁发生，为保障机动车交通事故受害人的人身与财产安全，基于公共政策之目的，通过强制潜在的肇事者，支付少量费用(保险费)以分摊可能造成的损害，填补受害人的损害，减少社会问题的发生，此乃交强险制度设立之初衷。但交强险保障之不足，需要国家另设救助基金，在机动车交通事故责任强制保险制度无法启动时，交通事故的受害人仍能获得基本之保障。救助基金设立之目的在于辅助交强险制度，补偿交通事故受害人，使其在人身受到侵害、处于急需救助的状态下能得到及时的医疗救治，填补其因交通事故而遭受之损害。从功效上看，救助基金承担的是一种社会救助职能，具有显著的社会公益性和优抚性，其精神皆在保障制度之公正、维护社会之公益，进而实现和谐社会之构建。

二、现行道路交通事故社会救助基金制度之检讨

(一)救助基金组织机构设置不统一，救助基金主体地位不明确 基金管理机构负责救助基金的实施和运转，对救助基金功能的实现起着至关重要的作用。要发挥救助基金的功能，必须通过一定的组织机构对其实施调节和管理，使之处于有序状态并高效运转。《试行办法》规定了省级人民政府应当设立救助基金。救助基金主管部门及省级以下救助基金管理层次由省级人民政府确定。这一规定导致了各地救助基金组织结构设置不统一。例如，《海南省实施 ＜ 道路交通事故社会救助基金管理试行办法 ＞ 细则》规定，海南省人民政府设立统一的救助基金，各市县政府不分级设立救助基金。海南省公安厅为救助基金主管部门，负责对救助基金管理机构筹集、使用和管理救助基金的行为实施管理及监督检查。省公安厅交通警察总队为救助基金管理机构，负责办理救助基金的筹集、使用和管理等具体事宜;《江西省道路交通事故社会救助基金管理实施细则(试行)》则明确设立省、市、县三级救助基金，并在当地政府领导下成立同级救助基金管委会，作为救助基金的主管部门，管委会由财政、公安等相关部门组成，管委会办公室设在同级财政部门。《江苏省道路交通事故社会救助基金管理实施办法》规定，由省人民政府成立“江苏省道路交通事故社会救助基金管理工作协调小组”作为救助基金的主管部门，研究决定救助基金筹集管理使用的重大事项。省救助基金协调小组下设办公室，为救助基金的管理机构，承办协调小组交办的事项，办公室设在省财政厅。以政府购买服务的方式，聘请相关专业机构作为江苏省救助基金管理人，负责救助基金的具体运作和日常运营管理。⑥从各地区现有的救助基金管理机构的设置来看，机构的设置尚不统一。机动车在不同省级行政区域内行驶通行，在发生道路交通事故时，一般按照属地原则处理交通事故，但各地救助基金运行机制不一致，给当事人寻求救助基金的救助带来不便。而且，救助基金主体地位不明确，是否具有独立的资格尚不确定，其权利与义务只能由基金管理人来行使。由于其独立性的欠缺，导致救助基金在追偿方面，只能通过基金管理人来行使追偿权。(二)救助资金的来源

《机动车交通事故责任强制保险条例》第 25规定，“救助基金的来源包括:(1)按照机动车交通事故责任强制保险的保险费的一定比例提取的资金;(2)对未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款;(3)救助基金管理机构依法向道路交通事故责任人追偿的资金;(4)救助基金孳息;(5)其他资金”。《试行办法》第 6 条进一步拓宽了救助基金的来源渠道，除了地方政府按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额给予的财政补助外，社会捐款也将成为救助基金的来源。救助基金制度创立后，各地都非常重视救助基金的社会保障功能，导致救助基金支出数额庞大，已不能满足社会救助要求。(三)补偿条件

《试行办法》第 12 条规定，“有下列情形之一时，救助基金垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用:(1)抢救费用超过机动车交强险责任限额的;(2)肇事机动车未参加交强险的;(3)机动车肇事后逃逸的。”救助基金作为出于公共政策的目的，作为强制保险的补充，对交通事故中的受害人不能获得或不能充分获得交强险保障时提供救助。从社会救助基金的性质与功能角度分析，社会救助基金实为强制保险制度之辅助，当强制保险无法启动时填补其空缺，使受害人获得一定补偿，其应被视为受害人最后之救济手段，所提供的也只能是最基本的保障。但救助基金在补偿条件上仍存在不足。1． 受害人范围的界定。《试行办法》与《机动车交通事故责任强制保险条例》一样，都规定受害人不包括被保险机动车本车人员、被保险人。在一些交通事故中，一些受害人因为是车内人员而不能够通过交强险获得救助，《试行办法》也把这部分受害人排除在救助基金救助范围之外，显然有违救助基金的设立目的。2． 抢救费用超过交强险限额。2008 年 1 月11 日中国保监会的《关于调整交强险责任限额的公告》中，把责任限额区分为被保险机动车有责和无责两种情形，因机动车有无责任不同，交强险的限额也不同，保险公司在实践中以公安机关交通管理部门责任尚未认定为由，拒绝垫付抢救费用，使受害人无法从强制责任保险获得及时救助。救助基金也因事故责任没有认定，交强险限额未定，难以确认抢救费用是否超过限额，而使救助基金的补充功能无法得到发挥，进而影响到受害人的抢救。3． 机动车肇事后逃逸作为救助基金垫付费用的条件。机动车肇事后逃逸在导致无法查明其是否投保“交强险”以及承保人的情况下，由社会救助基金垫付丧葬费、部分或全部抢救费用亦是对强制保险进行补充之功能的体现。但“机动车肇事后逃逸”包括驾驶车辆逃逸和遗弃车辆逃逸两种情形，在肇事者驾驶车辆逃逸无法确定肇事车辆及其强制保险状况的，可以启动救助基金。若机动车肇事逃逸的事故责任人在事后自首或被交通管理部门所查获，强制保险也可启动，无须社会救助基金承担垫付义务。若肇事者遗弃机动车逃逸的，可以查明承保机动车强制保险的保险公司，由保险公司承担责任，救助基金无须予以垫付。可见将机动车肇事后逃逸一概作为社会救助基金垫付有关费用的情形之一有失妥当。⑦(四)救助基金之追偿

基于救助基金辅助性之特点，为确保受害人获得基本保障，救助基金在垫付了抢救费用和丧 葬费用后，可以行使追偿权。《试行办法》第 24条延续了《道路交通安全法》第 75 条的规定，“救助基金管理机构根据本办法垫付抢救费用和丧葬费用后，应当依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿。”《侵权责任法》第 53 条亦规定，涉及到救助基金垫付的，其管理机构有权向交通事故责任人追偿。把追偿对象限为“交通事故责任人”，限制了救助基金的追偿范围。在人身损害多重赔偿机制并存的情况下，对受害人承担赔偿义务的主体并不限于交通事故的责任人。在交通事故中，受害人或其亲属可以依据侵权法的规定，要求交通事故的责任人予以赔偿;也可要求交强险或商业保险(在投保的情况下)予以赔偿。如果救助基金提前予以垫付，而追偿的范围限于交通事故的责任者，不利于救助基金的追偿。

三、基于公民权利保障的道路交通事故救助基金制度之完善

(一)进一步规范和统一救助基金的组织机构，充分发挥救助基金的功能

由于《试行办法》将救助基金组织构建的权力下放给省级政府，导致了各地救助基金管理机构的设置及运营并不统一，再加上救助基金是一种新型的社会保障制度，人们对于救助基金了解甚少。如果没有公安机关交通管理部门的提示，受害人及其家属在交通事故发生后，很难获得救助基金的救助。救助基金的管理不仅体现公平、公开的原则，同时也要实现便民和高效的原则。从方便受害人角度考量，救助基金管理机构应当与处理交通事故的公安机关交通管理部门联系密切。理想的做法是在全国范围内统一救助基金的管理机构，以方便受害人寻求救助。但从当前各地实施情况来看，统一救助基金管理机构还存在很多困难。基于现实的考虑，为了让受害人了解救助基金的保障功能，应加大宣传力度。具体负责处理交通事故的交警发现受害人符合救助条件时，应及时告知受害人或其亲属，以方便其申请救助基金的救助。

(二)扩大救助基金的来源渠道

《机动车交通事故责任强制保险条例》和《试行办法》明确了救助基金的来源，但现有的来源渠道并不能满足社会对救助基金日益扩大的需求，有必要进一步拓宽救助基金的来源范围。1． 政府的财政资助。救助基金具有社会救助性质，故其资金来源亦为政府的责任和义务，政府可以通过财政预算的方式每年给予救助基金一定额度的拨款，以扩大救助基金的来源。2． 公安机关的罚款。公安机关交通管理部门对在道路行驶但没有放置保险标志的机动车的罚款;公安机关交通管理部门对伪造、变造或者使用伪造、变造的保险标志、使用其他机动车的保险标志的罚款等都可纳入救助基金的范围。此外，对违反《道路交通安全法》的违法行为的罚款，也可依一定比例提取纳入道路交通事故社会救助基金。因为交通违法行为是导致交通事故、造成受害人损害的首要原因，从交通违反行为处罚中提取一定比例的资金纳入救助基金的来源，符合公平正义的理念，由其来分担对受害人的救助，不乏合理性基础。3． 保监会对非法从事强制保险业务行为的罚款或保监会对保险公司未经批准从事强制保险业务行为的罚款可纳入救助基金的范围。

4． 机动车选牌费用。政府通过制定政策，允许车辆所有人按规定交纳一定的费用后可以选取车牌号，或对车牌号予以拍卖，其所得款项可以纳入救助基金的范围。

5． 借鉴其他国家和地区在拓宽救助基金资金来源方面的经验。如我国台湾地区“强制汽车责任保险法”规定，“依本法第十条第二款规定之所得，即受害人因汽车交通事故死亡时，无继承人者，其死亡给付之保险金，则依本法所定以本基金为受益人。”⑧笔者认为将因交通事故死亡且无继承人的受害人之保险赔偿金归入救助基金是值得借鉴的。根据我国《继承法》的规定，受害人死亡后，其因交通事故所获之赔偿金即作为遗产由其继承人继承，若受害人并无继承人，则该笔遗产将归国家所有，作为国家财政的一部分，用于公共开支。因此，将无人继承之交通事故保险赔偿金归入救助基金，符合给付交通事故保险赔偿金之初衷。(三)扩大救助基金的补偿范围

1． 扩大救助基金补偿受害人的范围 从现行规定来看，救助基金补偿对象不包括本车人员和被保险人。救助基金是国家出于保护交通事故中受害人的公共政策目的，为弥补强制保险制度的不足，经立法创设的社会救助制度。设立之目的在于及时救助道路交通事故中的受害人，故在道路交通事故中受伤并需要抢救的人员均应获得基金的救助，而不应因受害人在交通事故中所处的物理空间位置不同予以区别对待。考虑到救助基金承担的是一种社会救助功能，具有较强的社会公益性，对交通事故中属于本车人员的受害人提供救助，并不违背救助基金的救助功能，相反还能提升救助基金的社会保障功能。我国台湾地区的“强制汽车责任保险法”第 10 条第2 款规定，“本法所称受害人，指因汽车交通事故遭致伤害或死亡之人。”事故中的受害人不区分车内车外，均可依法向保险人请求保险金给付或向特别补偿基金请求补偿，这值得学习和借鉴。2． 对交通事故所导致的特殊困难家庭予以救助救助基金的救助范围除了丧葬费用和抢救费 用之外，对于应交通事故赔偿责任人无力赔偿，造成受害人家庭特殊困难确需要救助的，救助基金对于特殊困难家庭可以给予经济补助，使救助基金的社会救助功能得以充分的发挥。(四)扩大救助基金的追偿对象

由于《试行办法》将追偿对象限定为交通事故责任者并不准确，下列主体可以成为救助基金的追偿对象。

1． 交通事故的赔偿义务人。交通事故人身损害赔偿关系复杂，赔偿义务主体众多。交通事故的责任人并不一定就是赔偿义务人。在交通事故中，除了肇事责任人有可能承担责任之外，其他主体也有可能承担赔偿责任，故将机动车道路交通事故责任人修改为交通事故的赔偿义务人更为准确。

2． 肇事车辆强制保险的承保人。在肇事车辆逃逸无法查明肇事车辆的情形下，救助基金垫付之后，后来发现肇事车辆并有强制保险，则救助基金可以向承保强制保险的保险公司追偿其所垫付的金额，通过行使追偿权，要求承保车辆交强险的保险人承担救助基金垫付的救助费用。

3． 肇事车辆商业三者险的承保人。在抢救费用超过了交强险的责任限额的，救助基金依法予以垫付后，若肇事车辆另投保有商业第三者责任险，且属于保险责任范围，救助基金则有权向承保肇事车辆的商业第三者责任险的保险公司进行追偿。

四、结语

救助基金制度是一项新型的社会保障制度，是坚持以人为本，积极履行国家对道路交通事故受害人救助职能的重要举措，充分体现了国家和社会对公民生命安全和健康的关心与重视。救助基金的顺利运行，有利于化解矛盾、保障民生、促进社会和谐与进步。

第五篇：交通事故社会救助基金

交通事故社会救助基金

医疗机构对交通事故中的受伤人员应当及时抢救，不得因抢救费用未及时支付而拖延救治。肇事车辆参加机动车第三者责任强制保险的，由保险公司在责任限额范围内支付抢救费用；抢救费用超过责任限额的，未参加机动车第三者责任强制保险或者肇事后逃逸的，由道路交通事故社会救助基金先行垫付部分或者全部抢救费用，道路交通事故社会救助基金管理机构有权向交通事故责任人追偿。道路交通事故社会救助基金来源：

1、道路交通事故社会救助基金是由办理机动车第三者责任强制保险的保险公司在收取的保费中按国家规定的比例（通常为1-5%）抽取的.2、交通事故社会救助基金来自一部分罚款。《道路交通安全法》第九十八条规定，机动车所有人、管理人未按照国家规定投保机动车第三者责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留车辆至依照规定投保后，并处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的二倍罚款。缴纳的罚款将全部纳入道路交通事故社会救助基金。

3、其他来源，如 机动车缴纳救助基金费、捐赠等。

基金主要用于抢救费用超过保险公司责任额的，未参加机动车第三者责任强制保险或者肇事后逃逸的受害者。