中央对省级政府转移支付制度的问题研究

第一篇：中央对省级政府转移支付制度的问题研究

中央对省级政府转移支付制度的问题研究

【摘要】城乡差距、区域差距已经成为社会各阶层普遍关注的热点。因此，为了平衡地区间差距，使得各地区居民权利均等，中央政府就需要制定政策、运用方法来达到目标。而这最有力的制度工具就是转移支付。

【关键词】转移支付制度；基本公共服务；均等化

一、我国中央对省级政府均衡性转移支付情况的现实考察

1.均衡性转移支付的现状分析。（1）均衡性转移支付总额分析。均衡性转移支付是政府转移支付制度中最能体现公平、公正原则的方式，也是对地区间基本公共服务均等化效果最明显的方式。

由下图知，从中央政策走向来看，近年，中央的均衡性转移支付规模在不断扩大，从2000年的86亿元增加到2012年8583亿元，年平均增长率为49.23%。

（2）均衡支付资金来源。按照现行规定：均衡性转移支付来源包括：一是中央财政预算安排的资金，从2002年的153亿起，每年增加10亿元，2003年与2002年保持相等水平，至2008年达到203亿元，占均衡性转移支付的比重从55%下降到6%；二是与所得税收入增量挂钩部分。按照《国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知》有关规定，中央因所得税分享改革增加的收入，全部用于均衡性转移支付。均衡性转移支付的资金高度依赖所得税收入，会造成来源不稳定，进而影响支付规模，最终影响地方财力的结果。

如图所示，均衡性转移支付的增长率极其不稳定，2002年曾达到102%，而到了2009年，受2008年金融危机的影响，导致所得税收入锐减，均衡性转移支付增长率也随之大幅减少。2009年均衡性转移支付占转移支付总额的比重，还从2008年15%降到14%。同时，该项支付占转移支付的总额比重也一直偏低，多年来都保持在20%以下，即使2011年和2012年也仅是接近19%的水平。所以，对于真正实现转移支付的目标之一：实现地方基本公共服务均等化，转移支付的结构需要改善。

2.区域间差别分析。目前，我国区域经济差距较大。2010年，东部人均GDP是西部的2.06倍，是中部的1.91倍，是东北三省的1.35倍。西部和东北三省的人均转移支付基本持平，是东部人均转移支付的2.15倍。

如若以一般预算收入作为地方财力的衡量指标，转移支付占其的比重表明了地方政府收入的来源结构：西部比重最高，达到154.10%，东部最低，仅为34.31%，可见西部12省的财政收入能力较差，对中央的转移资金依赖性很强。从一般支出角度衡量，转移支付对一般预算支出的支持强度上，中部、西部略高于东北部，三者基本持平，而东部仅为其他三个区域的一半。因此，无论从收入还是支出考虑，西部、中部、还有东北部，尤其是前两者，对转移支付都有很大的需求，从边际收益递减原理分析，对西部、中部、东北部、东部的转移支付效益依次递减。

转移支付占财力缺口的比重却与经济实力呈反向关系：东部最高，西部最低。一个原因经济发达省份的税收收入高，税收返还规模大；同时，中央的均衡性转移支付规模小，比重低，整体提升了东部的转移支付总体规模。另一个原因则是经济发展快速的省份财力缺口也相对小。综合以上两个原因，则出现了目前的结果。但是，这也从侧面说明了我国中央转移支付的缺陷：原则上，西部不发达省份为了补足财力缺口，所需的转移支付应该更多，比重应该更大，但是现实情况却相反。为了平衡区域间经济发展，能够提供均等的基本公共服务，中央政府还需在转移支付上做出区域间的调整。

二、基于现实考察提出的改进建议

1.渐进式重塑转移支付体系，调整转移支付结构。基于国情，我国适于渐进式改革，因此对于转移支付的重塑也要逐步进行。首先，应该剔除税收返还，分别单独列示转移支付和税收返还，突出转移支付的作用。其次，扩大一般性转移支付的比例，尤其是均衡性转移支付的比例。

2.尽快建立起纵向、横向结合的转移支付制度模式。我国目前还未实行横向转移支付制度，使得中央政府财政压力大且会因资金不充分而影响效果。鉴于我国区域经济发展极度不平衡的局面，我国应该在纵向转移支付为主的基础上，实现横向转移支付，即将经济发展较快地区的财政收入的一部分转移给落后地区。

3.转移支付要突出重点。为了解决支付重点不突出的问题，可以将最落后地区的总体转移支付额度从如今的各单项中分离出来并加总，合并为一大类，甚至可以与一般性转移支付和专项转移支付并列，不仅能够加强中央政策的支持力度，还有利于简化转移支付体系，清理结构内部的细小科目。

4.加强配套设施的建设。薄弱的法律保障，是我国各项制度运行的通病。单就转移支付来说，没有法律监管，随意性较强，人为因素明显，资金使用方向不明确，使用效率不高，这些都制约着转移支付制度作用的发挥。因此，我国应当尽快制定相关的法律法规，以使该制度能真正发挥缩小各地区经济发展差距、财力差距，以及基本公共服务提供的差距的作用。

参考文献：

[1]李萍.《财政体制简明图解》.中国财政经济出版社，2010年第1版

[2]《2011中国区域经济年鉴》

第二篇：转移支付问题

第六章 政府间财政转移支付制度的国际经验与借鉴

我国遵循邓小平关于建设有中国特色社会主义理论，认真学习、借鉴国外转移支付成功经验，为我所用。在分税制改革中成功地建立了中国特色的转移支付制度。

1、您经常提转移支付，并且强调转移支付是政府间关系的核心。我知道您所指的都是关于政府间的财政转移支付，据我所知，还有些政府对企业的优惠也称为转移支付，是这样的吗？另外，转移支付作为财政学范畴的专有名词，被赋予了特定的含义，您能否给我们界定一下？

2、您能否同我们说一下历史上最早的政府间财政补助或转移支付制度是如何产生发展的？

3、现代财政转移支付的存在通常被认为与政府的财力和事权划分有关，具体说来是由于中央和地方政府的财力和事权不匹配导致纵向财政失衡的结果。而且，通过转移支付“弥补纵向财政缺口”有可能会被地方滥用，为什么不通过赋予地方政府足够的课税权满足其支出需要呢？

4、转移支付的另一个重要功能是“弥补横向财政缺口”，也即实现均等化。要求基本公共服务和财政能力的同步均等化的标准有什么不同？

5、在发达的市场经济国家中，普遍实行政府间财政转移支付制度，其目的既是基于弥补纵向财政缺口和横向财政缺口的考虑，但也有基于政治方面的考虑。您能否介绍下转移支付的不同作用？

6、教材中一般都将转移支付分为一般性转移支付和条件。但中国的转移支付体系名称错综复杂，不做深入的研究很难理解其中的玄机，您能不能从历史发展角度给我们讲讲中国各类转移支付名称的由来和演变过程？您认为究竟哪些属于无条件的一般性转移支付，哪些又属于有条件转移支付，效用又有何不同?

7、世界各国政府都通过转移支付来实现弥补赤字，缩小地区差距等目的，但是各国的转移支付制度又千差万别，那么财政转移支付有没有共同特征呢？

第七章 中国特色财政转移支付制度

我国现行财政转移支付制度是分税制财政体制的重要组成部分，是“借鉴国际经验，充分考虑我国国情”的中国特色的重大制度创新。

1、一般的专家学者都认为财政转移支付包括一般性转移支付、专项转移支付和税收返还，为什么您认为只有税收返还的1:0.3增量部分才属于转移支付呢？

2、财政转移支付制度是财政体制的一个重要组成部分。在我国加快建立规范的财政转移支付制度，为什么具有必要性和紧迫性？

3、地方政府一般都偏爱中央政府给予一般性转移支付，而中央政府则倾向于更多的专项转移支付。他们各自是有什么不同的特点和优势？哪个多更好？专项转移支付又有什么作用？

4、姜司长您到过世界上的许多国家，对他们的转移支付制度应该有很多了解，能不能给我么讲讲几个印象深刻的典型国家？比如联邦制的德、加、美等国和单一制的日、法等国。特别是实行全面均等化的澳大利亚和实行横向均等化的德国，对我国的基本公共服务均等化很有借鉴意义，您能否详细介绍一下这两个国家的转移支付制度？

5、一般性转移支付的因素法能够保证拨款的客观性，而不容易受到个别地区和人物的影响。94年分税制实行的因素法计算方法究竟是怎么想出来的呢？具体考虑的因素都有哪些？此外，采用“因素法”必须废除传统的“基数法”，引入“标准收入能力”和“标准支出需要”等概念，当时是如何规定的？另外统计数据不完整、测算方法不完善等技术性问题是如何解决的？

6、转移支付是政府间关系的重要环节，世界各国往往都设有专门的机构负责转移支付资金的公平有效分配。例如澳大利亚有专门的联邦拨款委员会、加拿大有财政安排委员会，这些国家都转移支付机构，人员众多，机构复杂。但反观中国，就由预算司一个处负责，几个人分几万亿的资金，能够分配好吗？

7、国际上转移支付做得好的国家往往都有严格的预算法和转移支付法，这样才能保证转移支付资金的公平分配，但却也导致转移支付的灵活性不足，甚至产生很高的成本。您觉得转移支付制度如何才能结合法制化与灵活性呢？

8、我国转移支付的规模总量早已突破2万亿了，这么大的资金量在种类结构和地区分布结构上有什么特点？这其中体现国家的什么方针政策呢？中央对东部发达地区、中部欠发达地区和西部落后地区的转移支付政策有很大不同，您能否给我们举个实例说明呢？

第三篇：中央对地方均衡性转移支付办法

《中央对地方均衡性转移支付办法》

2012年中央对地方均衡性转移支付办法

（总体目标）

第一条 为缩小地区间财力差距，逐步实现基本公共服务均等化，推动科学发展，促进社会和谐，根据《中华人民共和国预算法》，中央财政设立均衡性转移支付。

（基本定义）

第二条 均衡性转移支付不规定具体用途，由接受补助的省（自治区、直辖市，以下简称省）政府根据本地区实际情况统筹安排。

第三条 按照分级管理的财政体制，省以下均衡性转移支付办法由各省制定。

（规模的确定）

第四条 中央财政建立均衡性转移支付稳定增长机制。均衡性转移支付由以下部分构成：

（一）按照《国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知》（国发[2001]37号）规定，当年中央财政因所得税收入分享改革增加的收入。

（二）中央财政另外安排的预算资金。

（分配原则）

第五条 均衡性转移支付资金的分配遵循以下原则：

（一）公平公正。选取影响财政收支的客观因素，采用统一规范的方式分配转移支付资金。

（二）公开透明。转移支付测算办法广泛征求地方意见，测算过程和分配结果公开。

（三）适度激励。对省级财政推进省以下公共服务均等化效果显著的地区给予适当奖励。

（执行部门职责）

第六条 均衡性转移支付测算及下达由财政部门负责。财政部门应根据客观情况变化及各方意见，不断完善转移支付办法，并负责相关政策宣传与数据等信息的公开，接受全国人民代表大会相关机构和审计部门的监督。

（测算资料）

第七条 转移支付测算所需资料原则上来源于统计年鉴等公开资料，确有需要的可采用相关部门提供的权威数据。

地方政府有权要求核对测算资料。

（分配办法）

第八条 均衡性转移支付资金分配选取影响财政收支的客观因素，考虑人口规模、人口密度、海拔、温度、少数民族等成本差异，结合各地实际财政收支情况，按照各地标准财政收入和标准财政支出差额及转移支付系数计算确定，并考虑增幅控制调整和奖励情况。用公式表示为：

某地区均衡性转移支付=(该地区标准财政支出-该地区标准财政收入)×该地区转移支付系数+增幅控制调整+奖励资金

凡标准财政收入大于或等于标准财政支出的地区，不纳入均衡性转移支付分配范围。

（标准财政收入测算）

第九条 标准财政收入的确定。标准财政收入分省计算。各省的标准财政收入由地方标准财政收入、中央对地方返还及补助（扣除地方上解）、计划单列市上解收入等构成。

地方标准财政收入主要根据相关税种的税基和税率计算，个别税种根据实际收入适当调整。中央对地方返还及补助收入按照决算数确定，主要项目包括：“两税”返还、所得税基数返还、公路养路费等“六费”基数返还、一般性转移支付（不包括资源枯竭城市转移支付、国家重点生态功能区转移支付、产粮（油）大县奖励资金等）、专项转移支付（不包括抗震救灾专项转移支付等），各地区对中央的体制上解、专项上解等。计划单列市上解省收入按照计划单列市上解省级收入决算数计算。

(一)增值税标准财政收入（地方分享25%部分）

税基采用国家统计局提供的制造业、采掘业、电力燃气水资源供应业和批发零售贸易业的增加值，税率采用全国平均有效税率。考虑部分低税率行业税基无法获取等因素，标准财政收入根据实际收入适当调整。

(二)营业税标准财政收入

按照税目分别计算。其中，建筑业、住宿和餐饮业、销售不动产和公路运输等应税品目的税基采用国家统计局提供的营业收入、销售额等，税率按照全国平均有效税率计算确定；金融保险业、邮电通讯业、文化体育业、交通运输业（不含公路运输）、其他服务业（不含住宿和餐饮业）和转让无形资产等应税品目的营业税按照实际收入计算。

(三)城市维护建设税标准财政收入

税基采用消费税实际收入、增值税和营业税的标准财政收入之和，税率按照各地实际有效税率计算确定。其中，各地实际有效税率根据各地区城市维护建设税实际收入对增值税、消费税和营业税实际收入之和的比例确定。

(四)企业所得税标准财政收入（地方分享40%部分）

采用国家统计局提供的企业利润作为代理税基，税率按照全国平均有效税率计算确定。考虑企业利润与企业应纳税所得额等企业所得税税基有一定差异，标准财政收入根据实际收入适当调整。

(五)个人所得税标准财政收入（地方分享40%部分）

按照税目分别计算。其中，工资薪金所得税税基采用国家统计局提供各地在岗职工平均工资、各地区就业人数、各地城镇居民人均可支配收入等，税率按照全国平均有效税率分类计算确定；个体工商业户所得税税基采用国家工商局提供个体工商业户营业收入，税率按照全国平均有效税率分类计算确定；其他个人所得税及储蓄存款利息所得税按照实际收入计算。

(六)契税标准财政收入

税基采用国家统计局提供商品房销售额和实际土地出让利润，税率按照全国平均有效税率计算确定。标准财政收入根据实际收入适当调整。

(七)耕地占用税标准财政收入

税基采用国家统计局提供当年耕地占用量，税率按照全国平均有效税率计算确定。标准财政收入根据实际收入适当调整。

(八)据实计算收入

税收收入中资源税、印花税、烟叶税、房产税、土地增值税、城镇土地使用税、车船使用牌照税，非税收入中的罚没收入、排污费收入、其他收入按照实际收入计算。非税收入中探矿权、采矿权使用费及价款、行政事业性收费、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入等按实际收入的一定比例计算。

（标准财政支出测算）

第十条 标准财政支出的确定。标准财政支出原则根据省、市、县（含乡镇级。下同）三个行政级次分级，并按政府收支功能分类中“类级科目”分项测算。计算标准财政支出时，选取各地总人口、学生数等与该项支出直接相关的指标为主要因素，按照客观因素乘以单位因素平均支出计算，并根据海拔、人口密度、温度、地表状况、运输距离、少数民族、地方病等影响财政支出的客观因素确定各地成本差异系数。考虑到各地市辖区、市本级支出责任划分的差异，部分支出项目根据实际情况适当调整市辖区、市本级等人均支出标准。

（一）一般公共服务标准财政支出

一般公共服务标准财政支出=∑i（∑j各级次总人口×该级次人均支出标准×支出成本差异系数）

i=省本级、地市本级（省会城市、其他城市分别计算。下同）、县级（县市旗、市辖区分别计算。下同）。

j=0，1，2，…该级次行政单位个数。

总人口=户籍人口+外来人口×折算比例

其中：外来人口=常住人口-户籍人口，如果常住人口小于户籍人口，外来人口为零。折算比例根据外来人口人均财政支出与户籍人口财政支出之比计算确定。

人均支出标准=该级次一般公共服务全国总支出÷该级次全国总人口

支出成本差异系数=（人口规模系数×0.85+面积系数×0.15）×{艰苦边远系数×人员经费占该项支出比重+温度系数×取暖费占该项支出比重+海拔系数×运距系数×燃油费占该项支出比重+路况系数×车辆维修费占该项支出比重+[1－(人员经费占比+取暖费占比+燃油费占比+车辆维修费占比)]}×供养率差异系数×民族系数×直辖市差异系数

其中：人口规模系数、面积系数、温度系数分别根据人口、面积、温度分档，系数=该档内人均财政支出÷全国平均人均财政支出，并适当平滑。

艰苦边远系数=该地区工资津补贴总额÷全国平均工资津补贴总额，不包括地方津补贴部分。

海拔系数按照海拔分档，各档海拔系数根据燃油消耗差异情况计算确定。

运距系数=该地区省地运距及地县运距÷全国平均省地运距及地县运距。

路况系数根据公路等级及车辆研究所提供相关系数确定。

直辖市差异系数根据直辖市县区人均支出与其余县区平均水平的差异情况确定。

供养率差异系数按照各地财政供养率分档，根据各档财政供养率与全国平均水平差异情况计算确定。

（二）公共安全标准财政支出

公共安全标准财政支出=∑i（∑j各级次总人口×该级次人均支出标准×支出成本差异系数）

i=省本级、地市本级、县级。

j=0，1，2，…该级次行政单位个数。

总人口=户籍人口+外来人口×折算比例

其中：外来人口=常住人口-户籍人口，如果常住人口小于户籍人口，外来人口为零。折算比例根据外来人口人均财政支出与户籍人口财政支出之比计算确定。

人均支出标准=该级次公共安全全国总支出÷该级次全国总人口

公共安全支出成本差异系数比照一般公共服务标准支出成本差异系数测算办法计算确定。

（三）教育标准财政支出

教育标准财政支出=∑i（∑j学生数×该级次生均支出标准×支出成本差异系数）

i=省本级、地市本级、县级。

j=0，1，2，…该级次行政单位个数。

生均支出标准=该级次教育全国总支出÷全国总学生数

教育支出成本差异系数比照一般公共服务标准支出成本差异系数测算办法计算确定。

（四）文化体育与传媒标准财政支出

文化体育与传媒标准财政支出=∑i（∑j各级次总人口×该级次人均支出标准×支出成本差异系数）

i=省本级、地市本级、县级。

j=0，1，2，…该级次行政单位个数。

总人口=户籍人口+外来人口×折算比例

其中：外来人口=常住人口-户籍人口，如果常住人口小于户籍人口，外来人口为零。折算比例根据外来人口人均财政支出与户籍人口财政支出之比计算确定。

人均支出标准=该级次文体体育传媒全国总支出÷该级次全国总人口

文化体育与传媒支出成本差异系数比照一般公共服务标准支出成本差异系数测算办法计算确定，不再考虑供养率差异系数。

（五）医疗卫生标准财政支出

医疗卫生标准财政支出=∑i（∑j各级次总人口×该级次人均支出标准（不含新农合）×支出成本差异系数）+参加新农合人数×财政人均补贴标准

i=省本级、地市本级、县级。

j=0，1，2，…该级次行政单位个数。

总人口=户籍人口+外来人口×折算比例

其中：外来人口=常住人口-户籍人口，如果常住人口小于户籍人口，外来人口为零。折算比例根据外来人口人均财政支出与户籍人口财政支出之比计算确定。

人均支出标准=该级次医疗卫生全国总支出（剔除据实计算和新农合部分）÷该级次全国总人口

医疗卫生支出成本差异系数=（人口规模系数×0.85+面积系数×0.15）×{艰苦边远系数×人员经费占该项支出比重+温度系数×取暖费占该项支出比重+海拔系数×运距系数×燃油费占该项支出比重+路况系数×车辆维修费占该项支出比重+[1－(人员经费占比+取暖费占比+燃油费占比+车辆维修费占比)]}×民族系数×直辖市差异系数×人均寿命系数×地方病系数

人均寿命系数根据各地人均寿命情况分档，各档人均寿命差异系数根据各地人均寿命与全国平均水平差异情况确定。

地方病系数根据地方病发生情况，及实际支出水平计算确定。

（六）环境保护标准财政支出

环境保护类下，除污染防治外，均据实计算。

污染防治标准财政支出=∑i（∑j（环境保护实际支出-污染防治实际支出+单位cod排放污染防治费用×cod排放量×70%+单位二氧化硫排放污染防治费用×二氧化硫排放量×30%））

单位cod排放污染防治费用=该级次污染防治费用/该级次cod排放总量

单位二氧化硫排放污染防治费用=该级次污染防治费用/该级次二氧化硫排放总量

i=省本级、地市本级、县级。

j=0，1，2，…该级次行政单位个数。

（七）城乡社区事务标准财政支出

城乡社区事务标准财政支出=∑i（∑j（（单位建成区面积城乡社区支出×建成区面积×80%+人均支出标准×人口数×人口规模系数×20%）×0.5+实际支出×0.5））

单位建成区面积城乡社区支出=该级次城乡社区全国总支出÷该级次全国建成区总面积

人均支出标准=该级次城乡社区全国总支出÷该级次全国总人口

其中，市本级（省会城市和其他城市）人口数指户籍人口，县旗市和市辖区人口数指城区人口。

（八）农业标准财政支出

农业标准财政支出=max（∑i(∑j(（农村人口×人均农业支出标准×20%+∑j粮食播种面积×单位面积农业支出标准×40%+∑j粮棉油总产量×单位产量农业支出标准×40%）×干旱系数))，实际支出）

i=省本级、地市本级、县级。

j=0，1，2，…该级次行政单位个数。

人均农业支出标准=该级次农业全国总支出÷该级次全国农村总人口

单位面积农业支出标准=该级次农业全国总支出÷该级次全国农业面积

单位产量农业支出标准=该级次农业全国总支出÷该级次全国农业产量

干旱系数根据各省降雨量分档确定。

（九）林业标准财政支出

林业标准财政支出=max（∑i（∑j（（林地面积×单位面积林业支出标准）×20%+∑j实际支出×80%）×干旱系数）），实际支出）

i=省本级、地市本级、县级。

j=0，1，2，…该级次行政单位个数。

单位面积林业支出标准=全国林业总支出÷（全国林地面积+全国草地面积×50%）

干旱系数根据各省降雨量分档确定。

（十）水利标准财政支出

水利标准财政支出以省为单位测算。

水利标准财政支出=据实计算支出+标准化测算支出

据实计算支出包括“水利”款下的功能分类中“防汛支出”、“抗旱支出”、“小型农田水利支出”、“水利建设”，其余支出项目采用标准化测算。

标准化测算支出=（堤防长度×单位堤防长度支出标准×40%+已建成水库总库容×单位库容支出标准×30%+有效灌溉面积×单位灌溉支出标准×30%）×干旱系数

单位堤防长度支出标准=全国水利支出÷全国堤防长度

单位库容支出标准=全国水利支出÷全国已建成水库总库容

有效灌溉面积=全国水利支出÷全国有效灌溉面积。

干旱系数根据各地降雨量分档确定。

（十一）交通运输标准财政支出

交通运输标准财政支出以省为单位，分直辖市和其他地区两类分别测算计算。

交通运输标准财政支出=（公路里程×每公里交通支出×30%+常住人口×人均交通支出×20%+县个数×县均交通支出×10%+民用汽车拥有量×车均交通支出×10%+面积×单位面积交通支出×30%）×地表起伏度系数。

地表起伏度系数，按照地表起伏度分类，并根据支出情况确定。其中地表起伏度根据海拔高度、海拔相对高差、地表坡度和地表面积指数合成。

（十二）社会保障和就业标准财政支出

社会保障和就业标准财政支出中城市居民最低生活保障和农村最低生活保障支出采用标准化测算，其余据实计算。

城市居民最低生活保障标准支出=城市低保人数×城市人均支出标准

人均支出标准=全国城市低保支出÷全国城市低保人数

农村最低生活保障支出测算办法与城市相同，采用农村最低生活保障相关人数和标准。

（十三）住房保障标准支出

保障性住房支出分省测算。

某地住房保障标准支出=（该地保障住房任务量×保障住房单位支出标准+各类棚户区改造任务量×棚户区改造单位支出标准+农村危房改造任务量×农村危房改造单位支出标准）

保障住房单位支出标准=地方保障住房支出总额÷地方保障住房任务总量。

棚户区改造单位支出标准=地方棚户区改造支出总额÷地方棚户区改造任务总量。

农村危房改造单位支出标准=地方农村危房改造支出总额÷地方农村危房改造任务总量。

（十四）人口较少少数民族特殊支出

考虑到人口较少少数民族人数暂没有分县数据，全省统一测算。

人口较少少数民族特殊支出=人口较少少数民族人数×县级单位人均支出标准×0.3

县级单位人均支出标准=县级单位标准支出÷县级单位总人口

各省人口较少少数民族人数在2000年第五次人口普查的基础上，考虑2000-2009年少数民族地区人口增长率推算。

（十五）特殊支出

对按照统一公式测算难以体现、确需地方承担的宗教特殊支出、海域管理支出等特殊支出，根据相关因素或者地方实际支出确定。

（十六）据实测算的相关支出

对于难以选取客观因素、各地政策差异较大、保障力度较好的外交、国防、科学技术、采掘电力信息等事务、粮油物资储备及金融监管等事务、地方对口支援、其他支出等支出据实计算。

第十一条 均衡性转移支付系数的确定

均衡性转移支付系数按照均衡性转移支付总额、各地区标准财政收支差额以及各地区财政困难程度等因素确定。其中，困难程度系数根据地方“保工资、保运转、保民生”支出占标准财政收入比重及缺口率计算确定。

困难程度系数=标准化处理后（“保工资、保运转、保民生”支出÷地方标准财政收入）×50%+标准化处理后（标准收支缺口÷标准支出）×50%

标准化处理=（某指标-指标均值）÷指标标准差

指标均值

指标标准差：

（增幅控制机制）

第十二条 为保障各地财政运行的稳定性，以中央对地方均衡性转移支付平均增长率为基准，对超过或者低于基准增长率一定幅度的地方适当调增或者调减转移支付额。

（激励机制）

第十三条 为促进省以下推进基本公共服务均等化，对省对下均等化努力程度前5位的地区，按照当年测算该地区转移支付额的一定比例给予奖励。

省对下均等化努力程度=标准化处理后（上年省以下人均支出差异系数-省以下人均支出差异系数）×50%+标准化处理后（省以下人均支出差异系数）×50%

标准化处理办法参照第十一条相关内容。

（测算下达时间）

第十四条 中央财政每年6月30日前按预算安排的均衡性转移支付总额，及上年清算转移支付额测算下达当年均衡性转移支付；9月30日前，结合所得税完成情况，将所得税当年预计部分下达地方，并按已经下达的均衡性转移支付数告知地方次年均衡性转移支付；预算终了，根据所得税实际完成情况清算当年转移支付，并将余额纳入次年均衡性转移支付总额。

（转移支付资金的管理与监督）

第十五条 各地区要根据本地对下财政体制、辖区内财力分布等实际情况，统筹安排，加大对财政困难县乡的支持力度，保障县级政府履行职能的基本财力需求。基层财政部门要将上级下达的均衡性转移支付资金，重点用于基本公共服务领域，推进民生改善，促进社会和谐。

第四篇：农村税费改革后对乡镇财政的转移支付问题研究

农村税费改革后对乡镇财政的转移

支付问题研究

“>农村税费改革后对乡镇财政的转移支付问题研究2007-02-10 16:49:10

一、农村税费改革后对乡镇转移支付的必要性

年开始在安徽省农村普遍推行的农村税费改革取得很大的成绩它对于减轻农民负担、规范农村分配关系、调动农民生产积极性、密切党群关系、推动政府职能转变、促进农村社会稳定起到了积极的作用。然而同任何事物的发展变化一样农村税费改革也具有两面性在肯定农村税费改革积极作用的同时也应该看到其存在的问题农村税费改革存在问题的突出表现是乡镇财政收入的锐减短期的办法只有通过加大转移支付的形

式向乡镇政府提供行使法定职责的资金保证。

转移支付制度就是通过上级财政的转移支付解决地方财力分配不均问题。其应遵循的原则应该是一保运转原则乡镇政府应该有足够的资金满足其法定的支出需要。二均衡性原则转移支付应与乡镇政府财政需要成正比与财政收入能力成反比。三透明原则转移支付资金的分配应该公正合理杜绝拨款过程中的寻租行为。四激励原则转移支付资金分配应激励乡镇政府开源节流培植地方财力和税基控制无效率的财政行为。

二、农村税费改革后对乡镇财政转移支付的模型设计

农村税费改革后对乡镇财政转移支付的模型设计应尽量考虑宏观因素的影响尽量淡化主观因素的干扰提供一套相对均等化的转移支付公式并用××年个乡镇的数据在农村税费改革后计算乡镇财政能力和支出需求其目的在于说明各乡镇在相近的行政能力情况下能提供相

近水平的公共产品或服务对于乡镇财政能力应进一步扩大经济税基乘平均有效税率的计算范围对于乡镇的支出需求应按“单位费用×单位测定数值×成本差异系数”的思路进行测算。

（一）乡镇财政收入的估算

明确农村税费改革后对乡镇财政转移支付的力度首先要计算各乡镇的标准财政收入。所谓标准收入是指在各乡镇平均收入努力程度下按照各项乡镇税收所对应的经济税基估算出的收入能力它反映的是各乡镇政府应有而非实有的收入规模由于数据及测算技术等方面的原因难以采用“经济税基×平均有效税率”的方法估算标准收入只能根据收入的主要部分进行测算由于农村税费改革是在不太发达的地区推行而在农业大区的阜阳市乡镇财政收入主要来自农业税收工商税收只占很小一部分因此估算乡镇财政收入的公式如下

式中是乡镇的财政收入能力是乡

镇农业生产总值是乡镇社会商品零售总额和分别是农业的有效税率和有效工商税率根据近三年来实际数字测算而来。

二财政支出的估算

乡镇财政支出的估算就是计算标准支出标准支出是指在各乡镇同等的支出效率前提下乡镇政府达到均衡范围内公共支出项目均等化所需的支出它要求考虑乡镇政府提供公共服务所存在的客观成本差异标准财政支出计算的依据主要是国家有关财政支出的规定和影响财政支出的客观因素。

确定乡镇财政的支出项目

由于乡镇一级政府社区层次较低财政收支活动相对简单因此乡镇财政支出的类别以及决定因素以及根据阜阳市个乡镇的统计资料每类支出所占的比重如下一教育支出是由在校学生决定的在编教师和平均受教育年份决定它占财政总支出比重为。二行政管理支出是由乡镇总人口数决定的它占财政总支出比重为。三卫生支出是由乡镇人口总数和人

口平均寿命决定的它占财政总支出的比重为。四社会福利支出是由乡镇离退休人员数以及下岗失业人数、优抚对象人数决定的它占财政总支出的比重为。五基础设施维护支出是由乡镇拥有乡村公路长度、基础设施新旧程度决定它占财政总支出的。六其他服务是由人口决定的它占财政总支出比重为。

计算标准财政支出必须选择适当的变量其选择原则：一这些变量是决定标准支出的关键因素。二这些变量的统计数据容易获得。三要避免重复计算。

计算各类支出需求

各类支出需求的计算要求按影响财政支出的因素核定各乡镇的标准支出数额凡是乡镇财政能满足标准支出需要的上级财政不再转移支付对乡镇财政不能满足需要的属于收入努力不足的部分由乡镇财政通过增收解决支出需要但通过增收仍不能解决的部分其财力缺口作为计算转移支付的依据。

一对教育支出的计算

××ε

式中是乡镇对教育的支出需求是每个在编教师每年的标准工资额补助费办公费阜阳市个乡镇每个在编教师年工资额为元补助费办公费应在标准工资额基础上按一定比例加成或者确定一个标准绝对额是乡镇在编教师总数它是由在校学生总数确定的×是加权平均师生比例ε是修正系数它可根据不同乡镇居民受教育年限水平确定超编比例。

此公式计算出的乡镇教育支出有两个特点乡镇的教育支出需求与在校学生总数呈正相关。乡镇的教育支出与居民平均受教育年限呈负相关。

二对行政管理支出的计算

α××ε

式中是乡镇行政管理的支出需求α是每个在编行政人员的标准工资补助费、办公费是行政人员总数它是由该乡镇人口总数和官民比例确定的即×ε是修正系数它是指按规定确定的超编和定补人员的比例。用这个公式计算的乡镇行

政管理支出的特点是它与乡镇人口总数呈正相关与官民比例亦呈正相关。

三对卫生管理支出需求的计算

α××ε

式中是乡镇对卫生的支出需求ε是乡镇财政对每个乡村卫生院的标准差补额是该乡镇的乡村卫生院数它是由乡村人口总数决定的ε是修正系数它是由各乡镇人口平均预期寿命制定的。

此公式计算的乡镇卫生支出需求的特点是乡镇卫生支出与乡镇人口总数呈正相关。乡镇卫生支出需求与乡镇人口平均寿命呈负相关。

四对社会福利支出的计算

α×α×ε

式中是乡镇对社会福利的支出需求α是离退休人员的平均工资补助费是乡镇离退休人员数均是乡镇下岗失业人员的标准补助额是乡镇下岗失业人员数ε是修正系数是乡镇优抚对象五保供养人员所占的比例。此公式计算所得的乡

镇社会福利支出需求与人口总数、老年人总数、下岗失业人员总数都成正相关。

五基础设施维护支出计算

α×α×ε

式中是乡镇对基础设施维护的支出需求α是每公里乡村公路的维护修理费用是乡镇拥有的乡村公路总长度α是规定的每间房屋的修缮费用是乡镇拥有的房屋总数ε是修正系数即乡村公路和房屋新旧程度的调整数额。

用这个公式计算的对乡镇基础设施维护的支出需求的特点有某乡镇对基础设施维护的支出需求与拥有的乡村公路总长度和拥有的房屋数量呈正相关与乡村公路和房屋新旧程度呈负相关。

其他服务的支出需求与人口总数呈正相关。

将乡镇的各类需求加总得该乡镇财政总需求

需要说明的是用这个公式计算的乡镇财政总需求撇开了各乡镇在提供相

同服务时的成本差异严格说来应该用成本支出的差异进行调整但是农村税费改革的试点有着很强的区域性各乡镇提供服务时的成本可能会有差异如不同乡镇负债不同下岗失业人员不同供养离退休老人五保老人不同这些在乡镇机构改革后都作了硬性规定并且在每项支出的计算中都已调整过了因此各乡镇提供相同服务时的成本差异不需要单独调整了。

三对乡镇财政转移支付数量的确定

根据以上计算对每个乡镇财政转移支付的计算公式为

此公式假设对乡镇财政的转移支付完全用于弥补乡镇财政支出需求与财政能力之间的差额即对乡镇财政转移支付的为均等化转移支付这与现实转移支付的分配模式差距甚远在当前不可能做到可考虑在今后财政的转移支付资金分配中逐渐提高均等化比重即目前转移支付资金按均等化方式分配其余的仍按老

办法分配。

三、模型验证和分析

仅设计模型是不够的还必须根据经济能力与转移支付的联系进一步验证对乡镇财政转移支付的规则乡镇经济能力越强转移支付的数量越少乡镇经济能力越弱转移支付的数量越多然而在转移支付均等化条件较差的情况下对乡镇财政的转移支付存在着长官偏好致使对乡镇财政转移支付资金分配的严重不足本文用大小样的数据予以说明选取的大样本是我国最早实行农村税费改革的太和县该县从年开始实施税费改革有着很强的典型性。选取的两个小样本一是城乡结合部的镇该镇土地较少工商业较发达财政收入主要依靠工商业农村税费改革对该镇财政收支影响较小二是传统农区的镇乡镇财政收入主要依靠农业税农村税费改革对该镇财政收支影响较大。根据上述模型计算得出以下三级典型数据

从下表中我们发现第一财政收入是决定对乡镇财政转移支付规模除体制

补助、两税返还外的决定因素乡镇财政收入高可以减少甚至不需转移支付。第二转移支付资金分配的均等化程度水平不高既然转移支付的主要目的之一是弥补地区差距的农村税费改革造成乡镇财政收入的锐减迫切需要加大转移支付的力度而现实的转移支付仅满足需求的和显然太小了。

表农村税费改革后乡镇财政转移支付情况

项目太和县个乡镇镇镇

实际财政收入

财政支出需求

财政实际支出

转移支付资金需求

已实现转移支付

尚需追加转移支付

四、结论及政策性建议

本文分析了农村税费改革条件下加大对乡镇财政转移支付的必要性并设计了数学模型由于乡镇经济活动的复杂性这些模型需要进一步测算和验证。同

时我们还应关注的问题是农村税费改革后如此巨大的转移资金数量需求上级政府能否满足我们的思路是在鼓励乡镇增收节支的条件下加大财政转移支付的力度。不可否认由于种种因素制约乡镇财政该收的部分没有收上来造成财力下降乡镇在增收方面努力不够同时由于财政上实行分灶吃饭乡镇财政管理能力不足财政支出缺乏监督人为地造成财政缺口为此乡镇政府应从开源和节流方面充分挖掘潜力。

至于转移支付资金的分配应该逐步实现均等化为此提出如下措施一增加转移支付资金分配的透明度避免资金分配过程中过分的讨价还价使那些善于讨价还价的本领得不到施展减少或杜绝腐败行为。二形成乡镇政府增加收入和节省开支的制度激励从而促进乡镇经济的良性发展。三解决乡镇政府提供公共服务的均衡性。

第五篇：财政转移支付研究

财政转移支付研究

纪晓兰

南京信息工程大学国际贸易专业 20112330010

摘要：财政转移支付也称财政转移支出，本意是财政资金转移或转让，主要是指上下级预算主体之间按照法定的标准进行的财政资金的相互转移。1994年，我国实行分税制体制改革，从2009年起进一步规范了财政转移支付制度，将中央对地方的转移支付，简化为一般性转移支付、专项转移支付两类。在此期间，我国在财政转移支付的改革道路上取得了巨大成就，但也产生了了一系列问题。本文探讨我国财政转移支付体制的发展历程和改革中产生的问题出发，对我国财政转移支付体系进行研究，并提出一系列可供参考的建议。

关键词：财政转移支付 税收返还 财力性转移支付 专项转移支付

一、财政转移支付概念

财政转移支付也称财政转移支出，本意是财政资金转移或转让，主要是指上下级预算主体之间按照法定的标准进行的财政资金的相互转移。转移支付制度是分级预算体制的重要组成部分。根据分级预算管理体制，上下级预算主体间、同级预算主体间的收支规模是不对称，转移支付制度就是均衡各级预算主体间收支规模不对称的预算调节制度。转移支付的模式主要有三种，一是自上而下的纵向转移，二是横向转移，三是纵向与横向转移的混合。财政转移支付是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。目前我国中央财政对地方财政的转移支付包括财力性转移支付、专项转移支付、税收返还及体制补助四种方式。其中，财力性转移支付又包括：一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和年终结算财力补助等方式。

二、我国财政转移支付体系

在我国，财政转移支付制度是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品与服务，不仅是现代国家主权在民理念的重要体现，而且是国家政权及其财政合法性的基础和来源。因此，财政转移支付制度具有稳定器的功能，是处理中央政府和地方政府间关系、实现各地财力均衡和公共服务均等化、促进社会和谐的重要制度安排。

我国的财政转移支付体系按照性质划分主要包括以下几个部分：

（1）税收返还、体制补助和结算补助，这几部分是1994 年分税制财政体制改革后财政转移支付的主要组成部分，其性质是维护既得利益，是旧体制的延续，不具有均等化功能。

（2）一般性转移支付，是在支付过程中按规范和均等化的原则进行，这是国际上通常称为的均衡性转移支付。

（3）专项转移支付，服务于中央宏观政策目标，用于增加农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面的专项拨款，目前这些重点项目主要用于中西部地区。但其核定并不规范，加之往往被层层截留和被挤占、挪用，其性质属于非均等化转移支付。

（4）其他转移支付，包括上述的民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付等，其性质属于专项转移支付，但在一定程度上又具有均等化的性质。

现阶段我国财政转移支付具有三个特征：一是总量持续增长。1995年中央的各类转移支付额为2530亿元，到2005年已增长到11483亿元，为1995年的4．5倍。二是结构趋于优化。从转移支付的结构看，体制性转移支付的比重下降，专项转移支付和一般性转移支付比重上升，整个中央转移支付的格局已由体制性转移支付占绝对优势，调整为各占三分之一左右，这标志着我国的转移支付结构向着合理化的方向发展。三是作用日益凸现。主要表现在：弥补了地方财力的不足；支持了重大经济改革；促进了地方相对均衡发展。

三、我国目前财政转移支付体系中主要存在的问题

1、基本公共服务均等化问题

我国地域广阔，各地经济发展水平差异很大，在当前我国经济发展整体水平不高、国家可控制财力有限的情况下，将全部公共服务纳入均等化范围的条件还不具备，所以，均等化的公共服务范围应该有所限制，并且不同的公共服务项目均等化程度应该有所差异。当前我国真正意义上以均等化为目标的只有一般性转移支付，因此，我们可以从《2008中央对地方一般性转移支付办法》找出我国在实践中执行的基本公共服务范围和均等化程度。在计算标准支出时，该《办法》选取的项目主要有：行政、公检法、教育、文体广、卫生、农业、林业、城市维护、基本建设、离退休、村级管理和其它支出，这可理解为均等化目标下的基本公共服务范围。在计算每个项目支出标准时，采用的是全国平均支出水平标准，这正是均等化目标下的均等化程度。笔者认为，我国实践中的做法虽然简便易行，但也存在不少问题，比如，将林业、离退休作为单独项目列出，但环保、社会保障和科技等重要项目却未单独列出；所有项目都采用全国平均水平标准，没有根据当前我国的经济发展水平分项目确定等。

2、我国转移支付模式和方式的选择问题

我国现有转移支付形式中真正以均等化为目标的只有一般性转移支付；专项转移支付由于需要地方配套和中央管理能力问题而具有逆向均等化效果；民族地区转移支付、调整工资转移支付有违均等化本意；农村税费改革转移支付和“三奖一补”转移支付的均等化效果是不确定的。另外，中央政府对省级政府的一般转移支付也不能保证地方政府用于提供本辖区的基本公共服务，所以有学者指出，转移支付的重点对象应是管辖乡村行政的县乡政府和生活在乡村的低收入人群；均等化转移支付的对象应该明确规定为县级辖区，至少应该主要针对县级辖区，尤其是贫困县。

3、均衡性转移支付体制均等化财力效果不显著

（1）均衡性转移支付对区域财力差距缩小有一定作用，但力度较小，效果甚微。2002年至今，转移支付规模急剧增加，具有极大的区域均衡效果，但由于总体制度在结构上的不合理，使得不同构成的均衡效果相互抵消，降低了发展趋向应有的均衡效率。均衡性转移支付增长很快，但力度小，受益面广，使得均衡效果甚微，难以校正地区差距。

（2）在中央与地方的纵向平衡方面作用显著，地区间横向均衡缺乏成效。我国财政转移支付制度存在着形式多，不够规范等问题。现行转移支付制度中的均衡性转移支付数额，实际上仍采用“基数法”作为主要确定依据，专项转移支付种类过多。谢旭人部长报告说，在2008年中央财政转移支付中，财力性转移支付占38.1%，可是专项转移支付却占了43.3%，而且专项转移支付是9个方面。专项转移支付块头太大、项目太多，这就必然增加成本，减少了地方的主动性，影响了效益的发挥。均等转移支付部分力度有限，这一缺陷限制了均衡性转移支付的作用，使其仅有政府间纵向财力均衡的功能，未能发挥地区间财力调节作用，更没有形成横向财力均衡机制。要进一步发挥其区域均衡效应，必须进行转移支付制度的调整和创新。

（3）政府事权和财权范围界定不够清晰。政府间转移支付的依据是合理划分各级政府的事权和财权。目前，分税制财政管理体制对财权的划分比较明确，但对事权却没有清晰的界定。因此，在具体事务上，中央与地方政府之间、地方各级政府之间经常会存在事权不清、职能交叉和职能滞后的现象，经常因财权与事权不统一造成部分财政支出不清和上下级政府之间的矛盾，很难进行绩效审计和考核及快速明确地界定当事人责任分配，由此导致财政支出整体效益不高。

四、完善我国财政转移支付制度的若干建议

1、清理整合专项转移支付，增强分配的规范性、公平性和透明度。

一是对现有的专款要认真进行清理，对情况已经发生变化，名不副实的专款和无法体现政策作用的专款应当坚决予以清理。清理出的资金原则上应用于一般性转移支付。今后设立新的专款应限于中央事权事

项或虽不属于中央事权但带有全局性以及外部溢出效应的事项。二是整合重复交叉的专款项目。在目前的情况下，要加强各部委之间的联系沟通，统筹安排中央专项转移支付资金，避免各自为政。三是以规划为引导，以因素法为主规范专款分配。四是增强专款分配的透明度，对于采用因素法分配的，应公开分配资金至各省所采用的基础数据，对于按项目分配的，应公开确定项目的标准，分配的结果也应向各省公开。

2、完善财政转移支付的法律制度。

目前我国的政府间转移支付制度依据的主要是1993年国务院关于实行分税制财政管理体制的决定和1995年财政部制定的过渡期财政转移支付办法等。上述决定和办法属于行政规章的层次，立法层次较低，缺乏权威性，制约了财政转移支付制度的完善以及市场经济体制改革的推进。

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