对今后我国农村社会保障制度建设中几个问题的认识

第一篇：对今后我国农村社会保障制度建设中几个问题的认识

对今后我国农村社会保障制度建设中

几个问题的认识

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（一）必须高度重视加快农村社会保障制度建设。

我国正处在加快发展的重要战略机遇期，也处在一个矛盾凸显期。必须从全局和战略的高度，充分认识进一步加快农村社会保障制度建设的重大政治、经济和社会意义。

首先，这是维护社会稳定、促进社会和谐的需要。我国农村人口规模庞大，没有农村的稳定，就没有全国的稳定。这几年在农村经济社会结构发生巨大变化的情况下，农村能够保持基本稳定的局面，与农村社会保障制度的逐步建立和完善是密不可分的。上面讲到的3000 亿元农村社保投入，相当大一部分是用于农村低保对象和五保对象等五六千万困难群众身上的，据粗略测算，这部分人平均受益1700 元左右。尽管如此，目前我国基尼系数仍达到0.47，超过了警戒线，如果简单将农村居民和城市居民进行对比，收入差距可能比0.47 的基尼系数反映出来的更大。所以，进一步加快发展农村社会保障事业，对推动解决“三农”问题，维护农村的稳定和发展，促进社会和谐至关重要。

其次，这是反哺农民和农业的需要。革命时期，在中国共产党领导下，农民为新中国的建立做出了巨大牺牲；社会主义建设时期，农民和农业为国家工业化、城镇化做出了巨大贡献，国家通工农产品价格剪刀差、征收农业税等方式从农业中积累了相当数量的资金用于工业化建设。据测算，仅建国后到1978 年，农业和农民为国家工业建设贡献了大约6000 亿元。改革开放以来，作为低成本劳动力的2 亿进城农民工又为加快我国经济社会发展和增强中国企业国际竞争力做出了新的贡献。如果经济社会发展的成果不能更多地惠及广大农民，就谈不上社会的公平、公正。目前，我国总体上已经进入了以工促农、以城带乡的发展新阶段，具备了工业反哺农业的条件，要让公共财政阳光更多地照耀农村，加快建设和完善农村社会保障制度。

第三，这是扩大消费、促进经济发展方式转变的需要。边际消费倾向随收入增长而递减，是经济学的一个基本原理。从全社会看，当收入分配差距较大时，就会出现“有钱的人不想消费，想费的人缺钱少钞”的局面，严重制约内需增长。我国消费率由2000 年的62.3%下降到2009 年的48.6%，而外国消费率一般在60%以上。尤其是我国农村消费水平更低，农村消费占全国消费的比重，由1978 年的62.1%下降到2009 年的24.9%，其中一个重要原因就是农村居民收入水平低，且难以形成稳定的收入预期。据国家统计局有关研究资料，农民每增加1 元的消费支出，将带动2元的消费需求。按2.5 亿户农村家庭计算，每户多购买100 元商品，将带动国民经济新增500 亿元消费需求。扩大农村社会保障支出，不仅可以直接增加农民收入进而扩大农村居民消费需求，而且还能够消除农村居民的后顾之忧，稳定消费预期，使其愿意消费，敢于消费。这有利于开拓国内市场尤其是农村市场，扩大国内消费需求，增强消费对经济增长的拉动作用，促进经济结构调整和发展方式转变，为长远经济社会平稳较快发展打下坚实基础。

第四，这是应对国际化、老龄化的需要。在全球经济联系越来越密切、对外开放程度越来越高的情况下，我国农业面临的国内国际市场竞争压力越来越大，导致主要农产品成本纯收益率持续下滑。针对农产品贸易自由化对我国农民的冲击，我们也应当借鉴其他国家的做法，通过健全农村社会保障制度帮助农民积极应对。另外，正如上面提到的，随着人口老龄化的加快推进特别是农村青壮年劳动力流向城市在二、三产业就业，农村的“银发浪潮”来势会更加凶猛，也需要我们加快社会保障制度建设，保障好农村老年居民的基本生活和基本医疗等问题。

第五，这是立党为公、执政为民的具体体现。这一点是最重要的。胡锦涛总书记2009 年在中央政治局第十三次集体学习时的讲话中强调，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，是立党为公、执政为民的具体体现，是推动科学发展、促进社会和谐的重要工作。温家宝总理在今年政府工作报告中也指出，要加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系，加快构建社会安全网，使人民生活有基本保障，无后顾之忧。农村社会保障制度建设是我国社会保障体系建设的重点和难点，在社会主义市场经济发展取得巨大成果的今天，让广大农民充分享受包括社会保障在内的发展成果，是经济和社会发展的必然，也是党和政府重要的政治责任。

（二）农村社会保障水平必须与我国经济社会发展阶段大体适应。在深刻认识农村社会保障制度建设重大意义并加快推进这项工作的同时，也要在具体实施过程中切实体现“保基本、可持续”的原则，确保农村社会保障水平与我国经济发展阶段及经济和财政承受能力相适应。之所以强调这一点，是因为社会保障政策效应延续时间很长，会影响到整整一代人甚至几代人，经济增长的波动性与福利刚性之间又存在明显矛盾，福利水平上去容易下来难。而且，国民经济和财政收入的增长与部分社保项目支出需求的增长匹配之间也有矛盾，以老龄化冲击为例，据北京大学曾毅教授研究，80 岁以上高龄老人日常照料与医疗开支，是65~79岁老人的14 倍。如果脱离经济发展水平和社会结构的现实约束，过高提高保障标准，过多增加保障项目，会加重社会成本和农民负担，影响农民劳动就业的积极性，影响农村经济和国民经济的发展以及农村社会保障制度的可持续性。很多发达国家在这方面有过惨痛教训。最近深陷主权债务危机的希腊也是一个活生生的例子，希腊2009 年的财政赤字占到GDP 的12%，债务总额高达2940 亿欧元，相当于人均背负2.67 万欧元（约合24 万元人民币）的债务，财政多年超支的最根本原因，就是“希腊特色”的福利制度，作为欧盟相对欠发达的经济体，国民福利却一味向欧盟更发达国家看齐，最终掏空了国库，引发严重社会动荡。我国作为13 亿人口的大国，大跃进式的社保建设肯定是难以行得通的。何况，目前各方面加快经济社会发展的需求与财政承受能力之间的矛盾也已有所显现。因此，在加快推进农村社会保障制度建设的同时，也要科学把握好政策出台的多少、节奏、力度、时机，确保可持续性。总之，既要尽力而为，也要量力而行。

（三）必须加大在一次分配环节增加农民收入的力度。

社会保障制度是收入分配制度的重要组成部分。深化收入分配制度改革，核心是要处理好一次分配和二次分配的关系。增加农民收入首先要解决好一次分配问题，增加农民收入在初次分配中的比重。这样做会起到事半功倍的效果。这是因为，__________社会保障制度与收入分配格局之间是一种互相影响、互为因果的关系，但从一定意义上讲，社会结构和收入分配格局对社会保障制度的反向制约作用更加显著。在一次分配不公的情况下，过多地寄希望于通过社会保障等制度的二次分配来实现比较理想的收入分配格局，是很难的。日本在发达资本主义国家中属收入分配最平等的国家之一，但日本的社会保障支出占GDP 比重在发达国家中却比较低，1980 年为10.2%，这主要得益于日本政府在收入分配领域采取一系列政策措施促进不发达地区开发，增加就业，缩小地区间经济社会发展差距等，改善了一次分配。从国际上看，收入分配制度大体上可以归为三类：一是公平为主，如实行双重保险的瑞典和芬兰。在一次分配过程中政府用经济、法律手段配合市场机制，将收入分配差距控制在较小区间，又过税收、社会保障等二次分配手段调高补低，实现高层次的公平。二是效率公平兼顾，实行“前管后调”模式，韩国、日本是典型代表。抓好“前管”，一次分配主要依靠行政手段控制差距；着重“后调”，就是随经济发展逐渐加强政府调节，进一步缩小收入分配差距。三是效率为主，实行事后补救模式，一次分配形成较大初始差距，二次分配调高补低，如美国。就我国而言，新中国成立以来收入分配制度的发展，大体可划分为三个阶段：第一个阶段是计划经济时期，过分强调公平，搞平均主义分配，大体为30 年。这种收入分配制度在特定发展阶段为促进经济社会发展发挥了重要历史作用，但缺乏相应激励机制，过度平均反而使其违背了公平应有之义，逐渐使社会丧失活力。第二个阶段是转型经济时期，强调效率为主、兼顾公平，大体也为30 年。在此期间，社会成员创造财富的积极性得到充分调动，促进了经济持续较快增长，不过收入分配差距问题也逐渐显露。党的十六大以来特别是党的十六届六中全会提出更加注重社会公平后，标志着我国收入分配制度进入第三个阶段，即谋求公平与效率均衡的新时期。

实现公平与效率的均衡，必须同步推进一次分配和二次分配制度改革，而不能简单地就农村社保而论农村社保。特别要着力解决农产品价格偏低、农民就业不够充分和农业科技化水平差等比较突出的问题，加大在一次分配环节增加农民收入的力度，“用燃烧的货币调动农民的劳动热情”。具体建议，一是稳定和完善对农民的各种补贴政策，确保粮食安全和主要农产品有效供给。二是支持农业基础设施建设和农业科技进步，努力改造传统的小农经济生产方式，加快现代农业建设和提高农业综合生产能力，促进农民增收。三是继续实施主要农产品最低收购价政策，稳步提高收购价格，建立健全农产品价格形成机制，稳定农业生产资料价格，理顺比价关系，让农民在主要农产品生产经营上的收益不低于社会平均利润水平。对城乡困难群体，可以通过加大低保投入来保障其基本生活。四是不断加大金融支持力度，逐步制定实施支持农业发展的长期贷款、贴息贷款政策。五是积极稳妥推进城镇化，逐步改革完善户籍管理制度，改变城乡二元结构，促进城乡统筹发展。六是加快农村劳动力转移步伐，尽快建立城乡统一的劳动力市场，加大对农民的培训力度，不断提高农村劳动者整体素质及就业能力，不断优化农民工就业和创业环境。七是健全包括农民工在内的工资正常增长机制，逐步提高最低工资标准，推行小时低工资标准，实行企业职工工资集体协商制度，不断提高农民工工资收入。虽然农民工工资水平的提高会增加企业用工成本，但是只要幅度合理，就不仅可以增强农民工的消费能力，促进其劳动积极性，而且有利于稳定农民工与企业的劳动关系，对农民工个人、企业乃至国民经济都是有好处的。

（四）必须促进城乡社会保障事业的统筹发展。

统筹城乡发展是科学发展观的五大要素之一，也是我国社会保障体系建设的重要指导思想。当前，农村与城市发展不同步、不协调的问题依然比较突出，统筹城乡发展的任务很艰巨。为改变城乡二元结构，构建新型工农关系、城乡关系，需要推进城乡资源均衡配置，大力促进城乡社会保障事业统筹发展，推动逐步形成城乡经济社会发展一体化的新格局。我觉得，应从以下几个方面，准确理解和把握统筹城乡社会保障事业发展。

首先，要将社会保障工作的重心和财政投入的重点适度向农村倾斜。近年来，我国农村社会保障体系建设明显提速，城镇社会保障和农村社会保障发展不平衡的局面得到有效缓解，但农村社会保障发展水平、基础管理和服务等方面与城市相比，还有明显差距。因此，要按照党中央关于加快健全农村社会保障体系的要求，逐步缩小城乡社会保障发展差距。

第二，不能简单等同于城乡一致，而是制度上的可递进，可发展，为最终纳入同一轨道创造条件。我国发展不够均衡，不仅地区之间差异明显，城乡之间更是存在明显差距，而且农村居民与城市居民在生产生活方式方面也不一样。比如，农村居民的人均收入水平要明显低于城镇居民，农村的基本消费水平也要低于城镇；农民对土地拥有长期稳定的承包权，即使年老后不直接耕种，也可以得到补贴或转包收入，这与城镇职工退休后即同生产资料相脱离是不一样的；农民更多的是个体从业，城镇居民更多的是有组织就业；农村社区相对更具有熟人社会特征，城市社区相对更具有陌生人社会的特征等。因此，在城乡社会保障制度体系尽可能统一的前提下，农村社会保障一些具体政策也要立足于这些客观差异，与城镇社会保障政策有所区别，并结合农村实际情况进行创新。比如，城镇职工社会保险制度都是要求强制参加的，而新农合制度和新农保制度在推进过程中，都强调要坚持农民自愿原则。当然，要从政策和舆论上积极引导，努力把好事办好。此外，新农保也要考虑到农民仍然拥有土地收入等因素，将农村养老金定位在基本生活保障型而非简单收入替代型，并与下一步研究解决城镇无业居民养老保障问题做好统筹。

第三，要注重加强城乡相关社会保障制度的衔接整合，以及农村社会保障各项制度内部的衔接整合，解决制度和资金碎片化问题。我有一次去某地调研，一位乡党委书记告诉我，他自己都数不清每年有多少个部门来他这个地方对农村贫困居民送温暖，搞慰问。这一方面说明有关方面对农村困难群众非常关心，但也说明我们在加强农村社会保障制度和资金整合方面还有很多工作要做。只有做好农村社会保障相关制度和资金的衔接整合工作，才能切实发挥好制度合力，进一步提高农村社会保障资金的使用效益。

第四，要将解决好农民工和被征地农民社会保障问题作为重要突破口。在城市化迅速推进的过程中，我国产生了庞大的农民工和被征地农民群体。据统计，到2009 年我国农民工总量近2.3 亿人，其中外出农民工1.45 亿人。受一系列政策限制以及劳动力技能不足等方面的影响，他们一方面已不再是农民或不是纯粹意义上的农民，另一方面又难以真正融入城市之中，在就业和社会保障方面面临着不少突出问题，存在不少亟待解决的矛盾。健全农民工和被征地农民社会保障政策，尽可能把他们纳入社会保障体系，是实现城乡社会保障事业统筹发展的有力抓手和重要突破口，也有利于我国城市化进程的顺利推进。

（五）必须调动多方力量发展多层次农村社会保障。

政府在农村社会保障体系建设中居于主导地位，发挥着关键作用。但政府主导不等于政府包办和全部由政府买单，在发挥政府主导作用的前提下，也要充分调动各方面力量参与到农村社会保障制度建设中来。具体来讲： 一是要鼓励商业保险机构积极参与经办农村医疗保障和养老保障制度。近年来，一些地方在鼓励商业保险参与农村医疗保障和养老保障制度建设方面进行了积极探索。由商业保险经办农村社会保障，虽然在具体执行中还有些地方需要规范和完善，但这一方向应予肯定。下一步，要鼓励更多地区探索商业保险公司受托经办农村社会保障业务管理工作。在有条件的地区，可由政府确定标准化的社会保障项目，放开竞争，允许参保人在社会保险机构以及不同商业保险公司之间进行选择。

二是在自然灾害救济中积极引入商业保险机制。目前我国在应对自然灾害风险和保障灾民生活方面存在的突出问题，是保障主体比较单一，主要是各级政府。国外的救灾体制，政府是灾害损失的最后承担者，对那些属于“已知的未知”的风险（比如在地震、台风、洪水多发区的灾害风险），主要通过商业保险来分散风险。我国不能简单这么做,但应在相关法律制度的制定、运作机制的安排、税收的减免、费率厘定的技术支持和相关监管等方面，积极推动自然灾害保险制度建设。

三是加快在农村发展商业性养老、医疗保险产业。在加快农村社会保障体系建设的同时，要努力激发个人自我保障的积极性，通过发挥财政资金和税收政策“四两拨千斤”的作用，大力支持商业保险公司针对农村居民特别是富裕起来的农村居民，开发和提供符合其需求的养老保险、医疗保险产品，为其提供更高的保障，满足农村居民的多样化需求。发达地区可以率先在这方面做些探索。

四是继续发挥好家庭在农村社会保障中的重要职能，避免家庭保障责任的过度社会化。随着社会保障体系的健全，家庭保障功能会相对弱化，但无论如何政府保障都不会、也不应该完全取代家庭的保障职能。越是在社会保障不断发展的情况下，越要注意维护和发挥家庭的保障职能，以全面促进社会和谐。特别是处于儒家文化圈内的东方国家，一直以来都有家庭保障的传统。中华民族始终重视家庭伦理，具有尊老敬老传统，在推动农村社会保障制度建设过程中，这个优良传统不能丢，在政策设计和宣传时应充分注意这一点，不能让农民产生今后养老、医疗等基本保障完全或主要依靠政府的印象。要大力倡导家庭养老、家庭护老的东方文明，制定一系列强化和落实家庭与子女在赡养老人方面的制度及道德规范，更好地发挥其独特作用。

五是大力支持慈善事业发展。慈善事业在各国特别是西方国家社会保障事业中发挥着重要作用，被喻为继市场的初次分配和政府的再分配之后的“第三次分配”。近年来，我国慈善事业取得了较快发展，特别是在汶川地震、玉树地震发生后，社会各界踊跃捐款，9支持抗震救灾，发挥了积极作用。下一步，要通过完善对慈善机构和慈善捐助的税Ù收优惠政策和财政补助政策，改革慈善组织的管理体制以及调动高收入阶层捐赠的积极性等措施，鼓励社会捐款，使慈善事业在支持农村社会保障及其他各项民生工作方面发挥更大作用。

（六）对完善我国农村社会保障制度的基本思路的一点想法。

下一步我国农村社会保障制度建设，可大致划分为三个时期，即近期（2012 年底前）、中期（2013 年~2020 年）和远期（2021 年~2040 年）。1.近期（2012 年底前）：能保则保，健全机制。一是扩大制度覆盖面。这方面重点是新农保。按照规划，新农保制度的全覆盖将在2020 年前完成，时间跨度为12 年。为加快试点步伐，可以采取以空间换时间、以扩面换提标、以中央为主加地方自费改革相结合的办法，短期内不提高新农保待遇水平，腾出钱来再用4 年~5 年左右时间在全国基本建立起新农保制度。另外，2009 年正式启动的农村危房改造要加快试点扩面步伐，逐步扩展到全国每个县市，尽快实现基本消除农村危房、解决农村居民住房安全问题的目标。

二是健全农村社会保障责任分担机制。在新农保、自然灾害生活救助、农村低保等工作中，要进一步合理界定中央和地方各级政府事权及支出责任，充分调动各方面加快农村社会保障事业发展的积极性。

三是推动建立科学合理的农村社会保障待遇确定和调整机制。农村社会保障制度提供的总体待遇水平应与我国农村生产力发展水平相适应，做到适度而不过度。农村社会保障制度内部不同项目之间以及不同群体之间的待遇水平要相互衔接，不能人为地扩大差距，引发矛盾。各项农村社会保障待遇水平的调整要机制化，建立健全与GDP 增长率、物价水平或收入水平等指标联动的更加透明、更加科学有效的待遇调整机制，尽可能减少人为因素。

四是切实加强农村社会保障资金管理。首先要抓好新农保基金的管理工作，随着新农保制度试点的不断扩大，新农保个人账户基金规模将迅速增加，各地一定要管好这笔资金，坚决杜绝挤占挪用等现象。在完善社会保险基金预算管理制度的基础上，研究将新农合、新农保基金纳入社会保险基金预算编制范围，使其管理和运行更加规范。逐步推广农村社会保障资金的财政国库集中支付。

五是积极推动信息化建设。加强社保、民政、公安、计生、扶贫等各部门系统的协调，逐步推动建设统一的社会保障数据库和公共服务平台，更好地为农村居民提供社会保障服务。最后，要切实做好中期农村社会保障发展改革的规划工作，在对近期农村社会保障制度建设进行总结评估的基础上，提出中期社会保障发展改革目标和任务。

到2020 年，基本建立起覆盖城乡居民的社会保障制度体系，实现构建社会主义和谐社会对社会保障工作提出的目标和主要任务，使所有农村居民都能够得到与发展水平相适应的基本保障。

一是农村社保基本实现应保尽保。新农保制度覆盖面扩展到全国范围，参保率明显提高。新农合参合率在较高水平上保持稳定。所有需要救助的困难农村居民都能够通过农村社会救助体系得到水平合理的必要救助。农民工的就业、养老、医疗、住房、子女教育等社会保障问题也得到较好解决。

二是改革创新缴费激励机制。针对新农保、新农合等缴费型农村社会保障制度，建立科学、合理、可持续的农民自愿缴费机制。要在新农保实现全覆盖的基础上，完善新农保农民个人缴费与待遇挂钩机制，将基础养老金水平与缴费年限适当挂钩，激励农民多缴多得。缴费最低年限由15 年逐步提高到20 年。

三是改革养老金待遇领取政策。随着农村居民健康水平的改善和预期寿命的延长，按照“老人老办法，新人新办法”，逐步科学地提高养老金待遇领取年龄。

四是创新农村社会保障资金管理机制。通过有效整合发挥资金的最佳使用效益。新农合、城镇居民医保之间要做好衔接，既要避免漏保现象，也要避免重复参保、重复享受财政补贴现象。在时机成熟的情况下，可将两个制度整合为统一的城乡居民基本医疗保险制度（有些地区已在推进此项工作），设置多个缴费档次，城乡居民在多档之间自由选择缴费档次参保，并享受相应的医疗保障水平。城乡居民基本医疗保险制度与城乡医疗救助制度之间也要加强衔接整合，条件成熟时，困难居民的医疗救助可在城乡居民基本医疗保险制度内通过减免缴费、降低起付线、提高报销比例和封顶线等措施直接体现，不再保留独立的医疗救助制度。推进农村危房改造工作中，要按照“统一规划、渠道不乱、用途不变、捆绑使用、各记其功”的原则，整合抗灾救灾、扶贫开发、残疾人危房改造、改水改厕、新农村建设和沼气推广等其他支农惠农相关政策和补助资金，以农村危房改造为平台，多方位、多层次支持开展相关工作，全面

改善农民生产生活条件。此外，针对农民的各类培训资金之间，农村低保资金、春荒冬令救济资金之间，公益性岗位资金与相关救助资金之间，也应做好衔接，积极创造条件加以有效整合。

五是创新商业保险参与农村社会保障的扶持政策。推动社会力量经办农村社会保障，促进多层次保障体系发展等。

在远期，随着国家经济实力和财力的明显壮大以及城乡发展差距的明显缩小，社会保障事业发展基本实现城乡

均等化和区域均等化，农村居民的基本社会保障需求得到较好满足，政府、市场和个人在农村社会保障领域的责任调整到位，形成分工比较合理的多层次社会保障体系__

第二篇：关于我国现行社会保障制度问题调查报告

关于我国现行社会保障制度问题调查报告

张洁

中国市场经济体制的发展和完善，客观上要求建立一套与之相适应的社会保障体系。随着经济全球化及我国经济体制转轨、经济结构转型进程的加速进行，我国社会保障制度面临严峻的挑战，因此，社会保障的压力非常之大。我国现行社会保障制度存在诸多的问题，要逐步减轻社会保障的压力，我们必须进一步改革和完善现行的保障制度。为此，本人对这方面情况作了为期几月的一些社会调查，走访了一些单位、部门，从大量事实中列举出了一些较为代表性的问题，并提出一些不成熟的参考改进意见，仅供大家讨论。

一、我国现行社会保障制度存在的问题

（一）制度运行存在突出问题

我国的社会保障制度改革是国有企业配套改革的产物，在减轻和均衡企业（尤其是国有企业）负担方面的确发挥了积极作用，但也存在不少突出问题。一是仅覆盖部分人群，扩面因存在“非公有制单位”的死角而进展不大，大多数公民缺乏必要保障。根据中国统计公告，2001年城镇就业者为23940万人，而年末养老保险参保人数只有10630万人，仅占城镇就业者的44.4%，参加医疗保险的人数就更少；非正规就业者、乡镇企业职工、农民工和农民的社会保障目前几乎是空白。二是养老保险和失业保险参保人数呈下降趋势，已参保人员流失情况（目前断保者已占参保人数的12.5%）不容忽视。截止2002年6月末，全国参加基本养老保险的职工人数10567万人，比2001年底有明显减少，其中企业参保职工为9033万人，比2001年底减少165万人。全国实际缴费人数为9253万人，比2001年底减少344万人，其中企业缴费人数为7949万人，比2001年底减少252万人。全国参加失业保险人员为10095万人，比2001年底减少260万人。到2002年9月底，全国参加失业保险人数为10068万人。三是基金收支矛盾突出。养老保险基金在社会保险基金中所占比重最大，但目前这项基金收支形势非常严峻。1997年基金收不抵支的省份全国为5个，1998年扩大到21个，1999年又增至25个；2000年基金缺口为300亿元，2002年缺口增加到400亿元，已占年养老保险金支付总额的1／4.（二）制度设计存在明显缺陷

一是我国现行的社会保险制度是针对有固定用人单位的正规就业形式设计的，在费用征缴、待遇支付等基础管理方面都是基于正规单位，且存在“三高”（基数高、费率高、待遇高）的特征，正规单位都难以承受，那末，日渐增多的非正规就业人员、乡镇企业从业人员、农民工乃至广大农民就更加难以承受。二是制度架构过于单

一。随着经济全球化和经济体制转轨、经济结构调整，就业市场化，就业竞争加剧，1

由此加速了原有社会阶层的分化和整合，统一的制度固然有利于满足公民的保障需要，但难以适应各阶层的不同保障需求和承受能力，与国家经济发展水平不相适应，而且按现行制度农民、甚至是进城农民工恐怕永远都难以被覆盖进来。统一的社会统筹加个人账户的制度架构并不一定是我国社会保障制度的理想模式，从目前情况看运行效果也不尽人意。如养老保险个人账户并未做实，即使国家财政大量投入资金做实个人账户，也难以保值增值；医疗保险个人账户作用并不明显，有些地区个人账户已名存实亡。其实，透过“年年抓扩面、年年难扩面”表象，就足以看出制度本身存在缺陷这一本质。三是转制成本过高。据劳动保障部社会保险研究所测算，要实现筹资模式根本性转换，实现个人账户储蓄性积累，如对建立账户以前的职工个人账户历史债务按绝对额补偿，补偿总额高达2.88万亿元，年均1030亿元。而据原国务院体改办测算，养老金隐性债务最高竟达10.8万亿元。四是国有企业历史债务的偿债责任不明确，国家社会保障责任不明确，中央政府与地方政府的社会保障责任也未明确划分。由于这些责任划分不清，退休人员的养老金负担完全转嫁到在职职工身上，以至出现社会统筹缴费达到百分之二十几甚至三十几的比例，很多企业望而止步，这恐怕是扩大覆盖面步履艰难的重要原因之一。

（三）制度本身面临严峻挑战

一是面对人口老龄化的巨大压力。我国在未实现工业化的情况下已过早地进入老龄社会，老龄化速度快，在不到10年的时间里就达到了西方国家三、四十年甚至半个世纪才达到的老龄化阶段。而人口老龄化导致社会保险基金收支矛盾突出，基金总量严重不足，养老保险个人帐户空帐已达2000亿元，还有上面提到的几万亿元的隐性债务（即国有企业历史欠帐）。目前，我国历岁以上的老年人已超过7%.据统计，1996年我国企业养老保险制度抚养比为3.7：1；而2001年底，养老保险参保职工10801.9万人，离退体人员为3380.6万人，抚养比已上升到3.2：1，即32个人缴费，供养10名离退休人员。据预测，到 2035年，即使将15岁-59岁的所有人口（含农民）都算做劳动人口，届时劳动年龄人口与60岁以上的老年组比率将达到2.4：1，而2050年该比率将进一步上升到2.06：1，也即每两个人要供养1位老人，这还是城乡统算的情况，如果单算城镇，结果肯定是不到两个劳动年龄人口就要供养1位老人。按照这样的人口结构，任何社会保障制度都将难以承受。二是面临市场化、多元化、国际化就业格局的严峻挑战。我国是在劳动力长期供大于求、且供求矛盾尖锐的情况下实行经济转型和结构调整的。面对加入WTO后经济全球化、国际竞争加剧的大环境，我国的就业格局发生了显著变化。①就业渠道市场化。在向市场经济转轨过程中，劳动力市场逐步发育完善，计划用人体制被基本摒弃，就业市场化格局已不可逆转，其结果就业双向选择，人员流动加速，供求矛盾显性化，失业已成为社会经济生活的“常态”。②就业方式多元化。一方面，伴随着结构调整，股份企业、私营企业、外资企业及个体经济成了新增就业的主渠道，而国有经济单位正规就业一统天下的就业局面已成历史，国有企业从业人员占城镇全部从业人员的比例由80年代的50%以上下降到1999年的30%.另一方面，由于产业结构变动及全球化导致的市场竞争加剧，正规就业相对

萎缩，劳动力市场中的部分弱势群体，特别是下岗失业工人在激烈的就业竞争中不得不进入了非正规的灵活就业领域，且其总体规模已相当可观，可能达5000万人-1.2亿人。③就业国际化趋势已初露端倪。入世后，劳动力的跨国流动将更加容易和频繁。我国高技术和高智力的脑力劳动者供不应求，而简单体力劳动者供大于求。国外人力资源的长线与短线同中国要素市场存在一定的互补性，因此，人力资源的跨国配置程度将大大提高。据有关预测，大概有5%一10%的劳动力会进入国际劳动市场。跨国公司和外资的进入，也会带动外籍雇员在中国就业。

就业格局的深刻变化，给社会保障制度带来了前所未有的冲击和挑战：

就业市场化对社会保障提出了新课题：一是市场竞争给人们带来更大的职业风险，产生了相当部分的市场竞争弱势群体，这使得社会保障将在更大程度上影响每一个家庭的生活质量和每一个劳动者的安全感，人们比以往任何时候都更需要社会保障，而且越是生活在社会底层的家庭，对社会保障的依赖程度越大，对社会保障的需要就越强烈；二是失业率提高使失业保险基金面临巨大压力，据预测，在入世之后的未来5年间我国失业保险基金支付总缺口约为500亿元左右。就业国际化产生的人力资源跨国流动，需要解决出境就业人员社会保障以及保险关系接续问题。国际间社会保险缴费与待遇的互免与承诺，及妥善解决劳动力跨国流动中社会保险关系的接续问题将正式提到政府工作日程。因就业多元化而大量出现的灵活就业人员对现行劳动关系、工资分配、社会保障制度和观念最具挑战性，影响也最为深刻。这一特殊群体劳动关系大都比较松散，基本末签订劳动合同，根本形不成劳动关系；在工资分配方面，灵活就业人员也基本不遵循正规单位的薪酬决定机制；尤其是灵活就业人员基本未参加社会保险，引起下岗职工参保后又中断社会保险等一系列问题，并将带来难以预料的城镇贫困问题，加剧社会保险基金支付压力；而目前我国现行的社会保险管理制度基本是按正规就业单位这种正规就业形式设计的，根本不适合非正规的灵活就业人员参保，存在费率过高、管理不相适应等诸多问题，制度改革和创新已迫在眉睫。

二、进一步改革和完善现行社会保障制度

随着社会主义市场经济体制的确立和巩固，市场竞争在带来更高效率的同时，也给人们带来了更大的职业风险，产生了相当部分的市场竞争弱势群体，人们将比以往任何时候都更需要社会保障。按照十六大提出的全面建设小康社会的宏伟蓝图，国家必须加快建立覆盖全民的社会保障制度。鉴于我国的现实国情，这项制度的近期目标只能是低水平、广覆盖、多层次，尽可能地体现社会公平，有利于促进和扩大就业。为此，必须对现行社会保障制度进行大刀阔斧地改革。

（一）养老保险制度要进行根本变革

现行养老保险制度最本质的问题是为了支付部分老人才能享受的高退休待遇，不得不向用人单位征收20%以上的高额社会统筹缴费，有的地方这些缴费甚至高达38%.高额缴费一方面不利于促进和扩大就业，重要的是迫使私营企业职工、个体从业人员、非正规就业人员等更需要社会保障的人群望“保”却步，被排除在制度之外。退休人员享受的退休费本应当只是基本生活费，而目前养老保险基本制度支付的高待遇对于相当多的退休人员来说，超出了其基本生活需要，甚至比很多在职人员工资收入都高；高待遇不仅超出了国家经济发展水平和用人单位缴费承受能力，而且也抑制了劳动者工作热情、刺激了人们的退休欲望，并进而加剧了基金负担和社会不公。如果不从根本上改革养老保险基本制度，很难走出高待遇、高缴费、扩面难的怪圈，也就无法体现社会公平、落实全面建设小康社会的奋斗目标。为此，必须改革国家基本保险实行社会统筹加个人账户的制度结构，新制度轮廓如下：

1.制度结构。养老保险基本制度实行统一的现收现付的国民养老金制度，覆盖各类企业、机关、事业单位职工、非正规就业人员、乡镇企业职工、农民工，由国家法律强制实施。同时，对国家机关、事业单位、大型企业强制实行企业年金制度，并鼓励其他单位自愿参加，以对国民养老金进行补充。国家还鼓励有条件的单位和个人参保自愿性的商业保险，进一步提高个人养老保障水平。2.待遇与缴费。国民养老金只能保证退休人员基本生活需要，对所有参保人实行统一标准，具体数额是缴费满25年者可享受社会平均工资水平30%~40%替代率幅度的养老金。缴费由个人、单位及政府三方分担，总缴费率22%左右，其中个人负担8%，单位负担10%（自雇人员则负担18%），不足部分由财政负担。企业年金制度由国家法律规定，缴费负担完全由用人单位承担。3.管理。国民养老金由政府管理。企业年金由经营性机构负责管理。4.制订周密措施，实现从旧制度向新制度的过渡。

需要指出的是，不管是否对现行制度进行改革，都要杜绝提前退休，并要选择适当时机提高法定退休年龄。

目前，一些地区和企业为减轻职工下岗和失业的压力，通过提前退休的方式解决老职工再就业难的矛盾。从就业与社会保障良性互动的角度看，这种做法无异于饮鸩止渴，既不可行，也不可取。从表面上看，提前退休（包括企业内部退休和协议退休）实际是把就业压力转移给了养老保险，把近期问题推向远期，没有从根本上解决问题。如果进一步深究，提前退休并不能缓解就业压力。原因有三：一是普遍的提前退休，势必把养老保险基金的负担再转嫁给企业和在职职工，而养老保险缴费负担越重越不利于企业多雇佣人员，相反倒可能通过裁人压缩人工成本，最终减少了就业岗位；二是提前退休的职工由于并没有丧失劳动能力，往往退而不“休”，并非都腾出就业岗位；三是提前退休者由失业保险、养老保险的缴费者转而成为养老金的领取者，减少了社会保险基金的收入，增加了养老保险基金的支出，进一步加剧了社会保险基金面临的支付压力。

（二）医疗保险要适应就业格局变化，加强对弱势群体的救助

医疗保险制度是社会保障制度的重要组成部分。医疗保险制度的改革事关企业、事业单位和亿万劳动者的切身利益以及国家稳定的大局。现行的医疗保险制度从保障方式、待遇水平、管理方式等方面也是按照正规就业单位设计的，难以适应各类人员多层次的保障需要，因而难以适应就业多样化的格局，尤其是不能适应灵活就业人员的需要。另外，与就业格局变化相伴而生的城镇大量贫困群体目前还只是部分享受了基本生活保障，医疗保障基本还是空白。

由于就业格局发生了重要变化，医疗保障必须适应这一变化趋势，并进行相应的调整。首先必须转变观念。要把灵活就业群体、贫困群体纳入医疗保障范围，转变单纯以正规就业人群作为社会保险主要对象和社会保险必须依托用人单位的传统观念。其次，要合理确定保障水平。灵活就业者缴费能力弱，如比照正规单位搞高缴费、高待遇，多数人都将被排斥在外，只有实行低标准准入、适度保障才既合理、又可行。第三，管理服务要跟上。社会保险机构应当设置个人服务窗口，简化个人参保程序，使灵活就业者参保登记、缴费、转移和接续社会保险关系更加省时、快捷。同时研究制定出境就业人员医疗保险关系接续政策。第四，完善制度设计，以满足不同层次的保障需求。医疗保险的缴费比例和待遇水平应能满足各类人群的不同需求层次。比如有些地区对收入水平低、退休人员比例高的企业参加医疗保险有顾虑，怕基金承受不了。基本医疗保险的基本功能就是均衡企业负担，化解职工疾病风险，不应、当嫌贫爱富，企业凡是有参保意愿、有缴费能力的都应允许立即参保。而对长期停产半停产没有缴费能力的企业，各级政府也应尽可能解决职工的基本医疗保险问题。比如，对收入水平较低的劳动者及管理能力较弱的地区，可先开办住院保险，这样缴费标准可以低一些；对生活困难、无能力参加医疗保险的劳动者及城市贫困群体，通过多渠道筹集资金尽快建立社会医疗救助制度解决。总之，医疗保险必须完善制度、强化管理、健全服务，以满足全面建设小康社会对健康和医疗的需求。

（三）失业保险应强化就业保障功能

我国的失业保险制度是在社会救助制度很不健全的情况下发展起来的，存在诸多问题：一是失业保险给付期限过长，国际上失业保险给付期限一般都在26周-52周之间，一些国家如英国用“求职补助”取代了失业津贴，发放期限也由52周缩短为26周，而我国失业保险最高给付期限长达2年，对劳动者给予的再就业压力小，不利于调动其自身的主观能动性，促进自主就业。由于目前社会救助制度已较为完善，应当说，为缩短失业保险给付期限创造了条件。二是待遇标准较低。由于劳动者个人直接为失业保险缴纳了费用，过低的待遇标准一方面对高收入阶层有失公平，另一方面也不利于增强失业人员再就业的紧迫感。三是失业保险作为就业保障的重要措施，其主要功能一方面是保障失业期间的基本生活，但更重要的是要发挥促进再就业的职能，而目前这方面还、远不够。四是与失业救济和生活救济功能重合。从本质上看，失业保险不同于社会救济，因为失业保险基金是劳动者个人和雇佣方为防范失业风险按规定缴

纳的保险费。因而失业保险同失业救济有本质的不同，前者是社会保险机构对本人付出的一种回报，是失业者理应获得的权利，而后者纯粹是政府的扶贫济困。资金来源也不同，前者是来源于雇主和劳动者交纳的保险费，后者则源于政府财政。因此，不能把失业保险混同于失业救济和生活救济，造成概念和思想混乱。我国失业保险基金相当一部分支出用于失业救济，如1998年，有148.6.万企业困难职工得到了失业保险机构发放的一次性救济。在有了较为完善的最低生活保障制度之后，失业救济几乎已没有多少存在的必要，而低水平的失业保险金在功能上也与最低生活保障有所重合，其政策目标和效率都存在问题。

另外，劳动者在失业期间由于没有能力缴纳社会保险费，这意味着在国有企业改革中下岗分流和失业的职工不仅要承受失业下岗的压力，而且其退休后的养老和医疗待遇还要进一步受到影响。因此，不妨借鉴德国、英国等一些国家的做法，下岗失业人员在失业期间视同缴纳养老和医疗保险费，这样可以减轻失业下岗人员的被排斥和剥夺的程度，使下岗失业人员相对于在岗人员来说更为公平一些，并有利于促使其在法定享受失业保险期间尽快再就业。

鉴于失业保险自身存在的问题及失业人员就业保障工作的长期性、艰巨性，有必要调整失业保险政策取向和功能。实际上，失业保险的目标取向应当调整为以促进就业为基本目标、以生活保障和再就业为基本功能并侧重于就业保障功能的就业促进制度，而不是主要侧重于生活救助的生活保障制度。

失业保险在政策取向上从以生活保障为主转为以就业保障为主之后，重点是要为做好失业人员的职业培训和再就业工作服务。整合失业保险与最低生活保障功能，克服功能趋同现象，形成功能互补、错位，应把失业保险金定位为求职或培训期间的生活补贴；失业保险机构应着重做好培训和再就业工作，而不仅仅只是发钱。只有这样，失业保险制度才能够健康发展。否则，在有了较为健全的社会救助——即最低生活保障制度之后，失业保险很可能被人们认为是可有可无的制度。

强化失业保险就业保障功能的具体政策建议：一是待遇给付期限缩短到不超过六个月，在此期间养老和医疗保险视同缴费，增强失业人员再就业紧迫感；二是待遇给付标准与本人缴费工资挂钩，可考虑为缴费工资的50%，最少不低于最低工资的70%-80%（达到现水平）；三是大部分失业保险缴费应当用于转业培训和再就业方面的支出；四是由失业保险管理机构负责失业人员的再就业援助，就业援助的目标是为每一位失业人员负责到底，直至就业和脱贫。

第三篇：浅析我国社会保障制度的问题及就业问题

浅析我国社会保障制度的问题及就业问题 考号：110608266938姓名：张淼

【内容提要】

就业与社会保障是中国面临的最重要的民生问题,它们应当是一个不可分割的有机体,但现实中却处于相互分割状态,这种状态直接影响了两大宏观政策体系的综合效能.就业是最好的社会保障的观点是不正确的,这是割裂两大密切相关的政策体系的误区,应将两者放在同等重要的位置并协同考虑.中国的未来发展既需要长期坚持积极的就业政策,亦需要一个健全的社会保障体系,只有两者协同发展,才能实现中国健康与持续发展的目标.【关键词】社会保障；就业

与人民生计密切相关的问题莫过于获得生活所需的收入和得到一定的生活保障。因此,就业与社会保障便构成了人们生存、生活的两个基本问题。就业是民生之本,社会保障则是民生的最后一道“安全网”。

一、现状分析

近几年,我国政府坚持把就业工作摆在了突出位置,千方百计做好就业工作,把就业纳入到了国民经济和社会发展的规划当中,不断实施积极的就业政策。与此同时,我国也在不断完善社会保障体系:提高养老金、加快医疗改革、扩大工伤保险范围等等,这一系列的措施使人民的生活有了基本保障。当前,我国正从重视经济增长的时代向重视民生的时代转变,当然,新时代所面临的问题也是全新的。

（一）就业方面

根据2008年第三季度中国劳动力市场信息网监测中心对全国93个城市的劳动力市场职业供求信息的统计分析，各技术等级的求人倍率均大于1，劳动力需求大于供给，其中，高级工程师、技师和高级技师的求人倍率较大，分别为4.05、2.02、1.86。与全国供大于求（求人倍率0.97）的状况形成反差。据广东省第三季度人力资源市场数据，珠三角地区缺工现象依然存在：一名求职者有1.16个岗位可选，最短缺的是电子元器件制造工、机械冷加工工和计算机工程技术人员。因此，虽然目前是总体就业需求明显减少，但仍未改变一直以来存在的部分职业岗位供大于求的结构性矛盾，“招工难”的问题依然存在，并且在逐渐严峻的就业形势下，结构性的矛盾更加尖锐。所以，当前危机形势下我国失业问题的性质，总体来看，仍属结构性失业，经济周期性失业特征尚未完全显现。

还需要注意的一个问题是，目前返乡农民工中有一部分是暂时返乡，“自动流失”的人员。因为企业不景气，但又不愿承担或无力承担裁员的经济补偿负担而采取了停薪留职放长假的方式。这部分人成为名义上有归属、实际上失业的潜在的或隐性的失业人员。

(二)社会保障体系方面

1、城镇社会保险覆盖不全

医疗、养老的参保率相对较高，但占城镇从业人员的比例仍在80%以下；失业、工伤等社会保险的参保率更低；灵活就业人员、农村进城务工人员、城镇非就业人口及机关事业单位人员等部分人群，尚未进入社会保障覆盖范围之内。

2、农村社会保障体系建设严重滞后

近些年，新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度相继建立，农村社保体系正在愈益完善之中。但总体制度缺陷严重，城乡差距显著，制度建设滞后。尤其是在 1

农村社会养老保障方面，仍处于地方自选动作状态，缺乏统一的制度设计。农村新型合作医疗和最低生活保障制度刚刚起步，保障水平仍然偏低。

3、部分流动就业人员的保险关系难以转续

由于现行“分灶吃饭”的财政体制，使得地区间的利益分割严重，造成社保地区间转移的障碍，统筹部分无法带出，流入地也不愿承受新增负担，在很大程度上制约了劳动力和人才的自由流动。再由于目前的社会保险统筹层次不高，对转移接续的技术上也造成较大困难。

4、相关立法建设缺失

现有的社会保障制度的法律法规立法层次低，还没有一部专门调整社会保障关系的基本法律。作为社会保障制度核心内容的社会保险，目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度，社会保险费的征缴、支付、运营、统筹管理不规范。社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺。国家立法滞后，地方立法分散，社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行。

二、就业与社会保障是紧密相连、不可分割的整体

就业和社会保障是现代社会两个最基本,也是最重要的民生问题,二者之间相互联系、相互影响,密不可分。

社会保险是社会保障体系中最重要的一部分,而社会保险制度是以就业为前提。就业人员是社会保险制度的缴费主体,就业为社会保险制度提供了必要的经济前提。就业数量的增长,一方面可以扩大社会保险基金,另一方面可以减少对失业保险、医疗救助和最低生活保障等方面的基金支出;若失业现象严重,则缴费者减少,最终会危及到整个社会保障体系的经济基础和稳定。因此,就业是提高社会福利的根本,是社会保障制度存在的基础,是劳动者最根本的保障。

但是,单纯依靠就业不能解决所有的问题。因为各种社会因素不是孤立存在的,他们之间是一种相互交织,相互影响的关系。显而易见,一部分劳动者可能只获得较低的收入,或沦为贫困阶层。同时,在工作过程中,难免会遭遇到一些风险,如工伤、意外失业等等,这些不安定因素会对劳动者产生不良影响甚至导致严重后果。因此,健全社会保障体系就显得十分重要。例如,社会救助有助于解决低收入人群的生活问题;社会保险能够解除劳动者的养老、医疗、失业、工伤等方面的后顾之忧;社会福利可以提高全体居民的生活质量。社会保障制度的健全与完善又有助于形成全国统一的劳动力市场,打破在城乡、区域、行业之间的壁垒,使社会保障成为劳动力合理流动的助推器。总而言之,社会保障体系有助于解除劳动者后顾之忧,是保护劳动者的最后一道防线。

总之,就业与社会保障之间不是相互替代的关系,而是一种互促互制、辩证统一、发展与稳定的关系。我们必须将二者有机地协调起来,形成一个互相促进、良性互动的系统。

三、促进就业与完善社会保障制度的建议

1.进一步明确发展型就业保障制度建设战略

发展型就业保障是发展型社会福利的重要领域和核心部分，因为它直接与促进就业相关联，并且把社会保护、社会发展与利用市场机制扩大就业、保持经济发展活力有机结合起来，而不是像过去那样把二者相对立。中国新时期发展型就业保障制度建设，既建立符合国情和发展阶段的失业保险、最低生活张制度，以保障失业人员基本生活、使其更加有效分享经济社会发展成果，更强调以就业为重心，通过有保障的劳动力市场体系建设，促进和扩大就业、提高就业质量。

2.大力实施并逐步完善积极劳动政策

积极劳动政策是通过就业培训、创业扶持等手段，对就业困难群体实施积极就业援

助，使他们留在劳动力市场。只要具有劳动的意愿、也具有一定的劳动能力的劳动者，我们就应该通过特殊政策的帮助扶持，为其创造重返劳动力市场的机会，更大限度地实现就业公平，缩小收入差距，减少福利开支。积极劳动政策的类型很多，要不断总结各地实践，根据不同就业困难群体的实际需要采取针对性的措施，使有限的资源发挥更大的效益。在公共投资项目中，要把吸收和扩大就业作为刺激经济增长措施的重要目标。

政府应加大对积极劳动力市场政策的投入。建立完善、高效的劳动力市场体系，为失业者真正实现“市场就业”提供条件，这也是摆脱政府直接安置失业者的有效办法。2007年中国积极劳动力市场政策财政支出为371亿人民币，到2012年，这一支出应每年增加10%左右，逐步达到600亿人民币，到2020年到1200亿人民币。

3.完善失业保险制度和救济保护制度

《失业保险条例》不少规定明显不符合国际经验，也落后于中国经济社会发展的实践。建议根据参保类型确定合理的缴费标准和待遇标准，体现失业保险权利与义务相统一的原则。要大力提高失业保险的覆盖质量，尽快将失业保险缴纳收缴率提高到80%甚至90%以上，强化失业保险基金的保障功能。更为合理地确定失业保险金支付时间和更为失业保险金标准，要适当缩短领取失业保险金的时间，下决心减少失业保险金的积累率，可以加大对积极劳动政策的投入，或者适当提高失业者待遇水平。应根据缴费贡献确定与工资挂钩的失业保险待遇水平，建立待遇递减机制，使其发挥激励人们积极就业方面的作用。要提高失业保险制度的统筹层次，尽快建立省级统一、全国调剂的失业保险待遇体系。

为了解决失业保险制度难以覆盖灵活就业、农民工、新就业人员的问题，可以适当降低缴费比例和发放标准。对失业概率较小的劳动者建立一个可以降低费率的参保激励制度，设计一个失业补偿金个人账户。如果退休前遭遇失业，可以按规定领取失业保险金。如果一直没有享受过失业保险金，可以根据其个人账户积累额在其退休时向其养老保险账户返还一笔补偿金。如果退休前享受过失业津贴，则退休后不再享用这笔补偿金。失业补偿账户以及该账户与养老保险账户的有效联结，可以激励劳动者的参保积极性，同时能够发挥激励他们积极寻找就业、为个人养老金账户提供积累的作用。

随着城市化进程的加快，为促使常住农民工稳定就业，需要改革以户籍为依托的事业人员的低保制度，建立与就业地相关联的失业救济保障制度，让农民工、流动就业人员得到就业地的帮助与扶持。

4.建设城乡一体化的劳动力市场服务体系，开展切实有效的职业培训

劳动力市场的健康运行必须以高效运转的劳动力市场服务体系作为支撑。必须打破城乡、地区、行业、身份等因素造成的劳动力市场分割状态，加强一体化的劳动力市场建设，促进劳动力的合理流动，大力开发人力资源，实现劳动力资源的有效配置。要把失业保险、失业补偿与促进再就业密切结合起来。

要尽快建立起有权威和信誉的全国统一劳动力供需信息的搜寻与组织系统及其管理制度。在公布登记失业率的同时，发布调查失业率数据，提供全面决策依据。要适应市场取向就业制度改革的需要，切实抓好劳动力供需信息搜寻的网络建设，并通过对全国城乡广泛的劳动力资源调查与需求预测，及时掌握其供求状况。同时，做好信息的收集、整理、储存、交流、传播与咨询工作，发挥信息的引导作用，为企业下岗职工再就业和农村剩余劳动力有序转移提供优良的信息服务。

建立以劳动力市场需求为导向的教育和培训体制，要积极培育和发展培训市场，鼓励各种形式的职业和技能培训，提高灵活就业、农民工、农村非农就业人员就业成功率和失业者再就业的能力。借鉴国外有关经验可考虑：(1)制订法律法规，以法律形式动

员全国力量加强职业培训，要求全社会重视并支持职业培训,规定职业培训和职业教育应达到制定的目标。(2)改革培训管理体制，更好地调动私人企业和社团的积极性。政府不直接参与就业培训工作，而是把培训的权力下放给地方和私人企业，这不仅可以减轻政府的工作负担，也使培训更加行之有效。(3)实行多种形式的培训。不仅包括课堂的培训，还进行就业现场的培训，同时还提供介绍工作、咨询、基础技术训练等项服务。

(4)建立社会化的职业培训中心。针对农民工和下岗失业者建立由政府资助、社会团体管理运营的职业培训中心，对需要就业的农民工和下岗失业者进行免费的职业技能培训和就业信息介绍。

5、加强就业法制建设促进和保障就业

近年来，我国劳动力市场法制建设取得了很大进展。但是，仍需进一步提高有关法律法规的质量和针对性、有效性，比如适当加强对无失业保险人员的劳动保护和就业扶持，加大对劳动力市场灵活性的维护，根据经济形势需要适当修改和调整有关条文，对中小企业就业可以采取更加灵活的政策。

6.采取更加积极灵活的措施应对经济危机时期的失业高峰

受全球金融危机影响，中国正面临新的失业高峰。中国政府要高度重视此次失业高峰，把解决就业问题放在与保持经济增长同等重要的位置。要建立弹性就业制度，保持劳动力市场的灵活性，健全劳动关系三方协商机制，扩大集体劳动合同覆盖面，采取灵活用工、弹性工时、弹性工资、组织培训等措施，应对危机时期的就业岗位和劳动关系。失业保险基金和政府扶持基金要加大对困难企业尤其是中小企业就业困难的扶持力度，加强对困难企业裁员的指导管理，积极预防和妥善处理企业工资拖欠问题，建立健全解决劳动关系重大问题的沟通协调制度。要采取积极措施缓解大学生就业困难和农民工就业问题。应当指出，失业问题是伴随经济增长全过程的一个痼疾、顽疾，任何缓解措施都应当适度和量力而行。要将失业高峰期的反危机措施与发挥劳动力市场机制的基础作用有机结合起来，形成更加健全完善的劳动力市场体系。

四、结语

确保充分就业与社会保障制度的协调发展,是我国现阶段乃至未来很长一段时期内所面临的重大任务。只有解决好社会保障制度与促进就业的关系问题,才能为我国长期稳定健康的发展铺平道路,扫清障碍;才能从根本上提高人民的生活水平,使全体人民共享改革发展的成果。

【参考文献】

【1】郑功成.劳动就业与社会保障.中国基本民生问题的政策协调与协同推进[J].中国劳动，2008，8.【2】思源.我看社会保障制度改革[J].炎黄春秋，2009，2.【3】闫妍.国际金融危机影响下就业形势变化与对策分析[J].广西经济，2009，3.【4】戴瑾.对中国就业与社会保障关系的思考[J].广西经济干部管理学院学报，2010，1.

第四篇：我国农村医疗保障制度现状及问题

我国农村医疗保障制度

农村医疗保障是指政府通过制度安排与保护、基金筹措与给付、公共服务与监督，保障农村居民获得基本医疗和预防保健服务的一种医疗保健制度。既包括医疗支付需求的保障制度，也包括预防保健和基本医疗服务供给的保障制度。

我国农村医疗保障制度现状及问题

20世纪60年代以来，我国农村普遍实施的以集体经济体制为主体的农村公社为农村医疗保障制度的发展建立了强有力的筹资、监管、运行等制度保障；同时政府的高度重视与积极推动形成了强大的政治影响和行政干预，使农村医疗保障制度基本建立并得到迅速推广，繁荣发展,初步建立起合作医疗制度、医疗保险制度、医疗救助和社区医疗制度。

但是，我国农村的社会保障制度还存在诸多其他状况，以下是从各方面对这些状况进行阐述。

1、农村医疗卫生服务供给状况

（1）医疗服务设施和卫生人员分配存在巨大的城乡差异和地区差异。城市每千人农业人口拥有的床位数大概是农村的3倍，拥有的卫生技术人员是农村的2.2倍。在偏远地区，城乡差距更大。卫生资源分布不仅城乡之间存在差距，地区之间存在的差距更大，总体上呈现出有东往西递减的趋势。

（2）农村基层卫生组织资源不足和浪费并存。个体诊所的增多增多虽然为方便群众就医，缓解就医矛盾起到重要作用，但由于小规模重复建设，医疗设备都很简单。在缺乏政府监管的情况下，许多不具备行医资格的用以进入农村市场，假冒伪劣药品不断涌入农村市场。因此，大多数农村乡镇卫生院受设备和人员素质限制，业务水平与村级卫生组织差别不大，因此处于资源设备不足和利用不充分的尴尬境地。

（3）农村初级卫生保健亟待将强。从妇幼保健水平看，虽然城乡都有不同程度的提高，但城乡之间的差距并没有缩小，一些指标甚至在扩大。如2000年农村与产妇为69.6/10万，而城市为29.3/10万，农村是城市的2.4倍。从营养状况看，城乡差距更大。2009年五岁以下儿童体重患病率农村为13%，城市为3%，农村是城市的4.3倍；五岁以下儿童发育迟缓患病率农村为22%，城市为4%，农村是城市的5.5倍。因此，农村儿童与城市儿童相比，营养问题更加突出，因而也就造成农村比城市更多的潜在人才资本损失。

（4）乡镇医生难以满足农民需要，具体表现为：

A、乡镇医疗机构规模小、设备简陋、药品种类少；

B、医生的文化素质低下，缺乏专业骨干人员，难以满足农民就医需要；

C、诊所药费收入贵，是其收入的主要来源；

D、村级卫生机构存在乱收费现象。有些卫生机构名义上执行了国家的农民就医药费减免政策，却实际将药价定高，农民并没有获得实际优惠。

2、医疗卫生服务的资金供给

（1）尽管政府对医疗卫生的投入数量有所增长，但仍然不能满足农村医疗发展的需求，资金相对需求而言严重缺乏；

（2）政府卫生补助向基层医疗机构转移相对较少。基层医疗机构是农民的主要就诊机构。然而，一直以来政府把大量资金用于补贴市三级医院，导致更多卫生资源通过医疗机构流入相对富裕的城市居民手中，对农村的补贴远低于城市医院，而且差距还在扩大，进一步

加剧了医疗卫生资源城乡分配的不均。

3、农村医疗市场需求分析

一方面，由于农村人口多，生活条件相对较差，加之农村老龄化趋势加强，是的农民对医疗服务的需求增大；

但是另一方面，由于医疗费用的过快上涨，农民收入水平的地下，导致农民“看病贵、看病难”的现象普遍存在，尤其是贫困地区的农民大多无力支付医疗费用，有效需求不足。

从以上可以看出，当前我国农村医疗市场的供需矛盾突出，问题还很多。

4、除供需矛盾突出外，我国农村医疗保障制度还存在以下严重问题。

（一）国家政策支持不到位

1、农村医疗保障制度缺少法律保障

没有专门的法律法规保障农村的医疗保障制度，因此农村医疗迟迟不能走上正轨。没有法律制度的保障，使得农村医疗的性质不能准确地确定下来，其在整个社会保障体系中的作用也难以定位，缺乏稳定性和持续性，容易产生混乱。农村医疗保障立法必须符合我国现阶段经济发展状况和农民需要，如果不能切实减轻农民医疗负担，必然会引起农民反感。

2、国家责任比较模糊，政府责任不明确

在构建农村医疗保障制度的过程中，政府除应当承担适应当地经济发展水平和政府财政支持扶持的责任外，还要承担引导扶持和组织协调的责任，对农村医疗保障制度既不能放手不管，也不能脱离实际大包大揽。因此，国家队农村医保的财政转移支付能力也是一个现实问题。政府在农村医疗保障制度的建立与完善中承担着资金筹措和管理的职责，但目前各级政府各部门的责任并没有明确的分工。

3、国家疾病控制和预防系统较为薄弱，重医轻防问题突出。

目前，我国尚未建立较为完善的疾病控制和预防系统处理制度。一旦发生了大的传染性疾病，往往是相关部门匆匆确定彼此责任、工作分工和工作计划。这种时候处理机制不能满足公众对政府对疾病防控的期望，给人民特别是农民带来巨带灾难也容易造成部门之间推诿责任。这状况，追究到底还是因为国家疾病控制和预防系统不完善。

(二)城乡医疗保障制度二元化特征明显

1、一是保障模式的二元性。即城市的医疗保障实行了社会统筹和个人账户相结合的模式，但农村依然是以家庭保障为主，国家或社会的救助多是扶贫或救灾等项目，农村医疗保障制度还没有普遍建立。

2、管理体制的二元性。目前，城市社会保障由人力资源和社会保障部门统一管理，而农村社会保障仍由人力资源和社会保障、卫生、民政等部门分别管理，管理分散，资金使用效率和统筹层次不高。

3、保障内容的二元性。与城市相比，农村医疗保障存在整体性的制度缺失状态，农村医疗保障项目残缺不全。

（三）区域经济发展的不平衡，很难建立统一的农村医疗保障制度

我国区域经济发展极不平衡，形成了东部、中部、西部的收入梯度，并且这种不平衡还有继续增大的趋势。而区域内部因乡村劳动力的急剧分化和大规模的非农化、职工化，农民对医

疗保障的要求也不一样，这就给建立一个统一的农村医疗保障制度，即农村医疗保障的主体、项目、资金筹集、管理方式、待遇标准等方面的统一设置了客观障碍。

(四)农村医疗保障覆盖面不够广、水平较低，抗风险能力差。

我国约有9亿农民，但参与农村医保的农民却只有7亿多，而且其他的医疗保障制度仅仅覆盖了很少部分的农民。

（五)城乡之间医疗保健资源分配不均，卫生资源配置不合理，卫生服务利用城乡差距拉大，服务能力落后。

一是按照农村的行政区划设置卫生医疗网点，使不少网点实际上业务不足；二是县乡卫生体系机构重叠、人员臃肿现象突出，造成卫生资源的浪费。

同时，医术较高的医务人员多聚集在大医院，农村大多数人经常利用的卫生资源是村卫生室或个体乡村医生，然而村里的卫生人员多半没有参加过正规的培训，医疗技术水平低，并且有相当一部分村卫生室没有必要的消毒设备。

（六）医疗保障水平低，不能满足农民需要

农村医疗保险，仅在小范围内进行了试点，且保障水平低，农民很少有医疗保险，大部分是自费，由于收入低，一般都承受不了高昂的医疗费。

(七)农村医疗保障资金缺乏稳定来源、筹资困难。

资金短缺是推进农村医疗保障体系建设的核心问题，但也是目前农村医疗保障制度存在的最突出问题。

一是医保资金来源单

一、有限，基本上是“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”。而随着农村税费改革的开展，乡镇财政、集体收入锐减，许多村的集体经济已所存无几，相当一部分村负债累累，根本无力在承担医保资金。

二是医保资金缺乏稳定性与持久性。农民个人缴费筹款困难，农村医疗保障基金来源渠道少，保障能力严重不足。

（八）各级医疗机构的自完善和发展亟待提高

随着我国农村经济和社会的发展，农民需求层次的多样化，农村公共服务供给与农民的现实需求之间的矛盾日益尖锐，尤其是农村医疗保障服务方面的发展更是令人担忧。各级医疗机构必须改善和提高自己的服务质量。

（九）农村医疗保障项目与农民的需求特点不一致，只注重开展保险项目，忽视直接收人转移的措施。

农民是自雇者，不能建立由三方分担的缴费机制。如果由农民个人缴纳医保费，即使有政府或其它外部资金的部分支持，也很难推行。我国的农村医疗保障制度对直接收入转移没有给予足够的重视，把解决贫困的中心放在开发式扶贫，没有分析这种开发式扶贫很难使穷人受益。

（十）农村医疗保障制度管理不够科学规范

从管理体制来看，我国农村医疗保障管理呈现出政出多门、各自为政的局面，城乡分割、条块分割、多头管理，条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理办法。管理体制的不顺，造成现有的农村医疗保障项目虽然不多，但具体制定政策、掌握政策和执行政策的机构却不少。

（十一）地方政府缺乏建立健全农村医疗保障体制的动力

农村医疗保障制度的完善要靠中央和地方政府共同努力，但是由于社会保障的事权在地方，尽管中央财政对医疗保障给予了大量的财政支持，然而地方政府对农村的医疗保障在资金支持很少，财政分配在社会保障领域明显偏向城市。

（十二）农民收入增长缓慢，而医疗费用激增，农民医疗负担加重。

（十三）农村居民潜在健康风险加大

我国不同医保覆盖的农村居民应住院而未住院率一直处于高位状态。特别是在贫困地区，重点传染病和地方病发病率居高不下，严重威胁着广大农民的安全。

(十四）医保基金的缴纳与减轻农民负担存在矛盾

目前两难的局面是，一方面建立农村医疗保障体系需要农民合理负担将来返还给他们的费用；另一方面中央三令五申要求减轻农民负担。在这种情况下，一些地方不敢收取合理费用，生怕违反减轻农民负担的规定，导致农村医疗保障体系的建立十分缓慢。

（十五）缴费体例不够健全

加入新型农村合作医疗的农人小我缴费实施集中缴费的体例,部门外出打工的农人因错过缴费期而无法享受第二年的合作医疗待遇。同时,还有一些外埠的农人不能实时在迁入地交医保,这样就在就医时引起一些麻烦

（十六）报销手续过于繁琐

从单据上报、审批到取款需要很长时刻,农人往往需要在指定病院看病后,返回到用户地址乡镇地审批,审批经由过程后再返回指定病院报销,增加了农民的交通费用开支,尤其是对偏远地域的农人更是存在诸多不便

（十七）农民的认知水平不够，对医保制度的持续性缺乏信心，参与率不高。

由于受文化知识水平的限制，农民整体素质不高，对医保的重要性和相关政策不够了解，认识不足。

同时，农民对医保制度的持续性缺乏信心，原因主要有：

A、相当一部分农民互助共济观念差，怕只交钱不看病，个人吃亏，因此特别怀疑能否得到回报、管理是否规范、制度能否持久等，这成为农村医疗制度发展的最大阻力之一。

B、某些基层干部为了追求政绩，强迫农民参加合作医疗，影响了农民参与的积极性。

C、那些相对滞后的农村卫生服务体系不能很好的满足建立农村医疗保障制度的需要，使广大农民对参与农村医保存有疑虑。

D、由于乱收费、乱集资现象的存在，使农民对主管部门不信任，影响了参加农民农村医疗保障的积极性

E、“供方诱导需求”现象凸起。如今医患存在严重信息不合错误称的情形下,相当一部门定点机构在给病人诊治时并不按对病人最有利的体例治疗,普遍存在开夜方,即多开药、开贵药,过度消费医疗处事的现象严重,这加重了农人的就医承担,导致农人对医保不满。

农村医疗保障的一般原则

1、公平与效率统一性原则。

2、保障水平的适应性原则。

3、权利与义务对等性原则。

农村医疗保障有其自身特殊性。

1、福利性。

这是社会医疗保障与一般商业保险的重要区别。商业医疗保险是一种市场行为，它以营利为目标。而农村医疗保障福利性的特征在于：对于农村医疗来讲，政府有义务、有责任进行制度安排和资金支持，来发展农村医疗卫生事业，造福广大农民，保障农民的健康和基本医疗服务需求。但是，农村医疗保障福利的最大化，主要不是体现在总量的大小，更重要的是体现在福利分配差别的最小化，即社会公平性的最大化。

2、社会性

这一特性主要体现在两个方面：

一是在医疗保障基金的筹集上，应当坚持多元化或社会化，强化个人缴费意识，不能过多依赖国家财政或集体资金。要坚持国家、集体和个人共同分担医疗保障基金。

二是在医疗保障基金的运行和监管上，应注重公开、公正、透明，充分发挥社会的力量和作用。

3、广泛性

疾病风险对一个人来说具有偶然性和特殊性，对于收入地下、劳动强度大、生活贫苦的农民来说，更具有必然性。因此，农村医疗保障实施范围宜大不宜小，宜广不宜窄，要面向全体乡村成员。

4、强制性

当前的农村医疗保障制度强调农民参与的“自愿性”。因此，目前的医保制度局限性很大，还很不完善。要建立健全农村医疗保障制度，应当强制参与。

5、共济性

主要体现在：通过医疗保障或保险的广泛性参与，实现人与人之间的互助共济，减轻家庭的经济负担，从而实现因疾病致贫和因贫治病现象的发生。

6、复杂性

主要表现在：一是农村医疗保障涉及医、患、保、管等多方错综复杂的权利与义务关系；二是在医疗资源利用政策上，对于医疗服务享受者和提供者的行为，还存在着进行合理引导、控制、约束和激励等问题；三是农村医疗保障不仅与国家经济的发展、社会制度有关，还涉及医疗卫生保健服务的需求和供给平衡等问题。

7、不可预测性

疾病的发生，往往具有随机性、偶然性、突发性和被动性。每个人都有可能遇到疾病风险，特别是农民，往往因病致贫。因此，医疗保障的精算困难很大，具有很大不确定性。

农村医疗保障的功能

农村医疗保障，除具有一般社会保障的功能之外，还具有以下特殊作用：

1、保护劳动力的再生产。劳动力是社会生产中最根本、最活跃的要素。医疗保障制度的建立，可以给患病的劳动者及时的治疗和康复，恢复劳动能力，保障劳动力在生产的正常运行，促进生产力的发展。

2、保障家庭和社会稳定。农村医疗保障制度的实施，可以使农民获得必要的补偿，减少家庭开支，缓解经济压力，并尽快恢复健康，重新从事劳动，获得经济收入，保障家庭正常生活和社会稳定。

3、促进农村医疗卫生事业发展农村医疗保障主要是解决农民对医疗卫生服务的有效需求问题。一方面增强了预防、控制和治疗疾病能力，同时又促进各类卫生保健事业发展，改善医疗卫生条件。

第五篇：经典农村社会保障制度

经典农村社会保障制度范文

在农地对农民的社会保障的基础上，建立与之配套的新型农村社会保障是对农地保障的补充，但农地对农民的社会保障功能是新型农村社会保障不可替代的。为了促进农地社会保障功能的实现，应当对相关立法作出完善。

(一)应当依法明确农民集体土地的社会保障属性

对农民集体土地的社会保障属性在全社会已经是基本的共识，但是我国目前有关农民集体土地的法律规定都没有对集体土地的社会保障属性做出明确的规定。《宪法》、《物权法》、《土地管理法》对农民集体土地所有权的规定都只是把农村的土地看作财产、看作农业生产资料;规定由农民集体享有所有权，规定了集体成员对于集体土地的承包经营权，以及对承包经营权的流转的权利，并没有明确规定集体土地对农民的社会保障的属性。

这在社会经济生活中形成如下问题：一是在一轮承包地发包结束后，对新增加的集体成员没有分配承包地，也不进行承包地调整，从而剥夺了这些集体成员的土地社会保障。二是政府非基于社会公共利益征收农民集体土地，剥夺集体成员的土地保障。三是政府在征收农民集体土地的过程中，其补偿仅仅是财产补偿，而没有对被征地农民给予社会保障利益的补偿;其财产补偿过低，不能为失地农民提供基本的社会保障。四是在土地进入非农建设用地的制度设计上由国家垄断土地的建设用地市场，农民土地只能转为国有土地才能进入建设用地市场，而不允许农民参与建设用地的开发，致使农民失去土地社会保障。五是在农民集体所有权丧失或者遭受侵害时，对集体成员的救济或者集体所有权的救济，只是单纯的财产利益的救济，而不能全面给予社会保障利益的救济。六是一些人极力主张土地私有化，认为土地与农民的社会保障无关，将农村土地让农民私有，农民就会增加投入从而就能增加农民的收入，或者私有以后农民能够自由流转土地就能形成规模效益。这种私有化的主张是与土地的社会保障功能相违背的。

因此，为了发挥土地对农民的社会保障功能，保护农民集体土地所有权对集体成员的社会保障利益，抵制土地私有化的危害，就应当在《土地管理法》、《物权法》中明确规定农民集体土地是本集体成员的基本社会保障，明确农民集体土地所有权的财产权属性和社会保障属性的双重属性。

(二)在对农民集体土地所有权的制度设计上注重集体土地的社会保障功能的实现和保护

从立法上对农民集体土地的社会保障属性做出明确规定，农民集体土地所有权的社会保障功能就有了合法的依据。与此同时，要依据农民集体土地所有权的社会保障属性在集体所有权的制度设计上完善集体土地所有权的社会保障功能实现的制度。对此笔者认为主要有以下几个方面需要完善：

1.完善承包制下的集体对承包地的收回和调整制度，保障集体成员平等地取得对集体土地的承包经营权。集体土地所有权的社会保障功能必然要求集体保障集体成员的生存的土地需求。在我国农村实行农地承包经营制的模式下，集体对于集体成员的土地保障就是承包经营权的保障。依据《农村土地承包法》第___条规定集体在统一组织发包时，本集体成员的大多数尚能依法平等地行使承包土地的权利，但问题是一轮承包结束后本集体的新增人口则不一定能够取得承包地。依据《农村土地承包法》第___条规定，对于新增集体成员的承包地主要依靠集体依法预留的机动地、依法开垦的新增土地和其他集体成员自愿交回的土地解决。但如果集体的机动地全部用完，又没有可开垦的土地，也没有集体成员自愿交回的土地时，(土地对农民而言是其根本利益，谁愿放弃?)新增集体成员的承包地就无法解决，由于《农村土地承包法》和《物权法》都明确规定，在承包期内发包方不得收回承包地，不得调整承包地，因此就导致了大量没有取得承包地的农民。

在这些无地人口中问题最突出的是妇女。《农村土地承包法》第___条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地;妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”虽然有这条法律规定，但由此引发的问题是非但不能保护妇女的土地承包权，而且在某些情况下使妇女处于更不利的境地。例如有的村集体为了避免妇女出嫁后不得收回承包地就直接在发包时不允许未婚待嫁的妇女承包土地，一个在娘家未取得承包地的妇女加入夫家所在集体后，该集体因为嫁出的姑娘的承包地不能收回，嫁进来的媳妇也不能取得承包地，所以她仍然不能取得承包地。即使一个在娘家已经取得了承包地的妇女，在加入夫家所在集体后不能取得承包地，可以保留娘家所在集体的承包地，但其实际承包权益也统统归其娘家的家庭成员享有，嫁出的姑娘泼出去的水，她是不能得到任何利益的。在这种情况下这些无地人口，特别是妇女的土地社会保障就被剥夺了。

因此，从保护集体土地所有权和土地承包经营权的社会保障功能的实现出发，对土地承包经营权制度的承包地收回和调整制度应当作出适当的完善。诚然，《农村土地承包法》所规定的在承包期内不得收回承包地和不得调整承包地的规定也是为了稳定承包经营权，实现其保障功能，但如果过于绝对，就会适得其反。既然集体土地所有权和土地承包经营权首要的是要公平地实现对集体成员的社会保障，那么当一些已经取得了土地承包经营权的成员不再需要土地保障，而其他未取得承包地的成员又急需土地保障的情况下，由集体对承包地收回和调整就是正当的。

那么，哪些情况下已经取得承包地的人被认为不再需要集体土地保障呢?主要有以下情况：(1)已经死亡的成员;(2)承包人无理由地荒芜土地;(3)承包人已经固定的非农职业化，例如，成为国家公务员，军官，国家举办的事业单位工作人员;(4)全家迁入设区的市，享有市民的社会保障;(5)成为外集体成员并取得了承包地;(6)承包人自愿交回承包地。在这几种情况下，原承包人明显地不再需要土地作为其享有的社会保障，对其承包地应当收回。

《农村土地承包法》第___条只规定了承包期内承包方举家迁入设区的市发包方可以收回由其承包的耕地或草地，以及承包方自愿交回承包地的可以接受，对其他情况下的收回并未规定，而且依照承包期内不得收回承包地的规定被一概禁止了。在上述情况下集体也不得收回承包地，也就不能对未取得承包地的成员调整承包地，从而使其土地保障权益不能实现。完善承包地的收回和调整制度就是在坚持承包期内不得收回和调整承包地的原则下，依法规定对承包经营权可以适当调整的事由，将不得收回和调整的原则性与可以适当收回和调整的灵活性结合起来，更好地实现集体土地对集体成员的社会保障功能。

___强化集体所有权对集体土地的支配权能，充分实现集体所有权的财产权能和社会保障功能。土地是人们可以通过不断提高其利用效率，创造更多财富的资源。财富的增加就能为人们提供更多的社会保障。在土地承包经营的体制下，集体完成了土地发包后，随着承包合同的生效，农民个人取得对集体土地的承包经营权，集体所有权的权能则处于受定限的状态，集体也不能收取承包费，因此，集体所有权的社会保障功能经过发包活动以承包权实现于集体成员，集体所有权基本上失去作用。但承包经营权对农民的保障作用毕竟是有限的。当集体成员因自然灾害、重大疾病、年老丧失劳动能力等情况生活困难时，仅仅靠承包的土地保障就难以度过难关。

这时就需要集体提供更为充分的保障。我国目前所建立的农民合作医疗、养老保障、最低生活保障都要求发挥集体的作用。例如，___年《_______开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》提出，“探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度”，规定“新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成”，“有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定”。那么如何使得集体“有条件”就成为问题的关键。而解决这一问题从法律制度而言就是要强化集体对集体土地的支配权能，从经济上最大化地实现集体积累，从而使集体能够有条件为农民个人的社会保障提供更多的支持。

从我国目前的现实情况看，笔者认为有两方面的问题需要认真反思和改进：

一是就农村基本经营制度而言是否只能采取承包经营，其他经营制度是否就没有法律依据。

例如《物权法》第___条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”那么实行其他经营体制行不行呢?法律虽然没有明文禁止，但也没有提供依据。事实上全国虽然基本实行承包经营机制但也有许多村庄采取了其他经营机制，甚至还有保留原生产队机制的，而且还取得了成功。最为典型的像河南漯河市的南街村，江苏江阴市的华西村等，不仅为集体成员提供了基本社会保障，而且提供了较高的集体福利。因此，对于农村集体采取怎样的经营模式，不必强求全国的统一，只要能够为集体成员提供充分的社会保障和更高的集体福利，集体所选择的经营形式都应当得到法律和政策的承认。

二是在实行土地承包经营的体制下，集体还能否有所作为?到底能有什么作为?本来土地承包制是家庭承包为基础的统分结合的双层经营体制，但《农村土地承包法》只规定了承包层次的经营而没有规定集体统一经营的层次，而且为了强化对承包经营权的稳定极力限制集体所有权的行使，使得集体统一经营几乎无法进行。

例如依据《农村土地承包法》第___条规定，承包期内，发包方不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权。这对维护承包经营权的稳定是必要的，但如果并非假借而是真正地多数决定集体进行对成员有利的农业综合开发项目而少数不服从时也就无法进行了。《农村土地承包法》还规定本法实施以后不得再留机动地，集体经营事业也就没有条件。如果集体的统一经营无法进行，也就不能为成员提供社会保障。

因此，从充分实现集体土地的社会保障功能出发，应当对集体的统一经营做出规范。主要应当从这样几个方面改进：

一是集体经本集体成员2/3以上多数决定实施农业综合开发项目需要形成规模经营的，在不损害承包人权益的前提下，有权对承包地进行合理调整。

二是集体举办集体企业利用集体土地，在遵守土地管理法规定的前提下应当给予扶持。

集体企业是集体出资举办或集体与其他单位或个人联办的企业，集体从集体企业的盈利中取得的分配资金可用于集体成员的社会保障。正因为农民集体企业担负着对农民的社会保障，所以应当对集体企业在政策上给予扶持，以使集体企业能够在实质上与其他市场主体平等竞争。

三是改革土地管理制度，允许集体经营本集体建设用地。

按照《土地管理法》第___条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，从而由国家垄断了建设用地市场，即使建设项目需要使用农民集体土地也必须由国家征收为国有土地，农民集体不得直接将其建设用地进行出让，从而失去土地，失去土地收益，失去社会保障。___届___中全会的决定已经明确允许城市规划以外的集体建设用地直接进入市场。从各地的实践情况看，有些地方的农民集体将本集体土地以作股的方式参与基础设施建设，把各种基础设施项目产生的有长期保证的收益，以股息方式返回集体作为集体成员专门的社保资金。有的集体将本集体土地以租赁方式参与工商业开发，把回收的租金用于建立本集体成员的社会保障。这些都是实现土地社会保障功能的好形式。对此法律上都应当作出明确允许的规定。

3.强化对集体土地所有权的保护，实现集体土地的社会保障。集体土地所有权承担着对集体成员的社会保障，保护集体土地所有权，也就保护了集体成员基本的社会保障条件。

对集体土地所有权的损害主要来自两个方面：

一是自然灾害对集体土地的严重毁损。

在这种情况下集体失去土地，则集体成员失去土地社会保障，这时对于集体成员的社会保障只能代之以新型农村社会保障。

另一方面对集体土地所有权的侵害主要来自于地方政府以国家名义对集体土地的强行征收。主要是地方政府为了增加财政收入，发展地方经济，与商人联合实行对农民集体土地的强行剥夺，低价征收高价出让给商人，对农民的补偿过低无法实现对农民的社会保障。对此，虽然我国《宪法》、《物权法》、《土地管理法》都已经规定了国家对农民集体土地的征收必须限于公共利益目的，但是，由于缺乏对公共利益的具体认定标准和认定程序的法律规定，在现实生活中，地方政府与商人联手假借公共利益征收农民土地，致使农民失去土地保障的情况严重存在，弱势的农民面对强强联合的政府和商人难以维护其土地所有权。

对此，当前急需完善土地征收法制，在农民集体土地所有权和国家公权力之间架起保护农民集体土地所有权的铜墙铁壁，减少政府对农民集体土地的剥夺。即使政府出于真正的公共利益目的征收农民土地，也必须给农民合理的补偿，不得低价征收。应当不仅补偿农民集体土地的财产利益，而且必须补偿集体土地对集体成员的基本社会保障利益。对于这些问题在认识上已经成为社会共识，但在实践中并不容易做到。因此，急需制定土地征收法，并切实执行之。

总之，农民集体所有的土地在本质上是对集体成员的社会保障，其社会保障功能极为重要，又有很大的局限，为了更好地实现集体土地的社会保障功能，应当建立与农地社会保障相配套的新型农村社会保障，并对有关立法予以完善，以促进农地社会保障功能的充分实现。

农村社会保障制度范文（二）

各省、自治区、直辖市人民政府，各计划单列市(区)人民政府：

《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》已经____同意，并指出：“我国农村地域广阔，各地情况不一，开展这项工作需逐步进行，应以民政部为主先进行探索和试点，不宜一下铺开。”现将民政部给____的报告印发你们，望把这项工作纳入政府议事日程，并积极探索建立农村基层社会保障制度的工作。

____：

“七五”计划明确提出，“七五”期间，我国要建立社会保障制度的雏形。这是一项重大决策。社会保障制度在西方国家已有一百多年历史，在我国还是一个新的课题，特别是在农村更是全新的领域。为了探索建立农村社会保障制度的问题，我部于一九八六年初即组织力量调查研究，开展理论探讨，并在经济比较发达的地区进行了试点。十月中旬又在江苏省沙洲县召开座谈会，邀请各省、自治区、直辖市的民政厅(局)长、中央有关部门和一些专家学者，探讨了在我国农村建立社会保障制度的必要性和可行性，初步形成了一些粗线条的构想。现将主要意见报告如下：

一、新形势下的新情况

农村经济体制改革的巨大成功，使中国农村出现了飞跃式的进步，从经济领域到思想观念，都发生了重大变化。但由于农村改革正处于两种体制并存的过渡时期，新旧体制还在发生摩擦，为新体制服务的一些配套工程还没有相应地建立起来，因而各地程度不同地出现了一些新的社会问题。主要是：一、产业结构、劳力结构的变化，促使家庭向小型化转变，家庭的养老扶幼功能在削弱;二、生活条件和医疗条件改善，人口寿命延长，老年比重增加，养老任务加重;三、一些地区原有的集体保障功能削弱，新的保障体制没有建立;四、由于千千万万农民从事商品生产，参与流通，进入多种经营领域，风险加大;五、一些地区已出现挥霍浪费的现象，婚丧嫁娶大操大办更为普遍，消费需要积极引导。特别值得注意的是一些地区受一九五八年“共产风”的影响，又出现了“十个不要钱”、“八项免费”，大包大揽社会福利的倾向。这些新的问题，要求我们必须采取相应的对策，必须有紧迫感，理顺各种关系，拖得越久，积累的问题越多，解决问题越困难。这不仅影响农村社会的安定，而且将影响农村经济体制改革的深入进行和社会主义精神文明建设。

大家认为，适应农村新的形势，建立农村基层社会保障制度，已经成为农村经济体制改革必然的配套措施。目前，不少地方的群众已经自发地开展了这方面的工作，我们应抓紧时机，因势利导，积极工作，实现“七五”计划的要求。

二、农村基层社会保障制度雏形的构思

大家认为，社会保障制度是经济发展到一定阶段的产物，必须与经济发展的水平相适应。建立我国农村的社会保障制度，要从我国国情出发，以国家、集体、个人承受能力为限度。当前，要以“社区”为单位，以自我保障为主，充分重视家庭的保障作用。在起步时，要注意这样几个问题：

一是范围要由小到大。

根据我国农村地域辽阔、经济发展不平衡的特点。目前只能先建立“社区型”的以乡为单位的社会保障网络。在自愿的基础上，把农民组织起来，实行自我保障，然后随着经济的发展，逐步扩展，逐步完善，形成全县、全省以致全国的保障体系，最后经过立法，成为国家颁布的社会保障制度。

二是内容要因地制宜，由少到多。

我国东部、中部、西部三个经济地带的自然资源、经济发展水平差别很大，保障的内容不可能搞一个模式。目前，贫困地区主要搞救济和优抚，首先解决五保户和群众的温饱;经济中等水平地区，在救济优抚的基础上，开展福利生产，兴办福利事业，开展群众性的互助储金活动;经济发达地区，应在上述基础上，积极引导群众开展社会保险。无论哪类地区，都应先从解决群众最急需的项目开始，随着经济发展逐渐增加。

三是标准要由低到高。

由于社会保障的标准具有不可逆转性，开始时标准要低，从维持最低生活水平做起，量力而行，循序渐进，不能超越国家、集体和个人的承担能力。

三、资金来源

大家认为，妥善地研究解决资金来源，建立基金制度，是社会保障制度的重要条件。“七五”计划指出，要“通过多种渠道筹集社会保障基金，改变过去全部由国家包下来的办法”。农村社会保障的资金筹集，也要贯彻这一精神。根据我国农村集体积累和农民个人收入不高，各地区经济发展不平衡等特点，农村社会保障资金的筹集不仅不能照搬国外做法，也不能照搬国内城市的做法。不同地区要采取不同的筹措办法。贫困地区，以国家提供的救灾费、救济款、优抚费和各级财政补贴为基本保障资金，继续发挥现有福利网络的作用。这些地区的群众无力出钱，可在自愿的原则下，开展互助储金活动。富裕地区，要采取国家、集体、个人三方合理分担的办法。具体分担比例，要根据保障项目的不同性质而区别对待。这类地区乡镇企业比较发达，可以提取一部分资金;群众比较富裕，个人也应出点钱;有的保障项目甚至应以个人出钱为基础，以便增强群众的自我保障观念，把个人在社会保障中的权力和义务统一起来，防止产生依赖思想。

应该指出的是：社会保险是一项社会安全制度，不同于一般的财产保险。其目的在于保障人民在生病、致残、失业、年老失去劳动能力时，得到必要的生活保障。我国在城市已建立起以劳动保险、公费医疗、职工离退休为主体的社会保险。在农村还没有这方面的工作，必须探索。

社会保障资金要按不同的保障项目，分别建立基金制，这些基金要与地方财政分开，单独列户，自主管理，群众监督。并通过生产的发展，逐步加以扩大。

四、重视家庭的作用

家庭是我国农村传统的保障单位，分布最广，覆盖面最大。家庭的照料比任何专门机构更情愿，更有效。因此，在我国建立社会保障制度，一定要吸取西方国家过多的社会保障促成家庭解体的教训，发挥家庭的保障作用，可以减轻社会压力。

发挥家庭保障作用，一是要加强宣传教育，树立良好的道德风尚。二是要坚持依法办事，用法律保护老人和儿童。要通过普法教育，使社会成员都懂得，父母有扶养未成年子女的义务，成年子女有赡养扶助父母的义务。三是逐步实行鼓励家庭保障的优惠政策和开展有效服务。此外，在实际工作中还可采取一些具体措施。如：建立必要的制度，把敬老扶幼列入乡规民约;在乡、村成立老年人自愿的组织——老人协会，维护自己的合法权益;提倡和表彰亲朋邻里互助互济的风气，重视和支持社会服务事业的发展等。

五、明确主管的部门

社会保障作为一种制度，在我国是新事物，但许多具体工作，已经开展多年。民政部门承担的工作任务，相当部分属于社会保障的范畴。根据“七五”计划界定，社会保障包括社会保险、社会福利、社会救济、优扶工作四项内容，除社会保险由几个部门分别承担外，其余三项都是民政部门已经主管的任务。而且民政部门已建立了一套比较完善的组织系统，培养了一批熟悉这项业务的干部队伍，积累了一定的经验。

探索在农村建立社会保障制度，是一项复杂的工作，任务繁重，要求紧迫。必须有一个主管部门，抓试点，搞规划，进行理论探讨，政策研究，总结经验，反映情况。民政部愿意承担这项任务。

以上构想是否妥当，请批示。

农村社会保障制度范文（三）

在广大的中国农村，几乎还没有一个有效的社会保障制度。就大多数村庄而言，仅有的社会保障是以农村“三提五统”收费为基础的“五保户”制度和低级的医疗保障制度。除少数发达地区外，一般的农村地区根本就不存在养老保险，更不用说失业保险了。以现金支付为基础的社会保险之所以无法大面积地在全国推广的根本原因在于中国农村目前很低的现金收入水平。在___年，农村居民人均收入为___元左右，其中___%用于食品、衣着和住房之类的生活必需支出(ssb，___)。因此，要想在短期内建立起一种以个人付费为基础的社会保障制度是不现实的。另一方面，对于一项涵盖中国___亿农村人口的社会保障计划，要政府来承担其全部或部分费用是一件不可能的事情。在这篇文章里，我要论述的是，中国目前以均分土地为特征的平均主义农地制度在为农村人口提供社会保障方面，不失为对现金型社会保障的一种有效替代。这种农地制度以土地集体所有为法律基础，以家庭土地占有和耕种为实现形式。在土地分配方面，它采取平均主义的原则，一个家庭所拥有的土地量随其人口的增减而变化，以使全村每个人所拥有的土地量大体相等。这样的一种农地制度既不是完全的集体所有制，也不是完全的私有制。在一定程度上，它意味着生产效率的损失，因为平均主义原则要求间歇性地调整农户间的土地分配，引起土地占有的不稳定性，从而降低农户对土地进行长期投资的动力。但是，这种平均主义的农地制度具有一种内在的社会保障机制。在本文里，和现金型社会保障制度相对应，我将把这种机制称为土地型社会保障制度。这种制度的正面作用可能足以抵消平均主义农地制度在生产效率方面的损失。其主要表现如下。

首先，土地是一种“廉价的”生产资料，即使与受训练极少的劳动力组合在一起，也能够为劳动者提供足够的食品。因此，一个建立在平均主义农地制度之上的社会保障制度，加上家庭储蓄等其它手段，可以有效地保护农民免受不利收入冲击的影响，这对那些家庭贫困或没有能力挣取非农收入的人来说尤其重要。其次，土地本身是一种财富，这对老年人来说更显得重要，因为一旦丧失了劳动能力，他们可以通过出租土地获得必要的收入。因此，土地均分可以作为一种有效的养老保险工具。

第三，不论是在最近的人民公社时期，还是在更早的历史上，土地一直为村民提供基本生计和公共物品，这也证明了土地作为社会保障基础的有效性。

第四，最近___年的事实表明，平均主义的土地制度是多数村庄自己的选择。均分土地要付出生产效率方面的代价，农民仍然选择这样的一种土地制度正说明它必定为他们带来一定的好处。许多学者认为，最大的好处就在于均分土地具有收入保险功能;而经验研究也证明了这一点。

第五，土地是一种廉价的生产资料，但是，如果一个家庭不仅要求温饱，而且还想过得更好一些，它就必须要有非农收入。土地型社会保障制度能够以较低的成本，解决当前中国农村存在的一个问题，即在保障农民的基本生活的同时，提高农民挣取现金收入的积极性。

第六，平均分配土地对长期劳动力流动可能有正面的作用，因为它一方面降低了农村劳动力在城市就业的索取工资，另一方面使得土地对劳动力外出就业的财富效应和替代效应达到了一种平衡，从而可能提高农村地区整体的劳动力迁移率。最后，尽管平均主义的土地制度可能阻碍了对土地的长期投入，从而导致动态效率的损失，但是，迄今为止的研究表明这些损失相对而言并不大，并很可能被这种制度的社会保障功能和对劳动力流动的促进作用所抵消。

在本文中，我将对这些论点加以扩展。在第一节里，我将援引理论和历史的资料证明，在中国这样的人口稠密的乡村经济中，土地可以成为收入和养老保障的有效基础。在第二节里，我将探讨当前的平均主义农地制度对于长期的农村劳动力转移的影响。在第三节里，我将讨论以土地为基础的社会保障制度的成本问题。在最后的第四节里，我将简要讨论一下这种社会保障制度的实施问题，同时对本文做一小结。

农村社会保障制度范文（四）

农民的土地保障虽然也是农民享有的社会保障，但它不同于社会法上所指的农民社会保障。我国的社会保障制度包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等。

我国的农村社会保障工作已经取得了相当大的进步，许多制度都从无到有，得以建立和发展。但是由于我国的农村社会保障制度仍然处于在探索试点的基础上开始建立的阶段，许多方面还没有经验，因此，法律制度在基本法层面尚处于空白，社会救助法和社会保险法都还处草案讨论阶段。在新型农村社会保障建立过程中一个重要问题就是农村社会保障制度与农民的土地保障的配套问题。___总理指出：“我们过去一直讲农村养老靠土地、子女和集体，现在有了农村社会养老保险，但传统的有效方式仍要发挥作用。这不单是个经济问题，更是个社会问题。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度，要长期坚持并不断完善。实行新农保后，农村土地承包关系，包括老年人的土地承包关系，也要保持稳定并长久不变。老年人的承包地可以自己经营、可以给子女经营，如子女外出务工、老年人自己无力经营的，也可以采取多种方式依法自愿有偿流转土地承包经营权，这对农村老年人也是一份稳定的财产性收入。”总理的这段话是针对农村养老保障制度的建立与土地保障的关系而言的，但实际上对于正确认识土地社会保障与新型的社会法上农村社会保障制度的关系都有重要意义。在未建立新型的农村社会保障的条件下，土地是农民的社会保障，失去土地则失去社会保障，因此，针对失地农民，人们呼吁尽快建立失地农民的社会保障。近年来随着建立农民社会保障的社会经济条件的日益成熟，我国农村的社会保障事业已经有了较大的发展。最低生活保障制度已经于___年___月前在全国建立，新型合作医疗保障已经在___实现了对全国农业人口的全覆盖，农村社会养老保险在___年试点面已经覆盖全国___%的县(市、区、旗)，___年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。因此在这种情况下，单纯强调建立失地农民的社会保障就没有意义，而需要研究的是在农村社会保障建立的过程中，如何实现土地保障与新型社会保障的配套，在此基础上如何对没有取得承包地的待地农民和失去承包地的失地农民的特殊问题做出安排。

(一)对享有土地社会保障的农民建立新型的社会保障

按照我国以往的制度安排，农民集体所有的土地就是农民集体成员享有的社会保障，农民就不再享有社会法意义上的社会保障;市民没有土地所有权，市民就享有社会保障。这就形成社会保障上的城乡二元结构模式。现在我们提出要建立城乡一体的社会保障，有些人首先想到的是把农民的土地拿掉，给农民建立社会保障。有的地方在做法上也推出了让农民以“土地换社保的方案”并试点。有的学者认为“土地换保障是实现从‘人人有其田’向‘个个有保障’历史性跨越的重要举措，是实行一次置换、多换多得、分期受益、终身保障、减负增效的有效手段，是确保失地农民这一群体‘少有所育、中有所为、老有所养’的根本保证。”以上认识和做法都是为了农民的利益，但“土地换社保”这种概念似乎使人感到从前不给农民建立社会保障是因为农民有土地，现在给农民建立社会保障农民就要用土地来换取，否则农民既享有土地权利，又享有社会保障就会与市民之间形成不公平。笔者认为土地换社保的认识和做法是不对的。从前我们没有给农民建立养老保险等社会保障制度，这是社会发展的阶段性问题，并不是因为农民有土地就不需要社会保障。从各国农村社会保障发展的路径看，“在社会保障覆盖范围的演变上都经历了一个从城市开始逐渐发展覆盖农村的过程”。我国目前已经进入工业化发展的中期阶段，具备了逐步以工业剩余反哺农业的条件，所以才提出逐步建立覆盖农村的社会保障制度。这里的社会保障的本质意义是由国家为主导的将工业剩余反哺农村，社会保障基金主要来自国家。当然个人也要交费，但不同于个人购买商业保险。

因此，对农民的社会保障就不能要求农民以土地换取。农村的土地是属于农民集体的财产，由农民集体提供给自己的成员，是集体社会给其成员提供的社会保障，而不是国家给农民的社会保障。所以不能因为农民有土地保障，就不给农民建立社会法意义上的社会保障，也不得要求农民以土地换取社保，更不能因为给农民建立了新型社会保障以后就可以任意剥夺农民的土地。土地对于农民的社会保障功能是新型社会保障不可代替的。既然要建立城乡一体的社会保障，那么农民享有土地保障而市民没有土地是否就不公平呢?对此不能这么认为。因为农民享有的土地保障不仅仅是农民的社会保障，而且在实质意义上是全社会的保障。

对农民而言，只有在集体土地保障的基础上建立与土地保障相配套的新型社会保障才能实现实质公平。土地保障与新型社会保障的配套体现在：1.应当以土地保障所能提供给农民的基本收入水平作为新型农村社会保障的基础。对应当由农民个人负担的合作医疗基金的交费、养老保险基金的交费部分应当依据土地收入水平确定，农民的个人交费应当以大多数人都能交得起为原则，对收入水平过低的困难户应当给予减免。___对享受社会养老保险的农民，在开始领取养老金后，其所承包的土地可以继续承包，其承包经营权的行使不受影响。

(二)对没有取得承包地经营权的待地农民提供新型社会保障

待地农民是在土地统一发包时没有取得土地的承包经营权，在承包期间又没有条件为其调整承包地，因而其承包本集体土地的权利处于期待状态的农民。在实行土地承包制的条件下，土地承包经营权是集体成员享有的他物权性质的财产权，也是其从集体土地上享有的基本社会保障。成员不能取得承包地就失去了土地的社会保障，这不仅在集体成员之间造成不公平，违背集体所有权的本质，也导致没有承包地的集体成员的生活困难。在建立了合作医疗、养老保险等普遍的新型养老保险的条件下，集体成员只要符合条件就可以参加和享受这些新型的社会保障，待地农民在没有取得土地承包经营权的情况下，即使参加了合作医疗、社会养老保险，也代替不了土地承包经营权的保障作用。未取得土地承包经营权，对未成年人来讲，他失去的是承包地收益的生活费;对于成年人来讲，他失去的是从事农业的基本劳动条件，从而相当于失业的农民。

因此，对于待地期间的农民理应给予相应的替代性社会保障。可以考虑的方案有两个：一是由集体按照不超过当地的平均农业承包地租金的标准，按其应取得的承包地数额给予补偿。补偿费的来源，集体有收入的从集体收入中列支;集体没有收入的，由承包土地的成员按照“一事一议”原则每年确定数额后分摊。由于土地保障是集体提供给成员的社会保障，因此由集体给予未取得承包地的成员相应的补偿具有合理性。另一方案，则是由国家参照农村最低生活保障标准对在承包经营期间没有条件取得承包地的农民给予救助性补偿。对于待地农民的补偿是因为其没有取得承包地，集体没有条件为其分配承包地的利益补偿，当集体有条件为其调整承包地的，其取得承包地后则不再享有待地补偿;如果集体能够为其分配承包地，其无理拒绝接受的，不得再享受待地补偿。

(三)对失地农民提供新型社会保障

失地农民是失去土地的农民。主要是指因企业建设、或者国家建设征占土地而失地的农民。这些失地农民是永久地失去土地的农民。失去土地按理说就不再是农民，称其为农民是因为他曾经是农民，现在还没有成为市民。在失地农民中有两种情况：一种是失地农民已经成为城市社区的居民，这主要是在城市扩张的过程中形成的;另一种情况的失地农民是在农村的失地农民，主要是县乡的工业园区建设，国家大型水库建设，铁路、高速路、机场建设、开矿等征占土地形成的失地农民。对于土地征收，我们呼吁提高补偿标准和给予安置，如果能办到，可能对未来的被征地农民有些意义，但现在最为严重的是已经被征地的农民，他们曾经获得的一次性补偿都很低，多少年过去后钱已经花完了，生活就没有了保障。

因此，对这些失地农民的社会保障问题尤为突出。最为突出的就是对就业适龄人口的就业问题，他们处在失业的状况下又不能享有失业保险。应当根据实际情况，将这些人直接纳入最低生活保障的救助范围，同时为其建立合作医疗、社会养老保险等新型社会保障。城市郊区的失地农民，应纳入城市社会保障范围，包括城市最低生活保障救助、医疗保险、失业保险、养老保险等;农村的失地农民参加农村合作医疗、农村社会养老保险，并且应考虑建立失地农民失业保险。纳入城市社会保障的失地农民的社会保险所需资金，由个人、征占或者使用被征土地的企业和国家负担。为失地农民提供农村合作医疗、社会养老保险所需的资金由个人、有条件的集体、征占土地的企业或者使用被征土地的企业和国家负担。在这里提出由征占土地的企业或者使用被征土地的企业负担一定的失地农民的社保资金的合理性在于，他们征占或使用农民土地的结果导致农民失去了土地社会保障，他们自己获得了巨大的利益，因此，他们首先对这些失地农民直接负有社会责任。

由国家负担的合理性在于国家本来就是社会保障的义务主体，对于失地农民来讲是国家征收了农民的土地，取得了土地出让金，而对农民的补偿过低，致使农民成为失地农民，失去集体土地的社会保障。因此国家有责任首先为失地农民提供社会保障。____《___开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中提出，农村社会养老保险“___年试点覆盖面为全国___%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，___年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。”