全面加强两类学校建设 推动城乡义务教育一体化发展

第一篇：全面加强两类学校建设 推动城乡义务教育一体化发展

全面加强两类学校建设 推动城乡义务教育一体化发展

近日，国务院办公厅印发了《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》（国办发〔2018〕27号，以下简称《指导意见》）。教育部有关负责人日前就有关问题回答了记者提问。

记者：为什么要出台《指导意见》？

答：党中央、国务院对农村义务教育发展特别是乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校（以下简称两类学校）建设工作高度重视。党的十九大报告强调，要“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育”。总书记指出，基础教育在国民教育体系中处于基础性、先导性地位，要从多方面采取措施，努力把我国基础教育越办越好。强调要针对突出问题，在合理规划城乡义务教育学校布局建设、提高乡村教育质量、稳定乡村生源等方面推出务实管用办法。李克强总理多次对加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设作出指示，要求在投入、师资、教学设施等方面予以保障，尽最大努力为孩子们创造公平的受教育条件。

两类学校是我国教育体系的“神经末梢”，是农村义务教育的重要组成部分。办好两类学校，是实施科教兴国战略、加快教育现代化的重要任务，是实施乡村振兴战略、推进城乡基本公共服务均等化的基本要求，是打赢教育脱贫攻坚战、全面建成小康社会的有力举措。截至2017年底，全国有农村小规模学校10.7万所，其中小学2.7万所，教学点8万个，占农村小学和教学点总数的44.4%；在校生有384.7万人，占农村小学生总数的5.8%。农村小学寄宿生有934.6万人，占农村小学生总数的14.1%。从历史发展来看，两类学校在服务农村最困难群体、巩固提高义务教育普及水平方面发挥了重要作用。近年来，国家采取一系列重大政策措施，不断加强农村义务教育，两类学校办学条件得到明显改善。但受历史、地理等多方面因素制约，两类学校仍是教育的短板，存在规划布局不合理、办学条件相对较差、师资保障不到位、校园文化建设相对滞后等问题，迫切需要进一步全面加强，提升育人质量。

为认真贯彻中央要求，切实加强农村义务教育，满足农村群众就学需要，教育部门会同有关部门在充分调研、广泛征求意见的基础上，研究起草了《指导意见》，经国务院常务会议审议，由国务院办公厅正式印发实施。

记者：《指导意见》提出了哪些原则性要求？

答：《指导意见》坚持系统思维、底线思维和精准思维，对全面加强两类学校建设提出了三个方面的原则性要求。

一是统筹规划、合理布局。优化农村教育规划布局，科?W合理设置两类学校，妥善处理好学生就近上学与接受良好义务教育关系，切实保障广大农村学生公平接受教育的权利。

二是重点保障、兜住底线。坚持优先发展农村义务教育，公共资源配置对两类学校重点保障。加强分类指导，精准施策，立足省情、县情、校情，从最迫切的需求入手，推进学校基础设施建设和教学装备配备，补齐两类学校办学条件短板。加强经费投入使用管理，切实保障两类学校正常运行。

三是内涵发展、提高质量。加强两类学校教育教学管理，深化育人模式改革，坚持以学生为中心，落实立德树人根本任务，深入实施素质教育。配齐配强乡村教师，大力提高乡村教师素质，运用“互联网+”教育方式，全面提升办学水平。

记者：《指导意见》针对两类学校发展滞后问题，提出了哪些重点措施？

答：《指导意见》坚持目标导向、问题导向，重点针对当前两类学校存在的困难问题，综合施策、精准施策，提出了一系列政策措施。

一是针对盲目撤并和撤留两难问题，提出了统筹布局规划的要求。《指导意见》强调，准确把握布局要求，科学制定布局规划，妥善处理撤并问题，坚决防止因为学校布局不合理导致上学困难甚至辍学。

二是针对两类学校办学条件相对落后问题，提出了改善办学条件的要求。《指导意见》强调，加强通往两类学校的道路建设，完善交通管理和安全设施，确保学生上下学安全。合理确定两类学校基本办学标准，加快标准化建设，力争2019年秋季开学前，两类学校办学条件达到本省份确定的基本办学标准。

三是针对两类学校师资保障不到位、师资队伍不太强问题，提出了强化师资建设的要求。《指导意见》强调，在教师编制岗位核定、职称评定等方面对两类学校实行倾斜政策。严格落实各项津补贴政策，提高乡村教师待遇。改革教师培训培养，提升教书育人能力与水平。

四是针对两类学校经费保障不到位问题，提出了强化经费保障的要求。《指导意见》强调，教育经费投入向两类学校倾斜，切实落实两类学校公用经费补助政策。探索将学校安保、生活服务等事项纳入政府购买服务范围，所需资金从地方财政预算中统筹安排。完善小规模学校经费使用管理办法，确保规定的公用经费足额用于小规模学校。

五是针对两类学校管理服务水平不高、育人有待提升的问题，提出了提高办学水平的要求。《指导意见》强调，推进乡镇中心学校和同乡镇小规模学校一体化办学，实行中心学校校长负责制。充分发挥两类学校独特优势，完善育人模式，提高育人水平。推进“互联网+”教育发展，加快实现两类学校宽带网络全覆盖。完善城乡学校支教制度，广泛开展对口帮扶活动。

记者：《指导意见》是如何加强两类学校教师队伍建设的？

答：办好乡村教育关键在于教师，《指导意见》提出了多项措施来加强两类学校教师队伍建设，要求做到“四个倾斜、两个提高”，努力优化工作环境、提高待遇保障、扩展发展空间，让优秀教师不仅能进得来，而且能留得住、教得好。

一是编制核定向两类学校倾斜。对小规模学校按照生师比与班师比相结合的方式核定编制；对寄宿制学校应根据教学、管理实际需要，通过统筹现有编制资源、加大调剂力度等方式适当增加编制。要求各省（区、市）结合实际制订具体核定标准和实施办法。

二是岗位设置向两类学校倾斜。推进县域内同学段学校岗位结构协调并向乡村适当倾斜，努力使乡村学校中高级教师岗位比例不低于城镇同学段学校。

三是职称评聘向两类学校倾斜。将到乡村学校、薄弱学校任教1年以上的经历作为申报高级教师职称和特级教师的重要条件。落实教师职称评聘向乡村学校教师倾斜政策，并优先满足小规模学校需要，保障乡村教师职称即评即聘。

四是师资配备向两类学校倾斜。深化义务教育阶段学校教师“县管校聘”管理改革，按照核定的编制，及时为乡村学校配备合格教师，保障所有班级开齐开足国家规定的课程，保障小规模学校少先队辅导员配备。要求各省（区、市）统筹制订寄宿制学校宿管、食堂、安保等工勤服务人员及卫生人员配备标准，满足学校生活服务基本需要。还要求从根本上解决部分地方长期聘用编外教师问题。

五是提高两类学校教师待遇。核定绩效工资总量时向两类学校适当倾斜，统筹考虑当地公务员实际收入水平，确保中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平。《指导意见》明确，乡村教师享受乡镇工作补贴、集中连片特困地区生活补助和艰苦边远地区津贴等政策。要求将符合条件的乡村学校教师纳入当地政府住房保障体系，并加大艰苦边远地区乡村教师周转宿舍建设力度。

六是提高教师专业素质能力。推进城乡教师交流和跟岗实习培养。适应小规模学校教师包班、复式教学需要，注重“一专多能”教师培养。“国培计划”优先支持艰苦边远贫困地区乡村教师培训，加大对两类学校教师的培训力度，增强针对性和实效性。加强教研队伍建设，帮助提升教育质量。鼓励师范生到两类学校开展教学实习。教育经费加大向教师队伍建设的倾斜力度，重点用于按规定提高教师待遇保障、提升教师专业素质能力。

记者：请问《指导意见》对提升两类学校教育质量有哪些具体举措？

答：质量是教育的生命线，《指导意见》最核心的目标，就是要全面提升两类学校的教育质量，在强调改善办学条件、强化师资队伍、加强经费保障的基础上，还从健全管理制度、推进“互联网+”教育发展等方面提出了一系列措施。

一是发挥中心学校统筹作用。推进乡镇中心学校和同乡镇小规模学校一体化办学、协同式发展、综合性考评，实行中心学校校长负责制；将中心学校和小规模学校教师作为同一学校的教师“一并定岗、统筹使用、轮流任教”；统一中心学校和小规模学校课程设置、教学安排、教研活动和教师管理；统筹加强控辍保学工作，落实目标责任制和联控联保工作机制。

二是完善育人模式。充分发挥小规模学校小班教学优势，突出因材施教。发挥寄宿制学校全天候育人和农村教育资源的独特优势，合理安排学生在校时间，丰富校园生活。密切家校联系，完善家访制度，形成家校育人合力。进一步完善农村留守儿童教育关爱体系，加强对留守儿童受教育全过程的管理，优先满足他们的寄宿需求，配齐照料留守儿童生活的必要服务人员。加强民族地区寄宿制学校管理，积极开展有利于促进民族团结和融合的教育教学活动，引导学生在学校生活、学习中广泛使用国家通用语言文字。

三是推进“互联网+”教育发展。加强硬件建设，实?F两类学校宽带网络全覆盖。引进或开发慕课、微课等课程，保障两类学校开齐开足开好课程。促进两类学校师生与优质学校师生共同在线上课、教研或交流。运用信息技术，有针对性地指导学生学习和改进学校教育教学管理。发挥政府在推进“互联网+”教育发展中的主导作用，积极运用市场机制，采用政府购买服务等方式，加强软硬件建设。遴选县域内经验丰富的教研人员、教师和专业技术人员赴两类学校开展经常性指导。

四是推进对口支教。完善城乡学校支教制度，广泛开展对口帮扶活动，努力实现每一所乡村学校都有城区学校对口帮扶。鼓励城乡间学校采取同步教研等多种方式开展交流。积极发挥社会组织在帮扶乡村学校中的作用。

记者：怎样确保各项工作要求的落实？

答：一分部署、九分落实，有了好的政策、好的蓝图，关键在落实。《指导意见》也提出了一些具体的落实机制。

一是省级政府统筹协调机制。要求各地把办好两类学校列入重要工作议事日程，加强省级政府统筹，健全协调机制，及时解决两类学校在规划布局、经费投入、建设运行、教师队伍建设等方面的突出问题。

二是政绩考核和责任追究机制。要求把办好两类学校纳入地方各级政府考核体系，完善责任追究机制，确保各项政策措施落实到位、工作目标按期实现。

三是质量监测和督导评估机制。要求建立和完善两类学校质量监测和督导评估机制，将两类学校一并纳入县域义务教育发展基本均衡和优质均衡督导评估认定，已通过基本均衡评估认定的县区接受督导复查时应包括两类学校。教育督导部门要为每所学校配备责任督学，定期开展督导检查。

四是全面加强两类学校党的建设。充分发挥学校党组织的“把方向、管大局、推落实”作用，有效调动各方地量，大力激发广大校长、教师的积极性和创造性，努力营造促进农村义务教育发展良好局面。

第二篇：推动城乡一体化发展

推动城乡一体化发展

刘卫红

政策背景：城乡一体化发展已成为国家战略。城乡关系，是一个国家和地区现代化进程中绕不开的一个重大战略问题。马克思指出：城乡关系一改变，整个社会就会改变。城乡关系处理是否得当，直接关系到一个国家和地区的现代化进程。在人类社会发展的历史长河中, 随着生产力水平和人类文明程度的不断提高，城市与农村这两大经济社会系统从相互对立、相互隔离到城乡融合、城乡一体已成为人类社会发展的总趋势。在我国，十七大指出：到2020年，基本形成城乡经济社会发展一体化新格局。十八大进一步指出：要形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。标志着城乡一体化发展已成为国家战略。

实践背景：在实践中，城乡一体化发展已从试点阶段进入普遍实行的阶段。各地积极推进实施，形成了比较有代表性的江苏苏州、四川成都和湖北鄂州的实践，被称为我国东部、中部、西部城乡一体化发展的三大样本。

一、城乡一体化的内涵与现实意义

（一）内涵

1、含义

由于城乡一体化涉及经济社会、生态环境、文化生活、空间景观等各个方面，因此对城乡一体化的概念就有诸多不同的理解，至今还 没有统一的定义。社会学者和人类学者从城乡关系的角度出发，认为城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，实现生产要素的合理流动和优化组合，城乡经济和社会生活紧密结合和协调发展，逐步缩小差距，城市乡村融为一体。经济学者认为城乡一体化是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求，从城乡生产力合理布局角度出发, 统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流和合作,使城乡生产力优化分工、合理布局、协调发展，以取得最佳的经济效益。规划学是从空间的角度对城乡结合部做出统一一规划。环境学是从生态环境的角度，认为城乡一体化是城乡生态环境的有机结合，促进城乡健康协调发展。

目前比较认可的概念是：城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体统筹谋划，通过体制改革和政策调整，促进城乡相互融合、互为资源、互为市场、互相服务，从而构建城乡共同繁荣的新型城乡关系。城乡一体化既是一个动态的发展过程，也是城乡关系演变的最终目标。

具体来说，第一、在发展目标上，最终实现城乡地位平等、开放互动、优势互补、共同繁荣、让农民与市民共享现代文明成果，形成新型城乡关系，使城市和农村居民在政治权利、经济发展水平、生活质量大体趋于相同，这是根本出发点和落脚点。第二、在发展战略上，摒弃城乡差别发展战略，实现新型工业化、信息化、新型城镇化和农业现代化“四化”同步推进的发展战略。第三、在发展体制上，消除城乡分割的二元经济社会结构和各种制度障碍，赋予农民公平的 国民待遇、平等的发展权利和发展机会。第四、在发展机制上，改变以往农业支持工业、农村奉献城市的单向发展机制，建立以城带乡、以乡促城的发展新机制，城乡二者在功能上有着极强的关联性和互补性，促进城乡共同繁荣和进步。

2、主要内容

（1）城乡规划一体化。在城乡各种规划中，坚持 “一体化” 的指导思想和思维理念，将城乡作为一个整体来规划建设和统筹布局，真正克服、摒弃城乡二元观念，这是城乡一体化发展的基本依据，就是要形成城乡统筹、相互衔接、全面覆盖的全域规划体系，“三个一”：即实现城乡土地利用规划“一张图”，城乡发展规划“一盘棋”，城乡建设规划“一揽子”。有效促进资源在城乡优化配置、产业在城乡优势互补、人口在城乡有序流动。

（2）城乡产业一体化。是指城乡以各自资源禀赋为前提，通过促进三次产业在城乡之间的广泛联系，实现城乡产业优势互补，推动三次产业互促融合。一方面可以通过业态创新促使产业融合，比如农业与旅游业的结合；另一方面通过均衡发展理念推动产业互促协调发展城乡产业一体化主要是要实现农业、工业和服务业的协调发展，最为基础的是实现农业现代化，进而为工业和服务业的发展提供支撑。中山市的具体做法：推动产业下乡（工业产业链条乡农村延伸、发展现代农业）、资金下乡、要素下乡。

（3）城乡基础设施一体化。建立城乡基础设施统一规划、一体推进的机制，实现网络化城乡交通体系建设、推进市政公用设施向农 村覆盖、推进生态环境建设一体化和城乡信息服务一体化，实现村村通水泥路、城乡居民用电同网同价、城市自来水和天然气覆盖农村、村（社区）垃圾集中处理等，着力缩小城乡基础设施和生态环境建设的差异。

（4）城乡公共服务一体化。城乡公共服务一体化是基本目标。，最能体现以人为本、共创共享的制度安排，大力推进公共服务改革，建立了城乡一体的公共服务体制和经费筹集、财政投入机制，在就业、社保、教育、卫生、文化等方面推动城乡公共资源均衡配置，推动城市公共优势资源向农村覆盖，使城乡居民共享改革发展成果。以农民生产生活及居住方式的转变为着眼点和落脚点，切实维护好群众的根本利益。成都市针对基础教育一体化发展制定了六个目标: 办学条件一体化、教学质量一体化、城乡教育规划一体化、教师配置一体化、教育经费一体化、评估标准一体化。努力做到经费投入、师资配置、教育设备、教育质量基本一致。如开展名校下乡百校结对、指引城区优质教育资源向乡村流动，提高乡村教育质量;市级财政设立专项项目奖励经费以鼓励城区学校老师到乡村学校任职，以解决乡村优质师资的短缺现实。

（5）城乡市场体系一体化。城乡市场体系一体化是根本动力。统筹城乡发展，既要发挥政府的引导力量，更要重视市场的决定力量，积极推动两个分割市场的不断弥合，建立各类商品特别是生产要素（劳动力、资本、土地）在城乡间自由流动的市场体制。

（6）城乡社会管理一体化。城乡社会管理一体化发展是保障。消除城乡共同发展的制度障碍，从而实现城乡制度相互衔接、生产要素市场开放互动、产业发展关联密切、公共服务资源共享、基础设施无缝对接、城乡空间功能鲜明布局合理。

总之城乡一体化不是城乡一样化。城乡之间的差别永远都有，特别是在文化、生产方式和生活方式上和生态环境等方面各具特性。城乡一体化的本质是城乡融合，包括市场融合与制度融合。第一，城乡之间各种要素能自由流动。第二，在城乡之间搭建统一的制度框架。这种制度目标对城市和农村都市一套，不是双轨制。制度融合，就是给农民更多的权利，过去二元体制限制了农民的权利。第三，从目标上看，要使城市和农村居民在政治权利、经济发展水平、生活质量大体趋于相同，最终形成新型城乡关系。

（二）现实意义

城乡一体化是重大而深刻的社会变革，是一项重大的国家战略，也是各级政府下一步工作的着力点。

1、是我国经济社会发展进入新阶段的必然要求

在2004年9月召开的十六届四中全会上，胡锦涛同志明确提出“两个趋向”的重要论断，即“纵观一些工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累带有普遍性的趋向，在工业化达到相当程度后，工业反补农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带普遍性的趋向。”为什么要提“两个趋向”? 从目前经济发展阶段看，我国经济总体上已经进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，这就要求我们要站在整个国民经济 的全局高度来通盘考虑工农关系、城乡关系，统筹城乡经济社会发展,着力打破城乡二元经济社会结构，逐步建立起平等和谐的工农关系和共同繁荣的城乡关系，逐步从城乡二元分割走向城乡一体化发展。国际经验表明，工业化中期将是由城乡分割走向城乡协调发展的关键阶段。社会阶层将呈现多元化，社会矛盾和问题也将日趋复杂化，如果及时扶持农业，工业和农业、城市和农村就会协调发展，就能顺利实现工业化、现代化；如果继续忽视农业农村，就会导致农业萎缩，城乡差距拉大，贫富悬殊，社会矛盾加剧，甚至出现动荡和倒退。例如，拉美国家在20世纪60、70年代的快速城市化，不仅造成了失业增加、城市拥挤、社会紊乱、收入差距扩大等诸多“城市病”，也导致其农村凋敝，城乡发展失衡等严重后果。

2、是保证国民经济持续发展的内在动力。

当前全球经济发展放缓、国内经济转型与结构调整的背景下，加快城乡一体化发展有利于促进城乡产业结构的变革，促进产业的融合与发展，为国内经济的发展寻求新的经济增长点。沿用西方经济学的“木桶理论”，补足最大短板能够发挥最大的边际效用。对中国而言，城市化过程中被“忽视”的农村是最大的短板。此前在经历了家庭联产承包责任制释放了第一次“改革红利”后，吃饭问题解决掉了。但此后农村的发展停滞不前，导致劳动力大迁徙、城乡差距持续拉大等问题，经过多年的发展之后，农村发展到了提升农业生产效率，提升农民生活质量，释放积压劳动力的阶段

实践证明，一个地方的区域竞争实力，既取决于城市，也依赖于 农村，没有城乡的协调发展，综合实力的整体提升，其区域竞争力必然受到严重影响。比如沿海地区包括苏南地区、长三角地区、珠三角地区，它们的区域竞争力为什么长盛不衰，一个最根本的原因，就是注重城乡统筹互动发展。

3、是促进公平正义的重要保证

目前中国城乡分割的体制格局没有彻底打破，城乡发展很不平衡，城乡居民收入差距一直维持在3.3:1，如果考虑城乡居民在医疗、教育、社保、住房、社会服务等方面的差异，城乡居民真实收入差距更大，在有些省份差距呈逐步拉大趋势。广大农民不能平等享受改革发展成果，违背了公平正义原则。城乡一体化要实现规划、基础设施、产业布局、市场体系、公共服务、社会管理等方面的一体化，从本质上讲是城乡居民权利的一体化，包括政治权利、经济权利和社会权利，让农民享有与市民一样的权利、一样的地位、一样的利益，实际上是要解决农民事实上长期处于“二等公民”地位的问题,真正获得宪法赋予的公民权利，给农民完全的国民待遇、平等的发展机会和获得同样的利益，这是维护社会公平正义、消除社会矛盾和冲突的客观要求。城乡发展上的悬殊差距带来的城乡关系的失衡，造成了城乡两方面发展的阻力和障碍，造成社会的不公和社会矛盾的加剧，成为摆在当代中国面前的严重问题

4、是解决“三农”问题的根本出路

城乡一体化核心是解决三农问题。长期以来，我国政府一直重视“三农”问题，党的十一届三中全会就提出了我们党对待农民的基本 准则：要在经济上保障农民的物质利益，要在政治上尊重农民的民主权利。改革开放以来各级政府致力于农村改革和社会发展，但目前中国城乡差距仍过分悬殊和不断扩大，“三农”问题依然是制约中国全面建设小康、实现现代化的难题。主要原因是，过去解决“三农”问题的思路更多地注重于在农村内部考虑农业、农村和农民问题，这种思路的根本缺陷是割裂了农业、农村、农民问题与社会其他单元的有机关联，把“三农”问题作为一个孤立的系统单独加以研究，因而实现不了农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的良性转换与互动。“三农”问题表面上看是农村问题，实际上这一问题的解决，不能单靠农村自身，必须在城市与农村的互动中逐步解决，可以说没有城市的积极参与和支持，农民的小康难以顺利实现。用推进城乡一体化的思路和战略解决中国的农业、农村和农民问题，就是要在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上有一个大的转变：跳出“就三农论三农，就三农抓三农”、“以农言农”的传统思路，统筹考虑工业和农业、城市和农村，通过城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补，通过城市带动农村、工业带动农业，建立城乡互动、良性循环、共同发展的一体化体制。就是要改革旧的城乡关系，建设新的城乡关系，从政策性调整阶段，进入制度性建设阶段，走过了单纯解决城乡矛盾和化解城乡关系危机阶段，而进入主动正确处理城乡关系的新阶段，这是解决我国“三农”问题的总体思路和战略选择。二、二元结构是城乡一体化的主要障碍

十八届三中全会明确指出，二元结构是城乡一体化的主要障碍。回顾三十多年的农村改革发展的历史，就清楚了农村率先改革，实行家庭联产承包责任制，农民也率先得到实惠，那几年城乡差距是缩小的，但进入上个世纪的90年代，农村要进行第二步改革，触及到城乡二元体制问题，就改不下去了，只好打外围战，虽然中央和地方，花了很大力气，但问题得不得解决。

（一）西方二元结构的形成

“二元结构说”最早源于刘易斯的二元经济模型。二元结构是指发达的现代工业部门与落后的传统农业部门并存的国民经济结构，即二元经济结构。一般来说，在经济发展中自然而然地形成了现代工业部门与传统农业部门的差距，这是所有国家在发展过程中都出现的问题，但随着经济社会的发展，这种城乡差距会缩小。市场成长、分工深化是城乡分离、二元结构的主要原因。（市场力量）马克思在《资本论》中将城乡关系变迁概括为：乡育城市---城乡分离（工业化与城市化）----城乡融合三个阶段，实际上西方世界城乡关系的发展就是这条道路。工业革命的进行不仅大大加速了城乡分离的过程，这种城乡分离的趋势一直持续到20世纪50年代。随着战后美国经济的崛起，西欧经济的快速恢复和东亚经济的迅速崛起，西方出现了城乡融合的新局面。

（二）我国二元结构的形成与特点

中国是一个发展中国家，属于典型的二元结构国家。

形成原因：我国的二元结构形成于农业全面支持工业的赶超型发展战略和以户籍制度为核心的城乡分割制度。我国的城乡二元结构是 制度变迁的产物，是政府主导形成。

新中国成立之初，我国是一个生产力发展水平极端落后的农业大国。1952年中国工业净产值占工农业净产值的比重仅为25.3%，工业劳动者占社会劳动者的比重只有6%，依靠农业难以支撑起国家现代化的基础，如何振兴工业才是最主要的目标。重工业的发达被当作国家富强的标志，以及当时苏联在高度集权的计划经济体制下实现工业化的成功，给了中国强烈的示范效应。为快速实现工业化（尤其是重工业化），国家实施了工农业产品不等价交换、农业合作化、统购统销和要素流动控制等一系列的城乡关系政策与制度。这些制度形成了一个相互支撑、互为补充的完备的刚性制度体系，确保了农业对工业、乡村对城市长期而巨大的贡献，且这种牺牲农业的行为被制度和法律不断固化。第一，工农业产品“剪刀差”政策。就是政府压价收购农产品，有加价把工业品卖给农民，这一压一加，剪出一笔差价，为工业化积累资本。所以农民一直穷。第二，统购统销制度。为了维持“剪刀差式”，就必须把农副产品在城乡之间自由流通的大门关上，由国家把住流通的关口，统一以计划价格收购农副产品，又统一在城市分配农副产品，同时还管工业品下乡。1954年，《统购统销命令》规定，“一切有关粮食经营和粮食加工的国营、地方国营、公私合营、合作社经营的粮店和工厂，统一归当地粮食部门领导”；“所有私营粮商一律不许私自经营粮食”„„粮食、棉花、油料等重要农产品的收购量占总产量的比重长期维持在60％以上。这样，农民无权自由卖农产品，城镇居民无权自由买农产品，工厂 也无权自由买工业品，由政府决定购量、购价、销量、销价。这就是计划经济的典型特征。可想而知，农民的生产积极性不可能高，1977年邓小平讲中国经济，有一句“8亿人高饭吃，结果饭还不够吃”，那不是自然原因。第三，农业生产集中制度。新中国成立后不久，随着土地革命的胜利完成，全国开展了一场农业的社会主义改造，目的是实现土地的社会主义集体所有，更好地支持工业化战略。具体形式和组织方式开始是通过农业合作化来进行的，随后是通过人民公社化运动进行的。第四，包括劳动力在内的要素流动控制政策。1958年通过《中华人民共和国户口登记条例》，以严格限制农村人口向城市流动为核心的户籍制度形成，导致了城乡两种不同的资源配置制度和城乡居民两种不同的社会身份，通过户籍制度及由此派生出与户籍制度相配套的城市劳动就业制度、城市偏向的社会保障制度、基本消费品供应的票证制度、排他性的城市福利体制等，有效地控制了劳动力等生产要素在城乡间的流动。一系列制度和政策阻碍了中国“三农”的发展，导致城乡分离和分割的局面日益加深：一是农业相对衰退和农村商品经济萎缩；二是工农业比例关系遭到破坏，工农业联系被人为割断，工业化被限制在城市范围内独立运行，而没有带动农村的繁荣，工业化创造的成果没有改善城乡之间的关系；三是城乡二元化政治和二元社会结构形成并固化；四是城乡差距继续被拉大。

特点：首先，是制度变迁的产物。由于我国的二元结构内生于我国的经济社会制度，所以具有超强的稳定性。

其次，是“双二元结构”。我国的二元结构既包括一般意义上的 现代工业与传统农业并存的二元经济结构，又包括城市社会与农村社会长期分割的二元社会结构：（1）两种不同的户籍制度。户口在性质上分为农业户口和非农业户口，农民被登记为农业户口，城镇居民被登记为非农业户口，农业户口不能自由转换为非农业户口。在这种二元户籍制度下，大量进城务工农民，虽然已经不再从事农业，也大部分时间不在农村居住，但并不能真正获得市民身份，无法在城市安家落户和融入城市，无法在就业、子女教育、医疗、社会保障、住房等公共服务领域享受同城镇居民相同的待遇，合法权益不能得到充分保护。（2）两种不同的资源配置制度。改革前中国社会中的资源是由行政性的再分配而不是由市场来进行配置的。比如,教育和公共设施的投人。城市中的教育和基础设施,几乎完全是由国家财政投人的而农村中的教育和设施,国家的投人则相当有限有相当一部分要由农村自己来负担。（3）两种不同的社会身份。城乡两部分居民分成了两种不同的社会在地位上的差别,可以看得出来，目前国家每年为城镇居民提供上千亿元的各类社会保障(养老、医疗、失业、救济、补助等),而农民生老病死伤残在相当长时间内几乎没有任何保障,农民还要上交乡村统筹为五保户、烈军属提供补助救济。在一个主权统一的国家内，形成农民和市民社会地位完全不同的制度体系，这在当今世界上是绝无仅有的。今天农民仍然不能平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。在基本公共服务制度方面，财政对农村公共设施建设、义务教育、公共文化服务、社会保障的投入强度明显低于城镇，农村低保标准、合作医疗补助标准、社会养老保险补助水平明显低于城镇，特别是城镇社会保障体系对进城务工农民的覆盖度较低。在土地征收和交易制度方面，城市国有土地可以直接上市交易，农村集体土地不能直接上市交易，国家征收农村集体土地，不是按照土地的市场交易价格补偿，而是按照土地的原有用途收益补偿，补偿标准明显偏低。由于这种城乡二元结构的长期存在，导致城乡资源不能合理流动和优化组合，城乡生产要素不能平等交换，城乡公共资源配置严重不均衡，城乡基本公共服务严重不均等，使农村发展滞后、城乡差距拉大。使得我国城乡居民在收入、生活、教育、社会保障和政治生活等方面存在巨大差距。

（三）我国二元结构的深化

我国城乡二元结构形成于20世纪50年代，是计划经济体制的产物，改革开放以后，这种二元结构在制度和市场的双重影响下得以续存和强化。有学者把改革开放前因政府行政干预和优先发展重工业政策导致的城乡二元结构称之为“行政主导型的二元结构”，把改革开放后由于社会资源重新积聚所带来的城乡断裂称为“市场主导型的二元结构”。在传统计划经济体制下，中国工农业产品不能平等交易，城乡之间要素不能自由流动，城镇居民与农民权利和发展机会不平等，使城乡关系遭到了严重扭曲。改革开放以来，随着市场机制的引入，城乡联系显著增强，但城乡分割的二元结构体制尚未根本改变，而级差式发展方式和分离化改革措施使得城市利用自身优势和国家优惠的改革政策先富起来，加剧了本来就存在的城乡二元结构。

具体表现在以下三个方面：第一、城市化水平远远落后于工业化 水平。2013年，中国第二三产业所占GDP的比重已经接近90%,但城镇人口所占总人口的比重却只有52%,中国城乡融合速度远远低于工业化发展速度,中国有更多的人不能充分分享工业化带来的好处。第二，城乡收入差距持续扩大。联产承包责任制使得1978-1984年城乡收入差距呈现缩小趋势，但此后，改革重点逐渐转向城市，农民收入增长率下降，甚至出现了1989年的绝对负增长，此后 城 乡 收 入 差 距 持 续 扩 大。第三，城市内部的“二元社会”开始形成，2.6亿农民工虽然工作生活在城市，但不能享受城市的公共服务。因此,靠工业化发展的自发力量不仅难以消除城乡二元结构，反而会加剧城乡二元结构的发展。实际上,近年来我国凸显的“三农”问题,就是城乡二元结构不断深化累积的结果。城乡二元经济结构和社会结构，已成为阻碍农村经济社会发展的最大障碍。厉以宁指出，计划经济体制有两大支柱：政企不分和产权不清晰的国有企业体制，以及城乡生产要素分割和农民没有明确产权的城乡二元体系。改革开放后的前 30年，我们着重于国有企业体制的改革，这一改革在30年内取得了显著的成就，尽管国企体制改革中还有一些遗留问题需要继续解决，但大势已定，改革已不可逆转。今后30 年，改革的重点将是城乡二元体制，通过城乡二元体制改革而实现城乡一体化是我国继国企改革之后另一项重要的经济体制改革。

三、城乡一体化的实现路径

推进城乡一体化，包括改革和发展两大主题。改革就是要打破城乡体制机制上的二元结构。发展就是要推动城镇和农村共同发展、协 调发展，在改革中发展，在发展中改革，在改革发展的结合中实现城乡一体化，这是推动区域城乡一体化的现实路径。

（一）产业化路径：构建新型农业经营体系

城乡一体化核心是解决“三农问题”，立足于农村发展，产业化路径重点是农业现代化，这是城乡一体化的基础。未来30年最大的金矿——农业。农业成为下一轮经济增长的引爆点。那些走在时代前列的企业家，王健林、刘强东、朱新礼、柳传志，从去年开始全部把目光一致盯上了现代农业！万达的王健林斥资数亿在延庆种菜，京东的刘强东，圈了几千亩地高调进入农业，富达林果业的张国祥、汇源的朱新礼在北京郊区运作了一片有机区域，从果农变身菜农，褚时健和柳传志合作开卖“褚橙柳桃”。这些资本巨头为何不约而同盯上农业及食品领域？以上企业家的行动发布了一种信号，农业将是下一个金矿！传统农业因低价值、慢运作的方式一直处于价值链的低端，而以现代生产方式、加工方式和经营方式运作的现代农业，却是一个潜力无限、财富巨大的庞大产业，一个继互联网之后的“新兴产业”。首先发展现代农业做为国家战略，政策放开打破了许多发展瓶颈。十八届三中全会明确提出，稳定土地承包关系并保持长久不变，赋予承包者对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。二是农业市场大，来源于由传统农业晋升为现代农业的强大转变和升级潜力，来源于消费者对农产品不断上升的高端需求，来源于初级农产品升级为深加工农产品的利润空间，更来自于从传统经营转向现代营销难以估量的高 额附加值。这是国家政策、社会与经济环境、产业规模、技术条件、竞争环境、消费者需求达到一定程度时必然出现的现象。一场前所未有的现代农业革命到来了！

实现农业现代化十八大提出了新思路，就是“构建新型农业经营体系”。构建新型农业经营体系是基于我国农业发展现代化进程缓慢、农业劳动力流失、农业发展方式转变滞后的现实国情提出的。

1、基本特点

相对于过去的农业经营体系,新型农业经营体系在“经营规模”上，更加突出生产经营的规模化；“生产过程”中,更加追求生产工艺与流程的标准化；“产业链条”上，更加强调农业产业链条的拓展延伸；“生产组织”上，更加强调服务的社会化。其基本特征集中体现在：新型农业经营体系的“四化”——集约化、专业化、组织化、社会化。

（1）集约化

集约化是相对粗放经营而言。集约化包括三方面的含义：一是单位面积土地上要素投入强度的提高；二是要素投入质量的提高和投入结构的改善，特别是现代科技和人力资本、现代信息、现代服务、现代发展理念、现代装备设施等创新要素的密集投入及其对传统要素投入的替代；三是农业经营方式的改善，包括要素组合关系的优化和要素利用效率、效益的提高。农业集约化的发展，有利于增强农业产业链和价值链的创新能力。集约经营的目的，是从单位面积土地上获得更多农产品，不断提高土地生产率和劳动生产率。（2）专业化

专业化是相对兼业化而言。是指农业生产向专门化、集中化方向发展的过程。从国际经验来看，现代农业的专业化实际上包括两个层面：第一，农业生产经营或服务主体的专业化。如鼓励“小而全”、“小而散”的农户家庭经营向专业化发展，形成“小而专、专而协”的农业经营格局，发展专业大户、家庭农场等，促进农业生产经营的专业化。培育信息服务、农机服务等专业服务提供商，也是推进农业专业化的重要内容。第二，农业的区域专业化。建设优势农产品产业带、产业区，如美国的玉米带、大豆带等，农业区域专业化的发展，可以带动农业区域规模经济。专业化的深化，有利于更好地分享分工协作效应，但也对生产和服务的社会化提出更高层次的要求。

（3）组织化

组织化是相对分散化而言。组织化经营要解决的是农民在农业生产中的散和弱即难以与市场对接的问题。组织化既包括横向农户的联合与合作，农民专业合作社和专业协会属于此类，旨在提高农户进入市场的能力；也包括纵向产业链条的延伸，“公司+农户”的模式属于这一类，旨在降低市场风险。当前农业组织化经营的重点是发展多种形式的农民合作社,同时也努力促进一定区域范围内、相关产业链上各主体间的业务合理分工。

（4）社会化

社会化是相对个体而言。主要包括两层含义，一是农业生产过程的社会化，即生产过程从一系列的个人行动变为一系列的社会行动，突出表现在农业社会化服务对农业生产过程的广泛参与；二是产品的社会化，即农产品通过交换供应整个社会，而不是自给自足。现阶段突出强调社会化，主要就是大力发展社会化服务，使农户克服自身小规模经营的弊端，从而获得较高的经济效益。

2、具体路径

构建新型农业经营体系，需要培育壮大新型农业经营主体，发展适度规模经营，建立与新型农业经营体系相适应的体制机制。

（1）培育壮大新型农业经营主体是基础

当前，农户仍然是农业生产的基本经营单位。但是农户群体逐渐分化，各种新型农业经营主体不断成长壮大，这是构建新型农业经营体系的基础。从组织属性上看,新型农业经营主体主要分为三类:

家庭经营型主体。家庭经营型主体是指以家庭为主要单位从事农业生产经营的主体，主要分为专业大户和家庭农场。家庭经营不仅是传统农业也是现代农业最基本的经营方式，是必须坚持的农业基本经营制度。近年来,我国农村在兼业农户大量增加的同时,专业农户也在兴起壮大，专业农户是指家庭劳动时间大部分用于农业中的某一产业，且收入占全部收入80%以上的纯农户，估计我国的专业农户数量已超过1亿，专业农户符合我国人多地少的基本国情。家庭农场也是家庭经营的一种类型，2013年的中央一号文件提到要发展家庭农场，引起不少关注。家庭农场在国外很普遍，和一般专业大户相比,家庭农场在集约化水平、经营管理水平、生产经营稳定性等方面都有更高的要求。截至2012年底,全国共有家庭农场87.7万个,经营耕地面积 达到1.76亿亩,占全国承包耕地面积的13.4%。家庭农场是个发展方向，但相关制度必须跟进，包括农村土地制度、农业服务体系、农民社会保障体系的健全和完善，农业劳动力充分转移。

合作经营型主体。以家庭承包经营为基础的农民合作经济的发展,始于上世纪80年代后期,以农民技术协会、农民专业协会等多种形式出现,直到2007年《农民专业合作社法》正式实施才获得其应有的法律地位。农民专业合作社通过农户间的联合,解决了小规模家庭农户的规模经济缺陷,通过技术、资金等合作,推动了农户生产的集约化水平。截至2012年底,全国经工商注册登记注册的农民专业合作社农户占全国农户总数的21.6%。但随着农业农村经济发展,以某一个专业、某一个品种为基础的农民专业合作社已经不能完全满足农户需要，还要求农民合作社担负起农民生活指导、权利维护和社会诉求等社会职能,为此,2013年中央一号文件提出大力支持发展社区合作社、股份合作社、联合社等多种形式的农民合作社。(日本的农合组织)企业经营型主体。在现代农业经营体系中,农业企业以社会化生产的方式,形成了与农户间的分工体系,并主要在农业产业链的下游经营,引领农户进人市场,发挥市场组织者作用。2013年中央一号文件提出,鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。目前全国农业产业化龙头企业达到11万多家,销售收入5.7万亿元，每年提供的农产品及加工制品占国内农产品市场供应量的1/3,占主要城市“菜篮子”产品供给的2/3以上,在农业生产经营中发挥着骨干作用。加快培育新型农业经营主体，要注重发挥各类主体的比较优势以及对小规模农户的带动作用。专业大户、家庭农场作为规模化生产主体，承担着农产品生产的功能，发挥对小规模农户的示范效应，应注重引导其向采用先进科技的生产手段转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平。农民专业合作社具有带动散户、组织大户、对接企业、联结市场的功能，应成为引领农民进入市场的主要经营组织，发挥其提高农民组织化程度的作用，促进其由数量型向质量效益型转变。龙头企业是先进生产要素的集成，具有资金、技术、人才、设备等方面的比较优势，应主要在产业链中更多承担农产品加工和市场营销的作用，并为农户提供产前、产中、产后的各类生产性服务，加强技术指导和试验示范。

（2）发展适度规模经营是核心

从国外经验看，世界上凡是农业发展水平领先的国家，基本上都走过了土地规模经营的道路。从国内经验看，规模经营搞得好的地方，农业发展就快，现代化水平就高。规模经营有利于优化产业布局、加快科技普及、转变生产方式、促进农民增收。因此构建新型农业经营体系核心是循序渐进推进农业生产的适度规模经营。发展适度规模经营重点要解决：

一是土地的适度集中。农村土地的改革进程直接影响到农业规模化经营的发展。首先要尽快完成承包经营权确权登记，在法律上赋予土地承包经营权“长久不变”。目前相关的《土地承包法》《土地管理法》等一直未做相应修订，同时，承包经营权确权登记工作全面试 点已进展几年，虽有明显进展，但依然面临诸多复杂的问题，如果承包经营权赋权、确权不到位，农民就很难安心放开土地，规模经营就成了空谈。其次要建立健全土地承包经营权流转市场，促进土地流转，发挥市场在配置农地资源中的决定性作用。同时鼓励工商资本投入农业生产，发展产业化经营。

二是加强农业社会化服务。在农业规模经营中，不管那类主体都不可能包揽农业经营中的每一个链条或环节，其经营都有赖于农业社会化服务的支持。下一步，政策要聚焦在多元化多类型的服务主体、经营性服务的突出短板、农民欢迎的服务模式上。在主体培育上，要把农资经销企业、农机服务队、农技服务公司、龙头企业、专业合作社、资金互助合作社等纳入政策支持范围，作为各级政府加强社会化服务的重要抓手。在服务领域上，要拉长产后服务这一短板，重点加强农产品加工、储藏、包装、品牌创立和宣传、农业综合信息提供、金融保险等服务领域。在服务模式上，要挖掘实践中农民最喜欢、生命力最强、成本最低的服务模式，重点发展 “公共服务机构+农资农技服务公司+农户”、“农民专业合作组织+社会化服务组织+农户”、“龙头企业+农户+基地”、“农资经营公司＋农户＋基地” 等服务模式，开展形式多样、内容丰富的社会化服务。

（3）加快体制机制创新是关键

加快农业经营体制机制创新的前提是，毫不动摇坚持农村基本经营制度，这是是党的农村政策的基石。当前，坚持农村基本经营制度，就是要切实维护农民的土地承包权，切实提高农民在土地增值中的收 益比例，切实保护农民的集体资产权益。在坚持的基础上完善。

一是加快要素的市场化改革。十八届三中全会指出，“要促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”但当前的城乡要素流动中，人才、资金、土地等发展要素总体上仍然是由乡村往城市流动。要加快要素的市场化改革，创新体制机制促进要素更多向农业农村流动，为农村发展奠定物质技术人才基础。

二是营造农业创业和就业环境。投资农业的企业家、返乡务农的农民工、基层创业的大学生和农村内部的带头人是新型农业经营主体的主要来源，要营造农业创业和就业的良好环境，引导和鼓励他们成为新型农业经营主体。由于他们的学历、工作背景以及各自优劣势不尽相同，需要分类指导和提供有针对性的扶持政策，使他们“下得去、干得好、留得住、有发展”。

三是建立农业退出和进入机制。建立传统农业经营者的退出机制，前提是坚持农村家庭承包经营制度，维护农民的土地和集体资产权益。农业进入机制和规则，重点是处理好进入者和退出者的利益关系，进入者资格与能力的认定，进入者之间的公平竞争和择优，进入者经营行为和经营领域的控制。如工商企业进入农业的问题，既要引导工商企业规范有序进入现代农业，鼓励工商企业为农户提供产前产中产后服务、投资农业农村基础设施建设，但又不提倡工商企业大面积、长时间直接租种农户土地，更要防止企业租地“非粮化”甚至“非农化”倾向。四是完善政府扶持农业的政策。一方面，需要继续加大对农业基础性、平台性设施等的公共投入和政策扶持的力度，完善农业公共政策和公共投入的绩效考核 ；另一方面，农业政策调整要处理好几个相互关系。既要扩大经营规模，又要重视社会化服务；既要构建微观组织，又要重视整个经营体系的培育；既要引入社会资源，又要维护农民的优先权；既要利于务农者种好地，又要有利于更多的农民非农化；既要保证农民长久承包权益，又要激活土地资源。

（二）制度化路径：推动制度改革

我国当前的城乡格局并非仅是自然与经济技术因素引起的分工差异，更是长期形成的城乡二元制度性根源，城乡一体化的关键是要靠制度创新来推动。

1、改革户籍制度。

现行的户籍制度，是为适应计划经济体制的需要而建立的。新中国成立初期，城乡居民拥有居住、迁徙的自由权。这一时期，城镇人口迅速增长，而粮食总产量特别是商品粮产量的增长赶不上城市人口及消费需求的增长。为了解决这一难题，1958年发布了《中华人民共和国户口登记条例》，不允许农民自由进城，将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”，这就形成了中国户籍管理制度的城乡二元结构，进而演化为与教育、卫生、社会保障、就业等一系列城乡二元经济社会制度安排，催生了一系列不平等的制度体制，在城乡之间形成了难以逾越的鸿沟。很长一段时间里，考学、当兵、招工曾经是摆脱农民身份的仅有渠道。计划经济时代，农民外出还有个不雅的称 号叫“盲流”。改革开放以后，“城门”逐渐打开。城门时如何打开的？是一步步拱开的，联产承包责任制，农村剩余劳动力增加，到80年代中期，乡镇企业异军突起，农民进城务工大势所趋。1983中央一号文件允许农民自带口粮进集镇落户，并同集镇居民一样享有同等权利，履行同等义务。2000年十五计划提出，积极稳妥地推进城镇化，转移农村人口。发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径。2012年提出，要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，逐步满足符合条件的农村人口落户需求，逐步实现城乡基本公共服务均等化。

2014年7月30日，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式发布，《意见》明确提出“建立城乡统一的户口登记制度”。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。主要是两大内容：一是建立统一的城乡户口登记制度，全面实施居住证制度。农业户口和城镇户口统一为居民户口，这标志着我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式开始退出历史舞台。二是提出了多样化的户口迁移政策。《意见》根据中国城乡区域的差异性，务实地提出了多样化的户口迁移政策，大体有四种不同政策：城市将按人口分为4个级别，执行不同的落户标准。建制镇、小城市，只要有合法稳定住所，不分租赁还是购买，都全面放开落户条件。中等城市、大城市，可对社保缴费年限提 出要求，但最高要求不得超过五年。500万人以上的特大城市，要严控人口规模，建立透明、完善的积分落户制度。积分分值主要考量工作年限、居住年限、参加社保的年限、专业技能等指标。

可以说，此次户改对有意进城居住生活的农业人口而言，是一个重大利好。另一方面，此次户改也给了中国经济增长无限的想象空间。

第一、改革不是不要农民。有人说户籍改革后就没有农民了，这是对户籍和农民概念的误解。户籍是国家以户为单位记载人口基本信息的法律文书，也是公民的重要身份证明。取消农业户口，不是取消农民。农民是占有土地并从事农业经营的人，体现的是职业特征。只要有农业存在，只要有人从事农业生产和经营，就一定有农民。过去身份意义的农民随着户籍改革而消失了，未来的农民主体应该是新型职业农民。农村居民获得了与城镇居民同等的非农就业权利，农民不再是唯一的职业选择；同样，未来新型职业农民可以来源于任何愿意从事农业又有从事农业能力的人，这样就实现了职业选择的开放性和伴随职业活动的迁徙自由。

第二，户籍改革不是强迫农民进城。取消户籍界限，建立统一的户籍管理制度，有助于乡村人口向城镇迁移，有利于农村富余劳动力和农民工转化为城镇居民。但是这种转化首先是建立在尊重农民自愿的基础上，只有农民在城镇有了稳定职业，有了住房，解决了医疗、养老、子女就学等问题，具备了生存与发展的条件，他们才愿意离开乡村到城市居住，进而转化为市民。不顾客观条件和农民意愿强迫农民进城与限制农民流动一样，都是对规律的违背。其次，城镇化是建 立在对乡村价值认识基础上的。城乡各有其不可替代的功能，城镇化不是以消灭乡村为前提，而是要充分发挥城乡各自优势，实现其功能的互补。除了引导农民进城，还有就地城镇化、就地市民化的道路可供选择。

第三，户籍改革不能剥夺农民的土地权利。有人担心取消了农业户口，农民的土地权益就会丧失。根据党的十八届三中全会精神，“在尊重农民意愿的前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。”也就是说，现阶段农民工可以“带地进城”。上述规定，其出发点显然是为了鼓励农民工进城。农民工进城后不管是否在当地落户，在跟当地居民一样享受医疗、教育、住房等各方面公共服务的同时，还能继续保留“三权”带来的额外农村福利。但从长远来看，要在农民自愿的基础上，尽快建立农民土地退出机制。

可行的方法有两个：第一，努力提高城市的公共服务水平，这应该是最有效的办法。城市户口有了足够的吸引力，农民自然就会愿意放弃农村的那点土地。现在只是放开中小城市的落户，而在中小城市里，就业不足，养老还不能统筹，教育和医疗又不能完全对接，农民当然不愿意。第二，建立有偿退出土地的补贴机制。与曾经试点的“土地换社保”、“土地换住房”制度类似，国家可以对自愿退出农村土地的农民实施货币补贴。

2、改革土地制度。我国现行的土地制度是城乡分治，在土地所有权上是国有和集体所有权并存，农村的耕地和建设用地是集体所 有，城市建设用地是国有，集体土地不上市交易，国有土地可以通过招拍挂的方式进入市场交易。那么，未来中国农村土地制度改革的目标是什么？应采取怎样的措施？十八届三中全会指明了方向：

征地制度改革。《决定》对征地制度改革提出了以下要求：进一步缩小征地范围，规范征地程序，同时健全对被征地农民的多元保障机制，建立兼顾国家、集体、农民三者的土地增值收益的分配机制，并明确要求合理提高个人收益。世界各地采取的办法大体为两种：一种是土地的增值收益归土地所有者，然后由政府通过税收来调节；另一种则是根据法律规定农民所得的比例。

农村集体建设用地改革。建立城乡统一的集体建设用地市场。《决定》指出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。” 农村集体经营性建设用地是动态变化的，规划调整、农用地转用、土地整理等会影响到不同用途土地面积的变化，征地制度的改革也会影响到农村经营性建设用地的范围。不能将其等同于原来的乡镇企业用地(因为乡镇企业用地早已允许入市流转)，农民承包耕地经营体制的改革。“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。问题主要在于两个方面：保障农户作为土地承包者的权利。稳定农村土地集体承包关系并 保持长久不变，促进土地经营权流转。在农业用地的农用耕地用途不改变的前提下，农民可以自由转让土地承包经营权。“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。”使农业在现代化道路上更快发展。坚持让农民依法、自愿、有偿流转土地经营权，不搞大跃进、不搞强迫命令、不搞行政瞎指挥。

赋予农民更多的财产权。2012 年我国农民人均纯收入为 7 916 元，其中，家庭经营收入 3 533 元，占 44.6%；工资性收入 3447 元，占 43.5%；财产性收入 249 元，占 3.1%；转移性收入 687 元，占 8.7%，可见，财产性收入在农民收入结构中所占比例是最低的，要增加农民的财产性收入。

赋予农民更多财产权利，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。《决定》指出：保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。十八届三中全会进一步扩大了土地的权能，不仅允许土地承包经营权抵押、担保，而且赋予了农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能。过去法律规定，农村集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，农村集体建设用地不能单独用作抵押。改革了征地制度。征地制度既是国有建设用地市 场建设的基本制度，关系农村集体经营性建设用地市场发展的空间，更关系农民的切身利益。切实维护农民宅基地用益物权，（用益物权是指在法律规定的范围内,对他人所有的不动产,享有占有、使用和收益的权利，包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等）。体现了保护农民利益、增加农民财产性收入的民本思想。土地制度改革是农村改革的核心。特别是建立城乡统一建设用地市场涉及重大利益格局调整，事关全局、政策性强，是一项极为复杂的系统工程，必须从法制建设、用途管制、确权登记、市场管控、共同责任等方面整体设计、配套推进。

重庆土地改革的案例——地票制度

所谓“地票”，指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标，以票据的形式通过重庆农村土地交易所在全市范围内公开拍卖。具体实施有四个环节：复垦——交易——落地——分配。

3、改革金融制度。

城乡金融二元结构是造成城乡差距的重要原因。学者普遍认为农村存在着明显的金融抑制：农村多样化的金融需求与单一的金融供给矛盾。近年来，四大国有商业银行大量收缩县域机构，涉农金融机构大量缩减，严重影响农村金融供给能力，农信社也是多存少贷，邮政储蓄是只存不贷。数据显示，每年通过正规金融渠道从农村抽走的资金在3000亿元以上。从现代 29 农村发展看，金融需求出现了前所未有的变化，不仅资金需求期限变长，体量变大，需求主体也从农户转变为家庭农场、农业合作社、龙头企业等新型农村经济组织，迫切需要金融机构在产品、服务和流程上做出创新。金融是现代经济的神经中枢，对经济健康发展有着至关重要的作用。推动金融资源向农村流动，对于发展现代农业，促进农村经济发展和农民收入增加具有重要作用，是实现新型城镇化和城乡一体化的核心要求。要培育多元化农村金融主体，建立有序竞争的、多层次、广覆盖的农村金融体系。一是加快改革农村信用社体制,提高信用社对农户贷款的覆盖面。二是农业发展银行应重新定位,使其从单纯的“粮食银行”转变为支持农业综合开发、农村基础设施建设、产业结构调整、农产品进出口的综合型政策性银行。三是建立邮政储蓄资金的回流机制。四是完善农村信贷政策。五是鼓励、支持农村小额信贷机构发展,培育农村民间金融机构。六是探索建立政策性农业保险制度,降低农民生产经营风险。

围绕农业专业经营组织形式的特点，创新农村金融服务产品，积极探索创新土地承包经营权、林权、房屋产权、农村基础设施使用权抵押等金融服务，制定农村产权抵押贷款实施办法。改善农村金融环境，积极推进农村信用体系建设，加强农村信用担保体系建设，建立农村金融风险保障机制。建立农村金融的资金回流制度。要想从根本上解决“三农”资金短缺问题，必须发挥财政资金、政策性信贷资金的政策导向和引导作用，构建激励机制，综合运用担保、税收等经济手段，引导商业银行、合作金融和其他社会资金流向农村、农业。

（三）城镇化路径：走新型城镇化道路

走新型城镇化道路是构建新型城乡关系的重要途径。世界各国实践表明，城乡一体化都是在城镇和农村共同发展、协调发展的基础上逐步推进的，发展城镇化，在城镇建设发展基础上，实行以城带乡即通过城镇带动和促进农村的建设发展，是实现城乡一体化的普遍做法。推进城乡一体化，不仅要重视农村建设发展，而且要重视城镇建设发展。把农村建设发展作为解决“三农问题”，实现城乡一体化的落脚点，把城镇建设发展作为推进城乡一体化的牛鼻子。

很多人集聚在一个相对狭小的地理空间里，一旦达到某个人口密度的标准，此地便被命名为“城市”。人口聚集带来经济聚集，经济聚集又吸引更多的人口聚集，这就是城市化。这个变化趋势在全球范围内迄今依然有增无减，“城市化”大潮不可阻挡。为什么人都喜欢往城市里凑？文化和文明方面的理由我说不好，经济上的动力看起来直截了当——城市创造更高的收入。从古到今，“城市”不过是人口聚集和经济聚集的结晶，这和世界上任何其他地方的并没有什么不同。中国的特色在于，人口聚集久久得不到更强有力的经济聚集的召唤和刺激，从而在很长的历史时期里不曾给城市化以应有的推动。全球范围的证据却表明，人的经济活动所包含的逻辑就是在流动中聚集，然后再流动、再聚集，直至人口、经济和财富在地理上集中到一个个面积奇小的地方去。

《决定》中提出“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇

融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。”这为我国如何推进新型城镇化指明了方向。李克强总理曾经指出，城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。

1、核心：以人为本。

李克强总理曾经指出，城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。

加大城镇基础设施和公共服务网络体系建设，加快提升公共服务能力。有序推进农业转移人口市民化，包括劳动报酬、劳动保护、子女教育、医疗服务、社会保障等基本公共服务和公共产品逐步由户籍人口向常住人口全覆盖。以人为核心就意味着不再像过去的造城运动，而着重农民的市民化，公共设施、公共服务的均等化，全面提高城镇化发展质量。以人为本是新型城镇化发展的首要问题。城镇化实质上是社会结构调整与进步的过程。

2、发展道路：大中小城市与小城镇协调发展道路。坚持走中国特色的新型城镇化道路，多元城市生态的思想已融入到《决定》中，跟过去单一的城市化或城镇化思维不同，如果说已有的城市化重点是人口和土地“化”到城市,那么进一步的城市化重点是城市要素、城市生活方式向农村扩展。大中小城市和小城镇协调发展是《决定》明确的我国城镇化基本方略。大城市有节约土地、劳

动生产率高的优势，小城市有农村人口转移成本低、宜居条件好的优势。国际上，大多数国家是走以城市群为主体发展道路的，在积极发展大型城市的同时十分重视中小城市的发展。比如，目前德国的城镇化率是97%，70%的人居住在小城镇。美国大概有50%以上的人居住在5万人以下的小城市、小城镇。德国小城镇数量多且分布均匀，虽然规模不大但基础设施完善，功能明确，经济发达。这些小城镇具有多种就业机会，便于居民自由选择工作地点、住房、学校和其他文化服务设施。另外，小城镇的通讯、电力、供水等基础设施条件与大都市相比差异很小，而且自然环境优美，甚至具有大城市无法比拟的优越性。德国经验：德国城市发展的基本模式是，避免一个城市发展为支配性中心城市，而是形成若干功能互补的多极城市群。德国的“多中心”城市圈发展模式，通过统筹城乡，将小城镇有机地组合进城市圈，注重城市圈内各个组成部分功能明确、分布合理、互补共生、均衡发展，其实质就是一种城镇组团式发展形态。美国主要有三个集中居住区：一个是洛杉矶为中心的，加州的集中居住区；一个是纽约为中心的，东海岸的居住区；一个是五大湖、密西根为中心的居住区，即使是这么集中的居住，仍然有28.77%的人居住在5万人以下的小城镇。德国的小城市是以小城镇与小村镇是为主的，他们的聚落形态是城镇化水平提高到89%，但大部分人口在分散的居住。印度的大城镇化，很多人生活在贫民窟里面，孟买的贫民窟，很多人生活在铁皮管、垃圾堆里面。巴西的城镇化超过80%，但是只 33 是贫困人口的空间平移，简单的把农村贫困人移到城市里面，没有办法解决他们的就业、生活、养老等一系列问题。

在我国，有相当数量的城市尤其是一些省会城市，脱离实际追求发展特大型和大型城市，导致要素资源畸形流动，资源错配，成本价格畸形；中小城市和小城镇却因人力、资金、技术要素资源流入不多而发展后劲不足，即使有较好的资源禀赋和发展潜力也难以得到较快发展。所以我们不能简单的适度集中，城镇化走向大城市不是唯一的道路，城镇生态有多种。五种类型都应该合理布局，可能的城镇化布局是多层次的大的、中的、小的，小村镇，要考虑人的城镇化，就地城镇化，让农村的人口适度居住在一个地区的基础上，铺设公共服务，把它当作一个城镇来看待，那么这就不需要大规模的平移人口，带来这么高社会成本。

3、产业与城镇融合

城市能否稳定持续发展，关键在于产业支撑。著名经济学家缪尔达尔的城市发展积累因果理论认为，当城市发展到一定水平时，决定城市增长的能力取决于城市能否形成一种繁荣的主导产业，因为这一产业将会派生出新的产业，而新的产业又能形成一种繁荣的主导产业及其派生出的新产业。这种累积和循环的产业发展过程将推动城市不断向前发展。中国（海南）改革发展研究院院长迟福林说：“以往产业都是城镇化的‘配角’，产业发展与城镇化建设割裂，新型城镇化旨在实现人们在家门口就业、‘高也成低也就’的愿望。

中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立说：“在推进城镇化时应注重城镇产业经济的培育，重视二、三产业的转型升级。逐步形成大中小城市和小城镇、城市和农村合理分工、特色突出、功能互补的产业发展格局。实现新型城镇化与工业化、信息化、农业现代化的互动。”

总之城乡一体化是经济、社会、文化、空间长期发展的动态过程，也是城乡关系的高级阶段，不可能一蹴而就。

第三篇：推动城乡一体化

改革征地制度，我们对此特别拥护。在土地流转过程中，不仅要与农业产业结构调整相结合，而且要防止土地过度集中，侵害农户权益，这些都离不开政府的监督和管理。不断完善集体土地征用补偿和安置制度，提高征用补偿标准，维护农民的土地收益权，对广大农民来说，无疑是个福音。

着力推动城乡一体化

针对如何推动城乡发展一体化，各地代表们发表了各自观点。江西省委常委、赣州市委书记史文清表示，城镇化具有多重联动效应，是新阶段最大的内需潜力所在和发展的强劲引擎。健康推进城镇化建设，必须优化空间布局，按照区域统筹、城乡一体、全域规划的要求，推进市域城乡规划全覆盖；同时要尽快建立城乡一体的公共服务制度，以及基本公共服务的社会参与机制，大力推动社会事业协调发展，促进城乡保障均衡。山东德州市委书记吴翠云认为，要紧紧抓住农村新型居住社区的建设和农村产业园区的建设来推动城乡一体化发展，并要不断推进城市化进程，真正实现以工促农，以城带乡，相互促进，一体发展的新型城乡关系。

王金财强调，第四协作组各成员单位要把中心镇建设作为区县协作的重中之重，帮助中心镇进一步找准定位和发展方向，在保持原有镇街协作的基础上，按照“有所侧重、重点联系”的原则，进一步实施区镇重点联系，确保中心镇建设顺利推进，在共促城镇化建设上下功夫。要紧扣“四化同步”的发展导向，共建信息平台、共享信息资源、共兴电子商务，更加注重推动农业农村的信息化建设，在共促信息化发展上下功夫。要着眼培育规模经营主体，提高企业专业化水平，提高农村经济发展实力，帮助中心镇、中心村和经济薄弱村增强产业发展后劲，在共促规模化经营上下功夫。要继续推动农村公共服务设施项目建设，推动城市优质资源向农村辐射，推动各级力量参与农村公共服务发展事业，进一步保障和改善民生，在共促均等化服务上下功夫。要坚持县企合作、“飞地”开发、产品直销等合作共赢发展模式，继续解放思想，大胆探索实践，努力在构建协作双赢机制上创出特色、创出亮点，在共促长效化协作上下功夫。

农业产业化组织

农业产业化经营组织通过保护价和加价收购农产品、利润返还、股份分红等途径，与农户建立紧密型利益联结关系，达到互利共赢。

“我国农业产业化进入快速发展、创新提高阶段，由数量扩张向质量提升转变，由单个龙头企业带动向龙头企业集群带动转变，由松散型利益关系向紧密型联结转变，由注重单一环节向拓展产业链上下游多环节转变，对推进工业化、城镇化和农业现代化协调发展发挥着越来越重要的作用。”农业部农村经济研究中心主任宋洪远说。

金融业

党的十八大报告明确提出了“推动城乡发展一体化”的重要方针。报告强调指出，解决好农业农村农民问题是全党工作的重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。在新的历史时期，我国金融业应当加强金融支持和改善金融服务，在推动城乡发展一体化、促进城乡共同繁荣中发挥重要而积极的作用。

金融业推动城乡发展一体化，促进城乡共同繁荣，是实现全面建成小康社会宏伟目标的迫切需要。

全面建成小康社会，迫切需要推动城乡发展一体化，促进城乡共同繁荣。金融业作为现代经济的核心，担当了支持和服务现代经济的重要角色，其在推动城乡发展一体化、促进城乡共同繁荣，实现全面建成小康社会宏伟目标的伟大事业中，具有不可替代的重要作用。我国金融业要肩负起这一神圣职责，为这一事业作出应有的贡献

金融业推动城乡发展一体化，促进城乡共同繁荣，也是加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式的客观需要

第四篇：加快中心镇建设推动城乡一体化发展

加快中心镇建设推动城乡一体化发展

余磊

加快中心镇建设是提高城镇化水平、推进统筹城乡发展、加快社会主义新农村建设的重大战略举措,也是我镇统筹城乡一体化发展，解决“三农”问题的重要途径。我镇以科学发展观为指导，以统筹城乡发展和区域协调发展为目标，加快人口和产业集聚，提高规划建设和管理水平，创新体制机制，强势打造经济发达、布局合理、功能齐全、环境优美、文明和谐、特色鲜明、辐射带动能力较强的现代化滨海中心城镇。

一、进一步解放思想，树立“科学发展”理念

莼湖镇作为奉化“一体两翼”极具发展潜力的一翼，作为省级中心镇，各级各部门要从战略高度认识加快莼湖中心镇建设的重要性，不断加大投入力度，加快权限下放，加速体制改革，着力提高莼湖的带动和辐射作用。各有关部门要形成合力，集中资源，激活中心镇的机制和发展活力，帮助莼湖明确发展方向，理清发展思路，破解发展难题，积极科学推进中心镇建设，为奉化经济社会提供更大的发展后劲。

（一）坚持“统筹发展”思想，充分协调中心镇建设各方关系。在各地深入解放思想、扩大开放谋求新发展的形势下,在市内各乡镇街道围绕考核目标力争“跨越式”发展的竞争角逐中,莼湖如何立足现有优势, 做大做强中心镇。这就需要从镇情实际出发，全力处理好经济发展和经济社会全面进步的关系、产业化发展和生态环境保护的关系、城镇发展和农村发展的关系、城镇建设和群众利益发展的关系，切实做到统筹发展，抢抓新机遇，扩大城镇建设框架，搞好基础设施建设的前期准备工作，为迎接城市的空间大扩张和转移做好充分准备。

（二）坚持“务实发展”思想，促进中心镇建设全面进步。加快中心镇建设，不能偏离实际、务实这个原则。只有坚持求真务实，才能为中心镇经济社会的全面发展打下坚实基础，真正解决前进道路上的难题，更好地促进发展。以提高农民的物质生活水平为突破口，改路、改水、改基础设施建设和生存环境状况，扎实稳步推进镇域内硬件设施建设。扩大农村医保和养老保险覆盖面，振兴农村义务教育和医疗卫生工作，重点解决“就医难”等镇域内生活软环境建设。围绕人民当家作主，建立完善信访接待制度，规范政务、村务公开，完善村民自治和民主管理制度，并以理念信心教育为核心，以现代知识和劳动技能为主体，以法制观念和道德教育为基础，丰富群众的精神文化生活。

二、增强中心镇集聚功能，稳步推进社会经济转型升级

（一）鼓励、支持产业集聚化发展。统筹城乡产业布局，强化配套功能，根据镇情实际挖掘资源优势，按照相对集中、资源优化配置和保护生态环境的要求，引导各类制造业、加工业入埠，与本地产业有效衔接，打造特色品牌，形成产业链，并抓住主导产业，发展产业集群，拉长产业链条，扩大产业规模。莼湖根据自身定位，加大招商引资力度，强化产业的培育和发展，采取扶持政策，完善诸如资金扶助、土地使用、融资担保等帮扶政策和服务措施，吸引更多的企业家到中心镇投资。改造升级传统产业，通过技术创新、管理创新、市场创新等办法，提高服装等传统产业的含金量。

（二）推进农业产业化经营。大力发展农产品加工业，提高农产品附加值，加快发展现代农业市场主体，提升农业经济经营主体素质，着力培育一批又较强带动能力的农业龙头企业，逐步形成产业化经营的区域化布局、专业化生产、一体化经营、标准化加工、企业化管理格局。积极引导和扶持发展农民专业合作组织，提高农民的组织化程度和参与市场竞争的能力。

（三）强化群众创业就业服务。进一步健全城镇就业管理服务体系，加强农村劳动力转移就业服务能力建设，进一步整合城乡劳动力市场，引导农村富余劳动力向非农产业转移，构建政府和社会各方为农村劳动力提供就业信息、技术培训、咨询、中介和合法权益保护的服务网络。积极引导人才和人口向中心镇集聚。加强对新生代劳动力的引导、扶持和服务，采取措施鼓励和支持大学生、青年农民等回乡创业、就业，为发展特色产业和现代化农业提供人才保障。

三、强化城镇建设规划、建设、管理，提升城镇整体形象

目前，很多中心镇的规划基本按城市规划的“常规”编制，没有更好地体现城乡一体的观念，还需进一步完善。城镇管理需要管理部门进一步统一协调，其他职能部门参与分类指导。同时向中心镇“扩权强镇”，按照“依法下放、能放则放”的原则，赋予中心镇执法权，提高中心镇的管理水平。

（一）强规划。在现有的《莼湖镇土地利用总体规划》、《莼湖镇城镇发展总体规划》的基础上，进一步完善调整，体现规划对城镇长远发展的导向作用，引导城镇持续、健康、有序发展。坚持“高起点、高标准”的原则，按照“规划一步到位，建设分步实施”的思路组织，处理好长远规划与分步实施的关系，并要注重制订分阶段实施方案；要坚持“立足实际、突出特色”的原则，综合考虑城镇定位、产业发展、人口规模等方面的情况，突出特色，发挥优势，增强小城镇的辐射带动作用。同时抓住城镇重点开发区块和产业园区，通过规划引导，分层分类加以推进，以带动城镇发展整体水平的提高。

（二）优建设。争取支持小城镇发展的项目资金，统筹整合，集中利用，加大对中心镇基础设施项目和社会事业项目建设的投入，建设和完善高标准道路（东环线、西环线、快速通道等）、自来水厂、自来水供水网、再生水厂、垃圾收集（处理）转运网等设施，建成较为完善的供水、供电、道路、绿化以及污水、垃圾处理等基础配套设施；建设和完善“休闲公园、综合性敬老院、文化中心等设施，加大中小学教育基础设施建设投入力度，加快推进教育办学条件标准化；争取中心镇标准化社区卫生服务中心（站）全覆盖，加快基础设施向农村延伸，满足本地发展需要，逐步实现城乡基本公共服务均等化，全面改善人居环境。

（三）精管理。以乡镇城管执法中队成立为契机，加大对城镇管理的投入力度，提高城镇管理水平。建立健全城管监察与城市综合执法相结合的责任到人、责任到路段的管理机制，加强与卫生、公安、工商、环保等部门协作，理顺管理职责，细分责任范围。依法开展打击违章建筑、以路为市、占道经营、乱停乱放、乱倒垃圾、破坏公共基础设施等行为，提高政府依法行政的权威。同时建立有效的目标考核激励机制，对城镇管理的实际效果进行客观评价。

四、坚持“以人为本”理念，全力打造民生工程

（一）强势推进农村住房制度改革。从落实“三个代表”重要思想和深入学习实践科学发展

观的新要求出发，统筹中心镇的农房制度改革和集中建设。在符合土地利用总体规划和中心镇规划的前提下，在镇域内出让一批房产开发用地，以促进中心镇人口集聚与配套建设。鼓励企业共同参与中心镇建设和旧镇改造，大力推进农民公寓建设，以公寓式住宅和联排别墅、联排落地房等形式。积极稳步推进“镇中村”改造，打破现有村界限制，以建造农民中心居住区、中心镇集聚点、旧村拆迁、改造等模式，推动农民向新社区集中居住。

（二）大力开展劳动力技能培训。加快建立政府扶助、多元办学的培训机制，加快发展农村职业技术教育，逐年增加农村劳动力职业技能培训投入。建立和完善农民职业教育培训网络，围绕培育有文化、懂技术、会经营的高素质农民，着力提高广大农民的思想道德素质、科学文化素质、生产经营技能和创业就业能力。重点培育社会需求量大的技能人才和专业服务人才，抓好岗位技能培训，积极推进创业培训，培养一批创业带头人，为就业、再就业提供平台。

（三）健全社会保障体系。全面实施城乡居民养老保险制度，做好基础养老金的发放工作，并推动原农村社会养老保险制度和城乡居民养老保险制度并轨衔接，逐步提高社会保险待遇标准。落实被征地人员的养老权益保障，推进被征地人员养老保障与低标准养老保险的转换衔接。完善农村新型合作医疗制度，采取个人缴费、集体补助等相结合的办法，进一步提高住院和门诊有效医疗费补偿水平。加大对困难群众的救助力度，巩固农村“五保”对象的供养，发展以扶老、助残、救孤、济困、赈灾为重点的社会福利，逐步提高保障水平。

（四）切实保障社会稳定。广泛开展开展“五五”普法进机关、进农村、进社区、进企业、进学校、进流动人口居住区“六进”活动，进一步加强法制宣传教育，增强全民法治意识，为维护社会稳定打下坚实基础。中心镇党委、政府要注重健全完善社会维稳工作长效机制，责任落实到人，组织和动员各方力量，形成上下联动、齐抓共管的社会稳定维护体系。建立维稳信息员和综治专管员队伍，形成以行政村为单位，上下贯通、横向交叉的信息工作网络，每月定期进行矛盾纠纷排查，定期上报信息，保持信息畅通。

五、狠抓基层组织建设，为中心镇建设提供基层保障

良好的基层组织是中心镇各项事业快速发展的坚强保证。中心镇应该始终坚持“围绕经济抓党建，抓好党建促经济”的总体思路，认真开展党的基层组织建设，不断夯实基层组织，充分发挥基层组织的战斗堡垒作用和广大党员的先锋模范作用。

（一）强化教育管理，努力提高党员干部队伍素质。把政治理论学习作为树立和增强干部队伍事业心、责任感的大事来抓，进一步提高干部队伍政治素质和文化素质。结合中心镇实际，建立健全了党内各项规章制度，如民主评议党员制度、党员生活日制度、党员教育管理制度、党员领导干部工作责任制度，党员责任区活动制度和定期走访制度等。并在广大党员干部中开展如“创先争优”活动、“扶贫帮困”活动、“便民服务”活动等，较好地发挥党员干部的先锋模范作用。

（二）加强班子建设，增强基层组织战斗力。利用村班子换届选举工作，把一部分年轻、有文化、懂技术会管理的优秀村民选进基层班子队伍中，增强基层组织后备力量，使村级领导班子充满了生机与后续活力。同时充分发挥村两委班子成员和广大的党员干部的先锋模范作用，带领群众切实参与到中心镇建设中来。村班子成员要求实承担起岗位责任，以“网格化

管理、组团式服务”模式为基础，主推莼湖中心镇建设，妥善解决项目建设、农村征地、环境污染、集体资产处置等热点、难点问题。

第五篇：加快市政公用事业建设 推动城乡一体化发展

加快公用事业建设 推动城乡一体化发展

公用设施代表一个城市的形象，体现了一个城市社会、经济和文化的发展水平，是城市居民生产和生活所必需的一项基础设施，是城市存在、运转和发展的物质基础，也是城市经济和社会发展的重要前提。

近年来，马村区城市建设取得了很大的成就，城市公用设施也得到了极大改善，目前城市规划区范围已扩大为10.7平方公里，已建成排水管网23km，燃气管网、自来水管网不断建设完善，但随着城市化进程的加快以及居民物质文化生活水平的提高，完善公用设施的任务仍然十分艰巨，我区目前集中供暖和污水处理还是空白，同时我区目前的公用事业建设与管理大都还停留在城市规划区范围，这不符合城乡一体化发展的要求。

公用事业行业是以城市为主要载体，也就是说以人口聚居为前提，把涉及公共利益及有限的公共资源进行配置并具有自然垄断特点的行业。公用事业与居民生活息息相关，是重要的社会公共事业。关系到人民群众生活质量。公用事业主要包括城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理、城市防汛等行业。从全国看，今年人口普查结果，我国城市化水平已经提高到49%以上，取得了举世瞩目的成就，但是距离发达国家平均为75%的城市化水平还有比较大的差距（美国城市化水平为76%、日本78%，新加坡更是消灭了农村，达到了100%。），快速的城市化进程和人口集聚造成了对公用事业发展的巨大需求。同样，对于我区，城市人口近年也不断扩大，包括流动人口，城市规划区范围内目前已接近6万人，各乡镇集镇人口也不断聚集，根据乡镇发展规划，农村还将实施中心村规划建设工作，应该说，在不久的将来，我们的城乡格局将形成以城区为核心的多点人口聚居模式，社会公用事业的需求将进一步扩大。

一、如何统筹发展？

1、科学规划，加大公用设施建设力度。科学的发展观要求有科学的干事业的方法，在公用事业的建设上更要本着这一原则，它不仅能完善设施的功能，体现城市的品位，更能最大限度地节约资金，因此在公用设施的建设上首先要科学的进行规划，分步实施，本着先急后缓的原则，加大工程建设力度，优先考虑涉及民生和社会公众强烈关注的热点项目。

2、完善制度，增强公用事业的管理力度。随着经济的发展，公用设施投资的主体也会逐渐多元化，但由于该行业为社会公众提供基本需求服务的这种特殊性，必须要对它加强管理特别是在价格监管、质量监管和安全监管方面，住建局必须要代表政府进行全方位的监督与管理，以使得公用事业的产品、服务与价格相匹配，满足社会需求的同时符合人民期望。

3、关注民生，建立完善的便民服务队伍。公用事业直接服务于所有的城市居民，随着经济社会的发展业已逐渐延伸到了农村居民，是民生的重要体现，除了突发事件，我们遇到的往往是一个又一个老百姓的现实困难，实际上是如何便民的问题，要使老百姓一家一户或部分老百姓遇到的事情快速妥善的予以解决，消除实际障碍或困难，我们需要在现有便民服务团队的基础上整和资源、统一调度、快速反应，以社会效益和老百姓的满意度为第一目标、第一责任完善公用事业服务，显著提升公用事业服务时效和服务水准。

4、拓宽渠道，扩大公用基础设施融资途径。无论是区域供水、污水处理还是供暖设施建设都需要投入大量甚至巨额资金，政府财政投入当然义不容辞，但全靠财政投入是满足不了社会公用事业发展的需要以及老百姓的需求的，要在争取银行贷款融资的同时，充分发挥项目建设融资的作用，同时充分考虑项目的可经营性和不可经营性（公益性），实行不同的融资模式，公益性项目的建设资金和还本付息资金应当以财政资金为主，项目主要包括市政道路、桥梁、隧道、绿化、路灯、城市防洪等设施，建设这些项目同样要考虑资金的综合收益，可以将项目同周边土地捆绑运作，增强收益能力，按照“生地变熟地，熟地变热地"的思路与做法，由政府确定国有投资主体进行出资，统一征地，统一建设配套基础设施，统一开发政府功能性建筑和市场化运作条件较好的配套设施(如地下综合弱点管网、地上综合线杆)，在土地出让时获取最大收益，获取收益后再投入到公用事业的建设与维护上。对可经营性项目通过联合、股份制、股份合作制进行改组实现国有企业股权多元化，或BOT等方式，还可以吸引民间资本的投资，用共同经营或固定比例回报的方式积聚资金来加快城乡公用事业建设的步伐。

5、统筹兼顾，加大城乡公用事业一体化建设的步伐。我们目前的公用事业建设与管理大都还停留在城市规划区范围，应当说随着经济社会的发展，党和政府对民生和三农问题的关注，城乡建设一体化发展的战略现在已经把乡镇的公用事业建设纳入了轨道，我们应当在城乡统一规划的基础上进一步实施乡镇集镇和中心村的公用配套设施建设如供水、供气、供暖、污水排放、路灯的建设，达到城乡差别逐步缩小的目的。

二、加大监管力度

放开了公用事业的投资领域并不代表放弃了政府的监管，相反由于投资和经营主体不再是政府，更需要社会事务公共管理机构----政府作出有效的监管，监管的内容应当包括以下几方面：

1.价格监管。市政公用事业是居民的必然消费品，其价格水平会直接

影响消费者的福利水平，其价格结构不仅与企业的利润水平密切相关,而且还会影响新企业对进入市政公用事业的预期利益。因此,价格监管政策是市政公用事业监管政策的核心内容，建立必要的价格听证和调控机制。

2.质量监管。由于公用事业产品和服务质量水平与成本高度相关,而且由于公用事业的社会公益性，如果不对产品和服务质量实行监管,低劣的产品和服务质量会引起社会大众的广泛不满从而带来负面政治影响。

3.安全监管。市政公用事业提供的产品和服务是人们生产和生活的必需品。因此,市政公用事业的安全问题既是经济问题,也是政治问题,特别是自来水、燃气等本身具有不安全因素，发生问题会造成人民生命危险、疾病危险，政府必须加强监管。

总之，公用事业需要政府和全社会的共同关注与参与，我们现在正处在一个蓬勃发展的时机，这项事业大有可为、欣欣向荣，她的建设目的，为所有公众服务，她的建设成果，为全社会所共享，祝福我们的公用事业越来越完善。