长沙市鸭子铺社区城中村改造调查

第一篇：长沙市鸭子铺社区城中村改造调查

长沙市鸭子铺社区“城中村”改造调查

刘政

一、调查缘起

（一）调查背景

1、“城中村”概要

“城中村”是中国城市化进程中出现的一种新的社会问题，也可以说是现代城市高速发展出现的一种城市弊病。

在城市发展的起始阶段，政府部门以及开发商在遇到一些开发难度高，建设成本大的城建区时，把它们做了圈地遗留，只选择了建设成本低、收效快的城区。因此，随着城市大部地区的建设完成和不断完善，城市发展的不协调性慢慢显露出来了。当初的城市遗留圈地虽有一定程度的发展，但与城市整体形象格格不入，如社会经济结构、管理制度与生活方式等。由于管理的缺位，“城中村”建设没有规范化的秩序，基础设施不配套，环境脏、乱、差等问题严重影响了城市现代化建设和城市整体功能的发挥，阻碍了城市化进程。

2、长沙市“城中村”现状阐述

长沙市作为湖南省的省会，近年来的发展取得了令人瞩目的成绩，但城中村问题也进一步凸显，主要体现在城市发展的空间环境问题、社会管理问题、经济发展问题三个方面。

城市的空间环境问题。主要表现在土地使用不合理，规划指导与管理不到位，土地利用结构不协调。住房用地，工业与商业用地所占比例有大幅度增长，而卫生、道路、娱乐场、绿化地、广场用地等公共基础设施的建设用地比例明显偏低。与此同时，超“红线”占地开发情况极为严重，导致了政府、村民、开发商的土地争夺矛盾；村内的宅基地，集体用地建设管理混乱、标准不一；建筑拥挤，分布混乱，违章建筑屡禁不止化趋势愈演愈烈。再就是表现为环境景观差。绿地少，绿化景观保留不够，垃圾等污染物得不到及时处理，严重影响了城市的整体形象与外观。

社会管理问题。体现在两个方面，一是管理落后。“城中村”是一种块状管理方式，管理缺乏灵活性。村委会几乎是独揽村里的如卫生清洁、市场管理等一切大小事务，又管村集体经济，政企不分。二是存在公共安全隐患。“城中村”经济的发展，为外来人口提供住房的同时，也成为了滞留低素质无业人员的大本营。最后，形成了复杂的人口结构和社会文化生活环境，不仅成为城市、城市管理、社会安全的“定时炸弹”和城市灾害的中心，也成为影响城市整体发展水平的因素之一。

经济发展问题。表现在一是产业层次低端化。“城中村”的主要经济来源依靠的是低档次的物业经济，房屋出租，土地租借，以及其他的如服务业和加工制造业等，生产过程单一，产业链较短，从业人员素质低。二是“城中村”充斥着大量的非正式或地下经济。所谓“非正式经济”是指处于政府管理、监督之外，不合法、不公开、藏身于“地下”的经济行为。包括“城中村”土地的不合理使用，出现了以建房为由的乱占乱建等的一些违法违规现象。也包括村内设的各种罚款与乱收费，地下工厂的违规生产和加工，盗版、赌博、走私以及盗窃销赃等违背市场规律的行为。

客观方面来讲，“城中村”的存在可以缓解城市发展的压力，为解决外来人口的住房问题起到了市场补缺的作用。但不能回避的是，随着改建步伐的加速，“城中村”在经济、社会、文化、生活等方面的问题与城市和谐发展的矛盾日益凸显。阻碍了城市的健康和谐发展，对于我国的城市经济发展，社会文化发展，物质形态空间发展，城市管理等方面产生了诸多不良影响。

二、鸭子铺社区城中村改造考察

（一）社区简介

鸭子铺社区是洪山街道办事处内辖区内最大的一个社区，坐落在浏阳河畔以北，319国道以南，毗邻东二环，火星北路，二环联络道贯穿社区。鸭子铺社区与四方坪社区，烈士公园，火星社区隔河相望，辖区南北西三面环水，高空鸟瞰，像一个巨大的鸭嘴。鸭嘴铺因此而得名，后因俗语逐渐喊成鸭子铺。沿用至今，又有民间传说是因本地有一口名叫“湖汐塘”的水洼，常年有一群鸭子在此嬉戏，而方圆数公里以内有大大小小数十口鱼塘，水鸭唯独湖汐塘情有独钟。

鸭子铺辖区面积1﹒66平方公里，有耕地面积560亩。辖区内有常住人口3259人，流动人口4710人，总户数1210户。

鸭子铺社区的发展与整个长沙市开福区规划发展息息相关，但是目前鸭子铺社区存在着环境、就业、公共设施等多方面问题严重影响了整个开福区甚至是长沙市市容，鸭子铺社区改造迫在眉睫，我们必须将目光集中在这样一个将有可能对整个城中村改造有示范作用的地区，把握各方面人力物力财力加快对这个地方改造，使之跟上长沙市的发展节奏，和谐发展。

（二）、现实问题思考

1、易发的自然灾害及较为落后的防洪防汛设施。（1）易发的自然灾害 1998年长江流域发生百年一遇的罕见洪水。鸭子铺社区位于浏阳河畔防洪大堤下，且三面环江，因而遭受了洪水的猛烈侵袭。据相关报道、资料及村民反映，当时洪水漫过防洪大堤淹没了整个鸭子铺社区（当时属长沙市综合农场），所有农作物皆被浸泡而死，颗粒无收；村民的住房亦被洪水淹了大半层，大量家具、装饰被浸坏，以及大量家禽、牲畜丢失或死亡，给当地人民造成了巨大的财产损失。同时近几年来，由于全球气候多变，我国自然灾害大增，湖南长沙地区亦面临着日益严峻的自然灾害，洪涝、干旱、冰冻等灾害频发。而鸭子铺社区由于其特殊的地理位置和地形，成为整个长沙地区自然灾害的频发地。

（2）较为落后的防洪抗旱设施

第一、防洪设施的缺陷。多年来，鸭子铺社区领导班子非常重视本地自然灾害的预防工作，投入了大量的人力、物力、财力用于防洪抗旱设施建设。但是由于社区资金等方面的问题，始终无法建成完备的防洪抗旱体系。根据现场调查发现，鸭子铺社区沿河防洪大堤仍然为自然形成的泥土结构，并且越来越窄，而河对岸则是由钢筋混泥土浇铸的大堤。同时社区沿浏阳河地带有几处采砂场，常年不合理的采砂使得河床严重受损，另外大量的重型运沙车的进出致使部分河堤段出现坍塌现象。这都为今后防洪防汛埋下了隐患。

第二、抗旱设施的缺乏。鸭子铺社区面积达1.66平方公里，户籍人口3300多人，流动人口4000余人，共计560余亩耕地，只有几处小型水塘，水利设施很不完善。每当伏旱季节则极易出现大面积缺水现象，严重影响当地经济发展。

2、社区规划的缺失，尤其是基础设施严重滞后。

尽管在空间布局上鸭子铺社区纳入了长沙市城区范围，但社区整体布局混乱无序，缺少必需的基础设施建设。道路规划与建设：除主干道外，其他道路纵横交错无序。1、2、3、4、5、10、11队居民聚居地，道路狭窄、曲折，多断头路。6、7、8、9、12队道路崎岖不平，道路硬化不足。这些都不能很好的满足居民正常出行需求，更不能满足消防、急救、环卫等车辆的正常通行，严重影响了居民的生活质量。

公共市政设施严重短缺：调查发现，只有东二环联络道上铺有下水道，其他地方主要为建房时居民自修的排水沟，排水性能极差，容易造成积水。垃圾、粪便处理设施严重不足，若不能及时处理，甚至会诱发某些传染性疾病。长此以往，社区环境恶化，极大地影响了城市整体的环境品质。

住宅建筑布局混乱，呈无序发展状态：连片的楼房挨挤的堆在一起，砖瓦结构、土木结构、钢筋水泥„„根据调查图片显示，社区内存在大量“连体式”“贴面式”等独特景观。

3、安全隐患较多，社会管理难度大。

根据鸭子铺社区居委会资料显示，鸭子铺社区共有在籍人口3000多人，而流动人口达4000多人。另外社区大量青壮年劳动力在外务工或经商，留守家中的多为老、弱、病、幼等人群，而居住社区的流动人口多为在长沙务工外地青壮年劳动力。社区内人口混杂，并且缺乏有序的管理，导致鸭子铺社区成为治安问题复杂的地区。根据调查问卷结果显示，认为鸭子铺社区治安状况很好的仅占3%，绝大多数的认为社区治安状况不好。在访谈中，一位姓李的老爷爷谈及此事感触颇多，他说：“在路边（东二环联络道）那个麻将馆，有一群外来年轻人，整天坐在里面打麻将，而又不做事，他们的钱哪来的„„”

三、同城经验简述

（一）留地集中安置的咸嘉模式 1993年的咸嘉新村还是长沙市西郊的农村，随着长沙市“区域带行政村推进城镇化”政策的推行，目前已发展成“安置模式好、居民安居乐业好、社区环境好、文化氛围浓”的全国十佳城市社区，失地农民成功转型为城市居民。究其因，缘于“留地集中安置，综合开发建设”的大胆尝试。

1、“政府主导型”的拆迁安置模式：统一拆迁补偿，留地集中安置。其一，集中管理全村土地，统一进行拆迁补偿

其二，统一规划安置用地，集中安置农民住宅

2、“开发商主导型”的开发建设模式: 坚持市场运作，综合开发建设。其一，政府引导，市场运作

其二，组团建设，综合开发

3、“业主主导型”的集体资产管理模式：集中使用补偿安置金，综合管理集体资产。

其一，集中使用土地补偿安置费，统一安排农民生产生活。

其二，依托优质资产，综合管理集体资产

（二）天马小区的城中村改造模式

天马小区的改造模式总体的来说可以概括为“政府指导、依托市场，自拆自建”模式，这其中可以看出天马小区的主要特色在于与市场结合，充分利用自己的资源，既节约了一定的财物花费，同时又把自己小区的居民的建设积极性激发起来了。天马小区的改造模式具体来说可以分为以下三个阶段：

1、联户统建，重建安置。是在“街道以组织、协调、监督为主，村以建设、管理为主”的原则下，实行一户一基联户统建和公寓安置相结合的重建安置方式。

2、政府指导，高校参与。在考虑到自己的地缘优势的情况下，天马小区开创了这种高校后勤服务社会化的新模式。在执行过程中特别注重政府的指导性、协调性。在立项之初，区委、区政府和街道充分考虑到省委领导提出的“三个优先”，即“优先考虑街道、村里的公司，优先考虑农民的利益，优先考虑从高校后勤服务社会化改革中剥离出来的公司”的指示精神，在多次与高校协商、论证后，促成了天马小区与湖南大学之间的合作。

3、依托市场，多方介入。在天马小区的发展进入一定的有序的阶段后，天马小区的发展更多的是考虑到小区的长期的持续性发展问题。在此基础上，天马小区开始更多的与市场接轨，充分利用市场的灵活性和调节性，与利用生产发展用地与房地产公司合作开发曙光地产项目，把获得的收入用于弥补安置小区建设的亏损。利用生产发展用地与中环集团合作开发锦绣潇湘文化广场,建立四星级宾馆一栋,利用生产安置用地建设天马宾馆。还利用现有安置房与中环集团联合打造金苹果创意（业）大市场，获得更为丰厚的利润来把小区发展成为品牌社区。

（三）洞井镇的新型“两安”模式

洞井镇地处长沙市南大门，辖新城、新裕、商贸城3个社区，在长株潭一体化加速的过程中失地农民的安置问题日益凸显，迫使该镇进行“两安”（生活安置和生产安置）长效机制的探索。从2003年失地农民“两安”办公室的设立到目前“生产生活两分离，生活安置公寓化、生产安置集约化、工程建设规范化、居住管理社区化”的四化一分离安置模式的成型，洞井镇走出了一条维护失地农民利益、实现失地农民可持续发展的路子，并取得明显成效。

（四）莲湖村“两型”理念的节地模式

长沙市雨花区莲湖村共有集体土地2433亩，农业人口2255人，是一个典型的人多地少的城郊村。如果按照传统粗放型安置模式，生活安置需300多亩土地，由此必然挤占生产用地。该村采用“高层公寓安置模式”，全村按人均60平方米建2栋高楼仅需80亩地，仅占到传统安置模式的约四分之一，可节省土地200多亩。对节约下来的土地，莲湖村采取“以土入股、招商引资、合作开发、利益分成”的方式，统一经营，走出了一条共同致富的道路。单就莲湖汽配大市场，每年村里可获租金600万元，并享有2.1万平方米商业门面的永久产权，村民人均10平方米，而且每位村民通过村委会所占股份每年可分红利2700元。由此保障了村民的生产生活需求以及可持续发展的需要。

（五）“两转一纳”的黎托新模式

为实践铁路客货分离，国家启动了武广客运专线建设，为保证建设项目拆迁安置工作的顺利进行，在长沙市黎托新区率先试点实施“一纳入两转变三同步”的新安置模式：一纳入即拆迁农民分年龄段纳入城市居民社保体系；两转变即集体土地转变为国有土地，农民转变为市民；三同步即拆迁、安置、社保同步启动。

由于实行社保新办法，黎托新区被征地农民拆房腾地完毕后，即纳入社会保障体系，享受养老保险、医疗保险等待遇，每月可领取基本生活保障费用，极大地调动了失地农民的热情，确保了武广项目的顺利推进。同时，也保证了“集体土地转变为国有土地、农民转变为市民”两个转变的快速推进。其成功经验昭示了失地农民安置模式的新方向。

四、改造前的民意考察 为了全面了解鸭子铺社区的具体情况，我们向当地居民发放问卷、个人访谈了解到大量信息，并根据问卷统计和访谈记录列出了下列居民集中放映的问题。总的来说居民还是支持改造工作的，但是也有一部分居民因为各种各样的顾虑反对改造。如表1所示：

而主要的问题如下：

（一）拆迁安置问题。

城中村的改造问题，用一句更通俗的话来讲就是拆迁安置问题。可以说如果把拆迁安置这个主要矛盾解决了，其他次要矛盾也就容易解决了。拆迁安置问题引发的纠纷亦是近几年来全国各地拆迁安置工作中矛盾的突发点，甚至也因此爆发过多次恶性事件。拆迁安置问题主要反映在拆迁安置补偿款、安置地、安置房和就业问题这四方面：

1、拆迁安置补偿款问题

（1）拆迁安置补偿款的确定。在调查中笔者了解到，大部分居民对现行的103号令所规定的补偿款很不满意，普遍认为补偿款太低了。如果真正按照103号令来确定补偿款，也许很多居民拿着补偿款而买不起安置房。同时103号令取消了宅基地的配置，倾向于采取高层安置，这更引起了居民的反对。而60号令确定的补偿款相对较高，且为每户居民配置了宅基地，因而更受居民欢迎。据村民所说，在马栏山等地的拆迁安置中使用60号令，其补偿款更高，而103号令明显少了很多。因此村民基本上希望政府在拆迁安置过程中使用60号令。如表2所示：

表2 拆迁适用政策的选择意愿 政策适用 103号令 60号令

比例 85.5% 14.5%

（2）拆迁安置补偿款的核算。据村民反映说：“我们隔壁的房子的面积、用料等基本上一样，但是他家可以得到100多万，而我家就三四十万，我都不知道这个是怎么算出来的。”通过调查笔者了解到，在修建东二环高架桥时进行的拆迁就存在这样的问题。而后在修建二环联络道的时候又进行了一次拆迁，这个问题再次突现出来。笔者在其他队亦都听到了相似的说法。基本上所有受访居民表示拆迁安置补偿款的核算必须按政策办事，必须进行公示等。

（3）拆迁安置补偿款的发放。目前长沙市大多采用补偿款先发放到村委会，然后由村委会逐户发放的形式。但是很多村民反映说，款是到了村委会，但是村委会没有按时、按量发放，常常出现克扣现象，甚至个别村民的房屋被拆了、地被征了，却没有得到一分钱安置费。（具体数据详见表3）

上表表明，绝大多数村民（96.24%）希望补偿款直接发放到他们自己手中。

2、安置地问题 现阶段，全国各地均采用就地安置、异地安置或就地安置与异地安置相结合的方式（见图1）。

图1 安置途径意见统计图

高达96.42%的村民希望采用就地安置，安土重迁的村民认为毕竟是祖祖辈辈生活的地方。但笔者在访谈中也了解到，村民希望就地安置，但对异地安置也不抵触。他们要求，异地安置必须是整个村子安置在一个或二、三个地方，不能出现一地仅一户或几户。而且希望异地安置地交通区位等条件要适当，不能太偏等，安置地基础设施配套完整等。

3、安置房问题

目前全国范围内，普遍使用的是划一块宅基地给村民，然后由村民自建安置房，或开发商代建安置房然后由村民以低于市场价的价格购买。这一做法，得到了广大村民的欢迎，虽然在其他方面存在一些问题，但是村民无不希望有一块自己的宅基地和一套独立的安置房。因此，针对现在慢慢出现的，采取高层安置的方式，遭到了村民的强烈抵抗。

在鸭子铺社区的调查中，几乎所有的村民都要求必须有宅基地，如果没有宅基地，其他的一概不谈（如表4）。传统村民本就具有极强烈的土地占有意识，更何况宅基地对于鸭子铺居民而言意义至关重要，它既是房屋出租的保障，也是做小生意的大本营，是避免几世同堂尴尬局面的安全阀，是减免物业管理费的有效途径。这些涉及居民自身利益的事情上，居民明显不作任何让步，这也是以后改造中可能激发双方矛盾的一个导火索。所以，在鸭子铺社区居民的反应下，我们应该更多的思考如何在政策的制定上以及行动方案的实施中结合考虑居民能够接受的条件，双方才可能实现共赢。为此，我们将就这些问题的解决对策上结合国内其他地区以及长沙市本土做的相对比较成功的社区改造经验中，提出可有效应对鸭子铺社区改造中可能出现的问题的的对策和建议，以期能缓和各利益相关方之间的矛盾。

4、就业问题

就业是关系到国计民生的大问题，鸭子铺社区居民大都以两种收入为主要经济来源（如表

7、表8）。一是出租业，主要是住房出租和仓库出租、菜地出租。二是种菜，鸭子铺社区以前是国营农场，既有优越的自然条件，又有纯熟的种菜技术，因此种菜也能带来比较高的利润。总之，这两项收入能保障当地居民保持较高的生活水平。

鸭子铺社区的改造势在必行，很多当地居民即将成为失地农民，失去他们赖以生存的房屋和菜地。改造之后，没有失业保险的鸭子铺居民将如何转变职业角色，靠什么养家糊口呢？这些问题都是值得深入思考的问题。

（二）改造主体问题。

目前我国各地对城中村的改造主体主要有三种：政府、开发商、居民（村集体）。改造主体的选择亦会对城中村改造过程和结果产生重要影响，因此必须谨慎对待。（见图2）

图2 改造主体意见反馈表

可见居民亦没有明显的倾向，这说明当地居民的考虑变的更加多样化。在访谈中，他们亦给我们分析了他们选择哪个改造主体的原因。选择政府为改造主体：政府作为国家行政机关，更具有权威性，改造所需要的过程和时间更短。

选择开发商为改造主体：开发商资金雄厚、经验丰富，可能得到的拆迁安置补偿费更高，更容易协商解决。

选择居民自身为改造主体：居民自己更了解自己所需，改造过程更有针对性，改造阻力小。

对城中村改造主体的选择各有利弊，虽然在受访居民中对各个主体的选择差别不大，但亦可以看出选择“政府”相对于其他三项略低。绝大多数的居民都强调说：“政府要改造我们是大力支持的，我们虽然没有读过什么书，但是我们都还是希望国家不断发展，希望我们长沙市不断发展。但哪个级别的地方政府（湖南省政府、长沙市政府、开福区政府、洪山街道办事处），这个必须要搞清楚。如果是区政府或其以上级别政府来改造，我们的担忧就小了很多，可如果就是一个办事处甚至是社区来唱主角，那个具体的操作就会问题更大，搞不好是要出问题的。”

（三）政务公开问题和财务公开问题。

政务公开和财务公开在我国是一个老生常谈的问题，鸭子铺社区作为长沙市政府规划的一个城中村改造社区，其政务和财务的公开就显得尤为重要。

在以往其他城市城中村改造的过程中，政务、财务不公开带来了严重的后果。问卷调查结果显示，几乎每个村民都提到了村务、财务公开这一问题。

村（政）务问题：基本上所有被访者认为，鸭子铺社区目前的村务极不公开，大多数村民对长沙市政府的城中村拆迁安置政策、社会保障政策、计划生育政策、新型农村合作医疗政策等不甚了解。如对60号令、以及2008年4月开始实施的103号令的内容不清楚，或仅仅听说过有这些个政策而不知其内容，只有极少部分村民看过相关的政策或听说过其中的一些具体措施。

财务问题：鸭子铺社区的财务问题是村民反映特别强烈的一个问题，尤其体现在房屋拆迁安置款这一问题上。被访者几乎都认为，政府制定的政策不论是60号令或是103号令都是从人民利益出发的，但关键是在下面的实施过程中存在太多的暗箱操作。致使村民得不到其合理的赔偿，甚至有村民反映有有个别人的房子拆了，既没有得到补偿款，也没有得到安置房，情况极为可怜。这些亦成为矛盾的焦点所在。

（四）恶劣的环境问题。

鸭子铺社区原属于长沙市综合农场。长沙市综合农场的建场目的就是为了向长沙市市区提供瓜果蔬菜，而原来的鸭子铺社区则作为蔬菜种植基地，向市区供应蔬菜。由于其三面环水、周高中低的特殊地形，又没有专用的排水、灌溉渠道，致使社区内部排水、灌溉极为不便，因而形成了家家有地、家家有池的现象。同时，村民的环境保护意识、科技利用意识较弱，往往把牲畜粪便、生产生活垃圾随处堆放，而社区又缺少足够的环卫人员和设备，道路状况亦不佳，从而环卫车辆进不来，垃圾运不出去，致使社区“脏、乱、差”的情况普遍。

在调查访谈中，笔者了解到，社区7、8队有很多的外来人口租房、租地，建房、搭棚养猪，大量的猪粪堆放在一个或几个从不清理的粪池中，臭气熏天，蚊蝇乱飞，让人闻之欲呕，环境问题极为突出。

五、鸭子铺社区城中村改造的措施建议

城中村是我国城乡二元体制的特殊国情下，由于快速城镇化而出现的一种普遍现象。然而，由于各地的历史背景、文化底蕴、社会经济条件、农民思想观念等差异很大，改造模式及路径的选择很难统一。城中村的改造并非易事，我们将面临大量问题和矛盾。因此我们结合鸭子铺的实际问题，总结已有的理论和实际经验提出以下几点对策和建议。

(一）实现全“城”统一规划、统一管理

“城中村”改造的目的是为了促进城市的和谐发展，因此，鸭子铺的改造不应该局限于此村此地的改造，而应该把鸭子铺“城中村”改造纳入到长沙市发展的总体规划之中，从而促进各区域的协调发展，只有进行统一的规划和管理，鸭子铺才能与城市的整体发展接轨，按照城市发展要求健康、有序的发展。

（二）形成改造主体多元的格局

改造城中村需要巨大的资金投入，因而需要积极扩充资金来源，采取灵活多样的融资渠道，多元化融资，形成政府、村集体、开发商、民间多渠道筹措资金的格局。从目前各地的做法来看，城中村改造资金筹措主要有三种做法：一是政府主导的方式。这种方式以政府出资为主。二是村集体主导的方式。三是市场（开发商）主导的方式。前面已经介绍了三种主体各具备的优势。如果单以政府、村集体或者开发商中任意一个做为改造主体，都难以让居民满意。而我们考虑到鸭子铺社区村集体的自身能力的不足，建议鸭子铺社区采取政府与开发商结合的模式，利用政府的信度及影响力，引进开发商的资金，对鸭子铺进行统一规划，统一改造，而村集体则主要做为居间协调者存在，这更便于预防和解决可能出现的问题。

（三）创新居民安置新方法

鸭子铺居民的安置要分为两个部分，一部分是土生土长的本地居民，另一部分则是流动人口。“城中村”改造，首当其冲的是鸭子铺本地居民，土地与房屋在他们心中被认为是私有财产，并且相当一部分的人靠蔬菜种植、经营买卖或者出租房屋为生，因此，改造应尽量做到自力更生、就地安置。为了避免由于标准不一而陷入二次改造的困境，原则上不给宅基地。鸭子铺流动人口占了很大的比重，多是租住在本地居民闲置的房子里，他们的去向具有不确定性的特点，加强对外来人口的疏导安置，是解决违法私房的有效途径。建设流动人口安置小区，营造良好的投资、工作、生活环境，减少治安刑事案件。以低廉的价格、高水平的服务，完善的配套设施，良好的治安环境，规范化的管理，吸引外来流动人口居住。

（四）切实完善“农转非”居民就业、社会保障机制

“城中村”农民转为居民后的就业政策，要纳入城市就业管理范围。第一，社区劳动就业培训机构为城中村居民开设专门的技术培训，培训经费居民自己只要出一部分，另一部分由社区专项资金补贴。第二，通过推荐就业和政策优惠来解放剩余劳动力。充分利用市、区、街道、居委会各级劳动就业服务网络，优先为“城中村”居民推荐就业，并通过减免税收等手段鼓励创业。第三，通过招商引资，就地建厂，解决就业问题，在调查中笔者了解到，鸭子铺大部分居民已经具备某种技能，如：驾驶、烹饪、会计，但是找不到就业单位。因此，他们希望能政府出面与工厂联系，按工厂所需培训，立即培训，合格上岗。

与此同时，我们在问卷中发现鸭子铺居民对社会保障问题也很担心（如表9）。在调查中发现在社会保障方面，村民最关心的是养老保险和医疗保险。依据我国的国情和鸭子铺的经济水平，都不可能同时为所有的村民建立一个全面的、高水平的保障体系，只能循序渐进，逐步扩大覆盖面积，提高保障水平。鸭子铺处在“城中村”改造的风口浪尖上，因此可以考虑“以土地换保障”的农村社会养老保险制度。“以土地换保障”就是以土地补偿费，人头费和部分使用权出让金及部分因项目建设产生的新增财力为资金来源，通过设立专门的资金机构的方式，给达到一定年龄的农民发放养老保险金。当然，以家庭养老与社区养老的非正式制度也应给予鼓励和支持，同时，也要鼓励有经济能力的村民参与商业保险，以提高自身的保障水平。另外，政府部分应帮助解决贫困户、特困户的基本生活问题，如提供城市低保、社会救济等。

表9 居民对社会保障满意度 满意程度

很满意

比较满意

不满意

很不满意

百分比 3.54% 23.23% 65.49% 7.74%

（五）培育新型农民向城市居民转变

“城中村”村民的之所以不愿意拆迁改造，很大程度上是因为他们有恋土情节，对“城中村”改造缺乏理性认识，更重要的是惧怕失去土地后，由于文化程度低，就业机会小，而没有生活保障。所以，应注意加强对“城中村”改造长远利益的宣传，加强对村民的技能训练，提高村民素质和就业技能只有提升“城中村”村民文化和各方面素质，他们才能转变观念真正融入到城市生活当中，为城市发展注入新鲜活力，从而促进城市的又好又快发展，提高城市的城市化水。

（六）综合诊治环境问题

鸭子铺社区环境“脏、乱、差”情况普遍，由于建筑密度过高，缺乏统一规划，缺乏公共绿地和活动场所，很多居民希望能兴修公园、广场等休闲基地和加强绿化建设。另外，鸭子铺社区坐落在浏阳河畔以北，洪涝灾害频繁。笔者对鸭子铺的环境的净化、美化、优化改造提出以下发展策略。一，树立可持续发展的观念，优化居民生活方式，更新居民生活理念。这需要两方面的努力，一是发展居民优化生活方式所需要的各种服务业，二是普及可持续发展的相关理论知识，让他们了解到不仅要为自己着想，更要为子孙后代谋福利。二，通过城中村建设改善鸭子铺的人居环境，加强公共基础设施建设，丰富群众精神文化生活，加强绿化设施建设，提高绿化覆盖率和质量，从而改善鸭子铺空气质量。三，加强道路综合整治和环境综合整治，改善交通环境，搞好道路绿化，控制噪声和粉尘污染等。四，增加污水处理、垃圾集散等环卫设施和用地，严格禁止工业、企业以任何形式向水体或地下水排放未经处理的污水、废水。五，完善防洪措施，建立预警机制，尽量做好充足的准备工作减少洪涝造成的生命财产损失。

（七）加强党员、干部作风建设，保持党的先进性

城中村的改造既是思想观念的转变，又是利益格局的调整，还是体制机制的创新，同时随着城市规模的不断扩张，还会有新的城中村的出现。政府做为城市规划的主体，其作用就显得尤为重要，必须要清楚政府职能和职权所在。一是要科学制定城市整体规划，把城中村改造纳入城市整体规划中去。二是要对规划内的城中村项目要进行科学引导，但不越权。三是要加大监督力度，杜绝所有可能出现的违规操作等问题，并要接受群众的监督。总之，要把城中村改造作为贯彻落实科学发展观、为民办实事的具体行动，以高度的政治责任感和对群众高度负责的态度，把这件造福于民的好事办实。

六、结语

城中村改造已经是我国城市化进程中不能回避的话题，我们必须在充分认识该问题产生原因的基础上，以实地调查为基础，全面掌握第一手资料，获得改造地区的直接信息，并及时向改造方反馈居民意见，减少因改造主体之间的矛盾造成的损失和冲突。鸭子铺社区的城中村改造是长沙市城中村改造全面执行的开始，政府的高度重视和居民的特殊关注给这个改造地区带来了契机和挑战。笔者通过对鸭子铺社区改造前的一系列可能产生问题的调查、访谈，总结出改造可能带来的问题，以及居民对这些问题的解决期望，希望为日后改造工作提供可行性参考，同时借鉴长沙市较为成功的社区改造经验为这些问题的解决提出了一些建议，以期为居民为社区为城市建设贡献自己的一份力量，同时也希望长沙市城中村改造在该项目进行上能取得好的成就，构建美好和谐长沙。

第二篇：城中村改造

附件10：市政专业部门市政接用意见

依据规划意见书到区市政管委管理科办理的相关行政许可内容，需市级主管部门批准的项目有4项：

一、（一）行政许可事项名称: 古树名木移植许可

（二）行政许可依据: 《城市绿化条例》第25条

（三）行政许可收费依据: 本项目许可不收费

（四）行政许可审查总时限: 12个工作日（不含法定颁发、送达行政许可证件时间和上级审批时间）

（五）申请表: 《**市园林绿化局古树名木移植申请书》

（六）办理程序：受理

审查

决定

送达

（七）申请条件：

1、因特殊情况必须移植的；

2、古树名木移植方案符合要求。

（八）申请条件依据：

1、《城市绿化条例》第25、27条；

2、《**市城市绿化条例》第22、23条；

3、《城市古树名木保护管理办法》第10、12、16条；

4、《**市古树名木保护管理条例》第11、15条。

（九）申请方式：书面申请。

（十）申请人提交材料目录：

1、**市园林绿化局古树名木移植申请书。申请内容包括申请单位名称或个人姓名；联系电话；单位绿化面积总况；申请树种、规格、数量、原因；申报单位意见(盖章)；产权业主单位意见(盖章)；

2、**市园林绿化局绿地指标审核签署意见；

3、**市规划委建设工程规划许可证及附图；

4、项目工程树位平面图。在施工平面图上标明树位、树种、规格、占用绿地的面积；

5、古树名木移植方案。

申请人应当如实提交有关材料，并对材料的真实性负责，否则将承担相应的法律后果。

二、（一）行政许可事项名称: 临时占用城市绿地（含代征绿地）

（二）行政许可依据: 《城市绿化条例》第20条

（三）行政许可收费依据: 本项目许可不收费

（四）申请表: 《**市园林局临时占用城市绿地(含代征绿地)申请书》

（五）行政许可审查总时限: 12个工作日（不含法定颁发、送达行政许可证件时间和上级审批时间）

（六）办理程序：受理

审查

决定

送达

三、（一）行政许可事项名称：树木移伐

（二）行政许可依据：《城市绿化条例》第21条《**市城市绿化条例》第23条

（三）行政许可收费依据：本项目许可不收费

（四）行政许可审查总时限：12个工作日（不含法定颁发、送达行政许可证件时间和上级审批时间）

（五）申请表：《**市园林绿化局树木移伐申请书》

（六）办理程序：受理

审查

决定

送达

（七）申请条件：确需砍伐或者移植的。

（八）申请条件依据：

1、《城市绿化条例》第21条；

2、《**市城市绿化条例》第23条。

（九）申请方式：书面申请。

（十）申请人提交材料目录：

1、**市园林绿化局树木移植和砍伐申请书。申请内容包括申请单位名称或个人姓名；联系电话；单位绿化面积总况；申请树种、规格、数量、原因；申报单位意见(盖章)；产权业主单位意见(盖章)；

2、**市园林绿化局绿地指标审核签署意见；

3、**市规划委建设工程规划许可证及附图；

4、项目工程树位平面图。在施工平面图上标明树位、树种、规格、占用绿地的面积。

申请人应当如实提交有关材料，并对材料的真实性负责，否则将承担相应的法律后果。

四、（一）行政许可事项名称：公共绿地改变使用性质批准(含其他绿地)

（二）行政许可依据：《**市城市绿化条例》第25条

（三）行政许可收费依据：本项目许可不收费

（四）行政许可审查总时限：20个工作日（不含法定颁发、送达行政许可证件时间和上级审批时间）特殊情况下可延长10日

（五）申请表：《**市园林局公共绿地(含其他绿地)改变使用性质申请书》

（六）办理程序：受理

审查

决定

送达

（七）申请条件：新建项目确需改变绿化规划、绿化用地使用性质的。

（八）申请条件依据：《**市城市绿化条例》第25条。

（九）申请方式：书面申请。

（十）申请人提交材料目录：

1、**市园林局公共绿地(含其他绿地)改变使用性质申请书；

2、**市园林局绿地指标审核签署意见；

3、**市规划委建设工程规划许可证及附图；

4、项目工程占用绿地平面图。在施工平面图上标明占用绿地的面积及准确位置。

申请人应当如实提交有关材料，并对材料的真实性负责，否则将承担相应的法律后果。

到区市政委城建科能直接办理的有 7项：

一、（一）项目名称：市政公用工程穿越公园或临时占用公园内土地许可

（二）项目类别：许可

（三）项目依据:《**市公园条例》第25条。

（四）办理对象及范围：**区

（五）办理条件：

1、市政公用工程确需穿越公园或者临时占用公园土地的。

2、建设单位应当征得公园管理机构和园林行政管理部门同意。

（六）提交的材料：

1、**区市政管理委员会穿越公园或临时占用公园内土地申请书；

2、**市**区规划分局建设工程规划许可证及附图；

3、项目工程需穿越公园或临时占用公园土地平面图。在施工平面图上标明占用公园绿地的面积及准确位置。

（七）申请人应当如实提交有关材料，并对材料的真实性负责，否则将承担相应的法律后果。

（八）办理程序：受理

审查

决定

送达

（九）办理时限：20个工作日（不含法定颁发、送达行政许可证件时间）；特殊情况下可延长10日

（十）费用情况：本许可项目不收费

（十一）办理结果状态：该事项在本单位可以全部办结

二、（一）项目名称：道路上空或者建筑物、构筑物之间架设管线行政许可

（二）项目类别：许可

（三）项目依据：《**市市容环境卫生条例》第三十四条

（四）办理对象及范围：**区

（五）办理条件：

1、**区范围内建设各类架空线路，或者在现有架空线路上搭挂线缆的，由**区市政管理委员会负责行政许可。

2、新建或临时架设架空线路必须符合国家或行业的有关规定;搭挂线缆须符合国家或行业有关合杆的规定。

3、具有书面申请。

4、具有拟建架空线路的设计图纸。

5、搭挂线缆建设单位须提交与电杆权属单位签订的安全维护协议。

（六）提交的材料：

1、由**市市政管理委员会统一格式的《架空线路建设申请表》：建设单位的全称、加盖建设单位公章；申报项目名称、建设地点；建设目的、建设规模和内容（起止点位置、路径长度、线缆长度、线缆数量、线缆容量、电杆数量、附属设施名称及数量）、计划开工时间、工期；临时架空线的使用天数、拆除时间。

2、拟建架空线路的设计图纸，须由专业部门绘制，内容包括：在1：500地形图上绘制架空线路总平面图、1：100的带有道路横断面的线路断面图；图中须表明拟建线路与周围现有各种架空线路的关系。

3、搭挂线缆建设单位须提交与电杆权属单位签订的安全维护协议。

（七）办理程序：受理

审查

决定

送达

（八）办理时限：20个工作日

（九）费用情况：本许可项目不收费

（十）办理结果状态：该事项在本单位可以全部办结

三、（一）项目名称：临时占用城市道路批准

（二）项目类别：许可

（三）项目依据：《城市道路管理条例》第三十一条（1996年国务院令第198号）

（四）办理对象及范围：**区

（五）办理条件：

依据《行政许可法》第二十九条第二款，申请单位提出申请符合申请条件，提交的申请材料齐全、符合法定形式。

（六）申请条件的依据：

1、**市市政管理委员会、**市公安局1994年第2号《**市临时占用道路许可管理若干规定》第八条；

2、**市市政管理委员会、**市公安局1996年国务院令第198号《城市道路管理条例》第三十条；

3、《行政许可法》第二十九条第二款。

（七）提交的材料：

1、临时设施占道申请（包括：占用道路位置、范围、性质、时间、采取的相应措施及占道原因等）；

2、申请人委托代理人提出许可申请时，应出示申请人的授权委托书。

（八）办理程序：受理

审查

决定

送达

（九）办理时限：20个工作日

（十）费用情况：本许可项目不收费

（十一）办理结果状态：该事项在本单位可以全部办结

四、（一）项目名称：挖掘城市道路批准

（二）项目类别：许可

（三）项目依据：《城市道路管理条例》第三十三条（1996年国务院令第198号）

（四）办理对象及范围：**区

（五）办理条件：

（六）申请条件：

1、掘路施工申请（申请内容包括申请单位名称或个人姓名、申请的理由、地点、施工期限等）；

2、已取得有效的规划主管部门工程规划许可和建设主管部门施工许可；

3、设计完成工程图纸（包括：城市地域图、施工平面图、挖掘回填剖面图）；

4、有切实可行的掘路施工方案（含施工承诺书）；

5、申请人委托代理人提出许可申请时，应出示申请人的授权委托书。

（七）申请条件的依据：

1、《**市临时占用道路许可管理若干规定》第八条；

2、《城市道路管理条例》第三十三条；

3、《行政许可法》第二十九条第二款。

（八）申请材料和申请书示范文本：

1、申请书；

2、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证；

3、城市地域图、施工平面图、挖掘回填剖面图。

（九）办理程序：受理

审查

决定

送达

（十）办理时限：20个工作日

（十一）费用情况：本许可项目不收费

（十二）办理结果状态：该事项在本单位可以全部办结

五、（一）项目名称：建设工程配套环境卫生设施竣工验收许可

（二）项目类别：许可

（三）项目依据：《**市市容环境卫生条例》第六十七条

（四）办理对象及范围：**区

（五）办理条件：

1、符合市容环境卫生设施建设专业规划、环境卫生设施建设定额指标和设置标准；

2、符合环境卫生设施设计方案；

3、符合**市公共厕所建设标准（DB11/T190－2003）；

4、符合《**市新建改建居住区公共服务设施配套实行指标》；

5、符合《**市无障碍设施建设和管理条例》第八条第（五）项；

6、符合《**市环境卫生设施建设定额指标（试行）》；

7、符合《**市生活垃圾分类收集和处理设施配套建设标准》；

（六）提交的材料：

1、申请人的工商营业执照、法人机构代码证书（查验原件，留存复印件）；

2、中标文书或建设合同（查验原件，留存复印件）；

3、规划许可证、用地许可证、开工许可证和规划平面图（1：500蓝图或复印件）；

4设施工程质量的合格文件（查验原件，留存复印件）；

5、环卫设施的平立剖图（1：100蓝图或复印件）。

（七）办理程序：受理

审查

决定

送达

（八）办理时限：20个工作日

（九）费用情况：本许可项目不收费

（十）办理结果状态：该事项在本单位可以全部办结

六、（一）项目名称：新建扩建改建城市公园竣工验收

（二）项目类别：许可

（三）项目依据：《**市公园条例》第2、18、19、34、36条。

（四）办理对象及范围：**区

（五）办理条件：

1、属于公园用地，并且范围明确；

2、对公众开放，具备改善生态、美化城市、游览观赏、休憩娱乐和防灾避险等功能；

3、有管理机构、管理制度和负责人；

4、公园的绿化用地比例应当不少于陆地面积的65%；

5、具有《公园设计规范》要求的设施；

6、公园面积在10000 m2以上。

（六）提交的材料：

1、新建、改建、扩建公园竣工验收申请表；

2、公园总体规划方案及工程竣工图；

3、公园绿化规划设计方案；

4、公园所有者及管理者的基本情况；

5、公园有关绿化、服务、园容卫生、秩序等方面的管理规定。申请人应当如实提交有关材料，并对材料的真实性负责，否则将承担相应的法律后果。

（七）办理程序：受理

审查

决定

送达

（八）办理时限：20个工作日（不含法定颁发、送达行政许可证件时间）；特殊情况下可延长10日。

（九）费用情况：本许可项目不收费。

（十）办理结果状态：该事项在本单位可以全部办结

七、（一）项目名称：夜景照明方案审核许可

（二）项目类别：许可

（三）项目依据：《**市市容环境卫生条例》第四十三条第二款

（四）办理对象及范围：**区

（五）办理条件：

1、符合**市**区夜景照明总体规划和实施方案；

2、符合**市夜景照明管理办法的规定；

3、填写市市政管委统一格式的《夜景照明工程建设方案行政许可申请表》；

4、经规划批准的平面图（A3纸）；

5、夜景照明建筑总平面图（A3纸）；

6、建筑立面图（A3纸）；

7、建筑剖面图（A3纸）；

8、建筑物实景白天照片式效果图（A3纸）；

9、营业执照（复印件加盖公章）；

10、设计、施工资质（复印件加盖公章）；

11、施工安全认证（复印件加盖公章）；

12、夜景照明构思；

13、照明方案、设计说明（A3纸）；

14、灯位布置图；

15、照（亮）度、光色计算分布图；

16、控制眩光方法；

17、平日、节日、重大节日效果图（A3纸）；

18、照明器材明细和技术资料；

19、重点部位灯具安装方法、结构示意图及说明（A3纸）； 20、供配电系统及控制原理图（A3纸）；

21、节能措施

（六）办理程序：受理 → 审查 → 决定→ 送达和备案

（七）办理时限：25个工作日

（八）费用情况：不收费

（九）办理结果状态：该事项在本单位可以全部办结 附件11：用地批准

一、用地单位持市（区）国土局预审批复向发改委和规划部门申请办理立项批复和规划审批。

二、用地单位持上述预审批复、立项批复和规划意见材料到区国土分局办理用地申报审批手续。

三、区国土分局按国家及市有关规定和要求组织编制用地报批材料。具体材料如下：

（一）区国土分局的建设项目用地预审意见

（二）用地单位填写的建设用地申请表

（三）用地单位提供的发改委或项目计划部门批准的立项和可行性报告批准文件

（四）区国土分局的地质灾害认定表

（五）区国土分局的压覆重要矿床证明

（六）用地单位提供的规划部门批准的规划意见书及附图

（七）用地单位提供的勘测地界技术报告书及附图

（八）用地单位提供的使用林地证明

（九）用地单位提供的征地补偿安置协议

（十）用地单位提供的村民代表大会决议

（十一）区国土分局的土地情况调查表

（十二）区国土分局代区政府撰写的建设用地申请文件

（十三）区国土分局填写的“一书”、“四方案”

（十四）区国土分局的土地利用现状图

（十五）区国土分局的土地利用总体规划局部调整方案，不需要调整的免。

（十六）区国土分局的土地权属情况汇总表（十七）区国土分局的公示、听证情况说明

四、区国土分局将建设项目用地申报审批材料组织齐全经区政府同意上报市国土局审核后，报市政府审批。

五、缴纳有关税费并落实征地补偿费依据：市政府令148号；京国土房管政（2003）716号

六、市国土局下发市政府用地批复。市国土局在用地单位缴齐各种税费和征地补偿费后将市政府用地批复下发给区政府。

七、区政府收到市政府用地批复后，在10日内将批复内容在被征地的村委会所在地进行公告。

八、用地单位持用地批复和相关材料在全部支付征地补偿费后向市国土局领取建设用地批准书。注：办理农转用和征用土地的审批权限：按《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：征用下列土地的由国务院批准：

（一）基本农田；

（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷（525亩）的；

（三）其它土地超过七十公顷（1050亩）的。

征用本规定以外的土地的由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

附件12：核发集体土地房屋拆迁许可证

一、项目名称：核发集体土地房屋拆迁许可证

二、项目类别：许可

三、项目依据：《**市集体土地房屋拆迁管理办法》(**市人民政府令第124号)

四、收费依据：不收费

五、办理时限：30个工作日

六、办理结果状态：本局审核市建委备案

七、网上办理情况：**市拆迁信息网 网址： http:/bjchaiqian.bjjs.gov.cn 办理条件：列入本拆迁计划的拆迁项目

在**市拆迁信息网上激活项目帐号，建设单位获取项目帐号后登陆填报系统，进行网上负责项目材料填报，两级拆迁管理部门负责审批和发布信息。按网上审批的程序进行网上审批，同时提交以下材料：

（一）用地批准文件；

（二）规划批准文件；

（三）拆迁实施方案；

（四）安置房屋或者拆迁补偿资金的证明文件。

（五）委托评估合同和受托评估机构的营业执照和资质证书。

八、办理程序：网络受理→审核→审定→告知

九、办理部门：**区建委房屋管理科 附件13：核发城市房屋拆迁许可证

一、项目名称：核发城市房屋拆迁许可证

二、项目类别：许可

三、项目依据：《城市房屋拆迁管理条例》(国务院第305号)、《**市城市房屋拆迁管理办法》（**市人民政府令第87号）

四、收费依据：不收费

五、办理时限：30个工作日

六、办理结果状态：本局审核市建委备案

七、网上办理情况：**市拆迁信息网(网址:http:/bjchaiqian.bjjs.gov.cn)

八、办理条件：列入本拆迁计划的拆迁项目

按网上审批的要求进行网上审批。在**市拆迁信息网上激活项目帐号，建设单位获取项目帐号后登陆填报系统，进行网上负责项目材料填报，两级拆迁管理部门负责审批和发布信息。同时提交以下材料：

（一）建设项目批准文件。

（二）建设用地规划许可证或者建设工程规划许可证。

（三）有土地使用批准文件：

（四）市房屋拆迁资格证书

（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明文件。

（六）拆迁计划，包括项目基本情况、拆迁范围和方式、搬迁期限、工程开工和竣工时间等。

（七）拆迁方案，包括被拆迁房屋状况、补偿款和补助费预算登记。

（八）法律、法规和规章明确规定应提交的其它材料。

（九）拆迁工地防治扬尘污染责任书和房屋拆除施工单位的资质证书。

（十）委托评估合同和受托评估机构的营业执照和资质证书。

九、办理程序：受理→审核→审定→告知

十、办理部门：**区建委房屋管理科 附件14：市政基础设施建设

（同附件10）附件15：办理征地结案表

一、办理国家建设用地征地结案申请报告；

二、市政府用地批准文件；

三、征地补偿协议书；

四、国家建设征用土地结案证明；

五、征地补偿款凭证。

第三篇：城中村改造

6月13日,县长牛春堡，县委常委、副县长方业生在县政府办、财政、发改、国土、住建、公安等部门和孙口乡、城关镇主要负责同志陪同下，先后到孙口乡高庄村、曹岭村，城关镇台前村、姜楼村、李皮匠村城中村改造现场调研城中村改造工作。每到一处，牛春堡都仔细查看工程建设进展情况，详细了解目前工程开发建设存在的困难和问题，并就城中村改造工作提出了指导性意见。

牛春堡指出，城中村改造是推进城镇化进程的重要环节，是提高县城整体对外形象、改善城乡居民生产生活条件的有力抓手，各级各有关部门一定要站在关注民生、改善民生的高度，切实把这项惠及群众的好事办好、实事办实。牛春堡要求：一要科学调度，加快项目建设。要结合城中村改造村的实际情况，制定科学合理的工作方案，按照既定时间节点，有步骤、分层次，积极稳妥地推进城中村改造工作，力争项目工程早开工、早建成、早见效。二要科学规划，搞好配套建设。要充分利用和挖掘现有资源，坚持高标准、高起点规划，强化精品意识，确保工程质量，打造改造开发亮点。同时，要统筹考虑改造工程的绿化、亮化等配套设施建设，做到城中村改造与配套设施同步建设。三要以人为本，保障群众利益。城中村改造工作要坚持以人为本，坚持公益性的原则，从大局、从群众的意愿着想，以群众利益为重，切实维护好群众利益，坚决杜绝和避免与民争利的现象发生。四要强化宣传，营造良好氛围。要深入细致地做好宣传教育工作，多渠道、全方位地向广大群众宣传拆迁改造的意义和政策，切实做细、做透、做实群众思想工作，争得群众理解和支持，努力将城中村改造变成群众的自觉行动。五要密切协作，优化建设环境。孙口乡、城关镇和县发改、住建、国土、财政、公安等部门要各司其职，各负其责，加快办理项目建设相关手续，全力为城中村改造工作搞好服务，积极为项目建设创造良好的施工环境。（县政府办公室信息科）

河南省濮阳市人民政府关于印发《濮阳市城中村改造建设实施细则》的通知

华龙区人民政府，高新区管委会，市人民政府有关部门：

《濮阳市城中村改造建设实施细则》已经市人民政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

二○○八年八月二十一日 濮阳市城中村改造建设实施细则

第一章 总 则

第一条 为加强濮阳市城中村的规划建设与管理，合理利用城市用地，促进经济社会全面协调可持续发展，贯彻落实科学发展观，实现全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的目标，制定本细则。

第二条 城中村改造建设范围濮阳市城中村改造建设的范围是城市规划区内规划建设用地范围内的各行政村或享有对集体资产处置权的自然村。城中村改造建设的重点是被已建成区包围和将要被新建成区包围的行政村或享有对集体资产处置权的自然村。范围确定在盘锦路以西、汤台铁路以北、濮上路两侧、绿城路两侧的城中村。该范围以外的城市规划区内城中村，条件成熟一个改造一个。

第三条 坚持政府引导、统一规划、市场运作的原则，积极吸引社会资金参与城中村改造建设。

第四条 通过改造建设，逐步完成村民变为市民，集体土地变为国有土地，行政村变为社区，村民待遇变为市民待遇的四个转变。

第二章 规划建设管理

第五条 城中村改造的各项建设活动，实行统一的监督管理，严格按照法定的建设审批程序实施建设。

第六条 城中村的改造建设，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，因地制宜、节约用地，合理进行建设，实现经济效益、社会效益、环境效益的协调统一和可持续发展。

第七条 城中村改造建设确定的建设用地规模、基础设施、公共服务设施用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。

第八条 城中村改造建设项目核准。城中村改造建设总体规划批复后，建设单位应编制项目申请报告报市发改部门核准，同时附用地预审意见。

第九条 以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送市发改部门核准前，应当向市规划主管部门申请核发选址意见书。

前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。

第十条 以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经市发改部门核准后，建设单位应当向市规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由市规划主管部门依据城中村总体规划、控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。

建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。

第十一条 以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，市规划主管部门应当依据城中村总体规划、控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。

以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向市规划主管部门申请领取建设用地规划许可证。

市规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。

第十二条 进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向市规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。

申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条

件的，由市规划主管部门核发建设工程规划许可证。

市规划主管部门应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。

第十三条 涉及修改控制性详细规划和经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图，按照《城乡规划法》有关规定执行。

第三章 土地管理

第十四条 城中村改造必须使用国有土地。城中村土地未转为国有土地的，不得转让、出租、抵押；未经批准私自进行开发改造的，按违法用地查处。

第十五条 在城市建成区内，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地可依法转为国有。村(组)使用的土地，经村民(股东)大会或代表大会同意，按土地利用现状依照法定程序转为国有后，依法确认国有土地划拨使用权，办理国有土地使用证。

第十六条 在城市建成区外，城中村改造项目按照土地利用总体规划，依法办理农用地转用和征收审批手续后，将集体所有的土地依法转为国有。

第十七条 新建安置村民的住宅、村集体办公用房、集体福利设施、集体公益设施房、公共绿地及配套的市政公用设施用地，可按划拨方式供地。

第十八条 用于工副业生产或建设商业市场的生活保障用地，可按留地安置方式供地，也可与用于补偿城中村改造投入的房地产开发建设用地一起按招标、拍卖、挂牌方式出让。

第十九条 用于补偿城中村改造投入的房地产开发建设用地，按照有关规定采取招标、拍卖、挂牌方式出让。

第二十条 规定安置开发比以外的土地，纳入市人民政府统一收购储备。

濮阳市人民政府关于印发濮阳市城中村建设改造管理办法的通知

（濮政〔2007〕63号）

华龙区人民政府，高新区管委会，市人民政府各部门：

《濮阳市城中村建设改造管理办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

二○○七年九月十一日

濮阳市城中村建设改造管理办法

第一条 为加强濮阳市城中村的规划建设与管理，保障合理利用城市用地，完善城中村的各项基础设施，把我市城中村改造建设成为城市新型社区，根据《城市规划法》、《土地管理法》等国家、省有关法律、法规的规定，制定本办法。

第二条 城中村建设改造的范围和重点濮阳市城中村建设改造的范围是城市规划区内规划建设用地范围内的各行政村或享有对集体资产处置权的自然村。城中村建设改造的重点是被已建成区包围和将要被新建成区包围的行政村或享有对集体资产处置权的自然村。

第三条 建设改造的标准和目标建设改造的标准：通过城中村的建设改造，使其各项建设有利于保障城市总体规划的顺利实施，将这些村庄改建成为基础设施配套完善、功能齐全、环境优美、物业管理匹配的城市新型社区。工副业用地的安排应符合城市总体规划用地布局，住宅应建设为多层和高层住宅，各项建设应满足城市景观规划要求，成为城市建设新的亮点。建设改造的目标：通过城中村的建设改造，改善城中村居民的生产生活条件，使集体经济组织和村民从形式到内容完全融入城市化管理范畴。城中村集体以经营性不动产为主要载体转制成立股份制公司，村民成为股民，取得长期生产生活与经营发展条件。逐步完成村民变为市民、集体土地变为国有土地、行政村变为社区的三个转变。通过城中村的建设改造，改善城市环境和居民生活环境，利用社会资金完善城市基础设施，增强城市功能，促进社会治安的好转，减轻劳动就业压力，推动经济发展。

第四条 城中村建设改造的基本方针坚持政府主导，市场运作，群众自愿，区级负责，统一规划，因地制宜，一村一案，有序实施。

第五条 城中村建设改造的基本原则

（一）城中村的建设改造，应充分考虑城中村居民的利益，立足于改善其生活环境，保障其经济来源，充分关注中低收入人群，维护社会稳定和公共安全。

（二）城中村规划编制应遵循节约用地的原则。城中村居民住宅区一律按城市居住区的标准进行规划设计，不得采用单门独户的住宅建设模式；其它各项建设用地也必须按城市建设用地标准进行控制。

（三）城中村建设改造规划编制应服从城市总体规划用地布局，其居住、商服、工副业用地的安排应符合城市总体规划和地段控制性详细规划要求，避免各项用地混杂现象。工业项目必须安排在工业区内，城市中心区的城中村村办企业用地可由政府出面协调进行土地置换。

（四）城中村建设改造要贯彻高起点规划、高标准建设的原则，在保障土地合理利用的同时，注重城市景观环境的创造，实现经济效益、社会效益、环境效益的协调统一和可持续发展。

（五）城中村建设改造要坚持阳光作业，提高拆迁、安置、补偿等工作的透明度，实行政务公开，接受城中村居民和社会各界的监督。

第六条 城中村建设改造工作的组织机构为加强对城中村建设改造工作的组织领导，市政府成立城中村建设改造领导小组，下设办公室，统一领导、组织、协调城中村建设改造工作。华龙区、高新区在市政府的统一领导下，成立城中村建设改造领导小组，下设办公室，具体负责本区范围内城中村建设改造的组织实施工作。市建设、国土资源、财政、发改、监察、审计、人防、公安、消防、电力、通讯等有关部门应在各自的职责范围内，做好城中村建设改造的管理和服务工作，按法定程序办理城中村建设改造的各种手续。

第七条 城中村建设改造工作实行市、区两级管理，各自的主要职责是：市政府城中村建设改造领导小组及其办公室（以下简称“市改造办”）的主要职责：①出台政策。负责拟定和出台我市城中村改造的有关政策。②规划控制。负责审定各城中村建设改造的具体方案、提出规划条件和技术要求。③组织审批。审批各区上报的城中村建设改造方案。④监督管理。监督管理城中村改造建设资金征收与使用，监督管理各区及改造村的安置住宅与公共用房、集体经济用房和开发房的建设实施。⑤协调调控。协调城中村改造过程中与相关部门的关系，调控城中村改造中跨村、跨区规划用地调整及资金调控等问题。区级政府城中村建设改造领导小组及其办公室（以下简称“区改造办”）的主要职责：①筛选改造村。负责对本区城中村进行调查摸底，筛选改造试点村和实施改造村。②拟定方案。按照一村一案的原则，依照总体规划拟定改造试点村、实施改造村的改造方案。③组织申报。将城中村建设改造方案上报市城中村改造领导小组及其办公室审批。④组织实施。按照批准的建设改造实施方案，组织拆迁、安置、建设等实施过程中的具体工作。⑤群众工作。负责协调村委会、居委会、街道办事处及被改造村的群众工作。⑥资金监管。监督管理本区城中村的建设改造资金，负责各方资金分配与平衡。

第八条 城中村建设改造规划编制及审批程序

（一）区改造办按照村庄现状情况提出建设改造申请报市改造办审批，申请书应包括以下内容：

1．村庄建成区1/1000 现状图；

2．村集体用地1/2000-1/5000 现状图；

3．村庄所属户籍管理部门的户籍证明材料，包括总人口、分年龄段（5 年）人口数、男女比例；

4．村集体现有经济实体基本情况说明；

5．村集体经济发展设想，包括村集体经济管理模式，股份制企业成立方案；

6．村庄总体规划设想，包括各类建设用地布局、面积、住宅及其它各类建筑面积等。

（二）市改造办根据城-市总体规划和区改造办的申请核发规划设计条件，其内容包括：

1．城中村规划用地范围-安置村民的住宅用地范围、各项基础设施用地范围、生活保障用地范围（含村办企业、商业市场等）、补偿建设投入的开发用地范围；

2．各项技术经济指标-建筑密度、容积率、绿地率、建筑高度、退线要求等；

3．对村集体经济发展方案的审定。

（三）区改造办根据市改造办的规划设计条件，委托有相应资质的规划设计部门编制村庄总体规划。

（四）区改造办将编制的规划方案成果报市改造办审批。由市改造办组织有关部门和专家进行评审，并将评审结果上报濮阳市规划建设联席会议研究，经批准后方可组织实施。

第九条 城中村规划方案应当包括以下内容：

（一）确定规划范围内不同性质用地的界线。

（二）建设条件分析及综合技术经济论证。

（三）确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；确定公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离要求。

（四）建筑、道路和绿地等的空间布局和景观规划设计，布置总平面图（工副业用地部分可从略）。

（五）对住宅、学校、敬托院和托幼等建筑进行日照分析。

（六）根据交通影响分析，提出交通组织方案和设计。并应规定城中村内部道路的红线、断面、控制点座标及标高。

（七）市政工程管线规划设计和管线综合。

（八）竖向规划设计。

（九）估算工程、拆迁量和总造价，分析投资效益。

第十条 城中村规划编制成果应当包括规划说明书、基础资料和研究报告、图纸及电子文件。

第十一条 城中村现有集体土地的使用

为了促进我市城中村建设改造工作，凡按照本办法进行规划编制和建设改造的城中村可享受一定的优惠政策。城中村现有土地原则按四种类型进行使用：

（一）新建安置村民的住宅、村集体办公用房、集体福利设施、集体公益设施、公共绿地及配套的市政公用设施用地，该类用地按划拨土地使用权方式供地。

（二）用于工副业生产或建设商业市场的生活保障用地，具体面积根据村庄用地情况确定，原则上按人均40-60平方米进行控制，该类用地按留地安置方式供地。

（三）用于补偿城中村建设改造投入的房地产开发建设用地，具体比例根据实际情况暂按一村一案原则确定。该类用地按招拍挂的方式对社会公开供地（对于需落实的本条一、二项建设改造内容，在土地出让条件中予以明确）。

（四）在保证上述三项类型用地的前提下，规定安置开发比以外的土地，纳入市人民政

府统一收购储备。市国土部门应按有关政策规定办理各类相关手续，村集体及个人除应得的补偿金外不得对土地的征用附加任何条件。本条前三款用地均纳入本市土地供应计划。以出让方式供应的土地出让金，应全额纳入地方基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出通过地方基金预算予以安排，实行“收支两条线”管理。

第十二条 优惠政策

城中村的建设改造及相关开发建设同时享受下列优惠政策：除国家、省明文规定不得减免的收费项目外，涉及村民住宅、生活保障用房（工副业、商业市场）建设项目的行政事业性收费，由财政全供单位执收的予以免收（其中城市基础设施配套费实行“收支两条线”管理，先征后返，专项使用；共享收费项目，只征收上级分成部分），其余行政事业性收费及各类经营服务性收费减半收取。

第十三条 城中村规划的实施

城中村规划经批准后，其建设除享受本办法第十二条规定的优惠政策外，所有建设项目必须按正常程序进行报建，并按规定接受有关部门的监督检查，竣工验收合格后方可办理房产登记手续。各相关部门对涉及城中村建设改造的建设项目应优先办理，减少中间环节，提高办事效率。

第十四条 市政府鼓励并支持已按原批准的村庄规划实施建设的村庄（以单门独户住宅为主）进行以多层和高层住宅为主的建设改造，进行建设改造的村庄享受本办法规定的优惠政策。

第十五条 市、区两级有关行政主管部门要对经批准的城中村改造项目的开发建设给予支持，涉及社会保障、计划生育政策等问题，按照国家有关法律法规执行，依法进行监管。

第十六条 本办法自公布之日起执行。以前本市有关城市规划区内村庄规划建设的规定，凡与本办法相抵触的，按本办法执行。

发布部门： 发布日期：2007年09月11日 实施日期：2007年09月11日(地方法规)

第四篇：城中村改造

以人为本改造旧城区

本报海口2月22日讯（记者范南虹）广西北海珠海路，道路两边的南洋骑楼内，是酒吧、咖啡厅、餐厅，倘佯其中，有一种时空错换的迷离与惊喜；海口也有一条这样的老街，骑楼里却少了珠海路骑楼闲适的风韵雅致。

“这是因为海口旧城区改造不到位”，省人大代表邢诒川告诉记者，今天下午，他为此向大会递交了《以人为本，有效推进旧城改造工作的建议》。

旧城改造迫在眉睫

邢诒川说，海南自然风光优美自不待言，但海南的城市面貌却跟不上旅游的发展。在海口还有不少脏乱差的城中村。

邢诒川对此进行了认真调查。据他介绍，海口市的城中村及环境较差的街区近80个片区，占地面积10余平方公里，涉及居民约22.4万人，占城市人口的20%。这些城区和城中村多在市中心，如道客村、博爱路一带等，这些旧城区违规用地和违章建筑比比皆是，人居环境恶劣，脏、乱、差现象严重，安全隐患大，许多建筑年久失修，一旦发生较大的灾害，后果不堪设想。据统计，海口市今年一季度发生的火灾主要集中在老城区。

“不独海口有很多旧城区，三亚以及一些市县都存在这样的问题，与国际旅游岛建设发展严重不符，旧城改造刻不容缓。”邢诒川说。

改造不必都大拆大建

“旧城改造不应只是把街面和外墙粉刷一下、装饰一下就大功告成。”在邢诒川眼里，旧城改造是提升旧城区居民的生活品质，是推动城市发展，是国际旅游岛旅游梦想的诉求表达，“所以，要有长远的眼光，要有科学合理的规划，要从内至外地进行改造。”他认为，旧城区的改造是因地制宜的，不必都是大拆大建，要根据旧城区原有的建筑、区位、居民习俗等，进行科学合理的规划。他希望海南能通过旧城改造，沉淀出海南独特的民俗文化，提升城市品位，让游客在欣赏海南自然之美的同时，也能感受海南独特的城市之美。

应鼓励企业参与改造

“改造旧城区，只要政策到位，政府不用花钱也能成功完成旧城改造。”邢诒川在《建议》中提出，旧城改造可以采用市场运作的方式，让企业和旧城区居民共同来推进、完成旧城区的改造。

“政府独家运作旧城改造，弊端很多。”邢诒川说，工作方法单一，资金滞后，人力不足，政府既当旧城改造的“裁判员”，又当旧城改造的运动员，不是很妥当。

作为海南现代科技集团董事长，邢诒川正在努力尝试改造海口市龙华区丁村，希望将这一片区打造成社会主义新农村。

邢诒川建议要以完善城市功能、促进城市发展为目的，对全省旧城改造进行整体规划，科学制定改造方案；采取“政府主导，企业参与，市场运作”的模式，大胆引进社会资金，鼓励企业参与旧城改造；出台优惠政策，制定合理的供地方式，维护投资人合法利益；改造旧城，不忘民生，要以人为本，在制定拆迁补偿等相关配套政策时，向旧城区居民倾斜。

“旧城改造是一项重要的民生工程，我希望看到海南的城市越来越美，越来越有自己的味道。”采访结束时，邢诒川表达了一个城市建设者的期望。

第五篇：城中村改造

从行政法角度分析昆明城中村拆迁改造

杨永梅段红平

摘要:城中村改造是21 世纪中国市长们经营城市的最重要的工作。但城中村改造涉及到地方财政、开发商、村民三方激烈的利益博弈，所以具体形式多种多样，各地创造了五花八门的经验，征地补偿标准差异也相当悬殊。尽管村民对待城中村改造态度不一，但政府强势推进的态势十分明显。

关键词城中村补偿标准征地

作者简介：杨永梅，云南师范大学历史与行政学院；段红平，云南大学公共管理学院。中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)02-188-02 从狭义上说，城中村是指农村村落在城市化进程中，由于全

部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变

成的居民区，亦称为“都市里的村庄”。从广义上说，城中村是指

在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城

市管理之外、生活水平低下的居民区。

城中村改造实质是调节政府、业主与改造单位三方的利益，其中政府代表公共利益，处于主导地位。但政府主导并不在于大

包大揽，而在于遵循市场经济规律，通过市场化运作，培育市场和 发现微观利益主体，促使市场主体自行组织资金力量来推动城中

村土地流转和经济的发展。而法院主要是依法公正审理相关案

件，明晰产权，理顺关系，化解各方矛盾，为城中村改造扫清障碍。昆明市委市政府在《关于加快推进“城中村”重建改造工作的指导意见》中指出，在快速城市化的过程中，“城中村”普遍存在建 筑抗震安全未设防和火险隐患突出、环境脏乱差、市政设施不配

套、治安混乱等问题，造成了诸多的社会隐患和城市问题，已成为 城市现代化发展的严重障碍。从法律角度讲，“城中村”的改造也

是十分必要的。

一、昆明城中村拆迁改造的法律依据

昆明城中村改造的法律依据:（1）《土地管理法》——集体土

地上附着物的拆迁；（2）《城市房屋拆迁管理条例》——国有土地

上房屋拆迁；（3）《城乡规划法》——违章、违法建筑的拆除；（4）《物权法》——对于私有房产的保护。

城中村房屋拆迁中强制措施的法律依据:《土地管理法》：国

家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府

予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管

部门办理征地补偿登记；《实施条例》：违反土地管理法律、法规规 定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主

管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。实践中很少采用司法强迁，而农民没有救济手段，上访现象突出。昆明市城中村改造的法律依据除了上述内容,还包括昆明市

已出台的相关政策: 一是市政府《关于加快推进城中村重建改造

工作的指导意见》；二是昆明市城中村征地拆迁补偿安置指导意

见；三是关于昆明市城中村村改居人员劳动就业和社会保障工作的意见；四是昆明市城中村改造项目管理办法；五是昆明市城中 村改造土地出让收支管理使用暂行办法；六是昆明市城中村改造 土地公开交易办法；七是五华区、西山区、官渡区重建改造实施办 法；八是具体村社拆迁安置补偿实施细则。

二、昆明城中村拆迁改造的流程

昆明市城中村改造项目运作的基本流程如下：（1）国土部门、规划部门提前介入，基层组织、企业共同参与，区（县）政府编制拟 改造片区《城中村改造专项规划》；（2）在取得国土部门、规划部门 审核意见的前提下，将《城中村改造专项规划》提交基层组织依法 表决并出具承诺文件；（3）区（县）政府将《城中村改造专项规划》 上报市规委审批；（4）区（县）政府将经审批的《城中村改造专项规 划》上报领导小组备案；（5）区（县）政府将拟改造片区用地报征收 回后报入市土地储备中心；（6）以《城中村专项规划》为条件进行 土地处置和公开交易；（7）中标企业按《城中村专项规划》完善项 目立项及相关行政许可；（8）进入正常项目运作程序实施建设。

三、昆明城中村拆迁改造中存在的问题

拆迁不属于交易，拆与不拆没有商量。拆迁的目的不是获得 房屋，而是获得土地。拆迁的实质是土地征用, 是另一个主体利 用政府权力征用,而不是政府征用。拆迁的结果是土地由一个民 事主体变更为另一个主体，这个主体可能是政府，也可能是另一 个民事主体。拆迁属于产权和土地使用权的剥夺，法律上叫作征 收、征用。

昆明市城中村拆迁改造中存在的问题主要表现在以下几个 方面:

(一)拆迁人的法律地位

拆迁人的法律地位有问题，赋予一个民事主体拆迁另一个民 事主体的房屋，民事主体法律地位是平等的，双方之间的法律行 为就应当遵循平等自愿原则，但是拆迁民事主体却能够借助行政 强制力完成拆迁。

(二)拆迁补偿的主体有误

承担拆迁补偿的主体有误，根据建设用地使用权的流转顺

序，拆迁人不是自被拆迁人处获得建设用地使用权，而是从国家 土地管理部门出让获得，则国家土地管理部门应当先行收回已经 出让给他人的建设用地使用权，并为相应补偿及退还出让金，因 此，补偿人应当为国家而不是开发商或者领取拆迁许可证的其他 人。

(三)拆迁补偿问题

政府为了获得更多的土地出让金，在开发商与被拆迁者利益 ◆社会观察

2011 · 02（中）

之间，会首选开发商，考虑和保护被拆迁者利益自然就少。昆明 市根据《昆明市主城区城镇房屋改造拆迁补偿安置管理办法》规 定，拆迁房屋安置补偿费根据被拆迁房屋评估价格，参照同时期、同结构、同用途、同类区域二手房的市场交易价格确定。主城区

城镇房屋拆迁货币补偿参考指导价为：市中心一环以内6500 元/平方米；一环至二环之间5500 元/平方米；二环至三环之间4500 元/平方米；北边片区4500 元/平方米；东边片区3500 元/平方米； 南边片区4500 元/平方米；西边片区4000 元/平方米。按这个补 偿标准，老百姓拿着这点钱在原来居住的房子周边再去买房子，根本就买不起。

作为拆迁房屋的所有人和使用人，其合法权益都应受到保

护。《民法通则》第71 条也可理解为：财产所有权应包括占有权、使用权、收益权和处分权。可见，对非住宅使用人拆迁补偿问题 解决得好坏，直接影响房屋拆迁的进程。而且，非住宅使用人一 般为法人单位，拆迁对他们造成的损失肯定大于住宅拆迁的损 失。而目前我国的立法又滞后于实践，所以，《拆迁条例》要求兼 顾拆迁房屋使用人的补偿，做到有法可依，维护他们的合法权益。

(四)政府角色错位

城市拆迁中提出的‘政府主导，企业参与，市场化运作’的口 号，本身就有问题。政府的职能或者角色应该是服务和指导，而 不应该是主导，城中村改造涉及已经取得的土地使用权和房屋所 有权，村民才应该是主体，应该由他们来主导才对。

政府既是强制拆迁的批准机关，又是拆迁纠纷的仲裁机关，既当运动员又当裁判员，这与基本的法制理念是有冲突的。老百 姓习惯听政府的话，相信政府。但在自己的利益受损时，政府支 持的却是开发商，加上被拆迁人的利益诉求渠道不畅通，法律的 救济途径不完善。面对法律的不公、开发商的强势，又没有政府 撑腰，被拆迁户感到十分无助。有些地方政府、拆迁公司和开发 商还合署办公，老百姓进拆迁指挥部根本分不清哪些是政府的 人，哪些是开发商的人，哪些是拆迁公司的人。

政府的角色定位错位，凸显了开发商的强势和被拆迁人与开 发商之间利益的不平等，导致了城中村改造项目利益冲突事件屡 屡发生。

拆迁问题表面上看是一个城建纠纷问题，实际上它已牵涉法

律、政府职能、公众利益等多个方面。在城中村房屋拆迁中，由于 拆迁管理工作不到位、拆迁补偿标准确定机制不完善等多方面的 原因，致使拆迁过程中的侵权、违约现象屡禁不止，使相关当事人 的权益得不到相应的保护。

城中村改造是一项复杂而艰难的城市经济活动，政府直接参 与拆迁补偿谈判是控制改造成本最重要和最有效的手段，掌握政 策优势的政府应作为操作主体，以系统、完整的城中村改造规划 为对话平台和判断标准，将城市的公共利益放在首位，在前期直 接介入与村民的谈判，对推动和促进城中村改造的进展是十分重 要的。

行政法是指调整行政法律关系的法律规范的总称。行政法的基本原则包括:行政合法性原则和行政合理性原则。行政合法 性原则的基本内容包括三项:（1）主体合法原则,即一切国家行政 主体必须严格执行行政法律规范,一切行政相对人应严格遵守并

执行行政法律规范；（2）职权合法原则,即任何行政职权的行使都 必须依据法律、遵守法律；（3）程序法定原则。行政合理性原则又 称为行政适当性原则,它要求行政主体的行政行为不仅要合法,而 且同时要合理、适当。

昆明城中村拆迁改造过程中有相关法律为依据,昆明市城中

村改造项目有其运作的基本流程,虽然满足了程序合法原则,但在 昆明城中村拆迁改造中也存在问题: 比如拆迁人的法律地位；拆 迁补偿的主体有误；拆迁补偿问题；政府角色错位不满足行政行 为必须符合法律的原则,因此昆明城中村拆迁改造中不符合行政 法中的合法性原则,行政合理性原则它要求行政主体的行政行为 不仅要合法, 而且同时要合理、适当。因昆明市城中村拆迁改造 中行政主体的行政行为有些不符合法律,比如说拆迁人的法律地 位有问题；拆迁补偿的主体有误；拆迁补偿问题；政府角色错位, 同时在拆迁赔偿中赔偿标准也不合理。因此昆明城中村拆迁改 造也不符合行政法中的合理性原则。

城中村改造过程中涉及的具体法律问题包括:（1）城中村改

造过程中土地使用权及地上附着物权属确认问题；（2）政府与城 中村集体经济组织或开发商签订拆迁改造框架协议的性质与地 位；（3）拆迁改造主体资格的确定及拆迁许可证办理的程序及实 体问题；（4）村内股份制合作企业自行组织改造及与其他机构合 作中的法律问题；（5）村外其他机构参加城中村改造竞拍过程中 的法律问题；（6）对违章建筑特殊处理的法律问题；（7）签订拆迁 补偿协议应注意的法律问题；（8）拆迁补偿协议履行纠纷的处理；

（9）对产权不明的房产如何进行拆迁的法律问题；（10）拆迁过程 中的证据保全问题；（11）对拆迁补偿标准发生的争议处理程序和 法律依据；（12）对拆迁造成停产、停业的经济补偿问题。城中村拆迁改造是一个利国利民的好事。通过改造，改变了

城市的面貌，提高了城市品位；能拉动地方经济建设，带动相关产 业的发展，增加就业机会；开发企业和施工单位通过上缴税金，增 加了政府的财政收益。同时，城中村拆迁改造是一项政策性很强 的工作，而且也是一项复杂的系统工程，具体的开发改造模式还 需要实事求是、因地制宜地在工作中不断探索、探讨和实践。总之，“城中村”的改造，将是一项艰巨的任务和工作，国家尚 没有对城中村的改造进行立法，也暂时没有立法的计划。正在制 定的《征收征用法》在一定程度上会涉及对农村集体所有资产的 征用问题，但是城中村的改造，在目前法律框架下，实际上是寻找 城乡二元管理体制的接口的过程。随着改造的实施和完成，村变 为社区，农民变为居民市民，分裂的管理体系、保障体系合而为 一，不仅将为城市的发展创造新空间，也将使曾经的农村居民享 受到经济发展以及经济发展的成果，为和谐社会的构建发挥积极 作用。__