长沙市人民政府关于推进城中村改造试点工作的意见

第一篇：长沙市人民政府关于推进城中村改造试点工作的意见

长政发〔2010〕29号

CSCR-2010-00022

长沙市人民政府

关于推进城中村改造试点工作的意见

长政发〔2010〕29号

各区、县（市）人民政府，市直机关有关单位：

为统筹推进城乡一体化进程，加快“城中村”改造试点工作，现提出如下意见。

一、总体原则。“城中村”是长沙市城市总体规划范围内，使用集体土地，以村民委员会为组织形式的行政村。本轮“城中村”改造试点范围以人均农用地不足0.3亩为标准，试点村由区人民政府选择，报市人民政府批准确定。

“城中村”改造遵循“以人为本、民生为重，因村制宜、试点先行，市区联动、以区为主，政府主导、市场运作，依法推进、确保稳定”的原则，以城市总体规划为统领，以村集体为主体自筹资金或通过招拍挂方式引进开发企业，依法依规统筹推进，实现“四个转变”：农村村委会转变为社区居委会，集体土地转变为国有土地，农村居民转变为城市居民，村民转变为股东。

二、规划管理。“城中村”改造坚持规划先行，规划由市规划局依据城市总体规划及相关法律、法规组织审查、专家论证后报市人民政府批准。控制性详细规划由各区人民政府牵头，市规划局委托、组织编制，报市人民政府批准后实施。修建性详细规划由各区人民政府负责。规划调整充分考虑“城中村”实际，基本参照《长沙市规划管理技术规定》控制“城中村”用地的规划控制指标，并按职权对用地开发容量上浮比例进行分级管理，合理节约集约利用土地。

妥善处理按《长沙市征地补偿安置条例实施办法》（市政府第60号令）进行建设的村民安置用房历史遗留问题。历史遗留问题应进行行政处罚的，依据有关法律从轻处罚或者免予处罚。具体办法由区人民政府出具意见，报市人民政府批复实施。

三、土地处置。“城中村”范围内根据规划保留地面建筑物的，按自愿原则由村集体经济组织和土地使用者提出征收或确权，由国土资源部门依法按规定办理。不申请的，仍按集体土地性质使用土地。根据规划需要改造重建的，由市土地储备中心依法征收储备。

四、拆迁安置。依法征收“城中村”改造范围内未进行补偿安置的土地和房屋，按照《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》（市政府第103号令）及其配套政策给予补偿。已经按照《长沙市征地补偿安置条例实施办法》及原政策进行拆迁补偿安置的，仍按《长沙市征地补偿安置条例实施办法》及原政策予以落实。已按《长沙市征地补偿安置条例实施办法》拆迁安置，在此次“城中村”改造中房屋需要拆除的，按照《长沙市征地补偿实施办法》对房屋进行补偿，由区人民政府提供保障性住房。已批准按《长沙市征地补偿安置条例实施办

法》拆迁安置，但尚未安置到位的，根据《长沙市征地补偿安置条例实施办法》予以安置。此次“城中村”改造中需要调整的，在不违背安置政策的情况下，由区人民政府组织协调处理。

五、房产登记。“城中村”改造区域内的土地依法转变为国有土地后，经合法批准的原村民住宅及生产安置用房，已经取得《建设工程规划许可证》或集体土地上的《房屋所有权证》的，由市房产行政主管部门予以核发或换发国有土地上的《房屋所有权证》。历史遗留无证房屋，由市城乡规划局按规定补办规划手续后，市房产行政主管部门予以核发国有土地上的《房屋所有权证》。

六、清产核资。对“城中村”集体经济组织的资金、资产、资源进行全面清产核资，按照“谁投资、谁所有”的原则，积极申办产权登记。

对规划确认保留地面建筑物的资产，由国土、房产等部门分别依法办理相关手续；对尚未开发利用用于被征地农民的生产安置用地，由国土部门依法办理国有划拨用地确权手续；对规划不予保留地面建筑物的资产以及农业用地等资源性资产，经乡（镇、街道）核实报区农经管理部门确认，界定其资产权属范围。清产核资结果必须召开村集体经济组织成员会议审核确认，村务公开栏张榜公布，上报乡（镇）、街农村经营管理部门备案。

原集体经济组织资产进行清产核资后，经区农经管理部门核准，具备公司经营条件的，由工商部门注册登记为有限责任公司，参与市场竞争。

七、优惠政策。“城中村”改造过程中的土地出让金按规定收取后，除用于农业土地开发资金外，由市人民政府返还给各区人民政府用于“城中村”改造的社会保障和基础配套设施建设，其他在土地处置、产权变更、工商登记、户籍更换等环节涉及市级收入的行政事业性收费全免。改造范围内的道路、排污、环卫、供水、供电、供气、供暖等公共设施以及中小学（幼儿园）、社区服务中心、社区卫生服务中心、公共绿地、停车场等公共服务设施建设按照规划实施。相关政策参照长沙市棚改政策。

八、撤村建居。“城中村”改造后，原村组织按照“依法推进、因地制宜、平稳过渡、区级负责”的要求，有序撤销“城中村”村民委员会，组建社区居民委员会。

九、户口改登。“城中村”改造转户后的居民纳入城市居民社会管理，“城中村”村民农业户口由市公安局统一转户，改登为城镇居民户口。转户后的“城中村”原村民在教育、卫生等公共服务上享受城市居民同等政策。

十、社会保障。“城中村”改造转户后的居民由村民代表大会决议以不超过《长沙市征地补偿实施办法》标准，自主选择参加不同层次的社会保险，其社会保障资金来源由村集体经济组织或个人承担，实行区级统筹。

十一、组织领导。全市“城中村”改造工作由市委、市政府统一领导，市“城中村”改造工作领导小组负责检查、督促、指导和协调，并负责解释试点意见。市“城中村”改造工作领导小组办公室负责日常工作。

各区人民政府组织实施辖区内的“城中村”改造工作，制定本辖区实施方案，负责指导辖区“城中村”各项具体工作，以村为单位负责“城中村”各项具体工作的实施。

“城中村”改造试点工作以市“城中村”改造工作领导小组审定后的批复为准。本意见只适用于经市人民政府批准的“城中村”改造试点村。“城中村”改造试点工作遇到的问题应及时报告市“城中村”改造工作领导小组，重大问题必须报市人民政府研究批准。

长沙市人民政府

二〇一〇年十二月二十日

第二篇：太康县城中村改造工作意见

太康县城中村改造工作意见

（征求意见稿）

为进一步加快城市化进程，统筹城乡社会发展，改善城市人居环境,提升城市品位，促进经济和社会协调健康发展，根据国家有关法律和规定，结合我县实际，现就加快城市规划区“城中村”改造提出以下意见：

一、充分认识“城中村”改造的意义

近几年来，由于城区面积的不断扩大，原来郊区的一些村庄逐步被城区所包围，形成了“城中村”。因为历史原因，这些“城中村”缺乏统一的规划和管理，建设无序发展,私搭乱建严重，安全隐患增多，基础设施不完善，生活环境脏乱差，既影响了村民群众的生活质量，又影响了城市整体形象。加快城区“城中村”改造，对于改善城市人居环境，提升城市品位,促进土地资源整合，构建和谐社会，具有积极的促进作用；处理好城中村改造问题，对于促进我县城镇化健康发展，实现全面建设小康社会的目标，具有重要的现实意义。

(一)统一规划。按照城市总体规划的要求实行统一规划、成片开发、配套建设。改造规划经批准后，根据各村(居)实际，制定房屋征收补偿与安置方案，分期组织实施，防止在城市拓展和项目建设过程中形成新的城中村。

（二）依法依规。实施城中村改造必须按规定程序办理规划、建设管理的各项审批手续，接受有关部门的监督和管理，保证“城中村”改造工作健康有序进行。严格执行“一书两证”制度和土地“招、拍、挂”出让制度。所有项目的选址、规划方案审查、规划用地、规划建设、土地征收、土地使用权“招、拍、挂”以及划拨出让等，由有关部门依法办理相关手续。对未经批准擅自开工建设的，依照有关规定处理。

（三）村民自治。让广大村民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实现村民群众对村庄搬迁改造的参与权；在民主监督中，实行村务公开，村民有权监督村委会工作和干部的行为，实现村民群众的知情权和评议权。

(四)分步实施。实施城中村改造是一项艰巨的任务，要坚持从实际出发，分步实施改造，争取广大群众的理解和支持，做到条件成熟一个，审批改造一个，真正成为民心工程，保证城中村改造顺利进行与社会和谐稳定。

（五）试点先行。根据我县实际情况，选择1-2个条件基本成熟、群众要求改造的愿望比较迫切的居民社区（村庄）作为试点，积累经验，示范引导，逐步推开。

五、“城中村”改造的模式

借鉴外地经验，结合我县实际，我县城中村改造可采用“政府统征储备、市场开发运作、社区自主改造”三种模式。同时，在不违背有关政策的前提下，积极探索其它改造模式。

（一）政府统征储备。县政府可通过财政投资、银行贷款等多种形式进行筹资，对经济相对落后、群众迫切要求搬迁改造的城中村采用统征储备方式实施改造。即由政府将该城中村集体土地统一征收为国有土地，由政府对城中村进行搬迁改造，并对搬迁户按政策妥善安置。腾出的土地，由土地部门收储出让，用土地出让收益弥补城中村改造形成的亏损。

（二）市场开发运作。县政府可以规划一些改造后有一定收益的城中村，用项目开发方式实施改造。即由开发商融资改造，实行市场化运作。县政府要认真做好控制性规划，编制好出让文件，对城中村改造项目用地实行“招、拍、挂”出让。县政府有关部门、乡（镇）政府、村委会等，要按照和开发商达成的协议作出限期搬迁及施工环境的有效承诺。

（三）社区自主改造。对领导班子坚强,集体经济有实力的，提倡以村为单位，采取集体投资、群众自愿集资、银行贷款等方式筹资，由乡（镇）政府、居(村)民委员会组建经济实体自行实施改造，由县政府指导协调，相关部门依法监管。

六、城中村改造的主要措施

(一)搞好调查摸底。各相关单位应当对城中村的有关情况进行调查统计。调查统计的内容主要包括需要改造的城中村数量，各个城中村占地面积、建筑面积、户数以及人口数。根据政府的要求与部署，制定城中村的改造方案与计划。

(二)出台相关优惠政策。优惠政策应当涉及除国家和省明文规定不得减免之外的行政性收费和财政全供单位的事业性收费的征收，有关县政府规定权限范围内经营服务性收费的征收，建设安置房和非盈利性公共事业用房有关规费的征收；也可以包括对启动早、改造快的城中村改造项目给予的鼓励和奖励，以及土地一级开发单位采用一级开发模式对城中村进行整体连片开发的鼓励和奖励；另外，城中村改造优惠的安置房与配套商品房开发面积的比例也应当明确。这些优惠政策应分项列明。

(三)明确改造程序与方案。城中村改造应明确程序。可以先改造条件比较成熟的村，政府组织对该村进行调查之后，会同有关部门拟定改造方案和土地储备方案，经村民同意，政府审核通过之后，予以公示。

城中村改造应当明确改造主导主体。村集体主导的，由村组自行筹集资金进行改造；开发商主导的，由开发企业筹集资金进行市场化运作改造；政府主导的，由有关部门统一进行搬迁改造。改造在统一规划的前提下，进行分步实施。

(四)编制改造规划。按照《城乡规划法》要求，将城中村改造统一纳入城市规划、建设与管理体系。要根据城市总体规划、住房建设规划(计划)编制城中村改造总体规划。统筹规划城市建成区与城中村基础设施和公共服务设施。完善城中村所在地区的道路交通、给排水、电力、通讯、燃气、供热、垃圾收集等基础设施系统。要根据批准的城市总体规划和工作要求，依据国家相关规范和标准，结合我县情况，经过科学论证和规定的程序审查，制定适宜城中村整治、改造的技术规定，指导规划与建设，保障公共安全。城中村改造规划的编制与实施应采取公众参与的方法。规划草案应当予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求群众的意见；城中村改造规划实施前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。

(五)制定征收补偿与安置方案。征收补偿与安置方案应经过村民(股东)大会或代表大会讨论通过。在实施前，要正式签

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第三篇：推进城中村改造若干意见

关于加快推进城中村改造的若干意见

第一章 总则

第一条 为推进和规范城中村改造工作，进一步加快城镇化进程，提高土地节约集约利用率，优化城市布局，改善城市环境，提高居民居住水平和生活质量，根据有关法律、法规规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称城中村是指城市规划建设用地范围内，使

用集体土地，并以村民委员会或由履行原村民委员会职能的股份制公司为组织形式，由成片低水平住宅组成的配套不到位、功能不齐全的村庄或街区。

第三条 ******市区范围内、城市规划建设用地范围外，有条件实施改造的村庄，经市政府批准，可按本办法执行。

第四条 城中村改造的基本目标：通过城中村改造，使原村民聚居的村落或街区成为规划合理、居住舒适、功能完善、设施配套的现代城市社区。

第五条 城中村改造的基本原则：按照“统一规划、合理布局，综合开发、配套建设，政策扶持、市场运作”的方针，坚持以村民委员会为开发改造主体，区政府统一组织协调、自下而上运作的原则；坚持整合土地、统一规划、连片开发、共同提高的原则；坚持政策引导、市场运作、依村定策、尊重民意、让利于民的原则。

第六条 城中村改造方式：根据实际情况，可由各乡（办事处）、村（社区）自行组织改造，或者选择有实力的开发企业实施改造。

自行实施城中村改造，可按照《公司法》相关规定组建集体性质或村民入股性质的城中村改造建设发展有限公司，由该公司依法运作。

第二章 规划管理

第七条 城中村改造必须符合我市城市总体规划和土地利用总体规划。

第八条 根据城市总体规划及实际需要，城中村改造项目用地范围可突破现有村庄限制，用地范围应尽量规整，支持相邻的乡（办事处）、村（社区）联合、成片开发，实行统一规划、统一征迁。

第九条 辖区人民政府、******新区管委会应依据城市总体规划、土地利用总体规划，委托具有相应资质的规划设计单位编制城中村控制性详细规划，按照城市规划要求，结合改造地块的现状情况合理确定建设范围、建设密度和容积率，并按国家有关规定合理配置公共绿地、社区服务设施、中小学、幼托、停车场等配套设施。

第三章 土地管理

第十条 城中村改造项目用地原则上应利用原有村民居住的集体建设用地，原成片住宅用地相连的集体建设用地中的空闲地、废弃地等优先用于安置房建设，确保村民回迁。

第十一条 在安置征迁村民过程中，确需实施周转安置或重新选址占用农用地的，按国家有关规定办理。周转用地土地面积不得超过该城中村改造项目总规模的20%。

第十二条 列入改造范围的城中村应依法办理集体土地征收与国有土地处置手续，项目区域内用地（含周转用地）征收补偿后按规定办理净地出让手续。

第十三条 城中村改造完成后，由辖区人民政府、******新区管委会负责，按城中村改造项目方案具体要求，将腾出的剩余农村集体建设用地交由市政府统一征收。

第四章 征迁安置

第十四条 辖区人民政府、******新区管委会负责组织实施城中村征迁补偿工作。征迁安置工作要严格执行国家、省和我市房屋征迁管理有关法律、法规规定，依法保障被征迁人的合法权益。

第十五条 征迁补偿安置方案要明确拆迁补偿标准、拆迁面积、安置房面积、出让土地面积，并载明货币补偿和产权调换两种方式的具体补偿标准，供被征迁人自由选择。

第十六条 辖区人民政府、******新区管委会在制订城中村改造项目征迁补偿安置方案时，可参照下列原则确定征迁补偿标准：

1.被征迁人合法宅基地上的被征收房屋建筑面积，有房屋所有权证的以房屋所有权证标注面积为准，对未取得房屋所有权证，但同时具有土地、规划等能够证明房屋来源合法手续的，对审批手续的真实性、合法性进行确认无误后，按照有房屋所有权证房屋给予补偿。未办理房屋所有权证的集体土地上的房屋、历史原因造成手续不全的被征迁房屋，由辖区人民政府、******新区管委会根据实际情况制定统一标准，组织确认后给予合理补偿。

2.被征迁人选择货币补偿的,货币补偿的金额应当根据被征收房屋的区位、用途、建筑面积、折旧等具体情况,以房屋市场评估价格确定补偿价款。

3.被征迁人选择产权调换的，原则上实行拆补平衡。房屋建筑面积在60平方米以下部分免交结构差价；房屋安置面积超出原有面积就近上靠产权调换安置户型的，超出被拆迁房屋建筑面积的部分，可按成本价交纳购房款；被征迁人要求超过标准户型建筑面积安置房屋的，超出标准户型之外的部分按照商品房屋销售价格交纳购房款。

4.城中村改造中被拆迁人的搬家补助费、临时安置补助费标准参照******市城市房屋拆迁

第四篇：推进城中村改造若干意见

推进城中村改造若干意见

第一章总则

第一条为推进和规范城中村改造工作，进一步加快城镇化进程，提高土地节约集约利用率，优化城市布局，改善城市环境，提高居民居住水平和生活质量，根据有关法律、法规规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条本办法所称城中村是指城市规划建设用地范围内，使用集体土地，并以村民委员会或由履行原村民委员会职能的股份制公司为组织形式，由成片低水平住宅组成的配套不到位、功能不齐全的村庄或街区。

第三条******市区范围内、城市规划建设用地范围外，有条件实施改造的村庄，经市政府批准，可按本办法执行。

第四条城中村改造的基本目标：通过城中村改造，使原村民聚居的村落或街区成为规划合理、居住舒适、功能完善、设施配套的现代城市社区。

第五条城中村改造的基本原则：按照“统一规划、合理布局，综合开发、配套建设，政策扶持、市场运作”的方针，坚持以村民委员会为开发改造主体，区政府统一组织协调、自下而上运作的原则；坚持整合土地、统一规划、连片开发、共同提高的原则；坚持政策引导、市场运作、依村定策、尊重民意、让利于民的原则。

第六条城中村改造方式：根据实际情况，可由各乡（办事处）、村（社区）自行组织改造，或者选择有实力的开发企业实施改造。

自行实施城中村改造，可按照《公司法》相关规定组建集体性质或村民入股性质的城中村改造建设发展有限公司，由该公司依法运作。

第二章规划管理

第七条城中村改造必须符合我市城市总体规划和土地利用总体规划。

第八条根据城市总体规划及实际需要，城中村改造项目用地范围可突破现有村庄限制，用地范围应尽量规整，支持相邻的乡（办事处）、村（社区）联合、成片开发，实行统一规划、统一征迁。

第九条辖区人民政府、******新区管委会应依据城市总体规划、土地利用总体规划，委托具有相应资质的规划设计单位编制城中村控制性详细规划，按照城市规划要求，结合改造地块的现状情况合理确定建设范围、建设密度和容积率，并按国家有关规定合理配置公共绿地、社区服务设施、中小学、幼托、停车场等配套设施。

第三章土地管理

第十条城中村改造项目用地原则上应利用原有村民居住的集体建设用地，原成片住宅用地相连的集体建设用地中的空闲地、废弃地等优先用于安置房建设，确保村民回迁。

第十一条在安置征迁村民过程中，确需实施周转安置或重新选址占用农用地的，按国家有关规定办理。周转用地土地面积不得超过该城中村改造项目总规模的20%。

第十二条列入改造范围的城中村应依法办理集体土地征收与国有土地处置手续，项目区域内用地（含周转用地）征收补偿后按规定办理净地出让手续。

第十三条城中村改造完成后，由辖区人民政府、******新区管委会负责，按城中村改造项目方案具体要求，将腾出的剩余农村集体建设用地交由市政府统一征收。

第四章征迁安置

第十四条辖区人民政府、******新区管委会负责组织实施城中村征迁补偿工作。征迁安置工作要严格执行国家、省和我市房屋征迁管理有关法律、法规规定，依法保障被征迁人的合法权益。

第十五条征迁补偿安置方案要明确拆迁补偿标准、拆迁面积、安置房面积、出让土地面积，并载明货币补偿和产权调换两种方式的具体补偿标准，供被征迁人自由选择。

第十六条辖区人民政府、******新区管委会在制订城中村改造项目征迁补偿安置方案时，可参照下列原则确定征迁补偿标准：

1.被征迁人合法宅基地上的被征收房屋建筑面积，有房屋所有权证的以房屋所有权证标注面积为准，对未取得房屋所有权证，但同时具有土地、规划等能够证明房屋来源合法手续的，对审批手续的真实性、合法性进行确认无误后，按照有房屋所有权证房屋给予补偿。未办理房屋所有权证的集体土地上的房屋、历史原因造成手续不全的被征迁房屋，由辖区人民政府、******新区管委会根据实际情况制定统一标准，组织确认后给予合理补偿。

2.被征迁人选择货币补偿的，货币补偿的金额应当根据被征收房屋的区位、用途、建筑面积、折旧等具体情况，以房屋市场评估价格确定补偿价款。

3.被征迁人选择产权调换的，原则上实行拆补平衡。房屋建筑面积在60平方米以下部分免交结构差价；房屋安置面积超出原有面积就近上靠产权调换安置户型的，超出被拆迁房屋建筑面积的部分，可按成本价交纳购房款；被征迁人要求超过标准户型建筑面积安置房屋的，超出标准户型之外的部分按照商品房屋销售价格交纳购房款。

4.城中村改造中被拆迁人的搬家补助费、临时安置补助费标准参照******市城市房屋拆迁管理有关标准执行。

5.进行改造建设的城中村涉及拆除的村民委员会（公司）办公用房、生产用房和其他用房，应等面积给予安置，或参照房地产市场评估机构的估价给予货币补偿。

第十七条城中村改造项目在项目总规划建筑面积扣除拆迁安置用房面积后，按照不低于10%的比例配建公共租赁住房。由市政府按约定回购或收回后，优先用于安置城中村改造中生活确有困难、无法按本办法第十六条规定进行安置的被拆迁人，剩余公共租赁住房交由市房产管理部门统一分配。

第十八条非城中村村民购买本村房屋的，在城中村改造中不得享受城中村村民安置政策（已办理土地和房屋手续的除外），具体安置办法由辖区人民政府、******新区管委会确定。

第五章实施程序

第十九条城中村改造的申请与审批。

1.城中村提出改造申请。

城中村根据其实际情况，本着条件成熟、有序开展的原则，经全体村民签字同意后，由村民委员会（公司）提出城中村改造书面申请。

申请资料应包括：（1）拟进行改造的城中村基本情况，包括现状地形图中标明的村址占地、农用地、未利用地、村民住宅占地、宅基地、村企业占地等；村民和非村民人口及户数结构、人员组成；住宅建筑面积、商业房及其他房屋的建筑面积。（2）申请改造准备工作情况。（3）实施改造的初步思路、步骤和方法，如分期、分批实施，要列出每一期的初步范围及拟拆迁面积、安置人口、拟建设面积等指标。（4）实施改造的保障措施。（5）村民同意实施改造的签字记录等。

2.辖区人民政府、******新区管委会审查改造申请，审查同意后上报市城中村改造领导小组办公室。

3.市城中村改造领导小组审批改造申请。市城中村改造领导小组办公室组织市国土、规划等部门对提出的改造申请进行审核，市城中村改造领导小组对条件成熟、符合相关政策要求的予以批准，由市城中村改造领导小组办公室向辖区人民政府、******新区管委会下发批复文件，并抄送市城中村改造领导小组成员单位，作为列入城中村改造的依据，同时进行公告。

第二十条城中村改造项目规划审批。

城中村改造项目获批后，辖区人民政府、******新区管委会在充分考虑改造城中村具体情况的基础上，本着积极推进、可操作性强及公共服务设施和市政基础设施配套齐全的原则，提出城中村拟改造地块（含周转用地）的初步范围及安置人口、拆迁面积等数据，并及时向市国土资源局申请将城中村改造用地列入土地供应计划。

辖区人民政府、******新区管委会及时向市城乡规划管理部门申请办理地块控制性详细规划手续。城乡规划管理部门依据城市规划对控制性详细规划进行审核，审核后进行公示，公示无异议后上报市政府审批，并将批准后的控制性详细规划提交国土资源管理部门。

如需办理农转用和土地征收，由辖区国土资源分局组织报件申报（报批期间可同时办理规划手续和制定改造方案）。

第二十一条城中村改造项目方案编制与审批。

1.城中村改造项目方案的编制。

城中村村民委员会（公司）在辖区人民政府、******新区管委会的组织指导下，根据批准的城中村改造控制性详细规划起草项目改造方案。

项目改造方案应包括以下内容：（1）项目改造总体思路。如分期、分批实施，要列出每一期的范围及规划指标，排出时间进度表。（2）改造范围内占地面积（村址占地、农用地、未利用地、村民住宅及宅基地占地面积）。（3）改造涉及人口及户数，需拆除的建筑物数量及分类（村民住宅建筑面积、乡村企业建筑面积、商业房建筑面积等）。（4）项目控制性详细规划指标。（5）项目征收补偿方案。包括安置房的建设方式、规模及资金筹措方式，产权调换和货币补偿标准，过渡期限及过渡费标准，征收工作保障措施等。

改造方案经村民代表大会表决通过后，改造方案和村民代表大会表决记录一并上报辖区人民政府、******新区管委会。

2.辖区人民政府、******新区管委会审查改造项目方案。

辖区人民政府、******新区管委会负责对项目改造方案的实际操作性、方案内容是否符合村实际情况、征收补偿政策能否落实等内容进行审查。审查前，应将方案在改造范围内公示，必要时举行听证会，充分听取利害关系人的意见和建议。辖区人民政府、******新区管委会对城中村改造方案审查同意后，上报市城中村改造领导小组办公室。

3.市城中村改造领导小组审核改造项目方案。

市城中村改造领导小组办公室就改造方案是否符合城中村改造的有关规定提出审核意见，上报市城中村改造领导小组审批。

第二十二条市国土资源局根据市城中村改造领导小组批准的改造项目方案，委托土地评估机构对城中村改造用地进行地价评估、制定土地出让方案。

土地出让方案应明确以下内容：（1）不使用周转用地的城中村改造项目，原居住用地出让方式为招标，出让金按评估价与拆迁成本的差额确定，交地方式为拆迁后净地出让，开发企业中标后取得周转用地的限制性国有土地使用权，在完成城中村改造征迁安置后，取得正式国有土地使用权。交地时间依据城中村改造方案确定的拆迁进度确定，分期实施改造的，分期交付土地、缴纳土地出让金、办理土地手续，分期缴纳的土地出让金价格以中标价为准。（2）使用周转用地的，周转用地单独出让，出让方式为招标，交地方式为净地出让，开发企业中标后取得周转用地的限制性国有土地使用权，在完成城中村改造征迁安置，市政府收回借给辖区人民政府、******新区管委会的土地出让金后，取得正式国有土地使用权。周转用地以外的其他城中村改造用地按本条款（1）执行。

出让方案经市政府批准后，在市城中村改造领导小组办公室备案。

第二十三条辖区人民政府、******新区管委会根据批准实施的城中村改造方案、土地出让方案制定项目招标文件。

项目招标文件应明确以下内容：（1）城中村改造的实施步骤、范围、时间，征迁安置的方法、标准，安置房的建设标准、户型要求和交付时间，以及城中村改造配套设施的建设标准。（2）根据城中村改造投资规模确定城中村改造保证金，保证金按60万/亩计算。在中标单位与辖区人民政府、******新区管委会签订城中村改造协议书时，由中标单位向辖区人民政府、******新区管委会缴纳，保证金的退还方式由辖区人民政府、******新区管委会与中标单位协商确定。使用周转用地的，其保证金按本办法第三十二条规定执行。（3）明确城中村改造范围内（包括周转用地）的国有建设用地使用权为限制性使用权，并将缴纳土地出让金的多少作为竞标条件，缴纳出让金高的获得城中村改造项目的改造权和限制性国有建设用地使用权。完成征迁后，中标单位取得正式国有建设用地使用权。（4）未按招标合同约定期限完成拆迁改造的，市国土资源管理部门重新确定土地出让价格，或由市政府按招标合同约定收回限制性国有建设用地使用权，重新处置土地。

第二十四条辖区人民政府、******新区管委会通过市公共资源交易中心发布城中村改造项目招标公告。招标公告面向全国发布，市国土资源局同时在中国土地市场网发布招标公告，引进资金雄厚、信誉良好的开发企业。

第二十五条市公共资源交易中心根据竞标情况，按规定确定城中村改造项目中标单位，并于成交后三个工作日内将招标资料报市国土资源局。

第二十六条辖区人民政府、******新区管委会与中标单位签订城中村改造协议书，并将城中村改造项目的中标单位报市城中村改造领导小组办公室进行备案、公示。

第二十七条中标单位持辖区人民政府、******新区管委会出具的城中村征迁工作完成证明及其他相关材料，到市国土资源局办理土地出让手续，缴纳土地出让金，取得正式国有建设用地使用权。

第二十八条中标单位获得土地使用权后，应委托具有资质的规划设计单位编制城中村改造修建性详细规划，报城乡规划管理部门审核，审核、公示无异议后上报市政府审批，并依法办理环保、立项、规划、土地、人防、建设等行政审批手续，实施工程建设。

第六章优惠政策

第二十九条严格控制旧城区的零星开发及新城区住宅用地的审批，对联合、成片开发的城中村改造项目，优先办理出让和报建手续。

第三十条社会资本出资城中村改造项目房屋征收安置，但不参与项目土地挂牌出让或未竞得该宗土地使用权的，根据资金的实际占用时间，按投资金额加银行同期贷款利息加投资金额10%的利润，由辖区人民政府、******新区管委会与投资人进行结算；参与土地挂牌出让获得土地使用权的，不计贷款利息和利润，由辖区人民政府、******新区管委会与投资人进行成本结算。

第三十一条城中村改造项目土地出让收入扣除按国家、省规定上缴、计提部分及征地和拆迁补偿等相关成本外，剩余部分全额返还项目所在辖区人民政府、******新区管委会，用于城中村改造被拆迁村民的补偿安置和城中村改造项目配套设施建设。

第三十二条使用周转用地的城中村改造项目，将周转用地土地出让收入扣除按国家、省规定上缴、计提部分及征地和拆迁补偿等相关成本外，剩余部分全额作为城中村改造项目建设保证金，借给项目所在辖区人民政府、******新区管委会（无息），办理借用手续后，专项用于该城中村改造项目建设，市政府在返还辖区人民政府、******新区管委会的城中村改造项目土地出让金中以扣除方式予以全额收回。

第三十三条城中村改造项目按期开工建设并按期竣工的，在项目竣工验收合格后，由市财政局负责，将该项目缴纳的城市基础设施配套费全额奖励辖区人民政府、******新区管委会，用于支持城中村改造项目配套设施建设。

第三十四条城中村改造项目（含商服面积）免缴地方行政事业性收费，具体包括：临时占道费、道路挖掘修复费、土地登记费、征地管理费、场地使用费、新型墙体材料费专项基金。项目全部使用商品混凝土的免征散装水泥专项基金，未使用商品混凝土的，按最低限减半征收散装水泥专项基金。

第三十五条城中村改造中村民安置房建设及用地所涉及的建筑安装营业税、土地流转税、土地增值税和企业所得税，市级留成部分除用于城中村改造项目外，全额用于支持辖区人民政府、******新区管委会城中村改造建设。

第三十六条市政府对城中村改造腾出的土地统一征收后，进行公共设施和公益事业建设的，按国家、省有关规定进行补偿；进行经营性开发的，其土地出让收入扣除按国家、省规定上缴、计提部分及征地和拆迁补偿等相关成本外，剩余部分全额返还项目所在辖区人民政府、******新区管委会，用于城中村改造被拆迁村民的补偿安置和城中村改造项目配套设施建设；不适宜开发建设的，按城市总体规划安排使用。

第七章保障措施

第三十七条城中村改造由市政府统一领导、组织和协调。各城区人民政府、******新区管委会负责编制本辖区城中村改造计划，组织制定城中村改造项目方案，协调城中村改造建设的相关问题，并具体负责本辖区城中村改造建设的组织实施工作。市城中村改造领导小组负责审定全市城中村改造计划，审核城中村改造项目方案，并负责指导、协调、考核各城区城中村改造工作。市发展改革、财政、城乡规划、住房城乡建设、国土资源、房产管理、公安、民政、劳动社会保障、教育、电力等有关部门和单位要按照各自职责分工，负责做好相应的城中村改造建设管理和服务工作。

第三十八条实行城中村改造项目联审联批制度。建立项目审批绿色通道，各级各部门审批城中村改造申请的时限为十个工作日。

第三十九条建立城中村改造激励约束机制。市政府对城中村改造工作实行目标管理，严格进行考核，并设立专项奖励资金，对城中村改造工作推进快、效果好的辖区人民政府、******新区管委会给予奖励，具体奖励办法另行制定。

第四十条城中村改造项目方案一经审批，不得擅自更改，凡未按审批方案实施的，由市政府各职能部门依照相关法律法规予以处罚，并按审批的方案予以纠正。

第四十一条城中村改造完成后，如不能按时交付腾出的土地，则该城中村改造项目后续手续暂停办理，相关优惠政策暂不享受。

第四十二条城中村改造中村民安置房不得对外销售，在安置完成前，不予办理房屋预售许可证。开发企业要在安置房建设施工现场醒目位置设置公示栏，标明为安置用房，不对外销售。

第四十三条已公告确定的城中村改造范围内不得擅自新建、改建、扩建各类建筑物，经鉴定属危房的，可以维修或原面积翻建，但不得扩大、加层。凡擅自新建、改建、扩建的各类建筑物，一律不予补偿。

第四十四条城中村改造中标单位未取得合法手续不得在已公告确定的城中村改造范围内进行工程建设，擅自开工建设的，市城乡规划、国土资源、住房城乡建设等部门和辖区人民政府、******新区管委会、乡（镇）人民政府、街道办事处、及村民委员会应当予以制止，并依法查处。

第四十五条对超出国有土地使用权出让合同约定动工日期满1年未开发以及没有按规定完成拆迁安置的城中村改造项目，依法从高征收土地闲置费，不得享受优惠政策，并责令限期开工、竣工；满2年未动工开发的，依法无偿收回土地使用权。对虽按期动工建设，但开发建设面积不足1/3或已投资额不足1/4且未经批准中止开发建设连续满1年的，按闲置土地处置。

第四十六条城中村改造范围内的居民，应积极配合城中村改造工作，对于阻碍拆迁改造、违反治安管理规定的，由公安机关给予治安管理处罚，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

第四十七条城中村改造开发建设企业在城中村改造工作中有违法违规行为的，由相关职能部门按照有关法律、法规依法予以处理，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

第四十八条在城中村改造工作中，相关职能部门工作人员有不履行职责、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿等违法违纪行为的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

第八章附则

第四十九条各城区人民政府、******新区管委会可依据本办法，结合各辖区和拟改造村庄实际，制定相应政策；市政府有关职能部门要结合本部门职责分工，制定相应服务措施和扶持政策。

第五十条本办法自下发之日起施行，原《******市人民政府关于进一步加快城中村开发改造的意见》（******政[2007]10号）同时停止执行。

第五篇：长沙市鸭子铺社区城中村改造调查

长沙市鸭子铺社区“城中村”改造调查

刘政

一、调查缘起

（一）调查背景

1、“城中村”概要

“城中村”是中国城市化进程中出现的一种新的社会问题，也可以说是现代城市高速发展出现的一种城市弊病。

在城市发展的起始阶段，政府部门以及开发商在遇到一些开发难度高，建设成本大的城建区时，把它们做了圈地遗留，只选择了建设成本低、收效快的城区。因此，随着城市大部地区的建设完成和不断完善，城市发展的不协调性慢慢显露出来了。当初的城市遗留圈地虽有一定程度的发展，但与城市整体形象格格不入，如社会经济结构、管理制度与生活方式等。由于管理的缺位，“城中村”建设没有规范化的秩序，基础设施不配套，环境脏、乱、差等问题严重影响了城市现代化建设和城市整体功能的发挥，阻碍了城市化进程。

2、长沙市“城中村”现状阐述

长沙市作为湖南省的省会，近年来的发展取得了令人瞩目的成绩，但城中村问题也进一步凸显，主要体现在城市发展的空间环境问题、社会管理问题、经济发展问题三个方面。

城市的空间环境问题。主要表现在土地使用不合理，规划指导与管理不到位，土地利用结构不协调。住房用地，工业与商业用地所占比例有大幅度增长，而卫生、道路、娱乐场、绿化地、广场用地等公共基础设施的建设用地比例明显偏低。与此同时，超“红线”占地开发情况极为严重，导致了政府、村民、开发商的土地争夺矛盾；村内的宅基地，集体用地建设管理混乱、标准不一；建筑拥挤，分布混乱，违章建筑屡禁不止化趋势愈演愈烈。再就是表现为环境景观差。绿地少，绿化景观保留不够，垃圾等污染物得不到及时处理，严重影响了城市的整体形象与外观。

社会管理问题。体现在两个方面，一是管理落后。“城中村”是一种块状管理方式，管理缺乏灵活性。村委会几乎是独揽村里的如卫生清洁、市场管理等一切大小事务，又管村集体经济，政企不分。二是存在公共安全隐患。“城中村”经济的发展，为外来人口提供住房的同时，也成为了滞留低素质无业人员的大本营。最后，形成了复杂的人口结构和社会文化生活环境，不仅成为城市、城市管理、社会安全的“定时炸弹”和城市灾害的中心，也成为影响城市整体发展水平的因素之一。

经济发展问题。表现在一是产业层次低端化。“城中村”的主要经济来源依靠的是低档次的物业经济，房屋出租，土地租借，以及其他的如服务业和加工制造业等，生产过程单一，产业链较短，从业人员素质低。二是“城中村”充斥着大量的非正式或地下经济。所谓“非正式经济”是指处于政府管理、监督之外，不合法、不公开、藏身于“地下”的经济行为。包括“城中村”土地的不合理使用，出现了以建房为由的乱占乱建等的一些违法违规现象。也包括村内设的各种罚款与乱收费，地下工厂的违规生产和加工，盗版、赌博、走私以及盗窃销赃等违背市场规律的行为。

客观方面来讲，“城中村”的存在可以缓解城市发展的压力，为解决外来人口的住房问题起到了市场补缺的作用。但不能回避的是，随着改建步伐的加速，“城中村”在经济、社会、文化、生活等方面的问题与城市和谐发展的矛盾日益凸显。阻碍了城市的健康和谐发展，对于我国的城市经济发展，社会文化发展，物质形态空间发展，城市管理等方面产生了诸多不良影响。

二、鸭子铺社区城中村改造考察

（一）社区简介

鸭子铺社区是洪山街道办事处内辖区内最大的一个社区，坐落在浏阳河畔以北，319国道以南，毗邻东二环，火星北路，二环联络道贯穿社区。鸭子铺社区与四方坪社区，烈士公园，火星社区隔河相望，辖区南北西三面环水，高空鸟瞰，像一个巨大的鸭嘴。鸭嘴铺因此而得名，后因俗语逐渐喊成鸭子铺。沿用至今，又有民间传说是因本地有一口名叫“湖汐塘”的水洼，常年有一群鸭子在此嬉戏，而方圆数公里以内有大大小小数十口鱼塘，水鸭唯独湖汐塘情有独钟。

鸭子铺辖区面积1﹒66平方公里，有耕地面积560亩。辖区内有常住人口3259人，流动人口4710人，总户数1210户。

鸭子铺社区的发展与整个长沙市开福区规划发展息息相关，但是目前鸭子铺社区存在着环境、就业、公共设施等多方面问题严重影响了整个开福区甚至是长沙市市容，鸭子铺社区改造迫在眉睫，我们必须将目光集中在这样一个将有可能对整个城中村改造有示范作用的地区，把握各方面人力物力财力加快对这个地方改造，使之跟上长沙市的发展节奏，和谐发展。

（二）、现实问题思考

1、易发的自然灾害及较为落后的防洪防汛设施。（1）易发的自然灾害 1998年长江流域发生百年一遇的罕见洪水。鸭子铺社区位于浏阳河畔防洪大堤下，且三面环江，因而遭受了洪水的猛烈侵袭。据相关报道、资料及村民反映，当时洪水漫过防洪大堤淹没了整个鸭子铺社区（当时属长沙市综合农场），所有农作物皆被浸泡而死，颗粒无收；村民的住房亦被洪水淹了大半层，大量家具、装饰被浸坏，以及大量家禽、牲畜丢失或死亡，给当地人民造成了巨大的财产损失。同时近几年来，由于全球气候多变，我国自然灾害大增，湖南长沙地区亦面临着日益严峻的自然灾害，洪涝、干旱、冰冻等灾害频发。而鸭子铺社区由于其特殊的地理位置和地形，成为整个长沙地区自然灾害的频发地。

（2）较为落后的防洪抗旱设施

第一、防洪设施的缺陷。多年来，鸭子铺社区领导班子非常重视本地自然灾害的预防工作，投入了大量的人力、物力、财力用于防洪抗旱设施建设。但是由于社区资金等方面的问题，始终无法建成完备的防洪抗旱体系。根据现场调查发现，鸭子铺社区沿河防洪大堤仍然为自然形成的泥土结构，并且越来越窄，而河对岸则是由钢筋混泥土浇铸的大堤。同时社区沿浏阳河地带有几处采砂场，常年不合理的采砂使得河床严重受损，另外大量的重型运沙车的进出致使部分河堤段出现坍塌现象。这都为今后防洪防汛埋下了隐患。

第二、抗旱设施的缺乏。鸭子铺社区面积达1.66平方公里，户籍人口3300多人，流动人口4000余人，共计560余亩耕地，只有几处小型水塘，水利设施很不完善。每当伏旱季节则极易出现大面积缺水现象，严重影响当地经济发展。

2、社区规划的缺失，尤其是基础设施严重滞后。

尽管在空间布局上鸭子铺社区纳入了长沙市城区范围，但社区整体布局混乱无序，缺少必需的基础设施建设。道路规划与建设：除主干道外，其他道路纵横交错无序。1、2、3、4、5、10、11队居民聚居地，道路狭窄、曲折，多断头路。6、7、8、9、12队道路崎岖不平，道路硬化不足。这些都不能很好的满足居民正常出行需求，更不能满足消防、急救、环卫等车辆的正常通行，严重影响了居民的生活质量。

公共市政设施严重短缺：调查发现，只有东二环联络道上铺有下水道，其他地方主要为建房时居民自修的排水沟，排水性能极差，容易造成积水。垃圾、粪便处理设施严重不足，若不能及时处理，甚至会诱发某些传染性疾病。长此以往，社区环境恶化，极大地影响了城市整体的环境品质。

住宅建筑布局混乱，呈无序发展状态：连片的楼房挨挤的堆在一起，砖瓦结构、土木结构、钢筋水泥„„根据调查图片显示，社区内存在大量“连体式”“贴面式”等独特景观。

3、安全隐患较多，社会管理难度大。

根据鸭子铺社区居委会资料显示，鸭子铺社区共有在籍人口3000多人，而流动人口达4000多人。另外社区大量青壮年劳动力在外务工或经商，留守家中的多为老、弱、病、幼等人群，而居住社区的流动人口多为在长沙务工外地青壮年劳动力。社区内人口混杂，并且缺乏有序的管理，导致鸭子铺社区成为治安问题复杂的地区。根据调查问卷结果显示，认为鸭子铺社区治安状况很好的仅占3%，绝大多数的认为社区治安状况不好。在访谈中，一位姓李的老爷爷谈及此事感触颇多，他说：“在路边（东二环联络道）那个麻将馆，有一群外来年轻人，整天坐在里面打麻将，而又不做事，他们的钱哪来的„„”

三、同城经验简述

（一）留地集中安置的咸嘉模式 1993年的咸嘉新村还是长沙市西郊的农村，随着长沙市“区域带行政村推进城镇化”政策的推行，目前已发展成“安置模式好、居民安居乐业好、社区环境好、文化氛围浓”的全国十佳城市社区，失地农民成功转型为城市居民。究其因，缘于“留地集中安置，综合开发建设”的大胆尝试。

1、“政府主导型”的拆迁安置模式：统一拆迁补偿，留地集中安置。其一，集中管理全村土地，统一进行拆迁补偿

其二，统一规划安置用地，集中安置农民住宅

2、“开发商主导型”的开发建设模式: 坚持市场运作，综合开发建设。其一，政府引导，市场运作

其二，组团建设，综合开发

3、“业主主导型”的集体资产管理模式：集中使用补偿安置金，综合管理集体资产。

其一，集中使用土地补偿安置费，统一安排农民生产生活。

其二，依托优质资产，综合管理集体资产

（二）天马小区的城中村改造模式

天马小区的改造模式总体的来说可以概括为“政府指导、依托市场，自拆自建”模式，这其中可以看出天马小区的主要特色在于与市场结合，充分利用自己的资源，既节约了一定的财物花费，同时又把自己小区的居民的建设积极性激发起来了。天马小区的改造模式具体来说可以分为以下三个阶段：

1、联户统建，重建安置。是在“街道以组织、协调、监督为主，村以建设、管理为主”的原则下，实行一户一基联户统建和公寓安置相结合的重建安置方式。

2、政府指导，高校参与。在考虑到自己的地缘优势的情况下，天马小区开创了这种高校后勤服务社会化的新模式。在执行过程中特别注重政府的指导性、协调性。在立项之初，区委、区政府和街道充分考虑到省委领导提出的“三个优先”，即“优先考虑街道、村里的公司，优先考虑农民的利益，优先考虑从高校后勤服务社会化改革中剥离出来的公司”的指示精神，在多次与高校协商、论证后，促成了天马小区与湖南大学之间的合作。

3、依托市场，多方介入。在天马小区的发展进入一定的有序的阶段后，天马小区的发展更多的是考虑到小区的长期的持续性发展问题。在此基础上，天马小区开始更多的与市场接轨，充分利用市场的灵活性和调节性，与利用生产发展用地与房地产公司合作开发曙光地产项目，把获得的收入用于弥补安置小区建设的亏损。利用生产发展用地与中环集团合作开发锦绣潇湘文化广场,建立四星级宾馆一栋,利用生产安置用地建设天马宾馆。还利用现有安置房与中环集团联合打造金苹果创意（业）大市场，获得更为丰厚的利润来把小区发展成为品牌社区。

（三）洞井镇的新型“两安”模式

洞井镇地处长沙市南大门，辖新城、新裕、商贸城3个社区，在长株潭一体化加速的过程中失地农民的安置问题日益凸显，迫使该镇进行“两安”（生活安置和生产安置）长效机制的探索。从2003年失地农民“两安”办公室的设立到目前“生产生活两分离，生活安置公寓化、生产安置集约化、工程建设规范化、居住管理社区化”的四化一分离安置模式的成型，洞井镇走出了一条维护失地农民利益、实现失地农民可持续发展的路子，并取得明显成效。

（四）莲湖村“两型”理念的节地模式

长沙市雨花区莲湖村共有集体土地2433亩，农业人口2255人，是一个典型的人多地少的城郊村。如果按照传统粗放型安置模式，生活安置需300多亩土地，由此必然挤占生产用地。该村采用“高层公寓安置模式”，全村按人均60平方米建2栋高楼仅需80亩地，仅占到传统安置模式的约四分之一，可节省土地200多亩。对节约下来的土地，莲湖村采取“以土入股、招商引资、合作开发、利益分成”的方式，统一经营，走出了一条共同致富的道路。单就莲湖汽配大市场，每年村里可获租金600万元，并享有2.1万平方米商业门面的永久产权，村民人均10平方米，而且每位村民通过村委会所占股份每年可分红利2700元。由此保障了村民的生产生活需求以及可持续发展的需要。

（五）“两转一纳”的黎托新模式

为实践铁路客货分离，国家启动了武广客运专线建设，为保证建设项目拆迁安置工作的顺利进行，在长沙市黎托新区率先试点实施“一纳入两转变三同步”的新安置模式：一纳入即拆迁农民分年龄段纳入城市居民社保体系；两转变即集体土地转变为国有土地，农民转变为市民；三同步即拆迁、安置、社保同步启动。

由于实行社保新办法，黎托新区被征地农民拆房腾地完毕后，即纳入社会保障体系，享受养老保险、医疗保险等待遇，每月可领取基本生活保障费用，极大地调动了失地农民的热情，确保了武广项目的顺利推进。同时，也保证了“集体土地转变为国有土地、农民转变为市民”两个转变的快速推进。其成功经验昭示了失地农民安置模式的新方向。

四、改造前的民意考察 为了全面了解鸭子铺社区的具体情况，我们向当地居民发放问卷、个人访谈了解到大量信息，并根据问卷统计和访谈记录列出了下列居民集中放映的问题。总的来说居民还是支持改造工作的，但是也有一部分居民因为各种各样的顾虑反对改造。如表1所示：

而主要的问题如下：

（一）拆迁安置问题。

城中村的改造问题，用一句更通俗的话来讲就是拆迁安置问题。可以说如果把拆迁安置这个主要矛盾解决了，其他次要矛盾也就容易解决了。拆迁安置问题引发的纠纷亦是近几年来全国各地拆迁安置工作中矛盾的突发点，甚至也因此爆发过多次恶性事件。拆迁安置问题主要反映在拆迁安置补偿款、安置地、安置房和就业问题这四方面：

1、拆迁安置补偿款问题

（1）拆迁安置补偿款的确定。在调查中笔者了解到，大部分居民对现行的103号令所规定的补偿款很不满意，普遍认为补偿款太低了。如果真正按照103号令来确定补偿款，也许很多居民拿着补偿款而买不起安置房。同时103号令取消了宅基地的配置，倾向于采取高层安置，这更引起了居民的反对。而60号令确定的补偿款相对较高，且为每户居民配置了宅基地，因而更受居民欢迎。据村民所说，在马栏山等地的拆迁安置中使用60号令，其补偿款更高，而103号令明显少了很多。因此村民基本上希望政府在拆迁安置过程中使用60号令。如表2所示：

表2 拆迁适用政策的选择意愿 政策适用 103号令 60号令

比例 85.5% 14.5%

（2）拆迁安置补偿款的核算。据村民反映说：“我们隔壁的房子的面积、用料等基本上一样，但是他家可以得到100多万，而我家就三四十万，我都不知道这个是怎么算出来的。”通过调查笔者了解到，在修建东二环高架桥时进行的拆迁就存在这样的问题。而后在修建二环联络道的时候又进行了一次拆迁，这个问题再次突现出来。笔者在其他队亦都听到了相似的说法。基本上所有受访居民表示拆迁安置补偿款的核算必须按政策办事，必须进行公示等。

（3）拆迁安置补偿款的发放。目前长沙市大多采用补偿款先发放到村委会，然后由村委会逐户发放的形式。但是很多村民反映说，款是到了村委会，但是村委会没有按时、按量发放，常常出现克扣现象，甚至个别村民的房屋被拆了、地被征了，却没有得到一分钱安置费。（具体数据详见表3）

上表表明，绝大多数村民（96.24%）希望补偿款直接发放到他们自己手中。

2、安置地问题 现阶段，全国各地均采用就地安置、异地安置或就地安置与异地安置相结合的方式（见图1）。

图1 安置途径意见统计图

高达96.42%的村民希望采用就地安置，安土重迁的村民认为毕竟是祖祖辈辈生活的地方。但笔者在访谈中也了解到，村民希望就地安置，但对异地安置也不抵触。他们要求，异地安置必须是整个村子安置在一个或二、三个地方，不能出现一地仅一户或几户。而且希望异地安置地交通区位等条件要适当，不能太偏等，安置地基础设施配套完整等。

3、安置房问题

目前全国范围内，普遍使用的是划一块宅基地给村民，然后由村民自建安置房，或开发商代建安置房然后由村民以低于市场价的价格购买。这一做法，得到了广大村民的欢迎，虽然在其他方面存在一些问题，但是村民无不希望有一块自己的宅基地和一套独立的安置房。因此，针对现在慢慢出现的，采取高层安置的方式，遭到了村民的强烈抵抗。

在鸭子铺社区的调查中，几乎所有的村民都要求必须有宅基地，如果没有宅基地，其他的一概不谈（如表4）。传统村民本就具有极强烈的土地占有意识，更何况宅基地对于鸭子铺居民而言意义至关重要，它既是房屋出租的保障，也是做小生意的大本营，是避免几世同堂尴尬局面的安全阀，是减免物业管理费的有效途径。这些涉及居民自身利益的事情上，居民明显不作任何让步，这也是以后改造中可能激发双方矛盾的一个导火索。所以，在鸭子铺社区居民的反应下，我们应该更多的思考如何在政策的制定上以及行动方案的实施中结合考虑居民能够接受的条件，双方才可能实现共赢。为此，我们将就这些问题的解决对策上结合国内其他地区以及长沙市本土做的相对比较成功的社区改造经验中，提出可有效应对鸭子铺社区改造中可能出现的问题的的对策和建议，以期能缓和各利益相关方之间的矛盾。

4、就业问题

就业是关系到国计民生的大问题，鸭子铺社区居民大都以两种收入为主要经济来源（如表

7、表8）。一是出租业，主要是住房出租和仓库出租、菜地出租。二是种菜，鸭子铺社区以前是国营农场，既有优越的自然条件，又有纯熟的种菜技术，因此种菜也能带来比较高的利润。总之，这两项收入能保障当地居民保持较高的生活水平。

鸭子铺社区的改造势在必行，很多当地居民即将成为失地农民，失去他们赖以生存的房屋和菜地。改造之后，没有失业保险的鸭子铺居民将如何转变职业角色，靠什么养家糊口呢？这些问题都是值得深入思考的问题。

（二）改造主体问题。

目前我国各地对城中村的改造主体主要有三种：政府、开发商、居民（村集体）。改造主体的选择亦会对城中村改造过程和结果产生重要影响，因此必须谨慎对待。（见图2）

图2 改造主体意见反馈表

可见居民亦没有明显的倾向，这说明当地居民的考虑变的更加多样化。在访谈中，他们亦给我们分析了他们选择哪个改造主体的原因。选择政府为改造主体：政府作为国家行政机关，更具有权威性，改造所需要的过程和时间更短。

选择开发商为改造主体：开发商资金雄厚、经验丰富，可能得到的拆迁安置补偿费更高，更容易协商解决。

选择居民自身为改造主体：居民自己更了解自己所需，改造过程更有针对性，改造阻力小。

对城中村改造主体的选择各有利弊，虽然在受访居民中对各个主体的选择差别不大，但亦可以看出选择“政府”相对于其他三项略低。绝大多数的居民都强调说：“政府要改造我们是大力支持的，我们虽然没有读过什么书，但是我们都还是希望国家不断发展，希望我们长沙市不断发展。但哪个级别的地方政府（湖南省政府、长沙市政府、开福区政府、洪山街道办事处），这个必须要搞清楚。如果是区政府或其以上级别政府来改造，我们的担忧就小了很多，可如果就是一个办事处甚至是社区来唱主角，那个具体的操作就会问题更大，搞不好是要出问题的。”

（三）政务公开问题和财务公开问题。

政务公开和财务公开在我国是一个老生常谈的问题，鸭子铺社区作为长沙市政府规划的一个城中村改造社区，其政务和财务的公开就显得尤为重要。

在以往其他城市城中村改造的过程中，政务、财务不公开带来了严重的后果。问卷调查结果显示，几乎每个村民都提到了村务、财务公开这一问题。

村（政）务问题：基本上所有被访者认为，鸭子铺社区目前的村务极不公开，大多数村民对长沙市政府的城中村拆迁安置政策、社会保障政策、计划生育政策、新型农村合作医疗政策等不甚了解。如对60号令、以及2008年4月开始实施的103号令的内容不清楚，或仅仅听说过有这些个政策而不知其内容，只有极少部分村民看过相关的政策或听说过其中的一些具体措施。

财务问题：鸭子铺社区的财务问题是村民反映特别强烈的一个问题，尤其体现在房屋拆迁安置款这一问题上。被访者几乎都认为，政府制定的政策不论是60号令或是103号令都是从人民利益出发的，但关键是在下面的实施过程中存在太多的暗箱操作。致使村民得不到其合理的赔偿，甚至有村民反映有有个别人的房子拆了，既没有得到补偿款，也没有得到安置房，情况极为可怜。这些亦成为矛盾的焦点所在。

（四）恶劣的环境问题。

鸭子铺社区原属于长沙市综合农场。长沙市综合农场的建场目的就是为了向长沙市市区提供瓜果蔬菜，而原来的鸭子铺社区则作为蔬菜种植基地，向市区供应蔬菜。由于其三面环水、周高中低的特殊地形，又没有专用的排水、灌溉渠道，致使社区内部排水、灌溉极为不便，因而形成了家家有地、家家有池的现象。同时，村民的环境保护意识、科技利用意识较弱，往往把牲畜粪便、生产生活垃圾随处堆放，而社区又缺少足够的环卫人员和设备，道路状况亦不佳，从而环卫车辆进不来，垃圾运不出去，致使社区“脏、乱、差”的情况普遍。

在调查访谈中，笔者了解到，社区7、8队有很多的外来人口租房、租地，建房、搭棚养猪，大量的猪粪堆放在一个或几个从不清理的粪池中，臭气熏天，蚊蝇乱飞，让人闻之欲呕，环境问题极为突出。

五、鸭子铺社区城中村改造的措施建议

城中村是我国城乡二元体制的特殊国情下，由于快速城镇化而出现的一种普遍现象。然而，由于各地的历史背景、文化底蕴、社会经济条件、农民思想观念等差异很大，改造模式及路径的选择很难统一。城中村的改造并非易事，我们将面临大量问题和矛盾。因此我们结合鸭子铺的实际问题，总结已有的理论和实际经验提出以下几点对策和建议。

(一）实现全“城”统一规划、统一管理

“城中村”改造的目的是为了促进城市的和谐发展，因此，鸭子铺的改造不应该局限于此村此地的改造，而应该把鸭子铺“城中村”改造纳入到长沙市发展的总体规划之中，从而促进各区域的协调发展，只有进行统一的规划和管理，鸭子铺才能与城市的整体发展接轨，按照城市发展要求健康、有序的发展。

（二）形成改造主体多元的格局

改造城中村需要巨大的资金投入，因而需要积极扩充资金来源，采取灵活多样的融资渠道，多元化融资，形成政府、村集体、开发商、民间多渠道筹措资金的格局。从目前各地的做法来看，城中村改造资金筹措主要有三种做法：一是政府主导的方式。这种方式以政府出资为主。二是村集体主导的方式。三是市场（开发商）主导的方式。前面已经介绍了三种主体各具备的优势。如果单以政府、村集体或者开发商中任意一个做为改造主体，都难以让居民满意。而我们考虑到鸭子铺社区村集体的自身能力的不足，建议鸭子铺社区采取政府与开发商结合的模式，利用政府的信度及影响力，引进开发商的资金，对鸭子铺进行统一规划，统一改造，而村集体则主要做为居间协调者存在，这更便于预防和解决可能出现的问题。

（三）创新居民安置新方法

鸭子铺居民的安置要分为两个部分，一部分是土生土长的本地居民，另一部分则是流动人口。“城中村”改造，首当其冲的是鸭子铺本地居民，土地与房屋在他们心中被认为是私有财产，并且相当一部分的人靠蔬菜种植、经营买卖或者出租房屋为生，因此，改造应尽量做到自力更生、就地安置。为了避免由于标准不一而陷入二次改造的困境，原则上不给宅基地。鸭子铺流动人口占了很大的比重，多是租住在本地居民闲置的房子里，他们的去向具有不确定性的特点，加强对外来人口的疏导安置，是解决违法私房的有效途径。建设流动人口安置小区，营造良好的投资、工作、生活环境，减少治安刑事案件。以低廉的价格、高水平的服务，完善的配套设施，良好的治安环境，规范化的管理，吸引外来流动人口居住。

（四）切实完善“农转非”居民就业、社会保障机制

“城中村”农民转为居民后的就业政策，要纳入城市就业管理范围。第一，社区劳动就业培训机构为城中村居民开设专门的技术培训，培训经费居民自己只要出一部分，另一部分由社区专项资金补贴。第二，通过推荐就业和政策优惠来解放剩余劳动力。充分利用市、区、街道、居委会各级劳动就业服务网络，优先为“城中村”居民推荐就业，并通过减免税收等手段鼓励创业。第三，通过招商引资，就地建厂，解决就业问题，在调查中笔者了解到，鸭子铺大部分居民已经具备某种技能，如：驾驶、烹饪、会计，但是找不到就业单位。因此，他们希望能政府出面与工厂联系，按工厂所需培训，立即培训，合格上岗。

与此同时，我们在问卷中发现鸭子铺居民对社会保障问题也很担心（如表9）。在调查中发现在社会保障方面，村民最关心的是养老保险和医疗保险。依据我国的国情和鸭子铺的经济水平，都不可能同时为所有的村民建立一个全面的、高水平的保障体系，只能循序渐进，逐步扩大覆盖面积，提高保障水平。鸭子铺处在“城中村”改造的风口浪尖上，因此可以考虑“以土地换保障”的农村社会养老保险制度。“以土地换保障”就是以土地补偿费，人头费和部分使用权出让金及部分因项目建设产生的新增财力为资金来源，通过设立专门的资金机构的方式，给达到一定年龄的农民发放养老保险金。当然，以家庭养老与社区养老的非正式制度也应给予鼓励和支持，同时，也要鼓励有经济能力的村民参与商业保险，以提高自身的保障水平。另外，政府部分应帮助解决贫困户、特困户的基本生活问题，如提供城市低保、社会救济等。

表9 居民对社会保障满意度 满意程度

很满意

比较满意

不满意

很不满意

百分比 3.54% 23.23% 65.49% 7.74%

（五）培育新型农民向城市居民转变

“城中村”村民的之所以不愿意拆迁改造，很大程度上是因为他们有恋土情节，对“城中村”改造缺乏理性认识，更重要的是惧怕失去土地后，由于文化程度低，就业机会小，而没有生活保障。所以，应注意加强对“城中村”改造长远利益的宣传，加强对村民的技能训练，提高村民素质和就业技能只有提升“城中村”村民文化和各方面素质，他们才能转变观念真正融入到城市生活当中，为城市发展注入新鲜活力，从而促进城市的又好又快发展，提高城市的城市化水。

（六）综合诊治环境问题

鸭子铺社区环境“脏、乱、差”情况普遍，由于建筑密度过高，缺乏统一规划，缺乏公共绿地和活动场所，很多居民希望能兴修公园、广场等休闲基地和加强绿化建设。另外，鸭子铺社区坐落在浏阳河畔以北，洪涝灾害频繁。笔者对鸭子铺的环境的净化、美化、优化改造提出以下发展策略。一，树立可持续发展的观念，优化居民生活方式，更新居民生活理念。这需要两方面的努力，一是发展居民优化生活方式所需要的各种服务业，二是普及可持续发展的相关理论知识，让他们了解到不仅要为自己着想，更要为子孙后代谋福利。二，通过城中村建设改善鸭子铺的人居环境，加强公共基础设施建设，丰富群众精神文化生活，加强绿化设施建设，提高绿化覆盖率和质量，从而改善鸭子铺空气质量。三，加强道路综合整治和环境综合整治，改善交通环境，搞好道路绿化，控制噪声和粉尘污染等。四，增加污水处理、垃圾集散等环卫设施和用地，严格禁止工业、企业以任何形式向水体或地下水排放未经处理的污水、废水。五，完善防洪措施，建立预警机制，尽量做好充足的准备工作减少洪涝造成的生命财产损失。

（七）加强党员、干部作风建设，保持党的先进性

城中村的改造既是思想观念的转变，又是利益格局的调整，还是体制机制的创新，同时随着城市规模的不断扩张，还会有新的城中村的出现。政府做为城市规划的主体，其作用就显得尤为重要，必须要清楚政府职能和职权所在。一是要科学制定城市整体规划，把城中村改造纳入城市整体规划中去。二是要对规划内的城中村项目要进行科学引导，但不越权。三是要加大监督力度，杜绝所有可能出现的违规操作等问题，并要接受群众的监督。总之，要把城中村改造作为贯彻落实科学发展观、为民办实事的具体行动，以高度的政治责任感和对群众高度负责的态度，把这件造福于民的好事办实。

六、结语

城中村改造已经是我国城市化进程中不能回避的话题，我们必须在充分认识该问题产生原因的基础上，以实地调查为基础，全面掌握第一手资料，获得改造地区的直接信息，并及时向改造方反馈居民意见，减少因改造主体之间的矛盾造成的损失和冲突。鸭子铺社区的城中村改造是长沙市城中村改造全面执行的开始，政府的高度重视和居民的特殊关注给这个改造地区带来了契机和挑战。笔者通过对鸭子铺社区改造前的一系列可能产生问题的调查、访谈，总结出改造可能带来的问题，以及居民对这些问题的解决期望，希望为日后改造工作提供可行性参考，同时借鉴长沙市较为成功的社区改造经验为这些问题的解决提出了一些建议，以期为居民为社区为城市建设贡献自己的一份力量，同时也希望长沙市城中村改造在该项目进行上能取得好的成就，构建美好和谐长沙。