中国农村治理60 年

第一篇：中国农村治理60 年

年： 国家的视角

内容摘要：从国家的视角考察中国农村治理60 年的变迁轨迹，可以发现中国农村治理及乡村社会秩序的建设与嬗变均跟国家自身的需要相联系，而且从农村治理变迁逻辑中可以窥见国家的转型。

关键词：农村治理 乡村秩序 国家视角

作者吴理财，华中师范大学中国农村问题研究中心教授，中共中央编译局博士后，香港城市大学访问教授。

新中国建立初期，农村基层政权建设主要是恢复重建乡村社会秩序。随后建立的高度集中的人民公社体制，将分散的小农纳入无所不包的政治体系之中，实现了政治一体化的要求。农村改革以后，县乡政府面临着农村社会结构分化整合的新挑战，实现自身功能从管治到服务的转型是当下农村治理的新课题。

乡村社会秩序的恢复与重建

1949 年解放伊始，农村治理的首要任务是尽快恢复重建乡村社会秩序。这项工作最初是在旧有的保甲制基础上进行的。旧有的保甲制之上还设置了区（乡）公所，并通过它与县政府沟通。从1950 年开始，新中国对旧有的农村基层政权组织进行改造，逐步建立起区乡（行政村）制。

政务院于1950 年12 月颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，要求在农村基层尽快建立乡（行政村）政权组织。同时，针对全国的乡（行政村）规模大小悬殊的现实，政务院又于1951 年4 月发布了《关于人民民主政权建设工作的指示》，要求全国已完成土改的地方，酌量调整区、乡（行政村）的行政区域，缩小区、乡（行政村）的范围，以方便人民群众管理政府，并提高行政效率。在这种小乡制下，每个乡（行政村）由若干自然村组成，面积和人口规模均较小，使得每个县级政区要管辖近百个乡（行政村），由于其管辖幅度过大，鞭长莫及，于是又在县、乡（行政村）之间分设若干个区，实行区乡（行政村）体制。但区的设置有实有虚：实的设区政府，领导若干乡、行政村或镇，一般设在面积较大或人口较多的大县；虚的设区公所，作为县政府的派出机关，代表县政府领导、监督辖区内各个乡、行政村或镇，区公所一般设在面积较小或者人口较少的边远小县。

在民主政治建设方面，1954 年是新中国历史上极为重要的一年。1954 年1 月，内务部颁布《关于健全乡政权组织的指示》，对乡政权组织的设置、民主制度和工作方法等作了具体规定。1954 年9 月，首届全国人大第一次会议制定并颁布了新中国第一部宪法和《地方各级人民代表大会和各级人民委员会组织法》，进一步规范了我国农村基层政权体制，从而基本确立了县乡基层政权架构。

农村基层政权从县、乡（行政村）两级制改为县、区、乡（行政村）三级制，不但使得新政权更加稳固地延伸到乡村社会内部，而且为乡村社会秩序的有效恢复提供了重要的组织保障。与此同时，国家还通过土地改革实现了乡村社会的重构。

土改在实现乡村社会重构的同时，还通过社会动员建构了农民对新政权的认同。仅仅建立新的农村基层政权，尚不能真正地扎根于乡村社会，它还必须得到广大人民群众的认同，将其政权建构于乡村社会的文化网络之上。“土地改革，是废除保甲制，乡级基层政权初建后，为进一步进行乡村基层的充分社会动员，进而稳定合法性基础的关键举措。县、区、乡政权的建立，只是在制度层面上完成了机构的建制。要使党和政府的政策真正落实到乡以下乡民，不发动农村各阶层积极性是行不通的。”［1］ 而同时“以阶级分界对农村社会进行的重新整合，它的真实意图并不仅仅着眼于阶级划分的需要。从严格意义上说，一方面，它是党为解决其合法性基础的需要；另一方面，它也是解放后中共为加强基层政权建设，通过‘解放’、‘中立’、‘打倒’等不同层面的方式，授予不同阶级以差别各异的政治权力，达到有效社会动员和社会控制的目的” ［2］。总之，通过阶级的划分和土地改革，国家在乡村社会培植了一大批拥护新政权的乡村政治精英，以及聚拢在他们周围的庞大的基本群众群体。

通过土地改革，在打破旧有的地主乡绅构成的国家与乡村社会之间的实体化中介层以后，实际上确立了国家政权与农民直接沟通的关系。这种新关系的确立，虽然有助于乡村社会秩序的重构，但也同时带来新的挑战。这种挑战主要来自两个方面：第一个方面是小农固有的生产生活方式及其意识形态的消极影响；第二个方面是国家不得不从农民微薄的土地收入中，直接提取更多的资源投入到宏大的社会经济建设中去。简单地说，前者是整合的挑战，后者是汲取的挑战。

集体化与政治一体化

对许多农民来说，土改后的蜜月年代主要是重建家庭、结婚生子和提高收入［3］，而不是其他更高的追求。农民这种根深蒂固的观念显然与当时的国家建设要求相去甚远，对他们进行社会主义改造，显得十分必要。把分散的小农“组织起来”，成为当时解决问题的首选方案。

如何才能把这些只关心自己家庭利益的小农“组织起来”呢？在当时的条件下，将农民强制性地纳入一种组织之中显然是不现实的，将这些小农组织起来的唯一有效办法也只能着眼于他们注重的家庭利益，从农业的生产合作入手。于是，从1950 年下半年开始，一些地方就开始试办农业互助组。由于互助组显示出来源于“土生土长的传统”而不是“政府机关”的属性［4］，受到了绝大部分农民的欢迎。

互助组有利于刚分到土地的小农克服劳动力和生产资料不足等困难，共同发展农业生产。虽然农民从互助合作中得到了利益，但是，小农固有的“劣根性”并未根除，“中国家庭是自成一体的小天地，是个微型的邦国。从前，社会单元是家庭而不是个人，家庭才是当地政治生活中负责的成分” ［5］。尽管“忠于国家忠于党的新精神已对家庭主义发动了进攻，但并不总是奏效的” ［6］。农民仍然只关注自身的利益，对于国家和社会的建设无意顾及。毛泽东认为互助组还不能阻止农民只关注私利，唯有合作社才能彻底地改造农民。“只有实行集体化才能实现为工业化提供资金所必须的农业增产。这项工作要通过宣传、实践以及逐步增加的压力，来引导私有观念根深蒂固的农民‘不知不觉地’成为‘一个社会主义者’。”

从1952 年起，一些地方就开始试办农业合作社。到1955 年4 月，全国农业合作社达到67 万个。初级社很快过渡到高级社，尽管当时中央领导为此出现了较大分歧，但毛泽东却极力主张立即否定私有制并向集体化过渡。至1956 年底时，我国农村生产资料私有制的社会主义改造任务已经基本完成，初级社迅速过渡到了高级社。

实际上，这种集体农庄割断了农户的所有权与收入之间的联系［8］，逐渐遭到一部分农民的抵制和反对。当时，在农村基层推行高度集中的人民公社体制，将农民纳入这个无所不包的组织体系之中，不但顺理成章，也显得尤为必要，因为这种组织体制恰好配合了巩固农业集体化的制度需要。

全国的公社化从1958 年7 月开始发展，8 月普遍规划、试办，9 月进入全面高潮，月底基本实现了公社化，这样，成立仅两年的70 多万个高级农业合作社很快被2万多个人民公社所取代。人民公社实行政社合一体制，奉行“一大二公”的指导思想，不但导致农村基层政权自身基础的薄弱，而且在农业生产上严重挫伤了农民的积极性。在人民公社初期（即大公社时期），全国粮食产量急剧减少，与此同时，粮食征购量却不降反升，征购比例年均达33%。尤其是1959 年，当年粮食产量比上年减产3000 万吨，但粮食征购居然增加864.5 万吨，粮食征购比例从29.4%飙升至39.7%。［9］ 在随后一二年里，人民生活普遍坠入了困难境地，发生了大规模饥荒和饿死人现象。

为此，在1960 年底至1961 年初，党号召在农村进行“整风整社”，纠正干部强迫命令、特殊化、瞎指挥、浮夸风和共产风的错误。1961 年6 月15 日中共中央颁布《农村人民公社工作条例（修正草案）》，正式确定农村实行公社、生产大队、生产队“三级所有，队为基础”的人民公社体制，开始缩小公社规模。像湖北等地将原大公社改为区，管理区改为公社。这种县—区—公社体制是人民公社时期最为普遍的农村基层组织模式，保持的时间较长。在缩小公社规模的同时，恢复原高级社行之有效的定额管理、按件计分、小段包工等经营管理办法，加强计划管理、劳动管理、财务管理和收益分配（即“三管一分”）等工作。同时，允许社员从事正当的家庭副业和经营一定数量的自留地，实行大集体与小自由相结合的政策，农民原来挫伤的积极性得到恢复，农业生产获得较大发展。1962 年我国农村经济形势开始好转，全年粮食总产量比1961 年增长了125 亿斤，其他经济作物也有了一定的发展，全国已有1/4 的县农业总产量恢复和超过了1957 年的水平，人们的生活水平有所改善。

尽管在1962～1982 年间，我国粮食产量逐年缓慢增长，大约每10 年增加1 亿吨粮食，20 年间粮食产量翻了一番，略快于人口增长，同期粮食的征购比例保持在20%～25%之间［11］，但是，农民的实际生活状况没有得到根本改善。例如，农民纯收入折合成粮食1957 年为1095 斤，1978 年才1255 斤，其中来自集体的纯收入由652 斤增加到832斤。［12］ 诚如费正清所言，“集体化名义上的成功，被颂扬为乡村经济福利向前踏出的一大步。事实上，这是政府力量终于伸入农家的一步，是为了便于控制而将农民生活政治化的一步。1958—1978 年的20 年里，中国农村人口的70%—80%被扣在与新政府的脐带式关系之中。” 通过集体化乃至最终的人民公社化，实现了中国乡村政治一体化。在人民公社化时期，队为基础的三级组织完全取代了一切的行政和非行政组织。除此以外，不再有任何民间的生产、生活、娱乐组织，农村社会几乎就是一个军事化的社会。而此时的农民家庭只“是农业生产合作社与后来的生产队的一员，政府透入民间的力量因而及于每一个家庭。这样完整的农村组织，是中国有史以来绝无仅有的”。

正是通过这样自上而下的国家政权组织体系建构，像一个巨大的网一样，把原来分散的小农及星罗棋布且互不隶属的千百万个村庄笼罩其中。这是中国传统国家所无法达到的，这些传统国家都是建立在分散的小农社会的基础之上，“小农人数众多„„他们的生产方式不是使他们互相交往，而是使他们互相隔离”，他们“是由一些同名数相加形成的，好像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯所集成的那样”。［15］ 这样的国家不但统治能力十分有限，而且非常不稳固。“但是，这种局面也并非使人无可奈何，如果农村县以下层次区划处理得当，就能使基层组织严密，用‘钢筋’和‘水泥’把‘一盘散沙’凝成一个坚强有力的整体。” ［16］ 人民公社体制似乎发挥着这样的“钢筋”和“水泥”的功效，将分散的小农彻底地“组织起来”。

究其实质，乃是组成一个“国家覆盖社会”或政治一体化的体系。除了直接地满足政治的需要以外，还便于从乡村社会隐蔽地汲取资源，以服务于国家工业化和现代化建设的需要。有关资料表明，在1952—1986 年间，国家通过粮食和农副产品与工业产品的“剪刀差”，从农业中隐蔽地抽走了5823.74 亿元的巨额资金，加上农业税收1044.38 亿元，两项合计6868.12 亿元，相当于同期全民所有制非农企业固定资产原值的4/5。

去政治化与治理转型

事实上，即使在人民公社这样高度一体化的政治体制之中，农民除了在日常生产中普遍采取“磨洋工”等“弱者的武器”抵抗强制性集体生产（个别地方还屡次出现了“瞒产私分”、分田单干等公然违背集体主义生产的“大逆不道”的事例）以外，在私下的生活场域中仍然按照传统的风俗习惯和原有的行为逻辑行事，而并非他们在正式的场合中所表演的那样遵从新式的规则。农民们总是按照自己的价值观和自尊感来撰写历史。［17］ 恰如斯科特（JamesC.Scott）所指出的那样，“正是这些微小的、未经协调的琐碎反抗行动聚集到一个点上，就可能达到危及国家结构的地步。”

在1978 年前后，集体生产方式已趋颓势，安徽、四川等省的一些村庄开始秘密实行“包产到户”、“包干到户”，这种承包风在随后一二年很快刮向全国。再次复出的邓小平及时肯定了这种做法。1980 年9 月14~22 日，中共中央召开各省、市、自治区党委第一书记座谈会，着重讨论加强和完善农业生产责任制问题。9 月27 日，中共中央印发了这次会议的纪要《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》。到1981 年底，全国已有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制。1982年1 月1 日，中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》，这是农村改革以来中央关于“三农”问题的第一个“一号文件”。这份文件开始突破了传统的“三级所有、队为基础”的体制，明确指出包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”。还特别指出，它不同于合作化以前的小私有的个体经济，是社会主义农业经济的组成部分。这进一步消除了人们的思想疑虑，促进了“包产到户”的迅速发展。家庭联产承包责任制适应了生产力水平，调动了农民生产积极性，粮食亩产由1978 年的168.5公斤提高到1984 年的240.5 公斤，提高了42.73%。人民公社这样高度集中的组织自然地与农村家庭联产承包责任制相抵牾。一旦实行土地的农户承包经营模式，人民公社体制必然会解体，因为它“无法容忍新兴的社会力量，无法协调和统帅社会” ［20］。农村土地被农户承包经营以后，农户的自主性、独立性逐渐增强，根深蒂固的家庭利益意识也被唤醒，加之非农经济的“放开搞活”，原本基本“同质”的农民群体也随之发生了分化，形成各种新的利益主体和阶层结构。在这种松散的以农户为“中心”的利益结构尚未被整合之前，它一方面尽力挣脱原有的准国家政权“村”、“组”组织之束缚，从原来的体制中“解放”出来，另一方面又对乡村社会“自治”抱有模糊的想象和冲动。这是人民公社体制解体、村民自治萌芽的一个重要原因。

早在1980 年4 月，四川省广汉县向阳公社最早摘除了人民公社的牌子。1982 年12 月4 日，五届全国人大五次会议通过新《宪法》，否定了人民公社体制，该宪法重新规定乡、民族乡、镇为我国农村基层政权组织。1985年，“人民公社”作为我国基层行政区划建制正式退出了中国历史舞台。

在重建乡级政府的同时，也几乎同时建立了乡级财政。1985 年4 月12 日，国家财政部发布了《乡（镇）财政管理试行办法》，对乡级财政收入作了初步规定：“乡（镇）财政收入由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金组成。”其中，“国家预算外部分，包括上级政府划归乡（镇）财政的农业税附加、农村教育经费附加、行政事业单位管理的预算外收入，以及一些按照国家规定征收的公用事业附加费。自筹资金部分，包括乡（镇）政府按照国家政策规定征收的自筹收入，但不得随意摊派。”从而在农村财税体制上为日后农村“三乱”埋下了伏笔。

1986 年9 月，中共中央、国务院《关于加强农村基层政权建设工作的通知》指出，除边远山区、交通不便的地区外，县以下一般不设区。根据上述要求，全国开始了“撤区并乡”和“并乡建镇”的工作。在这次撤区过程中，实行的是撤区、并乡、建镇“三位一体”的策略：“撤区”是减少政区层级，提高行政效率，减轻国家和农民负担；“并乡”是减少乡镇数目、适当扩大乡镇的管理幅度，便于县直接管辖；“建镇”则是在撤区并乡过程中，选择一些基础设施较好的集镇设置城镇型的政区，体现我国城镇化发展的要求。［21］ 通过这项工作，最终形成了县、乡镇（办事处）两级农村基层政权组织格局，并延续至今。在乡镇以下，则实行村民自治，从而形成“乡政村治”的新格局，为乡村民间社会发展让渡了一定的体制性空间。

在人民公社基础之上恢复重建的农村基层政权，虽然在形式和组织体系上已经改头换面，但是其权力的运作逻辑却没有根本性改变，维持着过去一贯的自上而下的支配式权力关系，其根本功能仍然是“整合”和“汲取”。直到农村税费改革以后才逐渐改观，转向“建设”和“服务”，即城市支持农村、工业反哺农业，进行社会主义新农村建设，向农民提供更多的公共服务。

自清末“新政”以降，近代以来的所有执政者都致力于农村政权建设。尽管其间农村政权名称各异、组织体系变化频繁，但始终没有改变“整合”与“汲取”两个主要职能，“整合”为了“汲取”，“汲取”也是为了“整合”。总之，国家权力渗入乡村社会，其主要动机是“国家需要以更好一些的方式来控制地方社会，以便从那里获得更多的资源” ［22］，这样，赋税成为国家和乡村社会关系的主要内容，国家政权和农民大众在此方面的接触最深。然而，一个人们不愿意看到的结果却是，国家权力对乡村的介入，赋税征收机构的膨胀，又反过来大大加剧了国家的资源需求。无论传统中国朝代更替、近代政权兴衰，以及新中国建立以来乡镇政权的变迁和后来的改革，都跟“整合”、“汲取”之间的互动和强弱变化密切联系。

如果说，在财政包干体制改革之前，从农村社会汲取资源，主要是服务于国家宏观经济建设的需要，符合国家的整体利益；那么，自从财政上逐级实行“分灶吃饭”以后，从农村社会汲取资源，不仅仅是为了国家的整体利益，同时还要满足各级政府及其部门的自利性需要。这种利益博弈的结果，只能是农民负担的日益加重，并最终演化为一些农村地区的治理性危机。

为了整治这一危机，国家在农村地区进行税费改革。在农村改革之前，我国的乡村政治制度，无一例外地都与其乡村税费体制相配合，具有内在的统一性。因此，从这个意义上来说，农村税费改革不仅是农村税费体制自身的改革，它还涉及到乡村关系的调适、农村基层政治结构的转型及其功能的优化等一系列社会、政治领域的改革。农村综合改革和社会主义新农村建设又将开辟我国农村治理的新篇章，建构与农民政治参与积极性不断提高相适应的农村治理体制，是当下农村改革和新农村建设需要探讨的一项新课题。我们相信，中国农村在吸取历史教训、走向现代化的新征程中，前景将更加宽广。

我经历过的农村政治夜校

那是一个久违的、春雨贵如油的一阵春雨后的黄昏，我和丈夫赶去政治夜校学习。瓷实的泥巴路像是模了一层油，走在上面就像上了溜冰场。天说黑就黑了，隐隐发白的山路和隐隐幽蓝的山峦，刷地一下就被夜幕吞噬了。我们边走边聊。

“这儿的贫下中农怎么这么落后啊。”丈夫叹口气说道。我知道他在为生产队的事烦心。他是五七插队干部副班长，要协助生产队长处理一些事儿。

“农民怠工、偷盗集体财物已不是个别现象，大队干部搂，小队干部偷，农民不偷白不偷。大家都在千方百计地追求个人利益最大化，从上到下谁也没把集体利益放在心上。你急也没用。”我安慰他说。

“可是我们国家有关农业政策的制定是建立在广大贫下农是热心集体道路的基础上的，如果现实中根本就不存在热心走集体道路的农民，逆八亿农民意愿的结果会是多么可怕。”丈夫忧心忡忡没说下去。

1958年后，毛泽东自认为找到了“康有为大同书里，没有也不可能找到的一条达到大同之路”——人民公社。把农民的经济活动纳入国家政治中，政社合一，生产资料归集体，取消私有制。

种植庄稼农民没有决定权，种什么，种多少，怎么种，农民当不了家。上面要种双季稻，那怕秋后收到的是一把稻草，也得种。插秧规定“三五寸，六八根”，秧田里得拉好三五寸的格子，说六八根，多一根也要拔了。

每天农民都得去队长家门口等派工。队长吆喝半天，上工了啦上工啦。人们才三三两两的懒洋洋地走出

家口，到了地头，又坐在那儿东家长李家短的聊开了。队长喊着：“该干活啦，要聊天回家聊去”十几个人边说边笑有一锄没一锄地干起来，一块稀稀拉棉花地，竟有不少人锄掉苗留下草。

我看不过去说：“活不是给地主老财干的，是给自己干的。这样干不是害自己吗?”

他们纷纷说：“给地主干活我知道自己拿多少，如今干活我不知有我多少，人家偷懒，我不偷懒不是我吃亏了吗?”

如果不是我亲眼所见，我会以一指头和十个指头的关系来解释这一现象，套句时髦的政治警语——不能‘只见树木，不见森林’，一叶障目夸大落后面。

事实是，我们亲眼见到的贫下中农，对农业学大寨反感，对大锅饭反感，他们几乎异口同声地说：希望分田到户。土地从一九五五年合作化，经过初级社、人民公社、早就归集体连成片，如今的年轻人是第三代了，他们仍清楚地知道他们家的地在哪里，都盼着有一天土地再分还他们，几乎没有见到过一个报纸上宣传的那样纯洁高尚的贫下中农。

我们第六生产队的队长是个老实巴交的农民，是农民眼中的“干部”，干部干部先干一步，“双抢”中上面压指标，下面磨洋工，他都累得昏倒在水田，他要安排农活，带头多干，监督大伙干，还要按上面的要求干些伤天害理的事——譬如搅人家的“私”字。

他也是凭工分吃饭，我们常到他家开会。那个家用一贫如洗四个字概括再贴切不过了，一张破桌，三条长凳，一条还缺了一只腿。两张铺着稻草的不规则木板和砖头搭起的床，两只朱红油漆木箱和一架除了铃不响全身都响的自行车，是全家最值钱的东西。大女儿已能挣工分，儿子正念小学，小女儿半边脸遭火烧伤、残疾——大人出工，把孩子锁在家中，不幸跌入取暖的火塘。好好的一个小姑娘，半个脸全是伤疤，叫人心痛。

农村里政治学习抓得很紧，参不参加政治学习是考核的重要标准。政治夜校就在队长家里。几十几口人挤在一起，男人们随便找个角落蹲下，女人都挤在灶前的柴草坑里。孩子们奔来跑去，妇女们手里纳着鞋底，唠着家常，男人们用报纸卷着大炮烟，抽着，粗声大气地议论着乡邻琐事。烟气腾腾，噪杂的声音盖过队长的声音，队长自顾高声照本宣科读着大块头的文章，不肖下面听还是不听，读完了，他的任务就完成了，喊声，散会，人就散去。没人关心他读的是什么。连他自己也不关心他读的东西。令他如释重负的是，他读过了，政治夜校上过课了，对上面好交代了。上面对更上一级也好交代了，更上一级对更更上一级也好交代了。我想，1958年八月——全国大饥饿发生前三个月——，毛泽东竟烦心粮食太多了，不知怎么办，也同样是一级对一级，只对上负责不对下负责的结果吧。这是他们的错吗。

散会后我们留下来和队长聊上几句，他唉声叹气地说：这队长的活没法干。低头扯下报纸的一角卷着烟，不再言语。我们知道他与怠工和占小便宜的社员的冲突越来越多，管了，得罪下面，不管上面怪罪，再好的性子也会被消磨殆尽。

他的小女儿趴在地上睡着了，他抱起她，他面带菜色脸和他女儿半边烧伤的脸，像电影中的特写镜头冲撞着我的视觉，我的眼角湿了。中国的农村干部太难了。说是干部又不拿工资，说不是干部他又得对他头顶上的中华人民共和国的所有部门负责，他们在权力金字塔的最底层，他们是被极权绑架的弱者。他们位于中央路线政策和农民的交汇处，不执行，他们自己就要被“执行”，执行，他们就背负着乡亲们的骂，还要为路线政策承担后果，因为中国特色—— 制定政策的人总是伟大正确。

接触了解到农村的真实一面，我对“农业学大寨”产生怀疑，我不明白，为什么社员们总是与上面的精神从心里抵触。农业政策得不到农民的赞同，八亿农民怠工，中国这样继续死撑下去，会是什么样子，想想我都害怕。更令我不安的是，我是来改造世界观的，来接受贫下中农再教育的，怎么怀疑老师呢?怎么就走向了反向，反向改造了世界观。我理不清头绪。

农村发生的一切，让我真真切切感受到毛泽东要消灭的‘私’字-----追求个人利益最大化----是人的本能。资本主义对农民的吸引力是不可阻挡的这一理念已在我头脑中扎根，我想就算执政者强藉权力，障百川之东下硬拔掉农民的‘私’字，只能一时不能永远，而且要付出沉重的代价。

告别队长，我们黑灯瞎火往家赶。路滑，我们相互参扶、小心翼翼、跌跌撞撞地走着，要沿着小路穿过小山坡，才能到家。手电筒电池不足了，萤火虫样的亮光，忽明忽暗，完全派不了用场。伸手不见五指，天地一笼统，一种混浊的孤独从心底升起，整个人身不由己地像游魂在浩渺的夜空飘荡。黑暗像堵墙劈头盖脑压来，锅底倒扣般罩着我们。黑黑的夜，除了静还是静，除了黑还是黑，静得了无声息，黑得令人心里发毛。

走着走着，感到脚下踩着的不是泥像是草。糟糕，走岔路了。丈夫忙拉着我急转身往回走。哪里还能找到路，转来转去，忙乱中张皇失措不知转了几个身，一头雾水，彻底地分不清东西南北了。我们用脚轻轻地试探着，在黑暗中摸索着，终于踩到了泥滑滑的路。

丈夫说，有路，路尽头一定有人家。

有路，路尽头一定是目的地吗?

第三章 “子”与“父”：生产队长与大队干部

农村工作座谈《怎样当好生产队长》的文章说：“听党的话，不折不扣地执行党的政策。党的政策是要靠人来执行的，政策贯彻的深度和广度，在很大程度上又取决于生产队长执行得是否坚决。无数事实表明，凡是生产队长政策观念强，头脑清醒，执行坚决的地方，社员群众的情绪就比较高，生产的劲头就比较足，生产、生活都步步提高。反之，生产队长政策水平低，执行政策不坚决，随风倒，左右摇摆的地方，社员群众的劳动情绪就不太高，生产生活的提高就会受到影响。”在人民公社时期，评价生产队长的标准之一就是是否执行上级的指示、政策。

一、种植：安排与执行

城关公社资料转载的一篇社论中可以清楚地反映出国家对生产队的政治意识灌输。生产队在安排种植计划时，不能光为集体打小算盘，而要把眼光放远一点，放宽一点，顾大局，识大体，要为国家打算，我国的国民经济时有计划地按比例发展的。农业是国民经济发展的基础，农业的发展不能脱离开整个国民经济而盲目发展。因此，我们要自觉地把集体经济纳入国家计划轨道，保证实现国家要求的种植计划，努力增产粮食，棉花、油料等，支援国家建设，支援工业生产。促进整个国民经济的新高涨。同时，也有利于增加集体的收入，提高社员的生活水平。因为真正实现了国家要求的种植计划后，产粮队增产了粮食，多售给国家，可以得到更多的工业品，生产队也可以按政策多吃粮。

(一)种什么

《农业六十条》明确规定：“生产队有完成国家征购粮食、棉花、油料和派购农副产品的义务。”每年，县、公社按照生产队的耕地面积及亩产下达收购农产品的品种和相应的数量指标，大队干部与生产队长就开始忙着制定生产计划了。大队干部在作物安排时很容易与生产队达成一致意见，“各生产队的粮食压力都很重，不仅要满足本生产队农户对于粮食的需求，而且还要完成上级下达的征购计划。刚饿过肚子的农民深深懂得粮食的重要性，而且城市知青及其一些知识分子的下放也加重了粮食负担。因此，我们在安排作物茬口上，必须与生产队的干部一起算计需

要达到的粮食产量，以此作为依据安排各种作物种植的面积。其实每年的种植面积基本保持不变，只是作很少的修正”。他的这番话是有道理的。

在政治泛化的年代，生产队是否按“国家计划”种植不是一个方法问题，而是一个政治问题，阶级斗争问题。作为生产队长，“不能不照着上边的计划走，否则就是走资本主义道路，在阶级斗争火热的年代，一切听从指挥是最好的选择。”(生产队长语)本文以1975年油料种植为例，笔者把油料种植的过程归结为一级指示、二级动员、三级执行。

一级指示

1975年4月5日，瞩县革委会发布关于大种小宗油料任务的通知，摘录部分如下：

城关公社：

根据地革委的通知，为了切实解决广大职工，群众的食油问题，为了支援国家社会主义建设，要求各生产大队、生产小队，都要认真发动群众，抓紧时机，利用宅前屋后，闲散地块，大种小宗油料，在完成国家计划外，每人要求扩种五十株，交售国家油料五斤。根据你社人数，按照每人五十株，交油料五斤的要求，应种油料 5200株，应交售国家油料520斤。完不成者，国家供应单位从国家供应食油数中扣除，生产队从留油中扣除.希各单位要把种植小油料提到贯彻执行毛主席五、七指示的大事来抓，要切实保证，不折不扣地完成任务，不准落空。种之后要加强管理，对坏分子的破坏要严厉惩处。要月巴种植完成情况迅速汇报农业学大寨办公室。

一九七五年四月五日

二级动员

1975年4月6日，城南大队召开了“大队种植油料作物会议”。参加会议的有各生产队干部，会议的主旨是：“遵照指示，种足作物”。

这里摘录某大队干部的部分发言： 按照县革委的要求，要求我们在完成国家计划外，每人要扩种五十株油料作物。资本主义思想严重的认为“粮食不够吃，种什么油料作物。种油料作物不合算”“宅前屋后是自留地，得由着自己种”„„什么“油料作物不合算”，搞农业生产，要算帐，但我们不能只顾算自己的帐，算经济帐，更要算好种好油料作物，贯彻执行县革委通知这本政治帐。对于热衷搞资本主义的人来说，搞自由种植的人来说，想种什么就种什么，那么，国家计划还要不要?社会主义还要不要?各生产队回去好好执行计划，只能多种，不能少种，否则就是走资本主义路线，我们是要狠狠批判这种资本主义路线的„„

三级执行

1975年4月6日，王村生产队长召开社员大会。在讨论如何完成油料作物种植计划的问题上，发生了争执，争吵到半夜。有的社员认为，现在粮食都吃不上了，还让我们在自留地上种植油料作物?“按照人头种植作物，让我们人口多的户怎么办，吃粮重的更难了”。有的社员不吭声，听着别的社员吵，就这样也等到半夜会议结束。生产队长说“都是按照上边指令进行，不执行你连食油也要扣除，况且都上纲上线了，吵不吵都是没办法的事”。最后由生产队长最后拍案命令，各家各户在宅前屋后按照各家人口数，每口人至少种植五十株。社员嘴里嘟嚷着，但只能无奈地回家了。那年，每家的自留地上都可以看到一样的油料作物，只是数量不同而己。

国家意志是通过公社、生产大队、生产队层层分解贯彻执行的。公社响应国家的号召，向生产大队和生产队安排任务，为了保证政策的贯彻执行，把生产提高到政治的高度。生产大队遵照公社的指示，及时(如城南大队在公社开会后的第二天就召开生产队干部会议)向各生产队安排任务。阶级斗争造成了对普通农民和生产队干部带有威慑力的政治文化气氛(希各单位要把种植小油料提到贯彻执行毛主席五、七指示的大事来抓)，在这种气氛中，不管有多么不愿意，都得遵从政府的意志；政府控制下的配给、对不遵从者的惩罚(如完不成者，生产队从留油中扣除)同样制约着生产队、农民的选择。

(二)怎么种

上面下达的种植计划十分明确，生产队只要套套就行，关键问题是在大公社时期上级还要指示“怎么种”。作为生产队长不得不遵从上级的生产指导，但又有着自己的安排，因为他是当家人，他得想着一大家子人的生存问题。

l、土地深翻

1958年中共中央发布《关于深化改良土壤的指示》，除了强调各地必须把一切可能深翻的土地，全部深翻一遍之外，还提出深耕的标准是1尺以上，丰产田是2尺以上。由于自上而下地推行，全国掀起了“让土地大翻身”的群众运动。上面失之毫厘，下面谬之千里。1958年在县领导的旨意下，要为1959年小麦增产放卫星。城南大队遂决定在生产队搞二亩半小麦卫星田，号称：“深翻三尺三，亩产三万三”。一套套老农们看来不可思议的生产革命，通过政府和干部以行政命令的形式传递到农村。农民们被告知，土地耕得越深，作物将长得越好，一队长在大队长的授意下，集中劳力用几张犁深翻达三尺多。熟土地被翻下去，死板的黄泥被挖起来时，生产队长在犯愁：“这也能种庄稼?”王村还有一句顺口溜：“提起深翻土地，真正叫人呕气。光顾人多热闹，不管地里活计。大搞兵团作战，庄稼丢了一地。地也没有翻好，沟沟讫洞满地，„„留下一半不管，到底有利无利”?然而，在高压的政治下，生产队长除了心里发牢骚外，能做的事就是忍受和顺从。第二年小麦返青拔节后麦田细如牛毛，只得请示领导批准，每隔一行割一垅青苗，又用棍棒架起，麦收时二亩半小麦只打了800斤枉麦子。

1959年播种小麦上级又规定四不种：即土地深翻不到一米不种，肥料不达万斤不种，下籽不到30斤不种，不是楼播不种。在1958年卫星田的试验后，生产队长清楚地意识到，如果继续按照上级规定深耕土地，产量就会继续减少，社员基本生存口粮都成问题。一队长找大队长说明情况，大队长撂下一句话：“政治错误不能犯”。一队长想：这是什么意思?只要赞同上级安排，就不是犯政治错误吧?于是就想了个办法：在一部分耕地上按照上级规定种植小麦，但以实在难以达到上级任务为由减少小麦种植面积。同时增加其他作物的种植面积，以增加其他作物的产量，弥补小麦减少的产量。1959年，王村生产队就少种小麦70亩，比上年减少23.7%，总产10371斤减少为7425公斤，减少了28.4%。而玉米就加种35亩，总产增加了5406公斤。

2、密植

按照朴素的数学知识，多一株苗，就多收几颗粮食。照此逻辑，一定的土地，种的越多，产量相应越高。所以，政府大力推广密植，小麦实行“波浪式”种植，将平坦的土地花费大量的劳力改造成起伏不平的坡地，以增加种植面积。在正常情况下，一亩小麦只需要种子几斤，最多十几斤，而密植要用种子5任一60斤。

凭着老农的经验，考虑到乡民们的生活，并不是每个干部都会心甘情愿地做这些违背常理的荒唐事。当他们无法直接抗拒时，就在执行过程中通过乡下人的智慧去寻找变通的措施。在锄草时，生产队长让社员将部分苗的根割掉。一让其“自然”死亡，以减少麦苗，从而保证麦苗产量。

二、学大寨：号召与晌应

1964年，党中央向全国人民提出了“农业学大寨”的号召。县委、县政府及时提出“学大寨人，走大寨路，建大寨田，夺大寨产”的口号，顿时，在全县各村掀起了一场农业学大寨的高潮。其中，王家庄生产队是城南大队最为典型的一个。

当时城南大队有8个生产队，有731户人，2906口人，王村生产队有60余户，200多口人，共有耕地400余亩。1964年以l泣，王村生产队社员也和全县许多地方一样，认为“不种百亩田，不打百石粮”，“东山不收西山收，多种总比不种强”，“刨个坡坡，吃个窝窝，刨个洼洼，穿个褂褂”。结果事实与人们的愿望相反，种的越大，产量越低，平均亩产不到70斤，一年一年提不高，不少社员连温饱都难以维持。1964年，全县农业学大寨运动开展后，全县召开四干会议，生产大队召少干全体社员大会，开展了一场“对比大寨，回顾历史”的大讨论。在讨论中，人们认识到要改变低产面貌，必须坚持集体路，学习大寨人，以革命的精神改天换地，建设稳产高产田。

思想是行动的先导，王村生产队说干就干，1964年的冬天，正当寒风刺骨，大地封冻时，社员们白天坚持集体劳动，晚上开会学习《毛选》和大寨人的先进事迹。人们在大寨人那种战天斗地、奋发图强的精神激励下，信心百倍，干劲十足，提出了很多鼓动性很强的口号“黑夜当白天，月亮当太阳”，“地冻不停工，下雪不收兵”，“干到腊月二十九，吃了饺子就动手”，“打破常规过春节，初

二、初三不休息”等等，经过一冬一春的会战，将三里长的河道改变了方向，垫河造田，并沿河建起了河坝。

1965年，生产队积极响应党的号召，大面积种植玉米“罗马尼亚409”，总计达150亩，多年的老品种“金黄后”，仅种了77亩，亩产比前几年提高了26%。通过农业学大寨前后的变化，人们高兴地说“不走大寨路，必定要饿肚，走了大寨路，穷队能变富”。

1970年后，农业学大寨运动牵连进政治领域，成为批斗走资派的武器，“堵不住资本主义的路，便迈不开学大寨的步”，“批唯生产论”，“割资本主义的尾巴”，乱收自留地、自留树、自留羊，平调生产队和大队、公社劳力，搞“改变面貌”工程。农业学大寨运动由生产领域走向政治领域，破坏了生产关系，阻碍了生产力的发展。

1972年以来，大队干部在王村生产队蹲点，培养大寨式典型，推行大批资本主义，割资本主义尾巴达到顶峰，把资本主义从山上赶到村里，由村里赶到院里，由院里赶到家里，把政策允许的社员的自主权都予以批判，都当资本主义尾巴割掉了，把社员的自留地集中起来归集体经营，社员吃菜再出钱向集体买。某社员全家8口人，生活十分贫困，小孩上山偷刨了点白草根卖钱，都被当资本主义典型大会批小会斗。

在“紧张地动员起来，发起大批资本主义大干社会主义的伟大进军，苦战三年，建成大寨县”的号召下，全县1975年11月11号四干会议结束后，城南大队于11号晚上就召开了动员大会，生产队干部，社员共同参加。

队长在会上讲：学大寨，就是要学大寨坚持无产阶级政治挂帅，毛泽东思想领先的原则，自力更生，艰苦奋斗的精神，爱国家、爱集体的共产主义风格，就要向大寨那样坚持党的基本路线，对资产阶级实行全面专政。大寨靠大斗，斗出了新人、新事、新思想、新地、新村、新产量。靠大干，改变了旧山河，建成了新大寨。我们要抓住一个“斗”字，一个“干”字„„要干就要批，要干就要斗。“斗一步，进十步，斗十步，进一路”，这是大寨经验的科学总结。我们大队要展开对资本主义针锋相对、寸步不让的斗争，要批的修正主义台不起头，斗的资本主义翻不了天，人往社会主义路上走，心往大办农业上操，堵死资本主义邪路，迈开社会主义的大步。我们公社南北区樊书记、李祥、杨进德等九名退休干部登上堆金山，打响了治理堆金山的第一炮，开始了营造果园的战斗。有人说他们“放着轻闲不轻闲，尽给自己找麻烦”。他们坚定的回答“干社会主义没有够，不能只顾自己吃饱肚”。我们大队也要把学习大寨任务切实拿在手上，把钱使在刀刃上，把劲使在关键上，行动起来，鼓起劲来，干出个样来。

1976年，县委农工部推广“寨子公社定国大队实行大寨劳动管理制度的经验”，提出“一心为公劳动，自报公议工分”，并称其为“农业学大寨的一个重要组成部分”，“是逐步缩小差别，限制资产阶级法权的一个重要措施”，但“大寨记工”法，把“劳动工记成政治工”，群众积极性受挫。当时民谚曰：“队干部，实权派，劳动不分好和坏。关系好工分记，关系不好还受气”，造成“上地一窝峰，工分一拉平”。整体生产水平退回到1965年水平线。“政治工”的危害到1978年仍在延续。此时，汪家沟、赵家、无愚三队、下李等生产队群众，纷纷自发学习安徽生产责任制经验。汪家沟在一年就丢掉“缺粮帽”。1979年县委推广赵家经验，但仍称是“照大寨记工法实行五定一奖”。1980年县委推广无愚大队“两改一翻身”经验，公开提出“改大寨记工法”为专业分工，按能包产，以产记工。在政府的号召中，“学习大寨”在各生产队遍地开花；又在政府的号召中，生产队结束了“学习大寨”的征程。只是，在“学习大寨”中，不仅是王村生产队，各个生产队都曾热情澎湃、斗志昂扬，但也品尝到了辛酸与苦辣。

三、农产品：征购与交售(一)超强征购与被逼交售

在大跃进中，农村劳力出现十分紧张的状况。这也是全面动员那也是全面动员，真正搞成了“村村无闲人，户户门落锁”。特别是1959年秋收大忙季节，县委硬把农村劳力抽到建下庄水库的“前线”，使劳动力紧张的状况更为加剧。就在修建水库运动还没有结束，掩盖在这一片热潮中的种种矛盾也渐渐显露出来。尤其是粮食问题尤为突出。城南大队各生产小队长一起商量去找大队长。“我们生产队的粮食已经不多，以公共食堂正常的日耗量计算，等不到春节，就会把全部的库存吃光，社员有可能要饿肚子了。”大队长感到事情不妙了，不及时处理是不行的，“这样吧，我们开个干部会，讨论下”。在当天晚上的干部会上，各生产小队的队长分别就各自的缺粮问题进行了介绍。情况的确相当严峻，但至于为什么缺粮，大家都没有多说。在阶级斗争火热的年代，谁敢对人民公社体制提出质疑?谁又愿意被认为是“走资本主义道路”?因此会议开得很僵。最后大队长决定去找公社书记。公社书记还没听完大队长说的话，就严厉警告：“别自找麻烦了!”生产大队长被他的这一警告弄得不知所措：各个生产队都缺粮，各个公共食堂将揭不开锅，这怎么能说成自找麻烦?

事实上，就在大队长找公社书记前的一天，公社己经被分到了一个庞大的征购数字。大跃进期间，瞩县也争放卫星，“卫星”越放越大，数字越来越空，成绩越来越假。瞩县1958年粮食总产统计为1.21亿斤，实际只产了7071万斤，浮夸数占到41.6%；1959年上报7910万斤，落实下来只产了6659万斤，浮夸数仍占16%。而上级的粮食主管部门根据瞩县创记录的卫星数字，计算出应上交国家的公粮和应统购的余粮，这两笔数字大大超过了历年的几倍。县委没办法，只好不择手段地把亏空层层分解，转嫁给全县的各个公社和生产大队、生产小队。书记也不敢得罪上级。

大队长想看看有没有缓和的余地，继续和书记说着“缺粮”情况。公社书记脸一沉：“按照计划征购粮食是县委的决定。你要是想不通或是讨价还价，我将采取组织措施!”书记的话给他当头一棒：“组织措施意味着什么?是撤职?还是降级?”无论如何不能失掉这个职务。生产大队长迫于压力，一下子就想通了。他一回到大队，立刻召集生产队干部大会进行布置。这一次的高征购是历年的几倍，使与会的生产队干部们吃惊不己。

各个生产队长在私下议论开了。“各个公共食堂都缺粮，怎么完成任务嘛!”“是要逼死人吧!”各生产队长坐在一起，悄声而语：“不能表态啊。”

“不要开小会了!”大队长拍着桌子大发雷霆：“谁要再有意见，我马上办他!”会场立刻安静下来。大队长开始训话：“你们这些生产队的干部，对于征购粮食这个问题，态度一定要坚决，不管用什么方法，一定要完成任务。还没做就说完不成任务，我看是阶级敌人在造谣破坏。上头己经决定：对于反对征购粮食的少数坏人，要坚决打击，绝不手软。”会场气氛紧张起来。按照这种标准，凡交不出征购粮的，完不成任务的，恐怕就成阶级敌人了，成为阶级敌人还有什么日子好过呢?但粮食从何而来呢?每个人都惶恐不安，每颗心都倒悬着。会议开过的第二天，大队长到各个生产队检查征购情况。批判会、辩论会、插红旗拔白旗等轮番交错地开展着。什么右倾保守、什么反革命分子等大帽子满天飞。人人自危，喘不过起来，哪敢违抗?就这样，生产队社员的口粮、种子粮甚至喂牲口的饲料也被征走了。一队长和队其他干部合计着，缺粮问题只能靠自己解决了，“告诉社员，要计划用粮，把一日三餐干饭，改成一日二餐稀饭吧!”

由于缺少粮食，农民的营养无法保证，浮肿，妇女子宫病脱落开始蔓延，农村的情形惨不忍睹。在王村生产队，社员把食堂称为“死堂”—“早晨喝的稀溜溜，晌午两个窝窝头，晚上肚里咕噜噜。”

这个故事只是国家征购的一个掠影。在1958一1978这二十年间，国家征购一向都是国家、公社、大队、生产队、农民之间矛盾的焦点；场面上都以上级的胜利而告终。为了完成粮食任务，县里召集公社主要干部集训会，将粮食问题上升到政治和阶级斗争的高度，要公社干部不惜一切代价向农民收粮。下面干部如法炮制，积极效仿，层层加压，并采取强硬措施。对完不成任务的干部，进行批斗教育。在政治高压下，谁会拿自己的政治生命开玩笑。多数干部违心地承认自己生产队还有余粮，将社员的口粮甚至被挑选的种子被迫当余粮挑去完成任务。

(二)请示与减免

高征购严重影响了农民的生活安排和生产积极性，连续几年的饥饿更使农村基层干部在狂热的“放卫星”中冷静下来。据被采访者回忆，在征购问题上，生产大队长和生产队长较易达成一致意见，如果征购任务确实难以完成，大队长都会向上级反映，但最终能不能解决不是大队长说了算的。在笔者查阅相关资料的过程中，只发现了两年的资料与“请示与减免”有关。现摘录如下：

1961年请示文稿：

限县《关于六二年粮食征购若干意见的报告》草稿

地委、专署：

省委扩大会议分配为给我县的六五年根食征购 1000万斤。我们回来后，通过反复计算，对社队任务提出了意见，分别召开了县委扩大会议和县、社、队、生产队四级干部会议，进行了研究和充分讨论，共同的感觉是：任务大，完成有困难。其主要原因有以下几点：

1、六五年任务超过了历年收购量„„

2、任务分配超过了产量增长速度„„

3、人口连年增长„„

4、„„县召开的四级扩大干部会议中，经过充分讨论，可以完成800万斤征购任务。

1961年8月25日

(据《瞩县志》记载，“1962年上级下达本县450万公斤任务，县委、政府根据历年实行情况认为偏高请求上级减免50万公斤，实完成314.9万公斤。”也正好与此草稿吻合，但找不到上级的“减免通知”文件)

1965年“减免征收任务”文件

山西省晋南专员公署关于核减小麦征收任务的通知

限县人民委员会： 根据你县报告，少数生产队因灾减产，完成原派任务有困难，经研究决定，给你县核减小麦征购任务20万斤，减后任务为310万斤，系认真研究合理调正保证任务的完成。

特此通知。

1965年7月28日

山西省晋南专员公署关于因灾核减农业税征收任务的通知

限县人民委员会：

根据你县报告，今年的农业生产，由于遭受了干旱等自然灾害的侵袭，一部分生产队减产严重，致使无力交纳农业税，请示核减农业税问题。经专研究，统一灾情减免和社会照顾正税小米60万斤。附加随同正税一并减免。接通知后迅速结算，并将应退回的税额迅速退回各纳税单位，不得拖延。

特此通知。

一九六五年十二月三日

在诸如征购问题上，生产大队长一般会上下摆摆平，考虑生产队长的意见和社员的利益，就如上述所讲，在征购任务确实难以完成时，大队长都会向上级反映，上级根据情况会做出相应的政策。但在政治泛化的年代，能否完成征购任务是与政治立场相联系的，生产大队长也不会拿自己的政治生命开玩笑，去执拗地抵制上级的命令。

四、生产队长之迂回

国家在统购的过程中，虽然也考虑到了农民的利益，对有困难的生产队减免征购任务，对缺粮者以补助、“返销”，但却不能真正解决农民的饥饿问题。生产队的当家人，与社员一样饿着肚子的生产队长以非国家允许的方式去获得农产品，以使自己和社员不饿肚子，过好日子。

(一)瞒产私分

写照一：日子过得太慢了，公共食堂的粮食很快就要吃完，原本就不稠的饭越煮越稀。山上能吃的野菜也都快要采光，观音土也成了社员争选的东西，饥饿的日子太难熬了，简直是度日如年。可田里的稻子这才慢慢吞吞地长成了个，荞了穗。社员们是多么急切地盼着它早日成熟，早日收割。又过了几天，眼看社员们一个个都饿得快不行了，一队长十分着急，他悄悄背着公社、大队，暗中指派几个劳动力下到田里去，寻找早熟的谷子，割一点来救急。只一个下午，便割了几捆早熟了的谷子，连夜脱粒，碾成小米，起火煮稀饭。这天夜里，公共食堂像过年一样。各家各户都来了几个人，捧着碗守候在锅台边，等待这久别的稀饭。锅里冒出来的新米的气味，格外的香，引得人肠子咕咕叫。稀饭煮成后，每一个社员都分到了，他们喝着香喷喷的稀饭，洋溢着幸福的微笑。农民就是这么容易满足。但在人民公社时期，生产队长是要在违背原则、政策的情况下，甚至是背负着犯政治错误的危险下才能勉强给予队员这么简单的满足。

写照二：二生产队长必须让社员填饱肚子，必须对人民公社的原则作一点点的违心的背叛，对上级隐瞒一点点产量，把隐瞒的部分分给社员。可是坛口好扎，人口难封啊。这件事情被揭露出去，其后果是不堪设想的。在收割之前，先试着向上级少报产量，把隐瞒的部分，按照每个人头三十斤的原则私分到户，倒招了一堆意见。有人的说，按人头分不合理，因为人有年龄大小之分，大人的饭量大，小孩的饭量小；有的说，给那家分得多了，队长偏心„„二队长听着，心灰意冷，社员实在是又可怜又可嫌。看着他们挨饿受饥又于心不忍，如今好不容易冒着风险隐瞒了一点粮食，想私分给他们，他们又吵吵嚷嚷。

写照三：70年代，瞒产之风不约而同地在各个生产队悄然而起。在王村生产队，干部和社员们都小心谨慎地酝酿着，一时谁也拿不定主意。正处在夹击中的三队长既无法抵制来自公社和大队方面的压力，又不能漠视社员群众的切身利益于不顾，至少让他们能得到一点能糊口的粮。三队长到附近生产队走了走，看了看，和其他生产队长聊了聊，一回到村里，就坚决主张把瞒产的粮食私分到户。“要注意影响，不要分得太出格，少分一点，多分几次，还要公平合理，要避免分配不均，自己内部先闹出事来„”三队长嘱咐着队里其他干部。

作为生产大队长则是能“闭两只眼就不闭一只眼”，“看生产队长着急，社员挨饿，我们也于心不忍”；“但上级要督促地紧，我们也不敢瞎搞”。记述到此，笔者想起了杜润生在自述中的一段文字：“正因为‘大集体经济’吃不饱饭，甚至饿死了人，农民就要想办法，避免风险。其办法，一种是在体制内自己采取一些能吃饱肚子的做法，包括社员和干部互相串通的应变办法，即日后我们所说的‘瞒产私分’，这是一种无权者的抵制。”

(二)“捣鬼”

生产队长除了用瞒产私分获得农产品外，还有好多方式，笔者找不到合适词语来概括这些抵制方式，就借用生产队长口中的“捣鬼”这个词语吧。

“种植时，上头让种300亩玉米，我们种400亩，玉米产量高嘛。达到上边征购的数量就行了，剩下的就偷偷分嘛，上面问有没有余粮，就说没有啊，县、公社离的远不知道，大队知道了一般也不往上报，就这样‘捣鬼’么。”“打粮食够指标就得了、比如去年产100万，今年订100万多些，少量增加，增产多了都拿走，不增产又得受批评。大队下指标，我套圈圈，如种小麦，以100亩顶上120亩的产量，但100亩的产量一定得顶120亩的，得达到指标。剩20亩，就可以种一些其他庄稼(不是国家统购统销的对象)就可以给社员分了。”

“分粮食时，和保管、会计几个主要队干部都说好，说是100斤，给120斤。社员知道也不向外说，谁也想多领点粮。每年都这样弄，不然就饿肚子。上面压，下面就捣鬼么。不捣鬼就饿死了。”

“打夜战时，会将玉米烤熟了吃，(上边)谁也不知道么。大人吃后也不忘给小孩带回儿个(玉米棒子)。带就带吧，大家你带，我带，谁也没有多大意见。”“藏粮也挺有意思。如把扬净的麦子重新掺进麦秸垛里，再把麦秸重新垛上，从中抓把麦秸就有半两多的麦子。要么把麦子倒进牛草里，上面是牛草，下面是麦子。要么将麦子连夜磨成面，放进端里。”

这种五花八门的变通行为触犯了国家的政策和权威，遭到各种方式的打击。城关公社为此召开大队、生产队干部会议。笔者引用公社干部在会议上的一段讲话：“粮食问题是两个阶级、两条道路的反映。我们必须承认今年是个大丰收年，下面没入库的粮食还很多很多，群众偷走的也很多。那些队长和会计的觉悟不高，常常串通一气藏粮食。我们要下狠心，穷追不舍把粮食挖出来。不留一点死角。谁有意庇护他们，就连他一块斗。”

据生产队和大队干部回忆，干部们被弄进几间房子里，分组讨论，自报粮食数字。任凭公社干部磨破嘴皮子，就是没有张嘴说话的，干部们你看我，我看你，只用眼神表达内心的世界。逼急了，人们开始三三两两的发言，光说今年是个丰收年，打得粮食够吃了，干部问打了多少斤?大队长们的头一聋拉，都说没数，不知打了多少斤粮食。一问还有没有粮食，回答说都上交了。大队长们知道“生产队有藏粮行为，但又不知道藏了多少粮，因为生产队藏粮也都是瞒着大队的，而且不到紧要关头，大队干部也是睁一只眼闭一只眼，毕竟我们是知道社员的苦处的”。(城南大队干部语)公社干部急了眼，给大队干部撂下话：“不查出来，你就是有意庇护，连你一块斗。”无奈的大队干部只好遵照公社干部的旨意，把生产队长和会计分开，生产队长一间屋，会计一间屋。干部们审会计：“快老实交代吧，现在就看你的了，你们队长说你知道藏粮的数字。你说了可以从轻处理，不老实交代就不客气了。”那间屋里审队长：“会计己经交代了，你们队共藏粮多少斤，在什么地方藏。你老实交代可以宽大处理，否则后果自负。”这种方式乃整人一绝，一般都经不住这么折腾，大部分生产队队长和会计一五一十的把藏粮情况供了出来。但王村队长和会计心中有数，原先定好谁也不能讲，所以谁都没有讲，王村生产队保住了隐藏的粮食。

大队干部对于生产队长的“瞒产私分”“藏粮”等行为是睁一只眼闭一只眼的，不到紧要关头，是不会上报的。但在上级干部的政治高压或是命令下，生产大队干部也只能遵照公社干部的旨意。

五、小结

从以上论述中，我们看到，大队干部考虑问题时会想到“上下摆摆平”，他们会在允许的范围内为农民争取利益，但他们更多的是服从上级；同时大队干部利用行政上的隶属关系，通过“命令与服从”的方式，使生产队长执行上级的政策，完成上级分配的任务。大队干部与生产队长之间像是被纳入到政社合一的科层制里的父子关系，更多地带有行政关系的特性。

(一)“欲护”却“无力”

作为生产队长来讲，在遇到诸如粮食等重要问题时，首先想到的是找大队长商量，寻求解决的办法。如在王村修建水库运动中，城南大队各生产队长一起找大队长反映情况，请求解决。作为大队干部来讲，他们拿生产队的工分，又生活在农民中间，也会在允许的范围内为农民争取利益。如大队长就缺粮情况向公社书记反应，但书记的一句“你要是想不通或是讨价还价，将采取组织措施”，使得大队长一下子就想通了—从“为农民争取”到“强制征购”。可以看出不管大队干部是诚心诚意也好，是身不由己也好，他们更多地是服从上级。

在藏粮运动中，大队长们“知道生产队有藏粮行为，但又不知道藏了多少粮，因为生产队藏粮也都是瞒着大队的，而且不到紧要关头，大队干部也是睁一只眼闭一只眼”。但在公社干部“不查出来，你就是有意庇护，连你一块斗。”的恐吓中，大队干部最终遵照公社干部的旨意，开始审问生产队干部。大队干部在征购中从“为农民争取”到“强制征购”；在藏粮运动过程中从“不知”到“逼问”，大队干部随着政治气氛转换着自己的态度，表现出“欲护无力”的状态。

(二)命令与迂回服从

生产队长作为农业生产活动的直接指挥者和组织者，必须接受大队下达的种植计划以及生产指导；大队则通过下达计划指标，督促检查，批评甚至“批判”自由种植的资本主义倾向等方式来确保种植计划的完成。大队的生产计划是强制性的，大队的生产指导是政治性的，生产队长对生产队农业的经营是被束缚住手脚的、缺乏自主性的，奉命式的。但另一方面，生产队长首先想到的是满足村民们的生存需要，让每个家庭有足够的粮食，有炒菜的食油。因此，在顾及大队计划、指导的同时，循着老农的经验，通过乡下人的智慧去寻找变通的措施。

公社组织分配产品的原则是“先交公粮，后卖余粮，剩下的才一是口粮。”《农村人民工作条例修正草案》即“农业六十条”第十九条规定：“在全大队范围内，督促生产队完成国家规定的粮食和其他农副产品的征购、派购任务。”第三十三条规定：“生产队有完成国家征购粮食、棉花、油料和派购农副产品的义务。”在征购过程中，各级干部层层施压，并采取强硬措施以保证征购任务的完成。作为生产队长来讲，他必须让社员填饱肚子。他们虽然没有正式的渠道去质问国家粮食政策的合理性，但“饥饿逻辑”会促使其必须对人民公社的原则作一点点违心的背叛，去为生产队多争取点粮食，如脱粒时故意不脱干净，让社员从分配的柴禾中再脱一些下来。更为大胆的做法就是瞒产私分。

简而言之，大队干部与生产队长是被纳入到政社合一的科层制里的父子关系，更多地带有行政关系的特性。大队干部可以发号施令，甚至强制生产队长服从自己的意志；生产队长在服从的过程中，为了生产队的利益并不排斥对大队干部意志的修正或者抗争，展现出各种变通的智慧。

父与子：生产队长与队员

一、生产四部曲(一)出工喇叭晌起

王村生产队原有一只喇叭，是用生铁坯铸成的。喇叭有寸许厚，青灰色。提起这只喇叭筒，有不少人还能记得，它可是三位生产队长的“接力棒”，像皇帝的“玉玺”一样一代传一代，作用没多大改变。集体生产那阵，小村规模并不大，只有六十来户人家，生产队统一出工干活，或集中开会，都靠了这个喇叭筒来传递信息。生产队长那时是小村至高无上的权威，用喇叭筒发号施令的重任便落在了他的肩上，非他莫属。自然而然，那喇叭筒也由他掌管着，跟集体的公章一样，成为他身份和权力的象征。

每天清晨，天刚朦朦亮，老队长匆匆起床，拖着一双旧布鞋，来到村中最高的屹担担，拿出喇叭筒，随之，“社员们，出工了”的喊声响起，三遍五遍的喊声震荡着小村。于是，小村的小屋里也开始喧闹起来。孩子们还没有睁开朦胧的双眼，就在父亲的叫喊声或拍打声中起床。年老的，年轻的，男的，女的，一个个扛着各式农具，按照前一天晚上分配的任务，去劳动了。二队长和三队长都没有遇到过用喇叭喊不动社员的情况。但一队长却碰到过“社员不参加劳动”的情况。那是寄托亿万农民梦想的年代，是“敞开肚子吃饱饭”令人振奋的年代，也是“公共食堂”如火如茶展开的岁月。但随着公共食堂的口粮越来越少，那种振奋、热情在饿着肚皮连走路都没劲的社员心里已经被失望和疑惑所取代，“出工下地也饿肚子，还不如省省力气”。生产队的小麦田里，杂草比麦苗还多，还密。社员们都私下议论：“等到小麦收割的时候，上面的一个命令，粮食就要调走，谁愿意下地去白白卖命。”一队长不能说社员的担心没有道理，就连他本人对此也有切身体会，可是，如果生产上不去，打不下粮食，口粮岂不是更没着落，那才是真正对不起社员。他决定从第二天开始，把所有的劳动力统统赶到地里，否则就不开饭。这一决定在社员中引起了不少的震动，但没有一个人敢公开表示反对，只好老老实实地下地干活了。当农民以“社员”的身份出现时，农民就成为政权共同体的成员，不再有出工不出工的自由，而必须听从于生产队长的统一安排。

(二)地头活干起

当社员在叫喊声中走到田间地头时，一天的劳动就开始了。作为生产队长首先考虑的是集体的生存问题，要为生产队的农业经营操心，在生产劳动中要起带头作用，在当地流行两句话：“头要带好，粮要种好”，“一年四季当打头，干部带了头，群众有劲头。”因此，生产队长往往是生产队中干活最积极的一个，当一伙人在田埂上休息时，干部总要先站起来，招呼大家干活。

“那时候的人思想好，老实勤快，不用多操心。”(一生产队长语)“刚刚尝过缺粮滋味，饿过肚皮的农民懂得粮食的重要性，加上最终分配又是口粮与工分相结合，大部分社员都是争着干，抢着干。”(二生产队长语)然而，“十个指头不一般齐”，在劳动中，仍然有些“调皮捣蛋鬼”(生产队长语)。所以生产队长在组织生产的过程中也得监督社员的劳动。当生产队长去开会，就会把此项任务交给副队长，如果两者都去开会，那么小组长就要当此差事了。生产队长及其他干部对不好好劳动的社员实施以惩罚，要么严厉批评，要么扣工分，更严重的是给不服的捣蛋鬼插白旗，动用政治帽子。

一队长招数：“饭”

收割小麦时，男女社员在生产队长的一声号令下一字儿排开，涌向青中透黄的麦田里，挥动着镰刀，见麦就割。不久，少数社员开始疲塌了：你蹲下解个手，我下吸个袋烟，你手拿着镰刀装模做样，我也手拿着镰刀作样装模„„大家彼此彼此。只有一队长处处严格要求自己，弯着腰一手一手地割着割着。尽管已经很累，他还是不停地割，割„„社员们依旧是三个一群，五个一伙坐在田埂上抽烟，聊天。一队长一声大吼：“快点干!谁不好好干，就休想吃饭!”社员们就动起来了。“饭”是最重要的东西，也是社员最在乎的东西，“因为自己家不能做饭啊，上边不给饭就不能吃了。”—在通向共产主义桥梁的人民公社中的农民丧失了吃饭的自由。

二队长招数：“工分”和“红白旗”

“生产队里安排一伙强劳动力挑粪给地里施肥。有社员挑的很少，就当众批评了他们，他们不服气，说没少挑。后来生产队长专门拿了杠称，看见这些偷懒耍滑者就要求称下。生产队里捡麦穗，我也拿了杠称，在收工时，把每个社员捡的麦穗称下重量，然后按照麦穗的重量加减工分。”

除了杠称，生产队长还有其他办法，被他誉为“真经”—插红旗，拔白旗。(在一队长时期国家发明创造的东西，一队长没多用，二队长却把它当成了珍宝)对社员表现好的，插上红旗，对表现不好的，插上白旗—这叫鼓励先进，帮助后进。千万不用小看这些红旗和白旗，其力量大的很。如果不经过相当努力是插不上红旗的；如果一旦被插上了白旗，不仅是失去了面子，而且是反复地被批判，社员改进后就拔了白旗。—农民的日常生活中充满着浓郁的政治气氛。

三队长招数：工分

那是一个下午，几个青年人在饲养室外的粪场翻粪。临收工时，三队长到各个劳动点去检查，走到离他们不远处，发觉几个人在玩“虎吃羊”的游戏。看见队长来了，他们才慌忙拿起家伙干活。队长朝粪堆上一瞅，整整一个下午，他们儿个人才翻下两架子车粪。三队长不由得大骂了一通，又让记工员扣掉了他们的工分。三队长也知道，工分是社员最在意的东西，因为直接与粮食分配挂着钩。

“招数”是通用的。三位队长都为社员的偷懒耍滑伤透脑筋，都在想方设法制止这种行为的发生。“这种行为是有一定的传染性的，这个不好好干，那个人就会跟着不好好干，就会波及一群人。整个生产弄不上去，对我们都没有利。”(生产队长语)三位生产队长都认为：阶级成分不好的社员在劳动中大都老实，不敢怎么偷懒。真正偷懒的是那些阶级成分好的社员，不好用政治方法解决，因为专贫下中农的政，毕竟涉及到一个政策问题。而且有些实际问题难以界定。怎样才算是偷懒?谁都说不清楚。有些社员上工时游游荡荡，一会大便，一会小便，总不能去规定上工时能儿次大便几次小便吧?

(三)吆喝中收工

当夜幕降临，生产队又完成了当天的任务，生产队长就开始吃喝着收工了。劳累了一天的社员听到收工号令后，都是争先恐后地奔回自己家里，没有一个人愿意在地里多劳动一分钟。“就是盼着收工，收工后可以做自己的事情。”(社员语)

二队长喜欢在收工的时候集合起社员讲几句话。用他的话说：“省的一两句话也要专门开个社员大会”。更令笔者激动的是，在采访中，八十多岁的二队长模拟了当时讲的部分话，威风仍然不减当年。“你们这些个劳力，都是生产队和家里的‘大梁’，怎么做事都不动个脑子。早跟你们说了，要好好劳动，多赚工分，年底多分点粮食，让孩子们多吃几顿饱饭，怎么就装不到脑子里去啊!谁不好好劳动，我都记着呢，记工员也都记着呢„„”。全队的劳力坐在地头，有的勾着头，有的两眼直视着前面，听着生产队长火气十足的讲话，没一个人敢做声。他们知道，生产队长说的话句句在理，句句站得住脚。

收工后，当社员都往家里赶的时候，生产队长习惯性地这里走走，那里看看，看哪块地需要锄草了，哪块地需要施肥了。他和普通人不一样，他是一个生产队里的当家人，他要做到心中有数，胸有成竹。

(四)派活指令下达 吃过晚饭后，生产队长要组织干部们开会。一般由队长、记工员、组长等人组成。会议由两部分内容组成。第一件事情是一记工。记工员在记工时要和生产队长商量，在采访中干部们都说：“干部决定多少分，社员不拔回头”社员说，“工分由他们定，我们还响什么，争争没有便宜，评高评低都在他们几个人手里，与他们没什么好争的。不过一般都是按照劳力的强弱评工，还算是公平。”

第二件事情是分配任务。生产队是根据季节的变化来安排农业生产，遵循着自然的节律安排劳动。冬天翻地、积肥、兴修水渠，打坝；开春时平整土地；夏种，锄草，秋收。而哪些人干哪些事情，即农业的劳动分工仍然是传统的方式，分工建立在自然特征的基础上，如男女、长幼、体质的强弱等。在派工中，常听到队长说因为某某人今天病了，要给他安排轻的活；某某年轻些，明天跟他去干重活。生产队长和生产队其他干部们商量后，再分派小组长通知各组人员。“派工是件令人头痛的事情，张家说不公平，李家说我有偏心，十个指头还不一般齐呢，我哪能做到绝对公平。每天就这样吵吵嚷嚷，不过该干活的他们还得干。”

二、分家三主意

1958年到1961年的大公社虽然没有被明确规定为基本核算单位，却拥有极大的调动资源的权力。公社中的生产队直接承担着组织生产的义务，却没有进行分配的权利。大锅饭严酷的现实迫使权威者让步，1961年下半年开始普遍实行“三级所有，队为基础”的新体制，生产队成为一个实行独立核算的农村基层单位。在完成国家的征购任务后，生产队内部有自己的一套分配原则。在这里只考察生产队分配制度的一个方面—粮食分配。

(一)管“家”过日子：“今年想明年，明年想后年”

像维系一个家庭的情况一样，作为生产队一家之主的生产队长，不仅要考虑队里百号人的生活需要，还要考虑维系生产队的零碎开支。这种零碎开支是必不可少的，虽然只占有很小的比例。

据生产队长回忆，留队的实物包括种子、集体饲料、储备粮、其他用粮等。但在粮食紧张的情况下，除了粮食种子不得不留足外，其他粮食留得很少。“社员吃饭都有问题(困难)了，社员都不能生存了，还管什么储备粮。储备粮就是留着备荒、备战，人都饿死了，要储备粮还有什么意思。”(生产队长语)

(二)“一碗水端平”

人民公社时期，农民被束缚在生产队里，生产的大部分东西都直接用于满足生存的需要，大家都盯着生产队分给自己的那一份。生产队长知道，他必须像大家庭的大家长那样不偏不倚地对待每个农户，做到“一碗水端平”。

在完成国家征购任务，集体留存后，口粮和工分粮的分配就提上了日程。生产队的粮食分配一般根据按劳分配的原则进行。据生产队长回忆，那时国家规定社员口粮的基本标准是“够不够，三百六”。即不管男女老少，基本口粮都是一样的，每人每年三百六十斤。然而，生产队一般达不到此标准。在生产队年年缺粮的情况下，口粮分配也是需要社员用工分(工分折算成现金)相抵的，不是无偿分配的。在公社把农民限制在村落的时代，农民唯一的谋生手段只能是参加集体生产劳动，获得工分，以便从生产队得到粮食。但是，劳动力的户际分布是不均衡的，较高的劳动分配比例固然能激发农民参加集体劳动的积极性，却不可避免地导致粮食分配的户际差异。“劳力多的农户可以分到粮食，甚至还有余留的工分，‘吃口重，劳力少’领不到粮食的农户也不少。我们想给他们分，但当干部是为大家办事情的，不是为哪一些人办事情的，为大家办事，办事就要公道，不能偏着心眼，不能讲私人情面。”在采访中，听到的故事很多。

村民李根福，男，现年65岁，一提起人民公社，第一句话就是“比比现在，那时候的日子不是人过的”。李根福的父亲身体瘦弱难以胜任重体力劳动，母亲劳动力不强，五个子女都需要负担，一年下来全家劳动所得连根食柴草钱都不够。到领粮的时候，大哥带着李根福，拿着两个空篓子，高高兴兴地去会计那领粮。谁知道会计一看，他家是短款户，不能领粮。哥两个没办法，坐到地上就哭。“那时候真是没办法啊，领不回粮食，俄啊。”大哥回家后决定不再去上学了，开始参加集体劳动。14岁的人开始做成年人的活，挑粪时，别人挑多少，大哥挑多少；做什么事情都抢着做，就是为了多拿工分，多分粮食。

社员刘二民，其父懒惰不参加集体劳动，靠着给村里的姑娘、小伙子们说媒混饭吃。他会为同一件婚事在男方与女方之间来回奔忙，也会为澄清某些事情唠唠叨叨说上数个小时.后来人们都知道“他做媒人的成功比例不高”，就不想搭理他了，见他一去就说“有事，要出门了”。“他不管合适不合适，就是想骗饭吃”。(一老人语)他厌恶劳动，为此他家的门上没少被“插白旗”。二民那时才十岁，他哥哥仅有13岁，因为其父不劳动，他俩又小，整个家庭没有劳动力，领不到粮食，他母亲就整天哭鼻涕.受不了这种煎熬，上吊自杀了。

(三)“偏爱”

偏向于按劳分配即按工分分配的政策调动了农民参加集体劳动的积极性，有利于劳力多，负担轻的农户，但却不利于少数劳力少，吃口重的农户。这些农户粮食经常不足，常受饥饿之苦；他们也可能欠生产队的钱，成为倒挂户。为了使那些劳力少，负担重的农户不至于陷入真正的饥荒之中，生产队还分配少量照顾粮，但照顾粮的数量是有限的。而且照顾粮必须用于，因家庭人口多、劳力少或因天灾人祸确实目前无法克服的贫下中农困难户土。在王村生产队，“照顾的对象首先必须做足基本的劳动工分或者是平时积极劳动的，否则也不能照顾。”“我们当十部的，可不能忘记阶级路线，不能和地主富农搅和到一块，更不能对他们照顾。照顾了他们，就是错上加错，犯了大错。”

村民李芳汝，女，现年83岁，32岁丧夫，一个人拉扯5个孩子走过那段“差点丧命”(李语)的岁月。队里设公共食堂后，刚开始是放开肚皮吃饱饭，后来开始“以成吃饭”了。强劳力13成，一般成人10成，12周岁以下从7成累减，最低3成。“那时候，我最大的儿子也只有13岁，家里没有强劳力，三岁的小女儿和六岁的哥哥中午只能分一个窝窝头，孩子们每天俄的哭，我也只有抹眼泪的份。”公共食堂解散后，开始以工分分配粮食了。家里劳力少，孩子多，根食不足，常受饥俄之苦。“我什么都不敢落后，强劳力做什么，我就做什么，还要做的好，就是为了赚高工分，因为有5个孩子等着吃饭。后来，因动弹的(劳动)太强(劳动量太大)了，我得了脱血病，三四年都不好，差点送命。那时候最怕的就是死啊，死了孩子怎么办?16岁的大儿子，正在高中上学，学习成绩特别好，最(令我)难受的就是他有天早晨说他不去上学了，后来就开始劳动了.全家他一个人支撑，虽然赚的头等工，但到分粮的时候，还是短款户，领不上粮。队长知道我家的情况，在各家领完粮食之后，就会分给我家根食，并且给称粮时秤碗会给高点，我再打上欠条不过那已经很好了，否则没钱是领不到粮食的.”

从原则上讲，生产队是实行按劳分配的，但制度安排和制度实施总会有不一致的地方，在实际执行过程中会或多或少地改变原则。在抬头不见低头见的生活圈里，谁又能摆脱了人情，生产队长又怎么能眼睁睁地看着社员缺粮饿肚子。迫于生存压力，一些社员开始借粮，但照顾粮是有限的，该借给谁?二队长说：“口粮够得不能借，家里有病的，劳力不足儿女多的才能借。”而社员借粮首先得征得生产队长同意，然后社员找出纳开条子，最后找保管要粮。“借上粮，年终扣，不够吃，继续借。像这种情况，多着呢。但实际上，当年还得很少，因此就记在账上，而且就记成钱款。只还钱，不还粮了。”(社员语)

农民从集体经济中得到的绝大部分是实物，现金很少。传统的小农经济是自给自足的自然经济，农民辛劳一年，至多也只是填饱自己的肚子而己，从这个意义上说，我们可以把传统的小农经济称为“糊口经济”。解放以后，政府千辛万苦把农民组织起来，但是，公社始终没有使农民摆脱“糊口经济”的困境。

三、生活琐事记

俗话说：“能带一军，不管一村。”生产队长这个没有级别的芝麻官，可不好当。一记：队长家的儿子不好当

二队长家的大儿子放暑假后，一天晚上他被派去浇地。他和村里三个青年想解解渴，就吃了队里几个西瓜。被看瓜社员发现后，就告诉了二队长。第二天，大儿子正在睡觉，二队长揪住大儿子耳朵把他提起，“你真丢我的脸，你都这样，让老子还怎么管其他人!”等大儿子认了错，二队长才松了手。作为队长，让记工员扣掉了几个青年浇地的工分。

有一次，二队长的儿子和村里一个孩子因玩耍发生了口角，打完架后，跑回了家。二队长在收工路上，就被那位孩子的母亲堵住。他不管事情原因是什么，只是给人家说了一摊好话，回到家里，顺手从墙角抓起一根鸡毛打子，不问缘由就打他儿子。现在回想起来，他儿子还觉着隐隐作痛，“挨了父亲不少打骂，那时候特记恨父亲。但现在知道父亲的难处了。毕竟管着一个队，不能让别人说嫌话，得让他们服。”

二记：队长能断家务事

俗话说，“清官难断家务事”，可生产队长确实可以管得了家务事。

王村虽小，只有六十来户人家，但常说，家家有本难念的经。家庭虽小，但家庭内部的关系从古到今都是错综复杂的。在生产队里，大多数老年人生活在家庭中，很多人长期与儿子、媳妇同灶吃饭。人常说“婆媳关系最难处。”婆媳关系直接影响到家庭的稳定与和睦。一般来说，家庭中的老年人无须为吃饭担忧，不必自己担水，挑米、干重活。但王村也有那么几家，被村里人视为“不孝”

王村王二留家，母亲偏瘫，王二留娶媳妇之后，媳妇要求分家。王二留不答应，一直与母亲同住同吃。王二留家媳妇天天甩筷子甩碗，给老人家眼色看。只要王二留不在家，她嘴里就开始嘟喃：“老不死的，我得伺候你到什么时候。”老人每天流着眼泪，但委屈只能往肚子里咽，她不想因为自己让儿子和儿媳吵架。有一天，她正在嘟喃，被从地里回家的王二留听见了。二留子上去就打了媳妇一巴掌。两人就开始打起来。偏瘫的老人坐在炕上泣不成声。邻居们过来劝架，劝不住。三队长被叫过来了。三队长吼一声“别打了”，两人还真的就住手了。队长就有这个威信。所以村里发生类似的事情，都会找到队长。队长指着二留子开始训斥了：“二留子，大老爷们的，什么不可以好好说，和女人动什么手?让老娘在炕上哭，你们还真有意思啊?”又对着二留子媳妇说：“二留子他媳妇，你来这个家以前二留子他娘己经瘫痪了。你不喜欢，你来干嘛?你不就看中了二留子是个老实人，是个勤快人。你既然来了，二留子他娘就是你娘，你咋孝顺你娘你就应该咋孝敬他娘，你这样，也不怕村里人笑话。”“告诉你们，以后好好待她老人家，再不好好待，小心把你们树为不孝顺的典型„„”在那个年头，当个先进典型并不容易，但当个落后典型就臭名昭著了。二留子他媳妇还真怕“典型”，不管心里情不情愿，从此以后，不敢再对老人那样了。

三记：队长还当调解人

王村村民生活在同一片屋檐下，抬头不见低头见。村民之间的密切接触给人以亲密感，但也产生了许许多多矛盾、摩擦、争执。碰撞和冲突三天两头发生，争吵成为村落生活的一部分，有时甚至发展到十分严重的地步。如骂十八代祖宗，动口就揭人短，动手就打人等。王村不是宗族性的村落，因此生产队长也就成为这些冲突的调解人，调解的方式一般都是劝说。队长常常以至高的仲裁者的身份说：“吵架到此为止，以后谁再骂人谁负责。”“这件事情就这样定了，谁再反悔就是他的错了”等等。村民一般服从他的调解，尽管心理不服。一二队长还说：“这些不服的人，到最后就在政治运动中整我了。”

四记：说媒还是一把好手

村里的农民总是早早地为子女考虑婚事。他们终年辛苦劳累，勤俭节约，只求为儿子讨个好老婆。公社时期生产忙，农民的活动范围狭窄。经常和外界打交道的生产队长，就为外村和本村青年男女搭起了桥牵起了线。

王村王福子有三个儿子，个个是好劳力，可是因为王福子和妻子都身患重病，家底薄，大儿子王小明到30岁还没有娶上个媳妇。1975年，病入膏育的王福子叫儿子把队长请到家来。对队长说：“我可能不行了，这一生最难过的是没有给小明成亲。拜托你，一定给找个媳妇，„„”队长答应后，他说：“我死后就放心了„„”其实，村里有好多人都给王小明介绍过对象，但女方都因为他家穷而拒绝了。三队长也为这事情操着心，只是一直没有找到合适的。

受托之后，三队长利用晚上或中午休息时间到其他村里向熟人打听合适的姑娘。三队长虽然急着给小明找媳妇，但不会因此就瞎找一个。他要求“年龄合适，人不糊涂，善良就好”。后来经曹村(离王村大约二十里)队长介绍了一个各方面都合适的姑娘。三队长立刻向那位姑娘家“推销”说：“小明人好，老实、勤快，就是家穷，但我敢肯定，以后你们肯定能过个好光景„„”姑娘的父母说：“既然两个队长都这么说了，肯定人不差。”就在两个队长的撮合下，31岁的小明娶上了媳妇，过起了日子。到笔者采访的时候，王小明夫妇己经抱有两个孙子了，一家人过得和和美美，对促成他们婚姻的三队长更是感激不尽。

五记：五保老人得照顾 王村有一个五保老人，村里人叫她“老二婆婆子”，据说是“老二的媳妇”。谁也记不得老二去哪了，也不知道老二婆婆子有没有孩子，反正就是她一个人生活。她在生产队里既没有近亲，也没有财产，她赖生产队里的众人供养。她住在一间破旧的屋子里。在粮食不够的时候她可以向队长“讨”，队里给她拿来粮食，搬来柴草。生产队里有一群淘气的小孩，总喜欢在窗前叫着“老二婆婆子”，还往进丢石子。老二婆婆子也不在意这些，对这些小孩总是笑呵呵的。也许是太孤独了，这些小孩的会给她单调的生活带来一些乐趣。但是，她终究是一个被人遗忘的人，有时关门数日也无人知晓。她最后默默地死在小屋里，没有人知道她什么时候死去，也没有人知道她是如何死的。生产队里为她订了一口棺材，举办了一场没有哭泣的葬礼。

从生活五记中我们看出，农民在生活中遇到问题，首先想到的就是得到生产队长的帮助；而生产队长也认为自己有义务也有责任提供帮助。于是，生产队长在生产和上的管理权就扩展到对社员生活的管理。对于大龄未婚男女，生产队长为他们牵线搭桥，充当红娘；夫妻、婆媳发生家庭纠纷及社员之间发生纠纷，生产队长为其进行调解；对于五保老人，他也要照顾、养老送终。生产队长就像是一个大家长，管理着社员的一切，保障着社员的生存，调解着社员的矛盾和纠纷，洋溢着父爱主义的精神。

四、队员之叛逆(一)偷懒耍滑

先引当地的儿句顺口溜：“开春说的按劳分，社员干劲百倍增，劳动起来更有劲，为的是秋后多分红”，结果是“按劳分配不执行，多赚少赚一律平，社员知道了这风声，在地劳动瞎闹腾—前边锄，后边荒，猫盖屎，草上飞”，“一个人的活三个人干，多干少干一个样”。这几句顺口溜确实道破了队员偷懒耍滑的原因、造成的后果。在那个年代，全国广大农村流行这样两句顺口溜：“生产队里磨洋工，自留地里打冲锋”，王村生产队也不例外。

社员在自留地劳动，虽然时间多是早晚和中午工休时间，但社员们都起早摸黑，披星戴月，精耕细作，反复浇灌，劳动态度和劳动干劲与在生产队天里的情况截然不同，可谓判若两人。多、快、好、省在集体田里没有应验，倒在自留地里自然地实现了。

村民之讲述：

社员王茂朵，出工时磨磨蹭蹭，干活时托托拉拉，别人出力十分，她出力五分，别人锄草三排，她锄草不到一排；翻地时，铁锹把子掉了，她故意不装，蹲着用方锹翻地(这样省力气)，收工时，她再装上，一溜烟就回家了。说她干活能力不行吧，一给自己家干时，她比谁都快。因此，生产队长要记工员给她记2分工(那时候同龄人一般拿5分工)。她不满，锄地时，故意锄苗不锄草，一镰刀下去，麦苗就没了。

茂朵之声音：

“集体生产那会儿，我觉着干活就没劲.我一个十几岁的女娃娃，干活再卖力，最多也只能拿五分工，而且到年终分配时候，即使不劳动的人，欠队里钱的人也不会比干活的人少领粮食，队长不会让他们饿着的。况且不是我一个人动弹(劳动)的没劲，好多社员都这样。动弹时候，还不是能歇着就歇着，能少干就少干，谁也不会多干的。”

生产队长之应对： 生产队中，每一个社员的劳动态度，都会传染到别的社员。一个人不劳动或者不好好劳动，而干部又不制止，就会影响到其他社员劳动的积极性。大家都不好好干，不仅关系到国家下达的经济计划指标，还关系到生产队能否多打粮食，社员能否吃饱.因此生产队长对这些偷徽耍滑者不能“睁只一只眼闭一只眼”，一般采取批评或扣工分的办法来制止偷倾耍滑者。

(二)小偷小摸

当农民步调一致地跨进了公社的门槛，成了“光荣的公社社员”后，却仍顶着一颗传统小农的脑袋。他们一有机会就把梦想转变成集体揩油的行为。例如在王村，每次生产队喷完药水之后，社员都可以把留在喷雾器里的药水拿回家，到自留地里除虫；社员在收割谷子时，会故意把少部分麦穗留在地里，劳动结束后，再去“捡”，集体地里的这部分麦穗就成自家的了；在收获红薯、马铃薯的时候，有人故意将好番薯留在地里以便让自己的小孩来拣。在村里人眼中，这种行为算不上是“偷”，只能说是“捎带”，不会受到道德谴责。再有甚者，就是隐秘地“偷窃”了。

继续说前文中所提到的二民。其母自杀后，其父仍不知悔改。二民和他哥哥白天参加集体劳动，晚上也不清闲。每到深夜的时候，哥两个就开始出去集体地里“溜达”了。不过，在他们溜达的时候经常会碰到一些同样“溜达”的社员，他们互相看看，不用说话就知道是“一条道”(二民语)的。半熟的玉米、地下的番薯、没有熟透的西瓜„„都成了他们的目标。二民现在回忆起来也不认为是丢人的事情一一“肚子俄了，哪能管那么多。我拿，别人也拿，我又没占什么便宜”。

常说“没有隔耳的墙”，这样的行为总会被村民发现，有的村民会指责这种侵害集体利益的行为，有的村民会认为又不直接影响自己的利益，“集体地里的，不吃白不吃”，不仅会放任这种行为，甚至自己也开始“模仿”了。老队长曾经为这种事情“气破肚皮，伤透脑筋”，但“绝不会放纵这种行为”。曾经也像“训孩子那样训过他们”，曾经也“扣过他们的工分或口粮”，不管这些社员心里服不服，表面上是不敢反抗的。但生产队长是“从来不往上报”的，就像父亲永远不会出卖自己的儿子一样。

王村也有到外村去偷的。例如三队长还没有任职以前，曾经领着村里年轻人去距王村20里的曹村偷过玉米、苹果等。一伙年轻人跟打仗一样，在夜幕的掩护下，徒步进入曹村，然后趴在田地附近，看有没有看田的。然后进去田里见东西就装麻袋，后来不知道是不是真的来人了，大家一声喊，就“撤离”了。到外村去偷，不仅不被村里人谴责，而且被村里人认为是“有本事之人”。

(三)斗队长

生产队长是生产队的直接领导者、指挥者，就像传统的大家长一样，躲不开矛盾，逃不开非议；而且经常代表生产队与外界打交道，他们有权，从而就有较多的机会谋取私利。农村社会有很高的透明度，正如俗话说的“没有不透风的墙”，一旦干部谋私利的事发生，通常会传出去，普通农民与生产队长的矛盾渗透进农村生活的细枝末节。在田头地边，在集体劳动的农田里，甚至普通农家的饭桌上，干部都是农民交谈的话题之一，其中常常有以权谋私的传闻，有的传闻是捕风捉影的，但有的传闻确是真实的。1970年太原某工厂在瞩县招工，给王村生产队一个工人指标，生产队长接到通知后，没有经过社员大会讨论通过，私自让自己的大儿子占用了农转工的名额。群众议论纷纷，到大队检举。大队干部批评生产队长：“你这样做，就是觉悟不高，有私心。”他只能把他的大儿子叫回来。

随着文化大革命深入到生产队，生产队的干部被迫站到被告席上。以前，参与革命的主要是少数积极分子，现在工作队队员直接下到生产队，领导、组织或者亲自参加矛头针对着生产队内各类干部的批判大会，几乎每一个成年农民都参加会议，大部分社员采取了沉默的态度。就是那些积极分子，尤其是对生产队长“有意见”(生产队长语)的积极分子让生产队长站在板凳上，以慷慨激昂的语言列举了生产队长的种种罪行，随后一甩脚，把凳子踢翻，生产队长被摔在地上，于是那些积极分子轰然大笑。

据几位老人共同回忆，积极分子列举的二生产队长的罪行如下：

一、队里社员有偷偷摸摸行为，他不耐心教育，要么骂一顿，要么扣口粮，不管社员饿不饿肚子。

二、队里社员干的不好或不劳动，他不好好指点，给人家窗户上插白旗，导致社员老婆因羞愧而自杀。

三、队里有农转工名额，队长不通知社员，擅自派自己的儿子去工厂了.四、队长让记工员给他记满工，他没别的社员劳动多，但一年下来他拿的工分最高。

五、讲的是按工分分配粮食，可那些没有工分但和队长关系好的照样也拿粮食。„„

生产队里揭露的都是些琐碎的事情，这些事情当时不仅被“上纲上线”，而且被反复咀嚼。生产队的革命进行了一个多月，生产队长，妇女队长都受到群众的批判。生产队长不仅在批斗大会上被批判，而且常被社员画漫画。“夏天，我分几个人看管田里的西瓜，我晚上看到半夜，有个社员就换我班了。我第二天一早起来后，发现我屋的外墙上贴着漫画，漫画上画着我偷吃西瓜的样子，而且漫画上摔着西瓜瓤。”(生产队长语)在革命泛化的年代，生产队长、妇女队长做了深刻的检讨。

生产队长的检讨

我是群众选出来的当家人，是为群众办事的，可我没有把群众放在眼里，缺乏群众观点，把不应该办的事情办了，应当批评的不批评；群众委托的工作没有尽到责任，怕伤了情面，其实是存在私心。

我把自己的儿子安排到工厂，是觉悟不高，有私心，办事不公正，不是共产党的作风。我对社员不好好教育，动辄就骂，就扣工分，扣粮食，没有当好生产队的干部，辜负了社员对我的信任。

在记工上，我有私心，总是让记工员给我记满工，是自私。

我没有听毛主席的话，按毛主席的指示办事，犯了很多错误。私字当头，自私自利。我现在认识到，要去掉私心，树立起为人民服务的思想，把队里的事情，把集体的事业，放在心上。凡事都要公事公办，公私分开，无论张三还是李四，一律从工作出发，从搞好集体生产出发，不把私人感情和队里工作搅和在一起。

假公济私，是一种坏作风，我必须从头脑里去除这种坏思想。„„ 在复述完这封信后，生产队长笑着摇了摇头。“现在这些事情我都己经看开了。安排儿子工作确实是真的，谁不存有点私心，何况大儿子腿瘸。但我觉着其他事情没有做错。在一个集体中，面对百号人，生产队长是躲不开矛盾，逃不开非议的。派工、记分、分配都会引来社员的不满，但不能不干；批评惩罚偷懒的、小偷小摸的会引来这些人的不满，但不能因为怕这些人的不满，就放任不管。生产队长不好当，都是硬着头皮做的。”

五、小结

生产队宛如一个大家庭，离不开生产队长的全面操持。生产队长一种家长溺爱式的全权管制在对社员保护的同时束缚住了社员的手脚，使得社员在服从的同时也有了几分叛逆。

(一)管制与服从

生产队长对社员的管制和社员对生产队长的服从是建立在生产队长的权威基础之上的。当农民以“社员”的身份出现时，农民就不再是自然共同体的成员，而是政权共同体的成员，不再是自己决定做什么不做什么，而是必须服从生产队长的管理。

生产队首要任务是组织农业生产。每天清晨，生产队长通过喇叭吃喝社员出工，三遍五遍地喊直到社员出工为止。生产队长用自己的招数(如上文所提到的“不开饭”)来惩罚不出工的社员，使社员乖乖听话；生产队长用“工分”“红白旗”等招数制止偷懒耍滑者，还不时地对社员进行说教，使社员能够好好劳动。

生产队每年都要分家，生产队长像大家长一样得“管家过日子”所以要留有一部分必要的开支；就像传统大家长不偏不倚地对待每个小家庭一样，生产队长在分配时也会“一碗水端平”。对于那些劳动积极但却因为各种原因缺粮的农户，生产队长是有权力给他们照顾粮或借粮给他们的。

生产队社员生活在同一片屋檐下，抬头不见低头见。村民之间的密切接触给人以亲密感，但也产生了许许多多矛盾、摩擦、争执。村民家庭内部的关系错综复杂，都有一本难念的经。此时，生产队长就成了矛盾、争执的仲裁者，而且村民们都服从他的调解。

(二)保护与顺从

生产队长首先要考虑一大家子的生存问题，要为生产队的农业经营操心，要对生产队的事务做到心中有数。社员在生产队长的吃喝中收工后，生产队长却得看看哪块地需要锄草，哪块地需要施肥；晚上组织干部们开会，讨论社员的表现，给予他们相应的工分以表示鼓励或惩罚；根据社员的体质强弱、男女、长幼分配任务，也有因为某某病了，给他安排轻的活；对一些偷懒耍滑和小偷小摸的社员虽严厉批评但从“不会上报”。

每年分家时，就像传统大家长不偏不倚地对待每个小家庭一样，生产队长也会“一碗水端平”。然而，哪个家长也不愿意眼睁睁地看着孩子缺粮饿肚子，对那些劳动积极但却因为各种原因缺粮的农户，生产队长还是有些“偏爱”的，要么给予照顾，要么借粮给他们，虽然收着欠条，但也只是一种形式罢了。

生产队长是从农民的“自己人”中选出来的，农民在生活中遇到问题，首先想到的就是得到生产队长的帮助；而生产队长也认为自己有义务也有责任提供帮助。于是，生产队长在生产和分配上的管理权就扩展到对社员生活的管理。对于大龄未婚男女，生产队长为他们牵线搭桥，充当红娘；夫妻、婆媳发生家庭纠纷及社员之间发生纠纷，生产队长为其进行调解。生产队洋溢着父爱主义精神的关怀，社员难以拒绝这种关怀，因为社员的维持生存的社会资源完全依赖于提供这种关怀的生产队。

(三)束缚与叛逆

生产队就像一个大家庭，生产队长就像一个大家长，保护社员的同时束缚住了社员的手脚。每天清晨，当出工喇叭响起时，每个人干什么农活都己经安排好了，人们无需思考，无法选择，只得按规定的时间到制定的地点去干指定的农活。生产队中的每个社员，都有责任和义务参加以农业为主要产业的集体劳动，同时也将这种集体劳动形式作为唯一谋生的手段。社员如果离开生产队，放弃社员的身份，就如同离家出走的孩子一样，丧失了维持生存所必须的生活资源。

在生产队对社员的束缚中，社员也顽强地表达自己的意志。抱怨生产队长派工“有偏心”，偷懒耍滑者对生产队长的批评表示抗议，农民之间为评工记分、农活的好坏及分配的事务的优劣等等日复一日地发生着争执，生产队长儿乎时时卷在这些琐碎的矛盾中，头昏心烦，一团乱麻。但生产队长是社员选出来的当家人，纵使再有意见，在日常生活中也不会发生大的冲突。只有在政治运动中，对生产队长有意见的个别人才会对队长施以“报复”。

综上所述，当农民以“社员”的身份出现时，农民不能再过“日出而作，日落而息，耕田而食，凿井而饮”的自由生活了，他必须服从于生产队长的管制；如果说生产队向社员提供主要甚至唯一的生存资源，生产队长像大家长一样不会眼睁睁地让社员饿死，社员就在生产队长的这种保护下生存和生活；那么，同样地，因为这种生活资源的唯一，因为大家长的这种保护，却捆绑式地束缚了社员的手脚；如果说社员有责任和义务参加集体劳动，哪怕对劳动深恶痛绝；有义务服从生产队长的安排和分配，哪怕认为受到不公正的待遇，对生产队长表示顺从的话；那么同样地，对于集体劳动的深恶痛绝，对于不公正待遇的不满，使社员用各种形式(偷懒耍滑、小偷小摸甚至是利用政治运动)表示抗议。简而言之，生产队长在对社员保护的同时束缚住了社员的手脚；社员在对生产队长服从甚至顺从的同时也有叛逆之心。

第一章 导论

一、研究缘起

(一)一段历史的追寻：公社留下的问号

古有诗云：“日出而作，日落而息，耕田而食，凿井而饮，帝力于我何有哉!”这种逍遥自在的农耕生活保持了千百年；但就在五十年前不到两个月的时间内，几亿一贯被视为自私自利，一盘散沙的农民被组织在了统一模式的人民公社中。人民公社基本上以“队”为单位，生产队长被称为“当家人”，和家庭的大家长一样，安排、指挥社员劳动，调解社员家庭邻里纠纷等。同时，“人民公社作为基层政权组织按照科层制的方式运行，服从于国家的统一治理”，而且生产队长必须服从大队干部的命令。如果说国家权力是通过科层制扩展到乡村社会的，下级必须服从上级，那么农村“瞒产私分”“偷懒耍滑”等现象的存在应该如何解释，用科层制描述人民公社时期国家权力的扩展是否恰当呢?这是本文探讨的问题之一。维维安·舒尔(Vivienne Shue)认为，人民公社时期中国乡村社会是一种“蜂窝结构”，国家权力虽然纵向伸入了基层，但横向权力扩展不足，且没有制度化；农村社会和管理呈现为一种“蜂窝结构”(hoenycomb一structure)，即每一个公社都象一个高度地方化的、自给自足的、有独立结构的蜂窝，这是一种很典型的封闭式社区。可在现实中，我们却看到了生产队长作为生产队的当家人同其他生产队打交道，大到生产、政治运动中的交流与合作(如在瞒产私分中各生产队干部达到的一种默契)，小到生活中的琐碎小事，如本文将要谈到的王村生产队队长为两队青年“牵线搭桥”等，都使王村生产队与外生产队发生联系。同时，两个生产队也有其它方面的联系，如姻亲联系，一个生产队的姑娘嫁到另一个生产队后，她就沟通了这个生产队与她“娘家所在的”那个自然村甚至那一地区的数个自然村之间的联系。从这个意义上说生产队不是相互“隔离或独立”的，也不是“封闭”的。所以蜂窝状结构并没有准确地解释人民公社时期的乡村社会结构，那么人民公社时期到底形成了什么样的社会结构?这是本文探讨的问题之二。

“学而不思则阁，思而不学则殆”。笔者希望通过对王村生产队长角色的考察解答这些疑惑。

(二)一种微观的分析视角：生产队长的角色

“我们可以从各个不同的方面观察人民公社，每一方面都展示出一副副生动的图景。”沿着学者研究过的足迹，笔者将生产队长的角色作为分析视角不仅是因为它“新”(研究人民公社的学者还没有将它作为分析视角)，因为它“近”，(最靠近直接参加劳动的农民)，而且是因为它是一条“线”，是一条牵起人民公社时期的社会关系的线。

本文的生产队长角色是指生产队长与社员的关系及其与上级之间的关系。它与现在学者研究的村干部角色有着一些相似之处，但也有着不同。现在学者研究的是村民自治过程中的乡村干部的角色。本文是在人民公社的大背景下分析生产队长的角色。在人民公社时期，公社制度的推行、上级的号召与政令是依靠一大批服从公社权威、执行公社意志的干部。这批干部在实践中实现着政府的目标，贯彻着政府的意志，国家权力也通过这批干部而下渗到自然村落。同时，人民公社把农民都组织在同构的生产队中，生产队直接承担着农业经营的重任，因此生产队是否能很好的运作直接关系到每个队员的切身利益，而且也能够影响到公社和大队是否能完成国家下达的计划经济指标。作为当家者的生产队长，直接影响到生产队是否能维持队员的基本生存，也直接关系到国家指令是否能真正下达到最底层。综上所述，生产队长在人民公社时期是“职小位重”，是连接社员和国家的最关键的“桥梁”。因此，探讨生产队长的角色，既有助于我们了解生产队长与社员之间的互动关系，生产队长与上级之间的关系；又能为我们理解人民公社时期形成的社会结构与变迁逻辑提供一个新的视角。

本文在借鉴国内外关于人民公社的研究成果，将生产队长角色作为分析视角应用到晋南城关公社的研究中，即以生产队长角色作为透视点，从一个侧面展示人民公社时期农民生活的图景，刻画人民公社时期村庄社会的运行方式，归结出人民公社时期国家权力运行的独特途径，并能够对著名学者维维安·舒尔所提出的“蜂窝状结构”进行剖析，尝试从新的角度认识人民公社时期的社会结构。在理论上，这一研究有利于拓展我们的研究视野，从而可以延续和加深关于人民公社的学术研究。在实践中，有助于更好地理解中国的农村，中国的农民。正如有位学者指出的那样：“赋予社会主义以中国特色的不是改革开放，而是毛泽东时代的遗产，在农村，就是人民公社。不懂得人民公社，就不可能真正懂得今天中国的农村，今天中国的农民。”

二、内外研究现状分析(一)对人民公社的研究

人民公社曾经寄予了人民希望与梦想，也带给了人民失望与痛楚。在希望与失望，梦想与现实中存在了近三十年之久的制度越来越受到学者的关注。近年来，涌现出很多涉及人民公社的优秀著作和论文。

第一、对人民公社历史的评述性著作及论文

林蕴晖、顾训中所著的《人民公社狂想曲》较早对人民公社进行了比较系统的回顾与反思。凌志军的《历史不再徘徊—人民公社在中国的兴起和失败》一书中以人民公社二十七年来所发生的重大事件为中心，真实地记录了人民公社产生、发展、终结的过程。安贞元的《人民公社化运动研究》，罗平汉《农村人民公社史》及《天堂实验—人民公社化运动始末》都是宏观描述人民公社史的有影响力的著作。

此外，不少专著也专辟章节或从侧面对人民公社问题做了描述。陈吉元、陈家骥、杨勋在主编《中国农村社会经济变迁(1949一1989)))中专辟第三篇分析人民公社制度，描述了人民公社的建立、整顿、政治清理、终结的过程；费正清所编的《剑桥中华人民共和国史》以“改造社会”为标题概括了1955—1963年的农业集体化运动，分析了农业集体化运动的进程。此外该书从塑造社会主义新人的角度去理解四清和文化大革命，但遗憾的是，作者在对这些问题深度理解的同时，并没有提出这些问题与公社制度的相关性。

第二、对人民公社理论探讨性著作及论文

刘娅所著的《解体与重构—现代化进程中的“国家—乡村社会”用国家与社会的框架，在第二章分析了人民公社的领导体制、管理体制、组织原则、分配制度及成立原因和解体原因。徐勇教授的《“行政下乡”：动员、任务和命令—现代国家向乡土社会渗透的行政机制》以及《“政党下乡”：现代国家对乡土的整合》分别论述了20世纪在现代国家建构过程中，国家运用行政体系和政党组织力量，将国家意志输入乡土社会，对乡土社会的整合过程，其中也分析到了人民公社体制。高华《新中国五十年代初如何社会统合—十五个“小人物”的回忆录研究》利用巧个小人物的回忆录，结合其它历史史料来研究50年代社会统合的问题。

第三、对人民公社的实证研究著作

萧凤霞(Helen F.Sui)在《华南的代理人与受害者》一书中，通过对乡、镇、村社区等的个案研究，提出了国家对农村的控制是一种类似“蜂窝式”的制度，这种制度依赖于各级干部，但是这些干部却因为某种利益经常“变通”国家政权，对国家完全控制乡村的观点进行了有力的质疑。高王凌的《人民公社时期中国农民“反行为”调查》通过实地调查，发现农民的行为直接影响了人民公社的命运。黄树民《林村的故事—一九四九年后的中国农村变革》则以叶文德这样一个特殊人物的人生经历为主轴，反应了国家权力在深入福建林村的过程中对村落政治文化的改造以及引起的林村社会变迁。张乐天《告别理想—人民公社制度研究》运用了社会人类学方法，以浙北联民村为研究对象，细致入微地给我们描绘了人民公社制度下农民日常生活的方方面面；同时创立了新的分析模式：外部冲击—村落传统互动。

此外，仍然有一些实证研究的著作都涉及到人民公社。如黄宗智在《长江三角洲小农家庭与乡村发展》一书中提出了许多新颖的观点，他有关“集体之下的过密化”的分析揭示了公社制度面临但未解决的的人口之于土地压力过重的问题，必定会导致公社的终结。于建嵘所著的《岳村政治—转型期中国乡村政治结构的变迁》和吴毅《村治变迁中的权威与秩序—20世纪川东双村的表达》都以20世纪的百年变迁为历史背景，分别描述了岳村、双村的政治生活的变迁。

纵观中外学者对于人民公社问题的研究，归纳起来主要有两个方面的特点：

1、研究方法趋于多样化，研究领域有所拓展。

虽然有关人民公社历史性描述的著作偏多，但其他方法也运用于人民公社的研究当中。如张乐天《告别理想——人民公社制度研究》，运用了社会人类学方法，以浙北联民村为研究对象，对人民公社进行个案研究；黄树民的《林村的故事——一九四九年后的中国农村变革》则以叶文德这样一个特殊人物的人生经历为线索进行研究，反应了国家权力对村落政治文化的改造以及引起的林村社会变迁。

2、学者大多用“国家与社会”或“国家建构”理论来分析人民公社。

刘娅《解体与重构——现代化进程中的“国家——乡村社会”、于建嵘《岳村政治——转型期中国乡村政治结构的变迁》、吴毅《村治变迁中的权威与秩序——20世纪川东双村的表达》等都采用“国家与社会”的研究范式，注重历史的延续性，因此是对20世纪的农村社会整个历史的考察。徐勇教授的《“行政下乡”：动员、任务和命令——现代国家向乡土社会渗透的行政机制》及《“政党下乡”：现代国家对乡土的整合》是运用现代国家建构理论对20世纪国家渗透到乡村社会机制的考察。吴森在《决裂——新农村的国家建构》一书中借用“社会工程”工程概念作为分析视角，描述了建国后至改革开放时期乡村社会在权力组织、社会化结构、生产组织、生活方式等国家全方面建构的情节，展示了国家在乡村社会实行改造的过程和逻辑，展现了乡村社会在面对外部改造的时候是如何反映的，而这种反映对国家的建构又有何种影响。

(二)对村干部角色的研究

角色是与人的地位、身份相一致的一整套权利、义务和行为模式。“角色”一词原来是戏剧界的术语，用来描述演员所扮演的戏剧中的人物。20世纪20年代，美国社会学芝加哥学派开始借用角色这一概念，以研究社会结构。在1934年，美国社会心理学家、符号互动论的创始人G·米德又将它引入社会心理学的研究中，从而使“角色理论”成为社会学和社会心理学的一个重要理论。

1、双重角色

美国学者萧凤霞的《华南的代理人与受害者：乡村革命的协从》通过田野调查的亲身经历，结合历史文献资料展示了新中国成立后尤其是人民公社时期的历史。通过对乡、镇、村社区等的个案研究，认为乡村千部是国家与乡村社区的中介者，更多地扮演了国家代理人的角色，但也经常“变通”国家政权。戴慕珍(Jean C.Oi)在《当代中国的国家与农民》一书中也指出，村级领导人扮演代理人的角色，他们一方面要执行上级的指令，另一方面要为村民的利益不断地同更高一级政府讨价还价，村民得以不受国家太多征收之苦。

在国内，徐勇教授也认为村干部扮演着政府代理人与乡村当家人的双重角色。就村干部的行为特征而言，他们在某种程度上隶属于干部系统，愿意认真完成上级分派下来的任务，但就其长远利益、基本身份而言，他们又属于村民社会，更多地为民众系统倾斜。唐晓腾从双重代理人的角色出发分析当前中国农村社会，认为作为农村基层“桥梁”的村干部时时处于一种尴尬的“角色冲突”中，这种利益冲突是由于村干部与村民、村干部与乡镇政府，以及村干部自身利益需求倾向上存在冲突，而这种冲突的原因是现有压力型体制下乡镇政府与农民之间的需求性职能矛盾和制度性职能矛盾。

2、“弱监护人”

申静通过对山东鲁南端Z市的吉庄和东村的调查研究，提出了村干部是“弱监护人”观点，认为市场因素对欠发达地区的侵入造成了村干部对村庄的控制和保护能力减弱。传统社区监护人管理着村庄的一切，也保护着村庄的一切，事事都包揽在自己的怀中。但在市场经济的冲击下，村干部私心日重，导致村民对村干部的不信任，而且市场的介入减弱了村民对监护人的依赖，使村干部的监护人的角色日趋虚化。

3、撞钟者与守夜人

吴毅教授指出“双重角色”(代理人与当家人)与“经纪人”两种模式在解释村干部角色中的不足与缺陷，认为用守夜人与撞钟人更能准确地说明村干部在角色与行为上所具有的更显著的特征，即村干部不会有意地怠慢行政任务，但却不可能全力以赴。

4、“赢利性经纪”

美国学者杜赞奇(Prasenjit Duara)在研究中国华北农村时提出了“国家经纪”的概念，即国家的代理人，其中保护型国家经纪是村社自愿组织的，负责征收赋税，完成国家指派的其他任务。赢利型国家经纪是指那些被国家权力所利用，但在一个不断商品化的社会中却没有合法收入的职员。他们行动的主要动机在于有利可图，其目的是要利用职权捞取最大的利益。

上述研究都是在以实证的基础上研究乡村干部角色，而且都是从乡村干部对上(国家)、对下(村民)两方面的关系来分析乡村干部的角色。但中外学者对乡村干部角色的研究大都集中于村民自治背景下或是建国前，很少有学者对人民公社时期的村干部角色做出考察与分析，本文也想填补这个空白。

三、主要分析框架和研究方法

1958年成立了数万农民组成的大公社。大公社虽然没有被明确规定为基本核算单位，却拥有极大的调动资源的权力。公社中的生产队直接承担着组织生产的义务，却没有进行分配的权力。严酷的现实迫使权威者让步，农村经济的崩溃迫使人们改变大公社制度。1961年下半年开始实行“三级所有，队为基础”的新体制，生产队拥有了较大指挥生产的权力，并成为一个实行独立核算的农村基层单位。但生产队的农业经营有着明显的二重性。首先，在普通农民和大部分生产队干部眼里，农业经营首先是为了解决吃饭问题，维持基本生存。农业经营的好坏很大程度上取决于生产队干部的好坏，尤其是有没有一个好的生产队长。生产队一长作为生产队的当家人，在农业生产上组织安排，统一管理，并时时为生产队的利益而与上级迁回。

再次，在公社体制中，公社处于最上层，有权制定政策，发号施令。公社干部由上级委任，属国家干部。大队直接接受公社的领导，承担着上情下达的责任。大队有资格“管理本大队范围内各生产队的生产工作和行政工作”，有义务“帮助生产队做好生产计划”。大队干部保持着农民的身份，都是实实在在的村里人，但在等级分明的组织体系中，下级必须服从上级。因此，大队干部有时是“心有余而力不足”。而作为生产队长，和大队长服从公社干部一样，是要服从大队长的命令的。

因此，笔者针对生产队在实践中生产经营的二重性，以生产队长为线索，从两方面分析生产队长的角色：即生产队长与社员的父子关系，生产队长与大队长的子父关系。本文在对王村的社员尤其是生产队长、大队长的心理及行为的研究中确实可以看出他们更多的像是“父”与“子”，构成了基本的社会关系，反映出了人民公社时期的社会结构。本文从生产队长在安排组织生产、分家中的行为与心理以及社员的顺从与叛逆等方面来描述生产队长与社员的关系；从种植、学大寨、征购中生产队长与大队长的行为及心理以及生产队长的迂回等方面来描述生产队长与大队长的关系，进而探讨人民公社时期形成的社会结构，探讨“蜂窝状结构”的解释度。

人民公社毕竟已经成为历史，笔者无法通过现场观察、参与或感受而获得直接的资料；当怀着一丝希望去搜集原始资料时，城南大队及生产队干部的笔记、数据资料都已经被丢弃；可惜之余，竟惊喜地发现在城关公社档案资料中有关城南大队的会议资料，虽然不多，但却因为想不到的意外而欣喜；文本资料的缺乏，使笔者主要依赖通过对村庄中的老人尤其是历史的当事者的广泛而深入的访谈而获得的口述资料。极其珍贵的口述资料并辅之以文字资料，使笔者能够描述真实的人物、真实的场景和真实的故事，再现公社的真实生活，追回逝去的时光。在对真实的生活和逝去的时光再现中，解开疑惑。

四、研究场域的概况及访谈对象的选择

(一)本文选取晋南“龙镇”作为研究场域，主要是由龙镇(城关公社)在人民公社时期的特殊地位决定的

1、人民公社时期，龙镇(城关公社)是最大的人民公社。

2、龙镇是县政府所在地，是在县政府的眼皮下工作的“单位”，是较为典型的公社。

3、龙镇在人民公社时期的档案资料相对比较丰富，尤其保存有在其他公社罕见的会议资料。

“龙镇”位于瞩县中部和紫川谷地，东经110°54'44''，北纬36°41'30''，属晋西黄土高原的组成部分。城区东依堆金山，西屏凤凰山，北进五里后村，南出接官坪。东西宽1.5公里，南北长4.5公里。虽然是个山区小镇，但街道总长达到3公里。全部境域分为城区和城以东恒面地区。由两川(紫川和古城川)，六垣(东恒、西恒、古城恒、北庄垣、乐安恒、益其垣)，四沟(陈家河沟、路家沟、汪家沟、刘家庄)组成。全镇有10个村民委员会，四个居民委员会。到2008年，全镇国土面积108.8平方公里，总耕地面积32655亩。人日总数为30200人，其中农业人口13319人，非农业人口16881人，人口自然增长率为9%。

龙镇是个千年古镇，距今己有1377年历史。旧城始建唐武德元年(公元628年)，明清时成为里，民国后改为街公所。1946年n月2S日瞩县解放，人民当家作主，首建瞩县市。1949年后改建城关村，1956年建城关乡，1958年随全国公社化形势，城关乡改为城关飞跃人民公社。此后，管理区，生产队屡有调整。1961年分县后，城关公社分为巧个管理区(生产大队)，其中城关管理区(大队)有13个生产队，王村属十队。1962年管理区改为生产大队，城关公社分为11个生产大队，其中城南大队有8个生产队，有731户人，2906口人，王村生产队有60余户，200多口人。1984年6月，改政社合一的人民公社制为乡镇制，大队改称村民委员会，生产队改称村民小组。由原城关公社划出城关、城北、南关大队新设城关镇，其余部分改称城南乡。原城南大队改为南关村委。2001年4月城关镇和北庄乡合并成为龙镇。

龙镇属暖温带大陆性季风气候，年平均气温9.5℃，年平均降水量450—550毫米，日照2740.9小时，无霜期150——160天，其经济以城市服务为主。西郊小西天精妙悬雕艺术，堪称中华奇宝，属国家级重点文物保护单位。它以其独特的风格，独有的魅力吸引着络绎不绝的中外游客，给这个地处黄土高坡的山区小镇增添了无尽的光彩。

(二)本文的访谈对象主要集中于龙镇王村的老人们

在笔者所研究的1958—1978年的时间段中，曾担任王村生产队长的三位老人都健在，曾担任城南大队干部的一位老人也在王村，而且对人民公社时期发生的事情都有惊人的记忆。笔者把访谈对象分为三类型：(1)1958一1978年间，曾担任王村生产队长的三位老人及其他干部、其他生产队的队长；(2)与三位老人担任王村生产队长时相应的社员及其它生产队的社员；(3)王村所属的城南大队的干部。本文希望通过对王村老人尤其是历史的当事者的访谈，并辅之以文字资料，全面地“复制”历史过程。在“复制”之前，笔者将简要介绍三位生产队长的情况。在三位队长的经历中，可以同时看到城关人民公社的发展史。为方便使用，在本文中笔者把三位生产队长分别称为一、二、三队长。

一队长张双燕 ：1933年张双燕出生于一个贫苦农民家庭。家里人多地少，主要靠父亲的木工、泥瓦等手艺赚钱，养家糊口。1943年父亲患病去世，年仅10岁的他和母亲、弟弟妹妹相依为命，生活极度困苦。1949年新中国的诞生，尤其是土地改革给贫苦的农民带来了土地，也带来了希望。16岁的他和广一大穷苦农民一样对党充满着无限的感激与忠诚。在党中央发出互助合作的号召后，他积极l响应党的号召，办起了全村第一个常年互助组。互助组的土地很贫痔，他们采取精耕细作，增施肥料，适时播种，精心管理的措施，1952年的小麦亩产达到90公斤，高出组外农民两倍多，创造了全县小麦亩产最高记录。1954年在互助组的基础上，他组织贫下中农和部分中农成分的农户自愿组织成立了初级社，当时参加初级社的有巧户，占王村当时40户的37.5%，他为社长。在一年的办社中，周围群众看到了，还是组织起来力量大。1956年城关高级社正式成立，叫光明第一农业合作高级社，简称光明一社。王村属光明社12个农业生产队之一，他任王村生产队长。1958年以光明一社为基础成立了城关人民公社，他仍是王村生产队队长。由于平调风、共产风并行，致使1958、1959、1960年三年的劳动工无法计算，造成三年分配不能兑现。1959年公共食堂化，王村一灶，每人每顿定量粮食0.25公斤，所有农户全部欠款。1962年，党中央发出《农业六十条》，确定了“三级所有，队为基础”的新体制，农业生产迅速恢复。具有讽刺意味的是，与经济上的宽松政策同时出台的是政治上的进一步紧缩。同年，在“四清”(清工分、清账目、清财物、清仓库)运动中，他被以“手脚不干净”为名而遭批斗，心灰意冷后辞去生产队长职务。

二队长翟福明：1962年，在张双燕辞去职务后，王村社员选举善于言辞，积极能干的贫下中农翟福明任生产队长。张双燕已经作为“四清”政治运动的牺牲品，工作队带着“胜利的喜悦”(二生产队长语)离开了王村，王村恢复了往日的平静。虽然翟福明在阶级斗争火药味十足的年代担任生产队长，但由于刚上任，没有历史问题。在相对平静的王村，翟福明专心领导社员搞生产。他生性痛恨好逸恶劳混工分的人，对那些偷懒耍滑、小偷小摸的人不是批评就是扣工分。在文化大革命中，作为农村最基层干部的翟福明在“自家”社员的批斗中丧失了工作的热情，以他的话说：“人要面子，树要皮。在被社员的批斗时，我感觉到彻底失去了面子，不想再干(工作)下去了。”他于1974年辞职不干。

三队长刘银保：16岁时丧父，作为长子，为了全家生计，放弃了高中学业，参加集体劳动。在社员们眼中他是一个态度谦和，积极又能干的小伙子；在大队千部眼中，他是一个老实、有责任心的青年。所以在1974年翟福明下台之后，“三十而立”的他担任了生产队干部。1979年，他成为大队干部。

虽然笔者按照历史顺序介绍生产队长，但由于各个时期生产队长职责或任务大致相同，所以本文仍然采用共时性写法。

秦兴洪：新中国农村60年变革发展的理论与实践

摘要： 新中国成立后，以毛泽东为主要代表的党中央领导集体，领导亿万农民翻身解放，当家作主站起来。中共十一届三中全会后，以邓小平为主要代表的党中央领导集体，首先在中国农村实行家庭承包责任制的改革，这是三中全会后，我国农村的第一次重大变革。上世纪90年代，以江泽民为主要代表的党中央领导集体，在继续完善农村家庭承包责任制的同时，继续改革农产品流通体制，特别是在农村普遍试行村官直选村务公开，民主管理的村民自治，这是三中全会后我国农村的一次重大政治变革。新世纪新阶段，以胡锦涛为总书记的党中央领导集体，提出建设社会主义新农村的战略任务和构建城乡发展一体化新的发展战略，实施了一系列兴农利农强农的重大战略举措，是改革开放以来我国农村的再一次重大变革。

关键词：中国农村 三农问题 新农村建设 农村改革发展 城乡二元结构

一、中国农村旧貌换新颜

由农业国转变到工业国，由新民主主义转变到社会主义，这是以毛泽东为主要代表的中国共产党的第一代中央领导集体既定的目标。新中国成立后，如何实现这两个转变，这是党和国家无法回避的问题。党中央领导集体，根据马克思主义过渡时期和合作制理论，根据对中国国情的深切认识，提出了一系列农村变革发展的理论，如封建土地制度是束缚中国农村发展的严重障碍思想，革命是中国农村新生的根本出路思想，农业的根本出路在于机械化思想，严重问题是教育农民的思想，用社会主义(包括意识形态)占领农村阵地的思想，等等；在实践上领导亿万农民完成了土地改革，实现了变封建地主土地所有制为农民土地所有制，“实现了从传统社会向现代社会的转折”，“是„解放农村生产力‟和„为工业化铺平道路‟”。[1]接着，党制定了过渡时期的总路线，领导农民通过自愿互利、典型示范和国家帮助的原则，创造了从低级到高级，逐步过渡、逐步改造、具有中国特色的农业互助合作道路，引导农民走上了社会主义道路。

社会主义制度建立后，在农业人口众多，生产力落后的“一穷二白”的中国农村，如何巩固和发展社会主义，是摆在党和国家面前特殊而困难的任务。党中央领导集体率领全党进行了长期而艰辛的探索，既取得过重大成就，形成了一些正确的和比较正确的理论观点、方针政策，积累了领导农村社会主义建设的一些正确的和比较正确的实践经验，如农业是国民经济基础的思想，吃饭问题是第一件大事的思想，农民是中国革命和建设主力军的思想，不能剥夺农民的思想，发展商品经济和实行等价交换的思想，等等；但也发生过严重失误，如对农村阶级斗争形势判断的失误，不适合农村生产力发展水平的人民公社体制；严重脱离实际的“大跃进”发展速度，“两个穷过渡”(社会主义急于向共产主义过渡、集体所有制急于向全民所有制过渡)等；在体制上形成了单一的公有制结构和计划经济体制，束缚了生产力的发展；形成了城乡社会二元结构和高度集中的政治体制，阻碍了农村劳动力的自由流动，严重影响了农民的职业分化和农村工业化、城镇化进程，严重束缚了农民生产和政治参与的积极性、主动性等，农村社会主义建设道路的探索偏离了正确轨道，付出了沉重代价。

从新中国成立到“文化大革命”结束的近30年，以毛泽东为主要代表的党的中央领导集体，特别是毛泽东同志，在中国农村变革发展道路的选择上，尽管出现过严重失误，留下了很多难题或包袱，但中国农村确实是旧貌换新颜。一是在政治上中国共产党领导农民当家作主站起来，走上了社会主义道路，成了新国家新社会的主人。通过土改和互助合作运动，在广大农村基本上消灭了剥削阶级和剥削制度，避免了千百年来，不断在农村反复出现的极度贫富分化而带来的高度紧张的社会阶级关系。新中国的国家政权通过动员农民进行大量的政治参与，农民开始进入了一个真正的政治参与时代；二是在农村经济发展上，农业生产总产量有了比较大的增长，粮食总产量由1949年的2 263.6亿斤增加到1978年的6 095亿斤，农业总产值由1949年的326亿元增加到1978年的1 459亿元。[2-3]农业和农村经济的发展为国家工业化的启动提供了大量的粮食、原材料、市场和资金，5000亿元以上的剪刀差数值，相当于1953年至1980年间全民所有制各行业基本建设新增固定资产总额的5129亿元。1980年，世界银行中国经济考察团，在进行新中国成立30年后第一次实地考察后感慨：在自然资源高度紧缺和剩余大量输出的背景下，中国农业发展所取得的进步的确是值得人们钦佩的。[4]三是在农村社会全面进步上，首先，结束了中国人“一盘散沙”的局面，农村社会的凝聚力开始形成，亿万农民团结在致力于国家工业化、农业现代化的党中央周围，30年间，竭尽全力，努力奉献，筑成了国家工业化、现代化的农业基础。农村精神文明建设造就了新的农村风貌，广大农民从旧中国的政权、神权、族权、夫权桎梏束缚下解放出来，成为了新中国农村变革发展的力量源泉。农村社会许多原来滋生其上的封建习俗被摧毁，吸毒、赌、盗、匪等社会丑陋现象基本绝迹，爱国家、爱集体、爱社会主义成为农民的主导思想。从新中国成立到党的十一届三中全会间的30年，农村变革发展为十一届三中全会后农村改革开放和发展奠定了基础，为邓小平农村改革开放理论提供了宝贵的经验与教训。

二、中国农村走进新时代

“三农”问题始终是关系中国革命和建设的根本问题。邓小平历来十分重视农业、农村工作，始终关注农民问题。他大胆肯定和支持农村家庭承包责任制改革，这是中共十一届三中全会后中国农村的第一次重大变革。农村改革拉开了中国改革开放的序幕，并在后来的不断实践中，提出了一系列农村改革、发展和稳定的理论、方针和政策，指导新的实践，取得了举世瞩目的伟大成就，中国农村从此走进了新时代。

邓小平农村改革、发展思想是建立在两个理论基石上。一是对中国国情的再认识。他认为中国国情的第一个特点是“底子薄”，贫穷落后。“现在说我们穷还不够，是太穷。同自己的地位完全不相称。”[5]第二个特点是“人口多，耕地少。现在中国人口有九亿多，其中百分之八十是农民。”[6]他一再强调“中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定”；“中国社会是不是安定，中国经济能不能发展，首先要看农村能不能发展，农民生活是不是好起来”；“农民没有摆脱贫困，就是我国没有摆脱贫困。”[7]邓小平认为，耕地少、人口多，特别是农民多这种情况不是很容易改变的，“这就成为中国现代化建设必须考虑的特点。”[8]二是对社会主义本质的再认识。他认为什么是社会主义，怎样建设社会主义，我们过去搞得不清楚，“我们干革命几十年，搞社会主义三十多年，截至一九七八年，工人的月平均工资只有四、五十元，农村的大多数地区仍然处于贫困状态。这叫什么社会主义优越性？”[9]他提出了社会主义就是要发展生产力，贫穷不是社会主义的著名论断。社会主义的本质，就是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终实现共同富裕。要解放和发展农村生产力，就必须改革，不改革，“占全国人口百分之八十的农民连温饱都没有保障，怎么能体现社会主义的优越性呢？”[10]

邓小平在总结我国农村社会主义建设正反两方面经验、在重新认识国情和社会主义本质的基础上，坚持从中国农村实际出发，走自己的路，“我国农业现代化，不能照抄西方国家或苏联一类国家的办法，要走出一条在社会主义制度下合乎中国情况的道路。”[11]这条新道路的主要点有五：

一是坚持农业是国民经济的基础地位不动摇，始终把农业放在农村改革、发展战略的首位。邓小平再三强调，农业是国民经济的基础，要全面发展农村经济，就要增产粮食，保证十亿人口吃饭这个中国天大的事情；二是尊重农民群众首创精神，保障农民的生产经营自主权，调动农民积极性。邓小平为主要代表的党中央领导集体认为农村改革中的好多东西，包括家庭承包经营责任制、乡镇企业等，都是农民和基层农业单位自己创造的；农村改革之所以见效快，就是因为给农民更多的自主权，调动农民的积极性，给了农民实实在在的利益。邓小平再三强调要调动农民的积极性，我国80%的人口是农民，农民没有积极性，国家就发展不起来；三是废除人民公社体制，恢复乡(镇)政权，试行村民自治制度；四是发展乡镇企业，转移农村富余劳动力，开创农村工业化、城镇化的新路子；五是重构农村基层组织，推进农村两个文明建设，包括整合农村社会；实行计划生育基本国策；培育有理想、有道德、有文化、有纪律的新型农民。

以邓小平为主要代表的党中央领导集体不仅提出了中国农村改革、发展的理论和思路，而且规划了农村改革、发展的战略目标和战略步骤。制定和实施了一系列重大战略举措。从1982年至1986年，中共中央连续发出了五个指导农村工作的“一号文件”。其主要内容是：第一，明确指出包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”，这种责任制“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”；第二，从理论上说明了家庭承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”；第三，强调了要继续稳定和完善承包责任制，并延长土地承包期；第四，调整农村产业结构，改革30年来农产品统购派购的制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策，将农业税由实物税改为现金税；第五，肯定了农村改革的方针政策是正确的，必须继续贯彻执行，并针对农业面临的停滞、徘徊和放松倾向，强调要进一步摆正农业在国民经济中的地位。

以邓小平为主要代表的党中央领导集体关于农村改革与发展理论取得了巨大的成功。

1990年同1980年相比，农业总产值由1922.6亿元增加到7662.1亿元，增长84.6%，平均每年增长6.3%；粮食总产量先后登上3500亿公斤和4000亿公斤两个台阶，1990年达到4350亿公斤。经过农业产业结构调整，非农产业占农村社会总产值的比重由1980年的31%，提高到1990年的54.6%。乡镇企业异军突起，到1990年，乡镇企业发展到1852.4万家，总产值达8461.6亿元，吸纳农村劳动力达9000多万人，为逐步实现农业现代化、推进城镇化进程开创了一条适合中国国情的道路。人民生活明显改善，解决了千百年来一直困扰中华民族的大问题——温饱问题。1978年，中国农村贫困人口达2.5亿，贫困发生率为30.7%。到1990年，贫困人口减少到8500万，贫困发生率减少到8.4%，[12]这在中国历史上或是世界历史上都是一个很了不起的奇迹。1990年，农民人均纯收入630元，剔除价格因素，比1980年增长123.9%。[13]

总之，以邓小平为主要代表的党中央领导集体关于农村改革发展理论及其路线和方针政策，实践证明，是适合中国社会主义初级阶段农村生产力的发展水平，调动了广大农民的生产积极性和创造性，走出了一条中国式的农村社会主义发展的路子。

三、农村变革发展新跨越

中共十三届四中全会后，以江泽民为主要代表的党中央领导集体，高举邓小平理论伟大旗帜，继往开来，坚持改革开放，领导亿万农民奔小康，把以邓小平为代表的党中央领导集体开创的中国式农村社会主义事业推向21世纪。

以江泽民为主要代表的党中央领导集体，高度重视“三农”问题，认为“三农”问题是一个关系党和国家全局的根本问题，是我国经济发展和现代化建设的根本问题。江泽民多次强调，我国有12亿人口，9亿在农村，这是我们的基本国情。这样的特殊国情，决定了吃饭问题始终是中国的天大事情。农业是经济发展、社会安定、国家自立的基础。“没有农业的牢固基础，就不可能有我们国家的自立；没有农业的积累和支持，就不可能有我国工业的发展；没有农村的稳定和全面进步，就不可能有整个社会的稳定和全面进步；没有农民的小康，就不可能有全国人民的小康；没有农业的现代化，就不可能有整个国民经济的现代化。”[14]为此，以江泽民为主要代表的党中央领导集体，实施了一系列的兴农战略，其主要点有七：

一是完善农民家庭承包制，在生产关系上提出了三个“长期稳定”的战略思想，即长期稳定以农民家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，延长土地承包期，允许土地使用权流转和提倡农业适度规模经营；长期稳定以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度；长期稳定以劳动所得为主和按生产要素分配相结合的分配制度；二是在农村经济体制上，继续改革农产品流通体制，积极推进计划经济向市场经济转变的改革，探索在农村建立社会主义市场经济体制的具体路子，努力发展农村社会主义市场经济，进一步解放和提高农村生产力；三是“坚定不移地实施科技、科教兴农的发展战略”，“充分运用现代科学技术改造传统农业。”[15]四是发展乡镇企业，繁荣农村经济，增加农民收入，转移农村富裕劳动力，推进城镇化和农村工业化、农业现代化；五是实施扶贫攻坚战略和西部大开发战略，加快贫困地区的经济发展步伐；六是推进农村基层民主政治建设，在全国普遍推行村民自治示范活动；七是实行计划生育，控制人口，全面提高农民科学文化素质和思想道德素质，推进农村社会的全面发展。

上世纪90年代，以江泽民为主要代表的党中央领导集体，领导亿万农民奔小康，到上世纪末，中国农村发生了巨大变化。

首先，在农村经济关系上，一是进一步完善了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的格局；二是在经营方式上，进一步完善了家庭承包与统分结合的双层经营体制，把家庭分散经营与集体统一经营结合起来；三是在产业结构上，加快了调整步伐，形成了农、林、牧、副、渔全面发展的格局，乡镇企业通过调整，继续发展，推进了农村工业化、城镇化的进程；四是分配方式上，允许一部分地区和一部分人，通过诚实劳动、合法经营先富起来，先富带后富，形成了以劳动所得为主和按生产要素分配相结合的格局。

其次，在经济体制上，推进了农村从计划经济体制向市场经济体制的转轨，农村社会主义市场经济框架初步形成。

第三，在政治体制上，进入20世纪90年代，全国各地普遍开展了包括直选村官、村务公开和民主管理在内的村民自治示范活动，进一步推动了村民自治法律制度的建设，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个方面得到了进一步的落实。在户籍制度上，进一步打破了农村人口不能流动的不合理限制，进一步冲击了传统的城乡二元结构，农民挣脱了旧的户籍制度的束缚，获得了社会流动权。尽管农村政治体制改革还很不彻底，特别是户籍制度的改革，但已经迈出的这一步，应当说是改革开放以来农村政治体制的一次重大变革。

第四，在社会阶层结构上，90年代中国农村的改革，进一步打破了农村原有的社会阶层结构，形成了新的利益集团。包括农业劳动者、农村个体工商户、私营企业主、农业经营大户、农村知识分子、乡镇企业管理者、乡村干部、农民工等。他们在理想追求、思想文化和生活方式上都发生了新的变化。

到20世纪末实现小康水平是现代化建设的第二步目标。1998年10月，中共十五届三中全会宣告，中国总体上进入由温饱向小康迈进的阶段。2000年，全国农民人均纯收入从1990年的630元增加到2253.42元，绝对数增加了1623.42元。全国农村贫困人口从1990年的8500万减少到2000年的3000万，贫困发生率由8.4%减少到3%左右。长期困扰我们的主要农产品短缺物资的局面宣告结束。中国农民基本上摆脱了几千年始终未能摆脱的贫穷生活，全国农村从总体上进入了由温饱向小康迈进的阶段，在沿海部分较发达的农村和大中城市郊区农村农民生活初步达到小康水平，实现了农村变革发展的新跨越。这是中华民族发展史上的一件大事，也是人类发展史上的一大壮举。

四、构建城乡发展新格局

中共十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央领导集体，高举中国特色社会主义理论伟大旗帜，全面贯彻落实以人为本的科学发展观，把“三农”问题作为全党工作重中之重，提出了建设社会主义新农村的战略任务，实施了一系列兴农利农强农的重大战略举措，特别是农村税费改革、破除城乡二元结构，加快城乡经济社会发展一体化新格局的重大战略，是改革开放以来中国农村的又一次重大变革。

十六大后，以胡锦涛为总书记的党中央领导集体，面临着严峻的挑战。主要来自两个方面：一是面临新世纪新阶段农村社会矛盾与冲突加剧的挑战。进入新世纪，由于利益关系的失衡使农村社会各种利益冲突和利益纠纷引发的农民上访和突发事件不断。据国务院发展研究中心重点课题组对全国2749个东、中、西部农村的调查显示，有村民上访的村庄比例为28.9%，尤其是东部地区因征地和承包地流转上访的达到73.7%。[16]2005年，中国更是出现了被海外媒体称为所谓的“农民信访洪峰”；[17]二是面临城乡差距、工农差距、地区发展差距越拉越大的挑战。20上世纪90年代，以江泽民为主要代表的党中央领导集体，虽然高度重视“三农”问题，但由于二元经济结构没有改变，从中央到地方更多地把精力放在城市发展和工业发展，放在吸引外资，以发展东部沿海地区为中心，努力提高经济总量和综合国力，对“三农”问题往往停留在会议上、口头上和文件上的多。为了加快筹措工业发展的资金，90年代还通过工农产品价格剪刀差，无偿地从农民手里剥夺走了大量的财富。各地开发区泛滥，以各种名义大量侵占农民土地，加上名目繁多的乱收费，加重了农民的负担，挫伤了农民种地的积极性，农村经济发展滞后，农民增收困难，城乡发展很不协调，城乡居民收入差距悬殊。据统计，1997年至2003年，农民收入每年平均只增长4%左右，仅相当于城镇居民收入增长速度的一半；城镇居民收入增加了3312元，农民收入只增加了532元，尚不足城镇居民增加额的六分之一，这是非常不协调和不公平的。从地区发展差距看，据有关部门人士透露，90年代末，我国约有60%的农民纯收入在全国农民平均水平以下，他们分布在中国中西部传统的农牧区和贫困的高原山区。

对此，以胡锦涛为总书记的党中央领导集体，对于“三农”问题，表达了极大的关注，甚至作为本届政府的“第一大要务”。2006年开始实施的“十一五”规划中，第一步便是解决这个问题。

首先，提出了一系列重要思想理论。一是“三农”问题始终是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题。强调解决好“三农”问题，加快农业和农村发展，是保持国民经济持续快速协调健康发展的必然要求，是实现全面建设小康社会宏伟目标的必然要求，是维护社会稳定和国家长治久安的必然要求；二是农业是国民经济的基础，也是社会发展的基础。要始终坚持农业基础地位不动摇，始终坚持加强、支持、保护农业不动摇，大力建设现代农业，切实巩固农业基础地位；三是全面建设小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村；四是建设社会主义新农村是“从党和国家事业发展全局出发确定的一项重大历史任务。”[8]要积极、全面、扎实地把建设社会主义新农村的重大历史任务落到实处，使建设社会主义新农村成为 涉及广大农民群众的民心工程；五是提出两个“带有普遍性的趋向”的思想，即纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业，城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带普遍性的趋向；六是必须妥善处理工农城乡关系，坚持城乡协调发展，要站在国民经济发展全局的高度研究解决“三农”问题，实行以城带乡，以工促农，城乡互动，协调发展，逐步改变城乡二元经济结构。

其次，作出了一系列指导新世纪新阶段“三农”工作的重大决策和部署。2003年，党中央确立了统筹城乡协调发展的指导思路，将“三农”从以前的“基础”地位，提高到全党工作“重中之重”的地位。特别是从2004年开始至今，党中央、国务院连续发出了指导“三农”问题的六个“一号文件”，分别以促进农民增收、提高农业综合生产能力、推进社会主义新农村建设、发展现代农业和切实加强农业基础建设为主题，共同形成了新世纪新阶段加强“三农”工作的基本思路和政策体系，构建了以工促农，以城带乡的制度框架。如果说上世纪80年代五个“一号文件”重点是解决农村体制上的障碍，推动了农村生产力的发展，那么新世纪新阶段的六个“一号文件”，其核心思想是城市支持农村，工业反哺农业，通过一系列多予、少取、放活的政策措施，使农民休养生息，重点强调农民增收，给农民平等权利，给农村优先地位，给农民更多反哺。

第三，制定了一系列具有里程碑意义的强农利农惠农政策，采取了一系列具有划时代意义的重大战略举措。一是农村税费改革。全面取消农业税、牧业税、农业特产税、屠宰税，终结了持续2600多年农民种地缴纳“皇粮国税”的历史。实行粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补等农业补贴制度。全面推行农村义务教育“两免一补”，即免除学杂费、课本费和对其中贫困家庭学生补助寄宿生活费，实现真正意义上的农村义务教育；二是加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务，建立有利于改变城乡二元结构的体制机制，推进农村综合改革，走中国特色农业现代化道路，促进农业不断增效、农村加快发展、农民持续增收；三是建立农村最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度，构筑困难农民基本生活的最后一道保障线，减轻农民看病就医的负担；四是加强农民工合法权益保护和服务，推动城乡平等就业的进程；五是采取切实措施，扩大农村消费市场，应对国际金融危机不断扩散和蔓延对我国经济社会发展的冲击。当前中国40%的人口有购买力，60%的人口购买力很低，这当中主要是7亿多农村人口(如果包括户籍在农村的农民工就是9亿多了)，最重要的原因就是农民收入低，农村各种社会保障不配套，农村消费无力拉动。为了应对国际金融危机对我国外贸出口的重大冲击，中央采取扩大国内市场的重大举措，并把希望寄托在中国农村，开辟广大的农村市场。除了前面的四项举措外，还包括加大对种粮农民的补贴力度；增加对农民购买家用电器的补贴；切实保障粮食收购最低保护价；降低农村信用社和农行对农民贷款的准入条件；支持和扶持返乡农民工创业；春节前中央对全国农村低保对象以及农村五保对象加发一个月人均100元的生活补贴，等等。

特别是中共十七届三中全会开启的破除城乡二元结构、构建城乡经济社会发展一体化新格局、奋力开创社会主义新农村建设崭新局面的改革，这是改革开放以来同税费改革共同构成了农村的又一次大变革。全会决定：要大力推进改革创新，加强农村制度建设，包括农村土地管理制度建设、现代农村金融制度建设、促进城乡经济社会发展一体化制度建设、农村民主管理制度建设等；要积极发展现代农业，提高农业综合生产能力；要加快发展农村公共事业，促进农村社会全面进步；要加强和改善党的领导，为推进农村改革发展提供坚强政治保证，等等。如果说十一届三中全会是“启动历史的变革”，[19]那么，十七届三中全会就是开启中国农村发展一个崭新时代的变革。

中共十六大以来，在以胡锦涛为总书记的党中央领导集体的领导下，中国农业和农村发展取得了重大成就，呈现出自上世纪90年代以来少有的好局面。一是农业增产增效成绩突出。2007年全国粮食总产超过10000亿斤，达到10030亿斤，连续4年实现粮食播种面积、总产、单产同步增加；二是农民持续增收取得重大成效。2007年全国农民人均纯收入从2002年的2476元，增加到4140元，五年平均年增幅达332.8元，2007年比上年增长8.66%；三是农村社会事业取得重大进步。1.5亿农村中小学生全部免除了义务教育阶段的学杂费、课本费；新型农村合作医疗试点范围覆盖86%的县市，7.3亿农民从中受益；初步建立起农村最低生活保障制度，3400多万困难群众基本生活有了保障。[20]农村绝对贫困人口继续减少，从1978年的2.5亿人减少到2007年的1479万人(2002年绝对贫困人口为2820万人—笔者)。按照世界银行的评估，中国减少的贫困人口占全球减贫人数的55%，占发展中国家的75%。[21]此外，农村各种基础设施建设取得了重大进展，农村改革创新也取得了重大突破，农村党群干群关系有了很大改善。落实科学发展观，破除城乡二元结构、构建城乡经济社会发展一体化格局有了好的开局，新农村建设稳步而有序推进。

综上所述，新中国成立60年来，以毛泽东、邓小平、江泽民为主要代表的党中央三代领导集体和以胡锦涛为总书记的党中央领导集体，坚持马克思主义基本原理，结合中国国情和时代特征，创立了符合中国实际的农村变革发展理论，选择了符合中国实际的农村变革发展道路。60年的历程，60年的辉煌，必将载入中华民族伟大复兴的史册！

参考文献

[1]费正清。剑桥中华人民共和国史(1949-1965)[M]。上海：上海人民出版社，1990.89

[2]共和国历程编委会。共和国历程(1949-1966)(上卷)[M]。北京：光明日报出版社，1997.73

[3]共和国历程编委会。共和国历程(1949-1966)(中卷)[M]。北京：光明日报出版社，1997.1637

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[13]李鹏。关于国民经济和十年规划和第八个五年计划纲要的报告[OL]。[2005-07-22]http：/// 22/20050722211602。htm。

[14]江泽民文选(第1卷)[M]。北京：人民出版社，2006.259

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[16]李剑阁。中国新农村建设调查 [M]。上海：上海远东出版社，2007.26

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[20]2008年中央一号文件辅导读本[M]。北京：中国水利水电出版社，2008.25，26

[21]全球减贫事业中国是重要实践者[N]。南方都市报，2008-09-02

1978-2002 中国人25年流行时尚全纪录（图集）、在1978年前的近30年里，涌动于大江南北宽街窄巷的中国人，被西方时尚界形容成“蚂蚁”。这个词包含了如下意义：渺小、灰头土脸、营营碌碌，差不多此蚂蚁看上去跟彼蚂蚁没什么区别。这群蚂蚁人只穿4种颜色的衣服：灰、黑、蓝和军绿，再配以宽松得近乎邋遢的式样，每个人都散发出霉气。他们最常穿的衣料叫“的确良”，他们认为最有品味的服装款式是中山装或毛服。

白衬衫既昂贵又“高档”，得花七八元才能买到。“名牌”这个概念，对他们而言，指的不是永久牌或凤凰牌自行车，就是熊猫牌收音机。每天，人们穿着一模一样的衣服，骑着一模一样的自行车、挎着一模一样的菜篮子，买一模一样的菜，甚至连家里的饭桌和墙上挂的画，也都是一模一样的张扬个性？想与众不同？那可是攸关性命的冒除。每一年，这个世界都会发生很多事。1978年，世界杯足球赛在阿根廷狂飙、第一个试管婴儿在美国诞生、中国恢复高考、*****得到了平反„„最重要的是从流行时尚角度来说，喇叭裤杀入中国，女性时兴烫发„„1970年代，人们梦想的三大件是自行车、手表和缝纫机；1980年代初期变成了14寸彩色电视机、摩托车和洗衣机。

今天三大件成了奔驰、别墅和美女。区区25年，许多人感觉已经活过了好几辈子，翻云覆雨的变化从头到脚洗涮着这个东方大国。从前，我们屁颠屁颠地追赶着港台欧美早已过时的流行，今天，终于跟全球同步，甚至领导着某些潮流，如唐装；从前，我们的街道上稀落着几辆破公车、行人和吱吱响的自行车，今天，我们在为全球1/5的汽车买单；从前，我们偷偷摸摸地谈恋爱，今天，在光天化日下公然接吻；从前，我们包裹得多么严实，今天，我们穿得越来越清凉；从前，我们围观老外，今天，外国人常常驻足欣赏我们„„重走25年流行路，看看我们是怎样一点一点变成了这个“鸟样”的！

★本年焦点“不良少年”引领时尚

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▲1978▲

①谈恋爱此前整整10年，年轻人公开的约会被视为可耻和堕落，他们只能以“谈工作”为借口进行地下活动，情书的开头一定要称呼某某同志，结尾也必须是革命的敬礼。但在这一年，爱情开始与“阶级感情”稍稍分开，恋人们手拉着手逛公园、轧马路。“恋爱”，终于能以它的本来面目示人了。②《望乡》这部原名《山打根八号妓院》的日本电影对国人的冲击是前所未有的，反响程度竟达到北京电视台转播市民代表座谈会实况的地步。有人说，还可以有色情场面更浓厚的镜头„„③德国大众德国大众公司在这年开始跟中国政府谈判。那时的中国，大街上除了行人和骑自行车的人，只有公共汽车和老气横秋的“上海”、“红旗”。④烫个“鸡窝”最时髦美国《基督教科学箴言报》1978年6月8日：虽然单调的灰色和蓝色衣服仍然是标准的服装，但是妇女开始涌向百货商店，从有限的供应品种中选购衣料。在城市，新时兴的是卷发和电烫发型(这些长期以来都被斥为资产阶级和西方的影响)。北京排队最长的地方是理发店。⑤最早的出镜游能到香港探亲然后购物的人最值得羡慕。⑥范思哲第一个国际顶尖时尚品牌来到中国。⑦劳力士戴这表是第一批“先富起来”的人的梦想，也是被伪造最多的品牌表。

在街头出现寥寥几个外国人就必遭围观的年代，伟大的喇叭裤动摇了这个东方大国数十年的整齐划一和单调乏味。没错，喇叭裤就是中国人在这25年里最初的冒险，冒险者是中国年轻人中的极少数。这种上细下宽，把整个屁股绷得圆滚滚的，裤脚宽得足以当扫帚扫完几条大街的“奇装异服”，其外表已经不分男女拉链一律开在正前方。而过去，女装裤从来奉行“右侧开口”路线。绝大部分国人将此裤视为“不男不女，颠倒乾坤”的恶物，不少人站在政治高度上谴责说，它是“盲目模仿西方资产阶级生活方式”的表现。更有热心者出来替天行道，遇到喇叭裤，剪无赦！所以，在我们25年的记忆里，第一批穿喇叭裤的人，不是“男流氓”，就是“女流氓”，通称为“不良少年”，你敢穿喇叭裤？这可是个道德问题！你只要穿上喇叭裤，你就会看到周围的人对你指指点点，你会听见他们骂你“不正经”！游唱歌手艾敬在她的《艳粉街》里记录了这一幕：有一天一个长头发的大哥哥在艳粉街中走过，他的喇叭裤时髦又特别他因此惹上了祸，被街道的大妈押送他游街，他的裤子已经扯破，尊严已剥落，脸上的表情难以捉摸„„25年后，我们对喇叭裤鼓掌。

中国城乡差距的真实面目

8月28日，农业部部长孙政才在向全国人大常委会作国务院关于促进农民稳定增收情况的报告时指出，近几年是我国农民收入增长最快的几年，但城乡居民收入差距也在不断扩大。2007年，农村居民人均纯收入实际增长9．5％，为1985年以来增幅最高的一年；而城乡居民收入比却扩大到3．33∶1，绝对差距达到9646元（农村居民收入4140元，城市居民收入13786元），也是改革开放以来差距最大的一年。（8月29日《中国青年报》）这个数据出自农业部长之口，但来自国家统计局。应该看到，这是一个以户籍人口为标准进行统计的数据，如果以职业人口为标准进行农业、非农业人口收入的数据统计，差距可能还会更大。孙政才部长说，2007年我国农村外出就业劳动力达1.26亿人，乡镇企业从业人员为1.5亿，扣除重复计算部分，2007年农民工达到2.26亿人。这2.26亿农民工在城市打工的收入，事实上都计算为农村居民收入而不是城市居民收入了。要想了解中国城乡差距的真实状况，应该把农民打工的非农收入计入城市居民收入而不应该计入农村居民收入。

我们来做一个不完全准确的简单加权法，把2.26亿农民工及其背后的供养人群计为城市人口，再来算算实际城乡收入差距。中国社科院研究报告称，2006年中国城市化率为43.9%。不妨假设2007年中国城市化率为44%，则我国有城市人口5.72亿，农村人口7.28亿。2006年10月，国家统计局曾发布城市农民工生活质量状况专项调查，结果表明:进城就业的农民工工资收入比较低，生活质量比较差，居住、医疗条件得不到保障，休闲方式比较单调，劳动技能普遍偏低，子女教育问题比较突出。从收入看，进城务工经商的农民工的平均月收入为966元，一半以上的农民工月收入在800元以下，其中月收入在500元以下的占19.67%，月收入在500-800元的占了被调查农民工总数的33.66%，只有一成的农民工的月收入超过了1500元。依此数据，假设2.26亿农民工2007年平均月收入1000元，每人每年就是12000元，平均到7.28亿农村人口头上，平均每人每年是3725元！

和2007年农村居民人均收入4140元作比较，这是一个非常惊人的数据，意味着今天的中国农民，从总体上看，其90%的收入已经来自非农收入！如果有关部门在城市化率的计算中包含了2.26亿农民工，在计划农村居民收入时又把他们算作农民，那么，其收入平均到7.28亿＋2.26亿农民身上，人均每年亦达到2843元，占4140元总收入的69%！

这便是今日中国城乡差距的真实面目！扣除城镇经商和务工收入，农民收入与城市收入差距在天壤之间；如果加上城市居民拥有而农村居民所没有的各种社会保障，二者之别，距离更大。它意味着农民的绝大部分收入已经不可能从传统的农业中获得。正如美国学者R.H.托尼所言，单个的小农生活在齐脖子深的水中，稍有一个细小的波浪就会将他们彻底淹没。

在此情况下，无论是农业科技，还是农民以组织化生存的方式组织起来，都会面临着组织化、科技化成本过高而收益过低的问题而无法实施，中国农民的惟一出路在于，农民数量大规模减少，顺利成长为城市市民。这一点，无论人们情愿还是不情愿，都挡不住农民背井离乡的艰难却又坚定的脚步。

在此情形下的中国，将面临三个方面的严峻挑战: 一是未来谁来种地？谁来养活中国？很显然，现有的以名义上的集体所有为标志、不能进入现代金融和城乡自由市场的农村土地和农房制度已经不适应现实发展需要，不仅对农民利益造成了现实侵害，而且也成为农业规模化、产业化的障碍。

第二篇：浅谈中国农村环境污染与治理方法

寒假社会实践论文

——浅谈中国农村环境污染与治理方法

工商学院 09国贸2班 090801079 田茂

社会发展速度之快，在感受经济社会带给我们的享受与喜悦时，我们总或多或少的忽视了大自然对我们的警告，为了眼前的利益，乱砍滥伐，毁林开荒，围湖造田……，使得自然环境正渐渐走向恶化的深渊。我国环境污染也出现了一个新趋势：环境污染正从城市迅速扩散到农村。农村环境污染日趋严重,广大农民的生存环境和身体健康、农业的可持续发展正在遭受着严重的影响。

根据网上资料显示和我在这次寒假时间里对自己家乡的切身感受，我认为中国农村环境污染主要表现在以下三个方面：一是 现代化农业生产造成的各类污染。我国人多地少，土地资源的开发已接近极限，化肥、农药的施用成为提高土地产出水平的重要途径，加之化肥、农药使用量大的蔬菜生产发展迅猛，使得我国已成为世界上使用化肥、农药数量最大的国家。二是由于小城镇和农村聚居点的基础设施建设和环境管理滞后产生的生活污染。尤其值得注意的是，在我国农村现代化进程较快的地区，这种基础设施建设和环境管理落后于经济和城镇化发展水平的现象并没有随着经济水平的提高而改善，其对人群健康的威胁在与日俱增。三是乡镇企业布局不当、治理不够产生的工业污染。受乡村自然经济的深刻影响，农村工业化实际上是一种以低技术含量的粗放经营为特征、以牺牲环境为代价的反积聚效应的工业化，村村点火、户户冒烟，不仅造成污染治理困难，还导致污染危害直接。目前，我国乡镇企业废水COD和固体废物等主要污染物排放量已占工业污染物排放总量的50%以上，而且乡镇企业布局不合理，污染物处理率也显著低于工业污染物平均处理率。近些年来，在人口密集地区尤其发达地区，集约化畜禽养殖蓬勃发展。这些地区可资利用的环境容量小（没有足够的耕地消纳畜禽粪便，生产地点离人的聚居点近或者处于同一个水资源循环体系中），加之其规模和布局没有得到有效控制，没有注意避开人口聚居区和生态功能区，造成畜禽粪便还田的比例低、危害直接。同时，在污染排放强度上并不低于工业企业的集约化养殖场，其污染危害更加严重：不仅会带来地表水的有机污染和富营养化污染以及大气的恶臭污染甚至地下水污染，畜禽粪便中所含病原体也对人群健康造成了极大威胁。

从以上这些农村污染的表现当中，我们不难找到农村环境污染的几种原因：是 目前的环境管理体系及农技推广体系难以应对污染问题。我国的农村现代化进程有两个明显的特点：一是工业优先增长和依托工业的现代化农业快速发展，二是居民在空间分布上迅速集中。这使农村的产业结构从自然和谐型转变成自然危害型，农村原有的具有强大环境自净能力的自然循环被破坏，原本可以自然消纳的生活污染物因超出环境自净能力成害。不仅如此，农村的各类环境污染也呈现出与城市污染迥异的特点。农业生产导致的面源污染具有排放主体分散、隐蔽，排污随机、不确定、不易监测。这使得对面源污染的管理存在成本过高，因此存在着只能对受害地监测，很难监控排污源的现状。我国的环境管理体系是建立在城市和重要点源污染防治上的，对农村污染及其特点重视不够，加之农村环境治理体系的发展滞后于农村现代化进程，导致其在解决农村环境问题上不仅力量薄弱而且适用性不强。

在农村环境污染的表现和原因我们也不难分析出，目前，农村生产和生活环境污染问题日趋严重。水土流失、生态环境恶化，化肥、农药的无节制使用和废弃物污染造成水环境恶化。治理农村环境污染，应树立农业发展的科学生态观，加强生态农业建设，,改革农业运作方式,，积极推广使用生物农药，建设农村小环境等项措施。根据我国农村现状以及污染物控制收集困难、先进的处理技术难以应用等农村污染治理现状,提出发展污水无害化、资源化技术处理,加强人工及自然生物处理技术研究等水污染治理对策。我觉得有以下三个方面：

一是落实规划，加强对农村环境综合整治的指导。在全省“十一五”生态环境建设与环境保护规划中，要将农村环境综合整治规划作为一个重要的子规划纳入其中。各地要抓紧编制农村环境综合整治规划，尽快颁布实施。编制整治规划，要根据国家农村环保小康行动计划，按照省委、省政府提出的“六清六建”和“三清一绿”要求，立足本地实际，与农业结构调整紧密结合，与促进农民生产生活方式的转变紧密结合，与镇村布局和村庄建设规划紧密结合，与推进农村“三集中”紧密结合，统筹推进实施。要紧紧抓住规划这个“牛鼻子”，通过落实项目、落实资金，推进环境整治，解决农村突出环境问题。现在，镇村布局规划已编制完成，各地正在按照城乡规划全覆盖的要求，积极编制村庄建设规划，开展新农村居住示范点建设。对于新规划的居住示范点，必须充分考虑促进资源节约利用和环境保护的要求，按照建设“一个公共服务中心、一组村内道路、一套生活污水和垃圾处理设施”的要求，切实推进环境基础设施建设。不能房子盖得很漂亮，但污水直排无人问，河道淤塞无人清，生活垃圾无人管；不能室内现代化，室外仍是脏、乱、差。

二是清洁水源，突出抓好水环境治理和饮用水源保护。要从各地的自然状况和经济条件出发，积极推进简便易行、适度集中的农村生活污水处理设施建设，因地制宜地推广地埋式、净化沼气池、人工湿地等多种生活污水处理技术，建成一批不同类型的农村生活污水处理示范工程，逐步提高农村生活污水处理率。对于城镇周边的农村地区，要加快推进城镇污水处理管网的延伸覆盖。当前，农村饮用水源保护的矛盾比较突出，集中表现在水源地分散、污染源杂、管理混乱、应急能力不足等方面。要切实加大区域供水力度，加快淘汰停用供水量小、水质安全得不到保障的农村水源地。加强组织协调，集中各方力量，全面开展县、乡、村集中式饮用水源地的污染整治工作。今年，要全面完成县乡集中式饮用水源地保护区内工业企业、垃圾堆放点、畜禽水产养殖点等各类污染源的清理整治。要抓紧制定饮用水源地保护规划和突发环境事件应急预案，切实提高农村饮用水源的安全保障能力。

三是清洁村庄，集中整治环境脏、乱、差。一是要妥善处置农村生活垃圾。强力推行“组保洁、村收集、镇运转、县处理”的城乡生活垃圾一体化处置模式，禁止随意倾倒垃圾、随意堆肥和简易填埋处理垃圾。要积极探索研究，因地制宜地推广适用技术，确保厕所污水经处理后排放，逐步减少污水直接排放。三是清理村庄乱搭乱建、乱堆乱放、乱贴乱画，使农户房前屋后整齐干净。在环境整治中，要配套建设排水设施、公共厕所、简易路灯、垃圾箱、村内道路等基础设施。有条件的村，可以相应实施景观改造、建筑出新等项目，优化美化环境。四是继续开展生态示范区、环境优美乡镇和生态村创建活动。通过开展农村环保创建，来推进农村环境综合整治，改善农村面貌。

第三篇：中国农村的民间组织与治理的变迁

中国农村的民间组织与治理的变迁

俞可平

一、引言

改革开放以来，中国农村最大的变化从经济体制上说就是以现行的承包责任制替代原来的人民公社体制。从政治体制上说，就是各种民间组织开始出现，并且逐步推行建立在民间组织基础之上的村民自治制度。从农村开始逐步推行经济和政治体制的改革，体现了邓小平的改革策略：“中国有百分之八十的人口在农村。中国社会是不是安定，中国经济能不能发展，首先要看农村能不能发展，农民生活是不是好起来”。不仅如此，“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主”。确实，中国的问题主要是农村问题，因为中国12亿多人口中有8亿多是农民。从民间组织的角度来看，情况也是这样。中国目前共有2135个县,乡镇单位44689个,行政村约74万个。90年代以后,县以下的乡镇和村普遍发展起了众多的民间组织。保守地估计,全国已经登记和未经登记的乡村两级的民间组织至少在300万个以上，占全国民间组织总数的三分之二以上。显而易见，不研究农村的民间组织与治理，就很难了解整个中国的民间组织与治理状况。

本项研究之所以把福建省漳浦县长桥镇东升村作为个案，研究农村民间组织的发展及其对农村治理变迁的影响，主要是因为无论从经济文化发展水平，还是从社会政治结构来看，它都处于全国中间偏上的水平从而具有较大的典型意义和前瞩意义。

东升村所在的漳浦县隶属福建省漳州市，是国务院批准的第一批对外开放沿海县份，地处厦门、汕头两个经济特区之间，东临台湾海峡，南望汕头，北接漳州、厦门。全县现有20个乡镇和11个农林盐茶场,总人口79万,土地面积1981平方公里,耕地面积53万亩,山地面积164万亩,海涂面积93.2万亩。1997年全县国民生产总值40.6亿元,工农业总产值99.5亿元,工业总产值77.72亿元,农业总产值21.82亿元,财政收入2.16亿元,城镇居民年人均收入5096元,农民年人均纯收入2920元,接近1998年全国农村居民的年人均收入2160元。

东升村位于漳浦县西北部的长桥镇。解放前叫溪沿村，确切的历史已无从查考，但作为村主要建筑的土楼－－“诒园楼”已有三百多年历史，历史上的大部分时间中，全村人主要居住在“诒园楼”。该楼共有三十多间（套）房屋，一般都是一间一户。解放后人口增多，才逐渐向外扩展。全村现有人口1156人,家庭265户。外来人口约100多人,主要是雇工,来自北方和邻县。本村绝大多数人都同姓黄,只有2-3户非黄姓。黄姓族共有7个支脉(当地称7房),其中第三房已经离开本村。现在第四房和第一房最多,特别是第四房,势力最大,有400多人。共有山地2.3万亩,耕地1450亩。东升村在漳浦县属于先进村，其村民生活水平和社会综合发展水平都处于漳浦县的前列。1998年村总产值8000多万元。五年前全村人均收入3500元, 1998年达到4290元,是全县农民当年人均收入的1.45倍,接近全国农民人均年收入的2倍。人均住房面积80多平方米,5年前约50平方米。村民的主要经济来源是果树，全村共有家庭林果场300多个，平均每户1个以上。

除了较高的经济发展水平外，东升村在其他许多方面也走在邻村的前面。例如，计划生育率达到100%,电话普及率达到98%,重大刑事发案率为0%,学龄儿童入学率100%,电视入户率100%等。东升村因此而获得过许多荣誉，其中主要的有：1)福建省委省政府授予的“文明单位”(1987年4月和1995年12月);2)省政府授予的“福建省计划生育先进集体”;3)漳浦县政府办公室和邮电局授予的“电话明星村”(1997年11月);4)全国绿化委员会授予的“全国造林绿化千佳村”(1998年);5)福建省委省政府授予的“明星村”(1991年);6)漳州市委授予的“先进基层党组织”(1997年7月);7)福建省委授予的“先进基层党组织”(1997年7月);8)漳浦县委县政府授予的“村级建设达标村”;9)福建省委省政府授予的“文明村”(1998年2月)。

二、中国农村民间组织的发展历程

中国农村的民间社会有悠久的历史。从秦统一中国直到最后一个封建王朝清朝崩溃的2000多年时间中,除了元朝等少数时期外,中央政府一般不在村一级设置政府的行政管理机关,农村的治理主要依靠以乡绅为主体的农村民间组织实现。清王朝覆灭后,国民党政府第一次在农村设立了村公所,作为基层政府的派出性行政管理机构。但农村中的民间组织并未完全消失,诸如庙会、宗亲会、祠堂、乡贤会、民团、各种名目的互助基金会等在大多数农村中依然存在，并继续发挥重要的影响。

1949年中国共产党执掌政权后，在经济上推行建立在集体所有制和命令经济之上的人民公社制度，在政治上实行以党的一元化领导为核心内容的中央集权管理体制。在每一个农村几乎都建立起中共党的支部，作为农村的行政权力核心，与生产大队一道履行对农村的政治和经济管理。直到80年代以前,传统的农村民间组织如庙会、宗亲会、祠堂、乡贤会等相继被当作封建残余或反动势力被消除。代之而起的一些新农村组织，如农会、妇女联合会、共青团、农业合作社、互助组、生产队等，事实上是党支部的执行机构和中央政府规定的农村组织，带有极大的强制性，不管农民是否愿意，一般都必须加入相应的组织。农民自发成立的任何其他组织都不允许存在，一经发现立即取缔。所以，从1949年到1980年的近40年时间中，严格地说，在中国农村没有任何自愿、自主意义上的民间组织。

1978年中国在邓小平领导下进行了重大的经济和政治改革。改革首先从农村开始，农民的家庭联产承包制取代了原来的人民公社，家庭的私营经济开始发展起来。这种新的经济体制使农民拥有了自主支配自己的土地、劳动力和经营的自由，从而极大地释放了农民的生产积极性，提高了农民的生活水平。1978年至1998年,农村居民家庭人均收入由133.6元提高到2160元,扣除物价因素,实际增长3.5倍,年平均增长率超过8%。人民公社解体和家庭承包制的实行，不仅使农村的经济生活，而且使整个农村的社会政治生活也发生了翻天覆地的变化。其中之一便是农村的民间组织又开始慢慢复苏和生长。

1978年中国实行市场经济导向的改革后，农村民间组织的发展大体经过了两个阶段。第一阶段是1978年到1992年,在这一阶段中，一些重要的农村民间组织开始恢复或产生。如村民委员会、庙会、计划生育会、治保会、标会（一种私人合作基金会）等。根据东升村的情况，这一阶段的农村民间组织有三个特点。其一，民间组织的发展速度十分迅速，东升村现有民间组织绝大多数是这一阶段成长起来的；其二，管理相当混乱，各个组织的内部管理和政府对它们的外部管理基本上都处于无章可依的状态；其三，党支部对各种民间组织拥有绝对的领导权，特别是作为农民自治机构的村民委员会事实上是党支部的执行机构。第二阶段是1992年至今。这一阶段的主要特点是农村民间组织的自主性大大增强，特别是诸如村民委员会和老年协会这些至关重要的村民组织，开始成为村务管理的主体和影响村民生活的主要因素。在这一阶段中，各级政府相继制定和颁布了新的管理法规，如中央政府的《村民委员会组织法》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》，福建省制定的《村民委员会选举工作细则》、《计划生育协会章程》，以及东升村村民代表会议制定的《村规民约》等，民间组织的内部管理和外部管理都明显比以前更加规范。

东升村现有各种民间组织18个，它们是：村民委员会、团支部、妇代会、老年协会、果树研究会、治保会、计划生育协会、调解会、经济合作社、人口学校、老年学校、民兵营、村民小组、村民代表会议、庙会、能人会、村务公开民主管理工作小组、村民理财小组等。所有成年村民，几乎全部都参加了一个或多个民间组织。我们可以根据不同的分类标准,将它们分为这样几类。从其主要职能看，可以将它们分为权力组织和服务组织两类，村民委员会、计生协会、老年协会、村民代表会议等属于权力组织，扮演着管理村民生活的权威角色；治保会、果树研究会、调解会、经济合作社等属于服务性组织。共青团、妇联、人口学校、民兵营等属于附属性组织，主要附属于党支部。从其活动形式看，可以将它们分为长期的和临时的两类，象庙会、能人会、人口学校、老年学校、村民代表会议、村民理财小组、村务公开民主管理工作小组等是临时性的民间组织，其他的则是相对稳定的长期性组织。

东升村的民间组织与城市的一般民间组织相比，还具有两个显著的特征。首先,所有这些民间组织几乎都未履行国家民间组织管理机构的法律登记手续，但它们都是合法的。其合法性来源主要是: 1)国家的法律，如《村民委员会组织法》、《县级以下人民代表大会代表选举法》;2)地方党政机关的有关规定,如省政府的《计划生育条例》等;3)当地党政领导部门的默许，东升村的所有民间组织都为长桥镇政府所认可，其中相当一部分本身就是根据镇委和镇政府的统一要求而设立的。其次，一些传统存在的组织其影响和地位日益衰落，如共青团、妇联、民兵营等的影响大大不如以前，现在连正常的活动都很少了；相反，一些新恢复或产生的组织却变得强而有力，如老年协会、经济合作社等。

三、农村民间组织的描述

东升村的民间组织在很大程度上反映了目前中国南部农村民间组织的一般状况，鉴于目前尚未有文献专门对此进行过介绍和研究，我们有必要在这一部分中依次对它们作一简单的扫描。

1)村民委员会（简称村委会）。村委会是目前中国农村中最重要的民间组织，在许多地方它事实已经或者正在取代原先的党支部而成为农村中最具权威的管理机构。按照村民委员会组织法（试行）的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会不对所在地区的人民政府负责，而向本村的村民会议负责并报告工作。

东升村的村委会成立于1988年,共由5人组成。主任（又叫村长）1人,副主任（副村长）2人,妇女委员和民兵委员各1人,所有村委会成员都是中共党员。像全国大多数农村的情况一样,村长照例兼任村党支部副书记。东升村村委员会成员由村民直接选举产生,但没有像有些经济发达地区那样推行“海选”，候选人由村党支部和村民推荐，经过村民代表会议通过后，再由全体村民无记名投票产生。从调查中我们发现，该村委会的候选人和正式选举产生的成员基本上体现了党支部的意志,能较好地贯彻村党支部的政策。

东升村村委会的主要职责是：组织和领导村民发展经济，主要体现为村干部带头承包山地，种植果树；积极为该村的生产提供服务和协调工作，如成立经济合作社和果树研究会，为广大果农提高果树产量和外销果品提供服务；维护村集体经济组织和村民、承包经营户、联户和外来商人的合法权利和利益；管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，带动村民开展多种形式的精神文明活动等等。

像其他地方一样，东升村的村委会成员也不脱离生产，但根据需要经常要开会和处理村务，所以，每个委员每年都要花不少时间在村公共事务上。政府对村委会没有经费补贴，村委会的活动经费及其成员的经济补偿由村公共财政支付。东升村拥有较强的村集体经济，村财政毋需向农民摊派。村公共财政主要来自土地发包所得、管理费及外商场地租金。根据东升村现行的规定，村长与党支部书记相同每月补贴150元,副村长每月120元,委员每月100元。

2)老年协会（又称老人协会）。老年协会是近年来在中国城市和乡村迅速发展起来的一个民间组织，起初主要是城市的退休干部和职工的群众组织，后来逐渐在广大的农村也建立起老人组织。但在中国南方如福建和江西的一些地方，农村的老年协会具有特殊的意义，它通常成为农村中的长老组织，甚至成为传统意义上的宗族组织。在传统文化影响浓厚的农村中，老年协会即使没有成为传统的长老组织或宗族组织，它往往也具有特殊的地位，东升村的老年协会就是这样。

东升村老年协会的会员资格只有一个，即本村的老年村民。按照中国流行的老年标准，东升村的老年协会由男60岁女55岁以上的老人参加,共有132人。老年协会的领导机构是理事会，它负责召集老年协会的活动。理事会会长是老年协会的最高领导人，现有会长和副会长各1人，现任会长今年68岁,是老村长,也是老党员,在东升村享有很高的威望，村里有大事都请他参加。另有秘书长1人，理事7人，所有这些领导成员都是在村里德高望重的乡贤。

老年协会下设管理组、财务组、文娱组、协调组和治丧组，每组设组长和副组长各1人,成员3-4人。此外，东升村的老年协会还办有一所老年学校，校长由本村村长兼任，村党支部书记兼任名誉校长，副校长2名,由理事会会长和1名副会长兼任,另有负责教学的教导主任1名,教员2名。老年协会的成员都是当然的学员，学校每月初一和十五的下午上课。主要课目有形势课(通常是村书记讲第一课形势课)、村的计划、建设、老年保健卫生、文化和科学技术知识等。学员免费听课，教师也免费讲课。听课完全自愿,大多数学员都会自觉上学。

老年协会的活动丰富多采。经常性的活动有: 1)老年娱乐活动,村里有老年活动室一间,几乎每天都有老人们在那里下棋、打麻将、玩扑克、看书、聊天等;2)保健卫生活动，定期请村医务所大夫对老年人进行体检，教老人做保健操、练气功、打太极拳等;3)参与村里的一些重大问题的讨论与决策，村党支部和村委会在做出有关村经济发展和基本建设等重大政策前，通常总是要征求老年协会主要领导人的意见，而且老年协会的领导也兼任着个别重要组织的领导职务，如会长兼任另一个重要民间组织计生协会的专职副会长；4)组织某些全村的公益活动，如主持村里的红白喜事仪式，组织村民公祭、组织文艺演出、为红白宴席提供餐具等；5)其他老人服务活动，如帮助老人解决困难，组织老人学习等。

老年协会所有领导和有关成员的工作都是义务性的，没有任何报酬，但老年协会经费需要相当的收入来支付其较大的活动经费。以1999年第一季度为例,东升村老年协会的总收入为7810元,总支出为6015元。老年协会的收入主要来自以下5个部分：会员的会费，每人每年10元;会员自愿的捐献,主要是围绕一些重大的活动进行募捐;村财政的固定拨款，村委会每年在村公共财政预算中对老年协会拨款1万元;村党支部、村委会和其他单位的捐献,村党支部、村委会和村里的企业根据老年协会的需要和村财政状况进行捐献,通常在每年的老人节前后一次性捐献;老年协会的经营所得,这是最主要的经费来源。老年协会经营着一个10亩地的果林场，每年的经营收入在3万元左右,这是老年协会最大的一笔收入;其他收入,如出租老年协会的工具,老年协会组织的有偿服务所得等.老年协会的支出主要有这样几个项目：经营成本，主要是果树林的一些生产性开支，以及治理红白喜事的工具成本；老年活动的支出，如出外旅游、老年保健、娱乐用具、学习用品；老年协会的经常性支出，如办公用品、电话费用、接待费用；春节、老人节、中秋节和会员生日的庆贺费用；其他支出，如祭祖、慰问贫困老人、组织文艺演出等。

东升村的老年协会有非常透明和规范的财务管理制度，所有财务活动均由协会的财务组负责。每一项收入和支出都有详细的帐目，每一季度财务组将明细帐目，包括主要收入和支出以墙报的形式张榜公布，接受所有会员的监督。

3)计划生育协会（简称计生协会）。计生协会也是中国广大农村中最重要的民间组织之一，因为严格实行计划生育政策是中国政府的基本国策之一,而计生协会正是具体负责这项政策贯彻落实的组织。是否严格执行政府的“一对夫妻只生一个孩子”是考核村干部的主要指标，在相当长的一段时间中，许多地方的村干部曾经采用一些粗暴的手段处罚违反这一政策的村民，一度成为干部与农民对立的主要根源之一。90年代后,各地纷纷修改了农村计划生育政策,将城市严格执行的“一对夫妻只生一个孩子”改为第一个孩子为男孩的，夫妻就只能生一个，若第一个为子女孩的，3-5年间隔后允许生第二个孩子。东升村的农民称此为“一胎半”政策。“一胎半”政策大大缓和了农村中农民与干部的对立。但尽管如此，计划生育仍然是农村政策的重点和难点，计生协会因此也仍然具有特别的重要性。

东升村的计生协会设在村部大楼，有一间办公室，其领导机构是理事会，现有理事6人,理事会会长由党支部副书记兼任,老年协会会长兼专职副会长，另有副会长1人,秘书长1人。所有育龄妇女均是会员,共有140多人，下设6个小组。计生协会的经费主要由村财政拨付,每年大约在1000元左右,用于协会的各项活动,协会理事和正副会长没有补贴,纯粹是义务性的服务。

计生协会的主要职责是，宣传政府的计划生育政策，监督村民遵守计划生育政策，处罚违反这一政策的村民，奖励模范实行这一政策的夫妻，为年轻夫妇提供卫生保健服务，对生育手术后的妇女进行慰问和帮助等。计生协会下属村“人口学校”，人口学校校长由党支部书记兼任,所有18-45岁之间的男女村民都是当然的学员,必须参加,否则要罚款。每年上下半年各上课一次;讲课人主要是书记,计生协会会长和镇有关领导,讲课是义务性的。教学内容主是计划生育政策、卫生保健和优生优育知识。

计生协会主要依靠一系列带有强制性的制度和规定来履行其上述职责。东升村计生协会根据政府的政策法规所制定或推行的与计划生育相关的制度规定多达15项：《福建省村级计划生育协会工作规则》、《村两委干部承包计划生育工作责任制度》、《村级计划生育协会工作制度》、《村计生协会会长职责》、《合格村计生协会标准》、《村级＜生育计划证＞发放管理制度》、《计划生育个案报告制度》、《村级计划生育统计台帐管理制度》、《村级流动人口计划生育管理制度》、《计划生育工作服务承诺制度》、《“九五”时期人口控制目标》、《合格村的“六好三无”、“四有三落实”制度》、《村级计划生育工作例会制度》、《村级计划生育宣传教育工作制度》、《村级“双查双补”责任人制度》等。

所有村民都必须遵守上述的相关规定,若有违犯都将受到相应的处罚,通常的处罚形式是罚款。按照福建省的规定,在东升村第一胎是女性,间隔4年后可生第二胎,若是男性就不得再生二胎。违章超生的罚款数量相当大,东升村至今尚未发现超生的案例,一些村的超生罚款高达数千数万元之高。如第二胎仍是女性,称“二女户”,不得再生,但可享受一系列优惠。东升村对“二女户”的优惠措施有:1)减免先行工程费200元;2)减免教育集资费86元;3)减免义务工50元;4)减免学生杂费46元;5)免费就读农业函授学校(65元);6)减免养老保险费500元。对“二女户”的优惠政策主要是基于两个原因：一是男性村民仍是农村中的主要劳动力；二是传统文化中长期存在的重男轻女思想。

4)团支部。村团支部是中国共青团在农村的基层组织，它与党支部一样是长期存在的组织，改革开放前它的作用曾经很大，是村党支部的主要助手，协助党支部管理全村的青年。但现在其作用已经大大削弱，一方面是由因为村党支部权力弱化，另一方面也是因为它自身的权威和吸引力远不如从前那么大。东升村的团支部有委员5人,书记和副书记各1人，现在共有团员150人。书记每月补助100元,其他没有补助,全年团支部的活动经费大约1000多元,由村财政拨款。村团支部的活动不多，主要活动是落实上级团委布置的任务,例如五四青年节纪念,义务劳动,文艺晚会和参加县镇的团员活动。

5)妇代会。妇代会与团支部一样，也是长期存在的官方性质的群众组织。其主要职责已由过去的管理妇女，逐渐转变为保护妇女儿童权益，化解家庭夫妻和婆媳纠纷，其管理妇女的职能基本上转交给了计生协会。其他职能包括组织三八妇女节纪念活动,打扫村的卫生和其他义务劳动,宣传和保障妇女权益等。东升村妇代会有主任1人,委员3人,主任兼任村计生协会理事。少量活动经费由村财政拨付。

7)治保会。它是村民委员会的下属机构,共有4名委员组成,村长兼治保主任,其他委员3名。治保会的基本职责是保障村民的安全和村民的正常生活秩序，例如组织村民进行夜间巡逻。治保会下设联防队,共5人,3人由治保会成员兼,其他2人由社会招聘。治保会为其成员及其联防队成员的巡逻支付补贴，所有费用均由村财政统一开支。

8)调解会。调解会在村部大楼有办公室一间,共有3人组成,主任由支部委员兼任,委员两名,一名是妇女主任,另一名是村民。主要活动是调解家庭纠纷和邻居纠纷,活动不多,当出现纠纷时调解会成员既把当事人请进来,也主动走出去。作用很大,小矛盾一般都能通过调解会解决,大矛盾由镇治安派出所解决。调解会的费用也由村财政预算支出。

9)经济合作社。共有三人组成,有一间办公室,社长由副村长兼任,其他两人由经商能力较强的村民担任。合作社的主要作用是提供商务中介,为村民出卖产品提供咨询和中介服务,同时也作为外商来村的洽谈场所和接待处,合作社按比例收取适当的交易代办费,作为其经费来源。东升村经济合作社的主要职能是在水果收获季节组织果商来村购买本村的水果。

10)粮蔗研究会和果树研究会。它有一间办公室,是未经登记自行成立的组织。粮蔗研究会和果树研究会是两块牌子一个班子;会长由副村长兼任,会员5人,主要是在粮食、甘蔗和水果种植方面有经验和科技知识的村民。研究会的主要活动是为村民提供科技服务,包括科技知识宣传,防治病虫害。研究会成员的服务是无偿的，一些必要的活动经费由村财政拨款,1000元,主要用于购书和做试验。

11)村民兵营。民兵营有两部分人组成，即基干民兵和普通民兵。基干民兵是受过系统军事训练，身体强壮，综合素质较高的青年村民，东升村有基干民兵18人；一般民兵是18-45岁之间的所有男性村民，有数百人之多。基干民兵每年集训1个月,编入预备役,主要任务是处理紧急情况,如抗洪抢险,战备值班等;其他民兵没有集训,每年召开一次广播会议。民兵训练费按政府规定可向村民征集，但东升村的民兵费用由村公共财政支付。

12)在南方农村十分普遍的基金会在福建农村称作“标会”或“老鼠会”，这实际上是一种变相的地下钱庄。许多这样的基金会高息揽储，吸引了不少农民。这些基金会的做法虽然违反了政府的金融法规，但通常都得到了当地政府的支持。这些年来，“标会”的基金被诈骗，盲目投资后血本无归或被干部挥霍浪费的情况屡见不鲜，村民因此而上访或闹事的层出不穷，成为影响中国农村稳定的一个重要因素。所幸东升村没有成立这种基金会，村里只有一个老年福利基金会，由老年协会组织和管理，只局限于老年人自愿交纳基金，主要用于老人之间的互助。福利基金会也做一点小规模的投资，所获利润用于老年协会的活动。

13)其他诸如“村民代表会议”、“村务公开民主管理工作小组”、“村民理财小组”、“能人会”和“庙会”都是不定期的临时性组织，没有固定的场所，没有固定的组织机构，也没有固定的经费来源。“村民代表会议”和“能人会”都由村委会召集，前者的主要职能是选举产生新一届的村民委员会，讨论重要的村务。新的村委会选举产生后，一般每年举行两次会议，听取村委会的报告并发表对村务工作的意见。“能人会”主要由村里的能人组成，村委会在涉及全村发展的重大问题时，往往主动召集这些能人开会，征求其意见。“村务公开民主管理工作小组”和“村民理财小组”的主要职能是监督村委会和其它村民组织实行村务公开和财务公开。东升村自己没有佛庙，邻村有一个庙,里面供奉的菩萨叫“溪仔帝爷”,是本地的偶像,每4年有一次大庙会,东升村的每家都要去人参加。本村的信徒由一村民自愿负责,主要是筹款捐献给佛庙。平常的时候没有特别的宗教活动,每家自己根据需要去庙里朝奉。庙里的“溪仔帝爷”经常被外借供奉,称为“出访”, “溪仔帝爷”过家门时每家都要拜,村民都很相信。其他宗教活动很少,基督徒全村只有2户。

四、农村民间组织的生长环境

农村民间组织的发展受到其所处政治、法律、经济和文化环境的严重制约。改革开放前，中国农村所实行的那种高度集权的经济和政治体制，完全不存在自愿、自主的民间组织所需要的政治、法律和经济基础，因而决不可能出现任何民间组织。在当时的环境下，任何带有民间色彩的组织，不是被当作封建残余就是被认为是资产阶级的东西而加以彻底清除，甚至历史上长期存在的宗族组织都不复存在。

东升村的民间组织之所以能够在90年代后得以较快的发展，首先是因为原先带有严重经济专制色彩的人民公社的解体，而代之以家庭联产承包责任制。在人民公社体制下，村民基本不拥有土地和其他财产，几乎没有自己支配的私人利益，甚至在田地里种什么，农民自己也没有自主权。命令性的、完全集体所有的人民公社体制，极大地束缚了农民的生产积极性，严重阻碍了农村生产力的发展，农民的收入相当底，生活十分贫困，既无闲暇也无闲钱参与自愿性的组织。实行家庭承包责任制后，田地分给了村民，由村民自己独立经营。结果是，农村中的命令体制失去了存在的基础，农民在经济上拥有了相当程度的自由权，例如，可以自由支配土地、时间和劳动力，同时极大地提高了生活水平。1998年东升村农村的人均收入高达4290元,几乎是改革前的1978年全国农村年人均收入378元的11倍多。正是在这样的经济环境下,老年人才可以不再做农活,而组织各种文娱活动。村里才有强大的公共财政，可以从经济上支持村委会、计生协会、老年协会等民间组织的正常活动。从东升村的经济变迁和民间组织发展来看，可以得出这样的结论：自由支配财产和劳动力，以及较高的生活水平，是农村民间组织生长的两大必要的经济环境。

许多学者在论及中国近21年的改革时，常常得出这样一个结论：中国奉行一条先经济改革后政治改革的道路，至今没有对政治体制做重要改革，所以中国的改革成功了；而前苏联奉行一条先政治后经济的改革路线，所以改革失败了。这种观点的局限在于：它完全按照西方的政治标准来界定中国的政治发展，把多党制、三权分立和西方的代议民主视为政治改革的唯一标准。确实，如果按照这一标准的话，可以说中国的政治体制至今未作实质性的变革。但是，衡量政治发展应当还有其他的标准，例如，中央与地方的关系、党与国家的关系、政府与公民的关系、政府与企业的关系、官员的选拔制度、党和国家的领导制度、政治管理制度、政治文化、政治宽松程度、基本人权状况等。如果从后面这些标准来看，那么就不难发现，改革开放后中国的整个政治状况发生了极大的变化。这种政治变化是农村民间组织得以成长的基本政治环境。

像其他农村一样，改革前东升村在政治上实行高度一元化的领导，除了文化大革命期间村的权力归村“革委会”外，其它时间党支部是唯一的权力机关。虽然从法律上，村党支部和革委会都不是一级政府权力机关，但从其实际作用来看，它们完全履行政府权力的职能。党支部和革委会是政治、经济和文化管理权合而为一的单位。下面再分6个生产小队。在党支部和革委会统一领导下，村民没有民主选举和自治权力，也不能自由支配自己的行为。党支部或革委会通过生产小队将每一个村民的工作、分配和劳动时间完全控制起来，村民在政治和经济上都必须无条件服从生产队长的安排，如有违背，不仅在经济上要受到处罚，如降低或扣除工值，在政治上也要受到相应处罚，如强制性参加学习班、对社员进行批判，直至召开批斗会。党和国家通过村党支部、革委会、生产大队、生产小队等严密的科层体制把每一个农民整合到高度集权的政治过程中，从而使他们完全失去了自主性。

80年代后，中国政府在农村率先实行了政社分设和党政分开，将管理经济的机构与行政管理机关分开。特别是明确规定，村党支部不再直接作为行政管理机关管理村务，取缔村革委会，取消原先的生产大队的行政管理职能，设立村民自我管理机构“村民委员会”，增大基层的自主权。所有这些重大的农村政治改革，使得原先绝对一元化的政治模式开始解体，代之以一种相对多元化的政治模式。在东升村，这一政治模式的转换过程直到80年代后期才基本完成。它主要表现在以下几个方面：直接管理村民的科层式的生产小队消失，代之以完全松散的村民小组；村党支部不再直接管理村民事务，代之以村委会，村民破天荒地享有自由选举村干部的权利；从前村民必须参与的那种政治学习班、政治夜校、政治动员大会、政治运动一去不复返；村民可以发表自己的不同意见，不再会因言获罪。这种建立在乡村经济多元基础上的乡村政治的相对多元化，正是东升村民间组织迅速发展的基本政治环境。

农村民间组织的法律环境与城市的有很大的不同。从东升村的实例看，其多数民间组织产并未像在城市那样必须经过主管民政部门的登记才算合法。除了村委会严格按照国家的《村民委员会组织法》产生和登记外，其他的民间组织都未严格按照《中华人民共和国社会团体登记和管理条例》和《民办非企业单位登记和管理条例》进行登记和管理。例如，村的“果树研究会”和村“老年协会”从性质上说应当属于民间社团，按照规定必须到民政部门登记注册，但它们至今并无正式登记手续。村的“经济合作社”性质上属于民办非企业单位，按规定应当到县民政局登记注册，但也未办理注册登记手续。可是，东升村所有这些未经登记的民间组织无论从官方还是从村民的角度看，都被认为是合法的。其主要的合法性依据便是上级党和政府的文件和规定，在村民和村干部的眼中，这些内部规定与公开的法律是完全等值的。所以，从东升村民间组织产生和存在的法律环境来看，中国农村民间组织的合法性目前主要来自上级党政领导机关的文件规定，而不是公开发布的国家法律。

农村民间组织的产生与发展也深受传统文化环境的制约。改革开放前党和政府采取种种强制的和非强制的措施，试图彻底消除中国的传统政治文化，甚至不惜发动“破四旧”和文化大革命这样的群众性政治运动。在强大的政治攻势下，传统文化的影响确实被降到了中国历史上的最低限度。但是，这些传统文化对农村的影响只是被强压在心中，远没有真正被彻底清除，随着改革开放后农村政治环境的宽松，它们又逐渐恢复对农村生活的影响。从东升村的案例，我们至少可以看到传统的乡贤文化、乡民自治和宗族文化的巨大影响。诸如村委会、能人会、老年协会、治保会、庙会等村民组织几乎都可以在东升村的历史上找到其渊源。庙会体现了传统佛教文化的影响，能人会体现了乡贤政治的传统，老年协会反映了宗族文化的价值，村委会可以看作是乡民自治的延续。

五、农村民间组织的经费来源和内部机制

农村民间组织的经费来源与城市民间组织的有很大不同。城市民间组织的经费来源大体有三种情况：其一，完全由政府全额拨款，如工会、共青团和妇联等群众组织，中国国际交流协会、中国轻工总会、中国法学会、中国科学技术协会等行业管理组织；其二，部分由政府财政拨款，部分由自己筹集，如商会、一些学术性协会；其三，完全由自己筹集，如所有民办非企业单位。农村的民间组织则没有政府的任何拨款，完全由本村村民交纳或捐献。

东升村的民间组织的经费有三个主要来源。一是会员会费，其他组织都没有会费收入，只有庙会、老年协会和共青团按其章程或惯例，会员必须交纳会费，作为组织的活动经费。庙会的经费由联络员向村民募集，村民自愿捐助；老年协会会员每年10元,完全由协会支配;共青团团费根据收入按月交纳,但团费绝大多数必须向镇团委上交。二是民间组织的有偿服务所得，如村经济合作社、老年协会等，它们向村民提供某些服务，收取适当的费用，作为其活动经费。三是村财政拨款，这是东升村所有民间组织的主要经济来源。除了上述老年协会、经济合作社、庙会、共青团外，其他所有组织的唯一经济来源就是村财政补贴，而且即使上述另有来源的组织，除经济合作社外，其他也享受村财政补贴。村财政补贴村民组织在中国农村带有相当的普遍性，但东升村的情况更加突出，因为该村的财政情况较好。该村有村办企业一家,即村果林场,约40亩土地,承包给个人,每年上交利润10万元。台资企业2家:金谷蜜饯厂和东升矿泉水厂,村里向它们收取地租。

另有集体山地2.3万亩,全部承包给村民,包期30年，每亩果木每年上交村承包款8元。1998年村公共财政纯收入约60万元。

村民组织的成员资格比城市民间组织要宽松得多。在东升村,所有成年妇女都是村妇女联合会的当然成员，无需申请，也无需交纳会费。老年协会也同样，所有男60岁女55岁的村民都是当然的会员,但会员必须交纳会费，否则就失去资格。村共青团的要求相对严格一些，不是每个青年都能成员团员，要经过自己申请、团支部考察和批准等一整套程序，成为团员后必须交纳团费，大约只有四分之一的适龄青年有资格成为团员。能人会、果树研究会的资格要求比较严格，会员必须是在专业技术和生产经验方面有明显突出的特长，但没有申请程序、会费义务等要求。调解会和计生协会的会员资格主要是责任性强，有处理相关事务的经验和较高的威望。治保会成员的资格要求是身体强壮，有一定的安全保卫技术或经验，通常在复员军人中选拔。调解会、计生协会和治保会都不需要履行申请和登记手续，而是由村委会和党支部招聘。

但是，如果要成为村民组织的领导成员或核心成员，那就有许多限制性条件。例如要竞选村委会委员，就应当具备较高素质：要热心公益事业、有很强的组织能力和领导能力、比较雄厚的经济实力、很高的参政热情、良好的合作精神等。由于村委会是村民自治权威机构，是农村中最重要的民间组织，其领导人按照法律规定由村民自由选举产生。东升村村委会的选举程序比较简单：先由村党支部在征求村民代表意见的基础上提出村委会主任、副主任和成员候选人名单，主任、副主任候选人各有1名差额,委员候选人有2名差额。候选人确定后后再提交全体选民直接投票，半数选民通过即为正式当选。全部候选人过半数时，以得票多者当选。村长、副村长和委员选举产生后，必须报镇党和镇政府批准。按照村委会组织法规定，村长、副村长和委员的候选人既可以由村党支部提出,也可以由村民10人以上联合提出,或由村民小组提出,但东升村历届村委会主任、副主任及委员的候选人均由党支部提出，也从来没有出现过不少地方出现过的那种党支部提出的候选人被村民否决的事件。

除了村委会由选举产生，团支部也由团员按照团的章程由全体团员选举产生，此外，东升村的其他所有民间组织领导成员都不是通过选举产生的。老年协会的负责人、庙会的联络人由会员推选产生；其中老年协会领导人产生后，还必须征得村党支部和村委会同意。村计生协会、治保会、调解会、民兵营、果树研究会、能人会、老年学校、人口学校、妇代会、村民理财小组、村务公开民主管理工作小组等组织的负责人，都由村党支部和村委会任命。

东升村18个民间组织,绝大多数没有严密的内部结构,甚至没有下属组织,而呈现出一种十分松散的组织框架，但对该村的发展最为重要的村委会、老年协会和计生协会却有比较严密的组织体制和管理体制。村委会的正式下属机构有村民小组、村民代表会议、治保会、民兵营，其他多数村民组织也受它节制。老年协会的下属机构是6个职能小组和1所老年学校,计生协会的下属组织是6个区域小组和1所人口学校。虽然每个村民组织几乎都有自己的“行规”，但对其成员约束力最大的也是村委会、老年协会和计生协会这3个组织。除了国家的《村民委员会组织法》外，东升村村委会最具权威性和最重要的“行规”是《东升村村民公约》，现行的《公约》颁布于1994年,共有15条。给人以深刻印象的是，15条规定几乎每一条都是村民的义务,而且都以“不准”、“严禁”开头。前面已经提到，东升村计生协会的规章制度有15种之多,从其内容看多数也是对成员义务的规定,只有极少数是对于其成员权利的规定。与此不同，老年协会虽然只有一种《东升村老年协会章程》，但对会员的权利和义务都作了详细的规定，几乎没有强制性的惩罚条款，会员却能非常自觉地遵守，一点不比村委会和计生协会的规章执行得差。可以这么说：村委会和计生协会基本上依靠强制性规章来管理其成员，而其他组织主要依靠会员之间的共识和认同。

除了规章制度外，农村民间组织的运行在很大程度上取决于其领导人的个人能力和威望。东升村那些影响最大、最具活力的村民组织，几乎都有一个或几个能力强、威信高的领导人。例如，村委会主任由村党支部副书记兼任，属于村里势力最大的两个黄姓家族之一（大房），现年36岁,年富力强,领导能力和经营能力都很强，在村民中有很高的威信。计生协会会长由另一名党支部副书记兼任，办事公道，很有魄力，深受村民尊重；专职副会长则由老年协会会长兼任，曾任村长10多年,来自村里势力最大的黄姓家族（四房），为人正派，德高望重，极有人缘。这些领导人的个人魅力极大地增加了这些组织的凝聚力和认同感，实际上这三个村民组织也是东升村最为活跃的村民组织，尤其是老年协会，几乎每天都有许多活动。

六、农村民间组织与党和政府

在中国，任何民间组织若要发挥较大的影响，必须与党和政府保持良好的合作关系，农村民间组织也要不例外。具体地说，有三个原因决定了农村民间组织与党和政府的密切关系：第一，80年代前，农村完全由党支部领导，80年代后期逐渐推行的村民自治实际上还很不成熟,在大多数农村中,党支部承担着行政管理的角色。即使在村委会力量比较强大的地方，村党支部也同样是农村的权力中心之一。第二，中国共产党是唯一的执政党，它对全国的政治、经济、军事和文化等事务实行统一领导，包括对农村工作的领导。依据最近通过的《村民委员会组织法》，村民委员会作为村民自治组织也必须接受基层党组织的政治领导。第三，中国共产党目前拥有6000多万党员,差不多占全国总人口的20分之一，囊括了社会各领域中的绝大多数精英人物，包括农村民间组织中的精英。

东升村的18个正式或非正式的民间组织,除了庙会的联络员以外，其他的领导人几乎全部都是中共党员，村委会5名委员清一色全都是中共党员,大多数最重要的民间组织的领导人直接由村党支部委员兼任。东升村总共有42名中共党员，有一个由5名成员组成的村党支部，包括1名书记、2名副书记和2名委员。党支部的5名委员在村的各种组织中至少有1个以上的兼职。书记因为要全面负责党支部的工作，兼职相对少一些，只兼任人口学校的校长和村老年学校名誉校长；1名副书记兼任村长和村治保会主任,另1名副书记兼计生协会会长;1名委员兼任村调解会主任,另1名委员兼任民兵营营长。老年协会会长是老党员和老书记，其他几名副会长和秘书长也都是老党员。

按照中国现有的宪法和其他法律以及中国共产党章程的有关规定，中共的各级委员会对所在部门和地方事务实行统一领导，但这种领导不得取代政府，不是直接的行政领导和对社会事务的管理，而是政治领导。它通过三种途径实现这种政治领导：其一，向政府及有关部门推荐干部；其二，制定重大的路线、方针和政策；其三，通过分布在各个部门和地方的党员干部，贯彻落实党组织的要求和愿意。东升村党支部对村民组织的领导，大体上也体现了上述政治原则。所有重要的村民组织的领导人都一律由村党支部推荐，如正副村长和村委会成员的候选人，老年协会、计生协会、调解会、治保会、共青团、妇代会等负责人的候选人都由党支部推荐给各有关组织。村里的重大事务，如村发展规划、基本建设、村提留款数量的确定和收缴、村公共投资等，或是由党支部提出交村委会执行，或是由村委会提出经党支部批准。作为村最高自治机构的村委会还必须定期向村党支部汇报工作，重大事项必须向党支部请示报告，除接受村民的监督外，还必须接受党支部的监督。村党支部每半月召开一次工作例会，研究全村的重大事务，并向全村党员布置工作和提出要求。中共中央对农村工作和农民的方针政策，就是通过省、县、市、乡、镇各级党委，最后由村支部通过村委会等村民组织而得以具体实施的。

中国的行政管理是一种“条”“块”结合的矩阵式体制。从横向上，各个部门和机关要接受同级党委和政府的领导；从纵向上，各个部门要接受上级党政机关对应的部门的领导或指导。这种管理体制也适用于农村的民间组织。在东升村，除了庙会、能人会等个别民间组织没有上级主管部门外，其他组织几乎都有各自的上级机构。计生协会、老年协会、民兵营、果树研究会、共青团、妇代会、经济合作社等在镇里都有相应的上级组织，它们除了接受村委会和村党支部指导和领导外，还要接受镇上级组织的领导和指导，尤其是像计生协会、共青团、妇代会和民兵营这些官方色彩较重的民间组织，上下级组织之间的联系相当密切，镇级组织常常对村级组织发布指示和命令。村委会没有名义上的上级机关，但它是村的最高管理机构，理所当然要接受乡镇党委和政府的领导，镇对村委会的领导通过“驻村干部”的形式实现。

“驻村干部”在有些地方又叫“包村干部”，是指那些派到村里工作并且在相当长的一个时期中（一般是1-3年,轮流）住在村里的乡镇干部。“驻村干部”的多少依村的大小及工作的难易程度而定，多则4-5名,少则1-2名。“驻村干部”的主要职责是，在驻在村贯彻乡镇党委和政府的政策、方针和指示；向乡镇领导机关反映所在村的情况、问题和要求；指导和协助村党支部和村委会的工作；检查村的计划生育工作；收缴村民向国家交纳的各种税收和依照规定必须向乡镇政府交纳的名目繁多的费用（简称“乡统筹”款）。这最后两项职能事实上成了目前绝大多数“驻村干部”的主要职能。

东升村的情况也是这样。东升村虽然不是“乡统筹”的困难户，但因为是“明星村”和重点村，所以“驻村干部”较多，总共有3名。东升村的经济发展、计划生育、村民自治等各项工作都做得比较好，“驻村干部”要做的事并不多，其实际职能主要是收缴“乡统筹”。中央政府规定,为了调动村的积极性，“乡统筹”中村可以留下其中的20%,叫作“村提留”,但“乡统筹”和“村提留”（农民简称“乡统村提”）的总和不得超过所在乡镇农民人均纯收入（1995年为基数）的5%。一方面，没有“乡统村提”基层政府就没有经费来源，所以乡镇干部要强迫农民交纳；另一方面，许多农民实在交不起，或不愿交“乡统村提”，于是便产生冲突，这种冲突是目前影响广大中国农村稳定的深刻根源。东升村在这方面堪称模范，由于村集体经济比较发达，所以农民的“村提留”全部免交。1998年和1999年,东升村所在的长桥镇人均“乡统筹”是48元,教育附加费50元。但仍有10%的村民拒交“乡统筹”,而该村所在的漳浦县约有50%的农民未交“乡统村提”，可见催交“乡统村提”难度之大。

从根本上说，农村民间组织与基层党和政府的关系是一种既合作又冲突的关系。绝大多数农村民间组织在绝大多数情况下与基层党组织和政府保持着良好的合作关系，基层党政机关是权力部门，与它们合作是保护和促进各民间组织成员的公共利益的必要前提。但是，农村民间组织必须为其成员的利益奋斗，在争取其成员的利益时，经常与上级政府和基层党组织发生矛盾和冲突。在一些情况下，担任民间组织领导的中共党员甚至会事实上站在其成员一方，与党组织或其上级政府对立。东升村的村委会等村民组织与村党支部和镇政府的关系相当融洽，当然在一些利害相关的问题上也不免磨擦，只是这些磨擦还没有发展到大规模的激烈冲突。但是，邻村的一起暴力冲突事件典型地说明了农村民间组织与政府相冲突的一面。

离东升村不远的油车村村委会经村党支部同意在1995年就与县民政局签订了一份出租该村部分土地用作公墓的合同，但该村许多村民受传统思想的影响，认为公墓就是坟地，在村前建公墓是不吉利的，所以坚决反对出租土地给政府。组织村民反对出租活动的就是该村的老年协会，它由该村的长老领导。老年协会在与村委会和党支部交涉无效的情况下，便直接组织100多村民连续两天到县政府面前请愿，要求政府取消租地合同。政府和党组织对 为首的村民和老年协会成员做劝说工作，但没有预想的效果。当政府派工作人员对出租土地进行实地勘察时，老年协会再度召集200多名村民进行暴力抵制,砸毁勘察工具。政府方面的反应则是派出警察，以妨碍公务罪拘留了3名骨干分子。暴力冲突后，老年协会组织数百村民在县政府门口进行示威，政府方面只好派出代表与村民进行谈判，答应村民的要求后村民才结束示威。这一事件表明，农村一些民间组织的势力已经超过村党支部，敢于与基层党组织和政府进行较量，并且未必在较量中轻易地败下阵来。

七、农村民间组织的职能

不同的农村民间组织，其发挥的职能也不尽相同。从东升村的案例来看，它们既有管理的功能，又有服务的功能，具体地说它们所起的主要作用包括：推进村民自治、为村民提供各种服务、调解村民之间的纠纷、帮助老弱病残、维护农村安定、改善农民与党和政府的关系、推动农村经济的发展等。

农村民间组织的功能首推村民自治。80年代后期中国政府决定在农村逐渐取消原先那种由村党支部或革委会直接管理村民的政治体制,而推行村民自治。村民自治的前提条件，就是必须有一个或几个自治机构，它们不同于原来的党支部或革委会。按照中央政府的规定，村民自治的权威机构便是村委会。村委会的主要职责就是管理村民事务，这一点从上述东升村村委会的职能中就得到了明显的反映。东升村村委会实际上首先是按照行政管理机构的标准来界定其职能的。它的5名组成人员的分工也是一种行政管理的分工，村长总管全村事务，1名副村长负责经济管理,另1名副村长负责治安保卫, 1名委员负责妇女和计划生育工作,另有1名委员分管民兵工作。由于经济和治安保卫的事务比较繁重，所以村委会下面单设两个下属机构：经济合作社和治保会，前者由1名副村长负责,后者则由村长和另1名副村长领导。但是，一个拥有数千人的村落本身事务就繁多，加上村民已经习惯于接受传统的行政管理，所以仅靠由5名不脱产的农民组成的村委会是很难治理的,许多村务便只能依靠村党支部和其他民间组织的共同管理。例如，村党支部除了是全村的决策核心之外，还直接掌管着相当重要的计生协会和调解会，同时对村委会也进行监管。

农村民间组织除了自治和自我管理的功能外，另一基本功能就是为村民服务。对于政府来说，建立村民组织首先是为了农民的自我管理，所以管理的职能是第一位的，而在村民眼中，村民组织之所以受到欢迎首先是因为它们提供许多服务。实际上，农村的民间组织几乎都既有管理的职能，又有服务的职能。不具备服务功能的村民组织和不具备管理职能的一样都很难在农村生存下去，但它们的侧重点有所不同，一些组织更重于管理，另一些组织则更重于服务。

在东升村的民间组织中，村委会、计生协会、村民小组、共青团和妇代会所起的管理作用显然要超过其服务作用。村的发展规划、基本建设、公共财产、集体经济，以及村民的税收、兵役、婚姻、生育、治安等事务主要是通过上述这些民间组织来管理的，所以，它们对于政府而言是村民的自治和自我管理机构，但是对于东升村的村民而言，它们便是管理者。例如，村民要建造自己的住宅，首先就得向村委会提出申请，批准后再向镇政府登记并交纳土地税和房产税；村民要结婚也一样，首先向村委会提出申请，批准后方可向镇民政道部门登记；已婚夫妻要想孩子，必须向计生协会申请生育指标，同意后再向镇计生协会领取生育证，有了生育指标才能怀孕。其他的一些村民组织如老年协会、果树研究会、经济合作社、调解会、庙会、民兵营则主要从服务性活动。例如，为村民提供保健服务，组织村民的娱乐活动，化解家庭内部夫妻之间、父母与子女之间、婆媳之间、家庭之间的矛盾，进行治安巡逻等等。

帮助老弱病残也是农村民间组织的重要职能。敬老爱幼、扶贫济困是中华民族的传统美德，在广大的农村尤其根深蒂固。农村中的任何组织，无论是官方的还是民间的，如果不能为那些老弱病残提供力所能及的帮助，那就不会有威信和地位。改革开放前，中国农村普遍实行“五保户”制度，所谓“五保”即是保吃、保住、保穿、保行、保病，“五保户”的所有支出由生产大队支付。随着生产大队的解体，“五保户”制度也相应消失。虽然改革开放后农民的生活水平大幅度提高，但老弱病残在每个村都是在所难免的。谁来帮助他们，如何帮助他们,曾经是改革后中国农村面临的紧迫问题。在东升村，这个问题主要是通过村委会来解决的。村委会和其他村民组织通过以下几种方式，对村民的老弱病残进行帮助。第一，建立老年协会，并提供大笔资金帮助老年人进行保健、娱乐活动，每年直接或间接提供的财政资助在4万元左右。第二，一些村民组织通过自助形式帮助老弱病残。如老年协会内部建立了老年福利基金会，对贫穷的老年人进行适当的补助。计生协会对“两女户”进行经济补助和税收减免。第三，对一些特殊的贫困户，由村委会进行特别的照顾，包括发放救济金、免交乡统筹和学童的学杂费。第四，建立医疗保险制度，帮助村民加入保险制度，同时在村里设立一个医务所，为村民提供治病和保健服务。

为村民提供经济方面的服务也是农村民间组织的重要职能。东升村各种村民组织的经济服务主要体现在承担公共经济管理的职能，对全村的经济事务进行统筹安排，示范甚至决定农村的生产经营方式。例如，引导大家承包荒山种植果树，增加经济收入。10年前,村民几乎都不愿承包荒山。但村委会认为这是东升村发财致富的最佳途径，所以决定村委会干部带头承包荒山种植果树，并力图说服其他村民也这样做。经过一段时间的说服和示范后，大多数村民愿意承包荒山种植果树，但仍有极少数村民不愿意。在这种情况下，村委会就对少数村民采取了强制性措施，村委会规定，如果村民不承包荒山或承包后不种植果树，就要经济处罚。这种措施被称为“逼民致富”，实际上是一种强迫从善的形式，它在学术界至今仍有极大的争议。因为许多“逼民致富”的做法给农民带来了灾难性后果，但也有许多是成功的，东升村是一个成功的范例。当年村民不情愿承包的荒山，现在已经是硕果累累，成为村民的主要收入来源。此外，在产品的营销、科技指导、良种供应等方面，村委会以及其他村民组织如果树研究会、经济合作社等也提供服务。

村的其他公共管理责任也完全由村民组织自己承担。在东升村，村委会的基本职能之一就是对全村的基本建设进行总体性的规划，首先是对村民的住宅建设进行统一规划。从1998年开始，该村村民所有新建的住宅必须符合规划的要求。村里的所有道路、自来水、下水道建设也由村委会统一规划，并由村委会组织相应的建筑工程，公共设施的费用也由村公共财政支付。小学的校舍和其中一部分民办教师的工资也由村财政负担，另一部分由乡和县政府负担。中国农民非常看重的传统节日的庆祝、红白喜事的礼仪、对本村有功之臣的奖赏和慰问等事宜，完全由村委会、老年协会、庙会等村民组织负责操持。

八、结束语：农村民间组织与善治

民间组织的出现是中国农村推行市场取向的经济改革的必然的产物，它从根本上改变着中国农村的治理结构和治理状况，从总体上推进了农村的民主和善治。

自从农村推行建立在村委会基础上的村民自治后，中国农村普遍实行了财务公开和政务公开制度，极大地增加了农村的政治透明度。农村政务公开和财务公开是中央政府要求推行的一项重要制度，《村民委员会组织法》和中共中央的有关文件都对它作出了明确的规定，各级党政机关依据上述法规制定实施细则。县和乡两级政府都设有专门的村务公开办公室，指导、监督、检查各村的村务公开情况。

东升村的村务公开是按照《漳浦县村务公开制度》的要求实行的。为了贯彻落实村务公开制度，东升村专门为此成立了两个临时机构：“村务公开民主管理工作小组”和“村民理财小组”。前者由村党支部和村委会的主要领导组成，党支部书记任组长，村长是执行人，负责日常民主管理工作。后者由党支部、村委会、老年协会等负责人组成，一名副书记任组长。此外，党支部和村委会还专门聘请4名村务公开监督员，分别来自党支部、村委会和村民。村务公开的内容、时间、方式都必须记录在一本名为《漳浦县村务公开民主管理备查备案》的记录本上，由管理工作小组向乡政府报告并备案。

东升村村务公开的内容包括：村干部的工资、奖金及各类补贴；集体财务收支情况；计划生育情况；耕地、池塘、果园、山林、企业承包情况；工程建设项目的投标和招标情况；宅基地分配；被征土地面积及补偿款额；义务工摊派；统筹提留款金额及使用情况；征购粮指标分配；救灾救济物资和生产资料发放情况；扶贫奖金使用情况；为村民办实事的项目等等。公布的时间绝大多数是一年两次，分别在1月和7月的上旬。特别重要的则随时公布,如土地和企业的承包、工程的招标、土地的征用。比较重要的如计划生育、集体财务收支则分别是每月和每季度1次。村务公开的方式有两种：其一是在村委会大楼围墙上开设一个“村务明白栏”，按时以黑板报的形式向村民公开村务；其二是在公布有关事项时，开动村里的有线喇叭，将有关内容以广播的形式为村民所知。此外，村里还在主要路口设置了若干个“意见箱”，收集村民对所公开的村务的意见。

农村民间组织的出现大大地推进了中国农村的法治。实行法治是中国政府的基本目标，但中国长期以来实行的是人治而非法治，公民缺乏法律意识，推行法治困难重重。特别在农村，广大农民不知法、不守法，成为推行法治的很大障碍。农村民间组织在两个方面对推进农村法治有极大的促进作用。

其一，协助政府对农村进行普法教育。东升村的村委会、计生协会、老年协会、治保会等村民组织通过会议、业余学校、广播喇叭、标语、墙报等形式，宣传国家的法律。许多村民表示，他们主要是通过这些途径才知道有关的法律知识。例如，东升村的人口学校，主要的教学内容就是国家的人口政策和法规，占全部教学内容的一半左右。

其二，也是最主要的，是通过“村规民约”的方式将国家的法律转化为村民可接受的行为规范。由于中国历史上没有法治的传统，农村的法律观念极其淡薄，他们不习惯于按照法律条文办事，而习惯于村规民约，所以，在村规民约中体现国家的法律条文，是在农村实行法治的一条有效途径。《东升村村规民约》总共15条，基本上包括了村民最有可能涉及到的法律规范。如第一条规定村民必须按时交纳税收和政府的统筹款；第二、三两条禁止在学校、市场等公共场所进行扰乱和破坏活动；第四、五、六、七条禁止赌博、偷窃、毁坏农作物和破坏公共设施。几乎所有条款都是根据东升村的具体情况而对国家的法律和政府的政策的延伸或本地化，使之容易为村民所接受和遵守。

村民组织的兴起有效地遏制了乡村干部的腐败行为。由于村委会实行村务公开制度，村的财政收支和决策活动都处于透明状态，据此，村民对村干部可以进行有效的监督。在东升村，干部的工资、收入和村的财政收支情况、决策活动、企业承包、土地征用、宅基地分配等重要经济活动都公开化，并由专门人员进行监督，即使有人想腐败也很不容易，所以，村干部都非常廉洁。从前，每到水果收获季节，镇干部有事没事来村里，村干部就得准备水果送给上面来的干部，现在这样的机会也没有了，因为所有水果园都承包给了个人。村里的民主理财小组，其主要职责是专门审查村的公共财政收支情况，并且必须按期将审查情况连同有关帐目公布于众。村民代表会议、村党支部、村务公开民主管理工作小组有权检查村公共财政情况，村民如有疑问可以向它们反映甚至匿名举报。

一些重要的农村民间组织内部也有一套公开和监督机制，使其领导人廉洁工作。例如，东升村的老年协会因为相对说来涉及的款项较多，也有内部的公开制度。它采取墙报的形式定期公布会员捐款、会费和其他收支帐目，甚至连原始单据有几张，每一笔进出款项的数目，哪怕只有几分钱，也记载得清清楚楚。老年协会内设一个财务小组，共有4名成员，其主要职责就是管理财务，监督协会领导人的财务活动。协会的所有支出都有一套严密的审批程序，重大支出项目须由集体讨论决定。

农村民间组织的兴起和存在的最深厚基础，在于它们有力地促进了农村公共利益的最大化。善治的目的是促使社群公共利益的最大化，从这个意义上说，中国农村民间组织的最重要作用，就是促进农村的善治。包括村委会在内的所有农村民间组织，它们或多或少都是村民的利益代表，它们代表村民向上级政府争取更多的利益，当村民的利益受到外部的威胁时，它们起着利益保护者的作用。以东升村为例，村民组织通过以下途径使村民的公共利益最大化：

1)向上级政府争取更多的利益。例如，推销本村的产品，说服镇政府给本村提供若干优惠政策，争取农村信用社的贷款支持，邀请县和镇的农业技术人员来村进行科技指导。一个最新的例子是，东升村正准备兴建小学校舍，全部投资在20万元左右。按照规定，投资应当由本村财政投入，但县政府对于贫困的村也可以给以适当的财政支持。为了争取县政府的投入，村党支部书记和村委会主任主动向镇和县政府提出申请，并积极做有关负责官员的工作，最后，主管领导终于为其精神所感动，答应给予3万元的无偿援助。3万元钱在整个投资额中所占比例虽小，但它完全是一笔额外的投入，没有村委会的努力争取，东升村就没有这一笔额外的利益。

2)当本村与上级政府和邻村发生利益冲突时，保护本村利益。在税收、摊派、地界、道路、水利等方面，村与镇以及村与村之间不免发生矛盾，每当发生利益冲突时，东升村的村委会及其他所有村民组织总是能站在本村村民的角度，维护村民的利益。例如，按照规定，长桥镇的所有农民人均每年应向镇政府上交统筹款和教育附加费共98元,其中村一级可以提留20%。但是，东升村为了保护村民的利益，免去村提留款，并且为那些不能按时交纳款项的村民垫付所需的费用。东升村与邻村的关系比较融洽，没有发生过大规模的冲突，但漳浦县的其他农村经常发生村与村之间的冲突。每当这种冲突发生时，村委会、老年协会等村民组织始终都是本村利益的坚决捍卫者，在个别情况下，它们甚至走向极端，成为村民之间械斗的组织者或集体上访事件的策划者。

3)最大限度地增进村民的经济利益，是农村民间组织特别是村委会的首要任务。东升村近年推行的一个最大规划是“奔小康、建新村”活动，由村委会领导实施。该计划的核心内容是，村委会带头承包荒山种植水果，学习科技知识，建立“科技种果示范片”。取得明显的经济效益后，向全村推广，每名村委会成员各自领导一个村民小组，开垦荒山种植水果，并向其他村民传授科学种植水果的经验。水果收获后，由村委会出面开拓市场，推销本村的水果。同时，村委会还建立了三个水果加工企业，帮助村民解决部分果品的销售问题。这一活动的结果是，使1.26万亩的荒山奇迹般地变成了优质水果林,使村民的人均年收入从5年前的2000元左右,增加到1998年的4200多元。

4)发展集体经济，增加村民的公共福利。中国农村实行分田到户的承包责任制后，极大地调动了农村的生产积极性，提高了劳动生产率，改善了农村的生活。但这一政策也带来了某些消极的影响，其中之一便是随着村一级集体经济的瓦解，村的公共财政也随之崩溃，村民的公共福利受到了严重损害，以至于在不少乡村水利失修、道路毁坏、桥梁垮塌。在政府不再干预农村经济事务的条件下，村的公共福利只能依靠村民自己，各种村民组织便是这一事业的自然组织者和领导者。东升村的村委会和其他村民组织在发展村集体经济方面做了大量工作，为增大村民的公共福利作出了很大的贡献。它们首先创办了三家村办企业、开垦了2.3万亩集体果林,在1998年村集体经济的纯收入达到了60万元。然后，村委会、村民代表会议等民间组织将这些集体收入用于改善全村的公共设施，如公用的村部大楼、道路、水利、自来水、学校、有线电视、程控电话、调频广播、卫生所等，使全村的公共福利事业比承包前更好。仅村公用大楼就花费180万元,有线电视电缆投入17万元,校舍投资近18万元。村民组织若不壮大村集体经济，这些公共福利事业就很难发展起来。

5)进行综合治理，全面提高村民的生活质量。除了经济收入的增加外，农村综合生活质量的提高还必须具备其他的一系列条件，如安全而干净的居住环境、丰富而健康的精神生活。在绝大多数中国农村，所有这些公共品的提供者都不再是政府，也不是个人，而是村民组织。东升村的治保会、调解会为村民提供了安全方面的公共服务，共青团、妇联、老年协会、庙会等则为村民提供了文化、娱乐、健康、卫生和宗教方面的公共服务。例如村治保会组织专门的联防巡逻小队，每到夜间就在全村巡逻，以确保村民生活的安全，而所有费用都由村公共财政支付。老年协会除了为老年人提供服务外，还经常在逢年过节时组织文艺演出，丰富村民的文化生活。村委会在1998年还组织了一场“五比”竞赛活动，即比谁的水果种得多；比谁的流通搞得好；比谁的精神生活健康丰富；比谁的家庭人才出得多；比谁对村的奉献更突出。这一活动的目的就是增加村民的认同感，使村民更加热爱东升村，更好地安居乐业。

中国农村民间组织的发展历史还不长，无论在其生存的政治和经济环境、还是其内部的结构和职能等方面都存在着不少问题。从漳浦县特别是东升村的案例来看，目前农村民间组织的主要问题有以下几个方面。

许多民间组织所规定或声称的职能与其实际所起的作用相差很大，有些甚至起着相反的消极作用。以村务公开为例，虽然从县政府、镇政府一直到村都有一系列的制度，而且还有两个临时小组和若干监督员，但其中许多内容似乎流于形式。东升村每个月都登记“村务公开民主管理备杳备案”本，然而登记的内容就寥寥几条，1999年第一季度公开的内容只有100多字,很难反映整个村的财务收支和村干部的公共费用。东升村的“人口学校”一年只有两次各半天的授课活动，但校长校规却一应俱全。在这方面做得最好的要数老年协会，它做的甚至比它宣称的有多得多，它的财务公开内容十分详尽，比村委会的要详细得多，且是每个月公布一次，其“老年学校”也远比“人口学校”的活动要多。

农村民间组织从总体上对推动农村社会的进步起着积极的作用，但也有些民间组织有时也起着十分消极的作用。例如，集体抗交国家的税收，宣传封建迷信、挑起宗族纠纷、组织村与村之间的械斗等。东升村近年来虽然没有发生过上述事件，但其邻村却时有发生。上面提到过的油车村老年协会组织村民暴力抗拒县政府事件就是突出的一例，它反映出两个问题。首先，一些农村民间组织，特别是老年协会，深受宗族势力的影响，甚至实际上为宗族势力所控制，其对村民的号召力甚至超过了村委会和其他村民组织。其次，一些村民组织为了保护自己的社群利益铤而走险，违反政府法律。东升村的民间组织与政府和村民两方面的关系都堪称模范，但也可以看出宗族势力的一定影响。例如，村里人多势众的黄姓四房和大房，几乎控制了所有的村民组织。四房尤甚，大约三分之二的村民组织为其控制。

大多数农村民间组织过分依赖于农村中的党政领导，从而带有明显的“官办”色彩，而少数民间组织则远离党政机关甚至与之对立，从而缺乏合法性。东升村的村委会、团支部、妇代会、民兵营、计生协会、治保会、调解会等组织在相当程度上依赖于村党支部和镇党政机关。这些组织的成立及其内部的活动都在党支部和镇政府的直接管制之下，它们一般都应向村党支部报告甚至请示工作，其领导人和主要骨干基本上都是中共党员，都要接受村党支部的领导。所以，它们还带有明显的“官办”色彩。但另一方面，少数民间组织则走向另一个极端，它们完全是自发的组织，与党和政府毫无关系，甚至也从未经政府主管部门的登记。例如东升村的庙会，老年协会也在相当程度上独立于村党支部和镇党政机关。

某些农村民间组织对其成员的强制性过大。民间组织区别于其他官方组织的特征之一是其成员加入组织及参与其活动的自愿性，在这方面中国农村的民间组织还存有很大的距离。在东升村，村民必须参加村委会组织的一切活动，否则就要受到罚款的惩罚。例如，适龄村民必须按时参加人口学校，必须参加村计生协会，所有成年村民都必须参加村委会选举，否则就罚款。村委会的村规民约和计生协会的章程本来都是其成员的自愿性协议，成员遵守这些协议的前提是他们也应享有相应的权利，但在东升村的村规民约和计生协会章程中我们几乎看不到保护其其成员权利的条文，相反全部都是“禁止”、“不许”等规定成员义务的条款。

许多农村民间组织的内部管理混乱，缺乏规范和认同。村委会、村民代表会议、村民小组、计生协会等组织虽然有一整套的规范，但这些组织的活动仍然具有很大的随意性。村规民约应当是村民行为的基本规范，但是大多数村民对它所知甚少，缺乏起码的认同。对于许多村民而言，对宗族的认同要超过对其所在村民组织的认同。与其他地方相比，东升村的村民组织算是比较健全的，但也不同程度地存在着上述问题。例如，除了村委会和老年协会之外，其他组织的内部管理都较为混乱。甚至连传统上管理比较规范的团支部和民兵营，现在也显得很松散，以往那种高度的认同已不复存在。

农村民间组织的发展很不平衡，不同的民间组织之间在社会政治经济影响和地位方面差距很大。在东升村，影响最大、威信最高的村民组织是村委会和老年协会，传统上影响很大的团支部、妇代会、民兵营现在的影响和作用非常微弱。造成农村民间组织之间极大差距的主要原因是：1)法律地位,如《宪法》、《村民委员会组织法》和中共中央的有关规定，村委会的地位和威信主要来自于此；2)传统文化,中华民族有尊敬老人的传统，也有宗族认同的传统，老年协会的威信即源于此；3)经济实力,没有较强的经济实力，就很难吸引其成员，也不能为村民办实事，就不容易获得村民的拥戴；4)强有力的领导，没有一个强有力的领导，即使具备上述条件，该组织也极难有很大的影响和势力。对东升村的调查发现，在该村中威望最大的三位村民恰恰是该村三个影响最大的组织的领导：村党支部书记、村长和老年协会会长。

从中央政府官员到地方官员，从学者到村民，对农村民间组织的性质、职能和意义还缺乏起码的共识。绝大多数官员、农民和学者对农村民间组织持肯定的态度，认为它们尽管还存在着种种问题，但对于推进农村的民主与法治、促进农村经济的发展、改善农民的生活质量、缓解农村与政府的矛盾、维护农村的稳定等都有积极的意义。但也有一部分人对此提出了质疑。一些学者认为，中国农村的民间组织基本上没有独立性可言，而处于党组织和政府的绝对控制中，不过是村党支部和乡镇党政机关的执行工具。与此正好相反，一部分乡镇基层干部则认为，农村的民间组织正象一匹脱缰的野马，大有失控的危险。他们说，这些民间组织担负着管理村民的职能，其领导人由村民选举产生，党和政府无权干预，一旦掌握在坏人手中，如掌握在农村恶势力或家族势力手中时，党和政府不能合法干预，势必给村民利益造成极大的损害，这样的事例已经屡见不鲜。

我们对东升村的案例研究使我们得出了这样的结论：随着市场经济体制在中国农村的逐渐确立和政治与法律环境的变迁，广大的农村必然会滋生出各种各样的民间组织。它们的出现对于改善农村的民主治理产生了十分积极的作用，这一现实本身就是改革开放后中国社会政治进步的重要表现。但是，从总体上说，它们的自主性、独立性和志愿性程度还不很高，还存在着许多问题。如果能采取切实有效的措施，解决这些问题，那么，中国农村的民间组织就将更加健康地向前发展，对推动中国农村的进步和善治将起更大的作用。为此，我们对改善农村民间组织提出若干原则性的建议。

我们认为，对农村民间组织的管理亟需规范化，既要规范政府对民间组织的管理，也要规范民间组织内部的自我管理。应当进一步完善和改进政府关于民间组织管理的法律规定，对现行的《民间组织管理条例》作适当的修改或补充，对农村民间组织的生存和发展应当有一些特殊的规定。要有计划地对农村民间组织的骨干分子进行必要的培训，使他们更自觉地为其成员的公共利益努力，从而增大其认同感和凝聚力，使其懂得国家法律和政府政策，具有必要的管理知识和管理能力。党和政府要为农村民间组织提供更加宽松的环境，增大其成员的自愿性和自主性。党和政府的权力触角要加速从农村管理领域中撤出来，缩小包村干部和村党支部的行政权力，把更多的管理权交给村民组织，尽早实现村民的完全自治。

第四篇：中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)

中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)

为进一步加快贫困地区发展，促进共同富裕，实现到2020年全面建成小康社会奋斗目标，特制定本纲要。

序言

(一)扶贫事业取得巨大成就。消除贫困、实现共同富裕，是社会主义制度的本质要求。改革开放以来，我国大力推进扶贫开发，特别是随着《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》的实施，扶贫事业取得了巨大成就。农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决，探索出一条中国特色扶贫开发道路，为促进我国经济发展、政治稳定、民族团结、边疆巩固、社会和谐发挥了重要作用，为推动全球减贫事业发展作出了重大贡献。

(二)扶贫开发是长期历史任务。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段。经济社会发展总体水平不高，区域发展不平衡问题突出，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在。扶贫对象规模大，相对贫困问题凸显，返贫现象时有发生，贫困地区特别是集中连片特殊困难地区(以下简称连片特困地区)发展相对滞后，扶贫开发任务仍十分艰巨。同时，我国工业化、幸福工作室 信息化、城镇化、市场化、国际化不断深入，经济发展方式加快转变，国民经济保持平稳较快发展，综合国力明显增强，社会保障体系逐步健全，为扶贫开发创造了有利环境和条件。我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。

(三)深入推进扶贫开发意义重大。扶贫开发事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关社会主义现代化大局。深入推进扶贫开发，是建设中国特色社会主义的重要任务，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是坚持以人为本、执政为民的重要体现，是统筹城乡区域发展、保障和改善民生、缩小发展差距、促进全体人民共享改革发展成果的重大举措，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的迫切需要。必须以更大的决心、更强的力度、更有效的举措，打好新一轮扶贫开发攻坚战，确保全国人民共同实现全面小康。

一、总体要求

(四)指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，提高扶贫标准，加大投入力度，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，坚持政府主导，坚持统筹发展，更加注重转变经济发展方

幸福工作室 式，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决制约发展的突出问题，努力推动贫困地区经济社会更好更快发展。

(五)工作方针。坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。

(六)基本原则——政府主导，分级负责。各级政府对本行政区域内扶贫开发工作负总责，把扶贫开发纳入经济社会发展战略及总体规划。实行扶贫开发目标责任制和考核评价制度。

——突出重点，分类指导。中央重点支持连片特困地区。加大对革命老区、民族地区、边疆地区扶持力度。根据不同地区经济社会发展水平，因地制宜制定扶贫政策，实行有差异的扶持措施。

——部门协作，合力推进。各相关部门要根据国家扶贫开发战略部署，结合各自职能，在制定政策、编制规划、分配资金、安排项目时向贫困地区倾斜，形成扶贫开发合力。

——自力更生，艰苦奋斗。加强引导，更新观念，充分发挥贫困地区、扶贫对象的主动性和创造性，尊重扶贫对象的主体地位，提高其自我管理水平和发展能力，立足自身实现脱贫

幸福工作室 致富。

——社会帮扶，共同致富。广泛动员社会各界参与扶贫开发，完善机制，拓展领域，注重实效，提高水平。强化政策措施，鼓励先富帮后富，实现共同富裕。

——统筹兼顾，科学发展。坚持扶贫开发与推进城镇化、建设社会主义新农村相结合，与生态建设、环境保护相结合，充分发挥贫困地区资源优势，发展环境友好型产业，增强防灾减灾能力，提倡健康科学生活方式，促进经济社会发展与人口资源环境相协调。

——改革创新，扩大开放。适应社会主义市场经济要求，创新扶贫工作机制。扩大对内对外开放，共享减贫经验和资源。继续办好扶贫改革试验区，积极探索开放式扶贫新途径。

二、目标任务

(七)总体目标。到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。

(八)主要任务

——基本农田和农田水利。到2015年，贫困地区基本农田和农田水利设施有较大改善，保障人均基本口粮田。到2020年，农田基础设施建设水平明显提高。

幸福工作室

——特色优势产业。到2015年，力争实现1户1项增收项目。到2020年，初步构建特色支柱产业体系。

——饮水安全。到2015年，贫困地区农村饮水安全问题基本得到解决。到2020年，农村饮水安全保障程度和自来水普及率进一步提高。

——生产生活用电。到2015年，全面解决贫困地区无电行政村用电问题，大幅度减少西部偏远地区和民族地区无电人口数量。到2020年，全面解决无电人口用电问题。

——交通。到2015年，提高贫困地区县城通二级及以上高等级公路比例，除西藏外，西部地区80%的建制村通沥青(水泥)路，稳步提高贫困地区农村客运班车通达率。到2020年，实现具备条件的建制村通沥青(水泥)路，推进村庄内道路硬化，实现村村通班车，全面提高农村公路服务水平和防灾抗灾能力。

——农村危房改造。到2015年，完成农村困难家庭危房改造800万户。到2020年，贫困地区群众的居住条件得到显著改善。

——教育。到2015年，贫困地区学前三年教育毛入园率有较大提高；巩固提高九年义务教育水平；高中阶段教育毛入学率达到80%；保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当；提高农村实用技术和劳动力转移培训水平；扫除青壮年文盲。到2020年，基本普及学前教育，义务教育水平进一步提高，普及高中阶段教育，加快发展远程继续教育和社区教育。

幸福工作室

——医疗卫生。到2015年，贫困地区县、乡、村三级医疗卫生服务网基本健全，县级医院的能力和水平明显提高，每个乡镇有1所政府举办的卫生院，每个行政村有卫生室；新型农村合作医疗参合率稳定在90%以上，门诊统筹全覆盖基本实现；逐步提高儿童重大疾病的保障水平，重大传染病和地方病得到有效控制；每个乡镇卫生院有1名全科医生。到2020年，贫困地区群众获得公共卫生和基本医疗服务更加均等。

——公共文化。到2015年，基本建立广播影视公共服务体系，实现已通电20户以下自然村广播电视全覆盖，基本实现广播电视户户通，力争实现每个县拥有1家数字电影院，每个行政村每月放映1场数字电影；行政村基本通宽带，自然村和交通沿线通信信号基本覆盖。到2020年，健全完善广播影视公共服务体系，全面实现广播电视户户通；自然村基本实现通宽带；健全农村公共文化服务体系，基本实现每个国家扶贫开发工作重点县(以下简称重点县)有图书馆、文化馆，乡镇有综合文化站，行政村有文化活动室。以公共文化建设促进农村廉政文化建设。

——社会保障。到2015年，农村最低生活保障制度、五保供养制度和临时救助制度进一步完善，实现新型农村社会养老保险制度全覆盖。到2020年，农村社会保障和服务水平进一步提升。

——人口和计划生育。到2015年，力争重点县人口自然增

幸福工作室 长率控制在8‰以内，妇女总和生育率在1.8左右。到2020年，重点县低生育水平持续稳定，逐步实现人口均衡发展。

——林业和生态。到2015年，贫困地区森林覆盖率比2010年底增加1.5个百分点。到2020年，森林覆盖率比2010年底增加3.5个百分点。

三、对象范围

(九)扶贫对象。在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口为扶贫工作主要对象。建立健全扶贫对象识别机制，做好建档立卡工作，实行动态管理，确保扶贫对象得到有效扶持。逐步提高国家扶贫标准。各省(自治区、直辖市)可根据当地实际制定高于国家扶贫标准的地区扶贫标准。

(十)连片特困地区。六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州是扶贫攻坚主战场。加大投入和支持力度，加强对跨省片区规划的指导和协调，集中力量，分批实施。各省(自治区、直辖市)对所属连片特困地区负总责，在国家指导下，以县为基础制定和实施扶贫攻坚工程规划。国务院各部门、地方各级政府要加大统筹协调力度，集中实施一批教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生工程，大力改善生产生活条件，培育壮大

幸福工作室 一批特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变连片特困地区面貌。各省(自治区、直辖市)可自行确定若干连片特困地区，统筹资源给予重点扶持。

(十一)重点县和贫困村。要做好连片特困地区以外重点县和贫困村的扶贫工作。原定重点县支持政策不变。各省(自治区、直辖市)要制定办法，采取措施，根据实际情况进行调整，实现重点县数量逐步减少。重点县减少的省份，国家的支持力度不减。

四、专项扶贫

(十二)易地扶贫搬迁。坚持自愿原则，对生存条件恶劣地区扶贫对象实行易地扶贫搬迁。引导其他移民搬迁项目优先在符合条件的贫困地区实施，加强与易地扶贫搬迁项目的衔接，共同促进改善贫困群众的生产生活环境。充分考虑资源条件，因地制宜，有序搬迁，改善生存与发展条件，着力培育和发展后续产业。有条件的地方引导向中小城镇、工业园区移民，创造就业机会，提高就业能力。加强统筹协调，切实解决搬迁群众在生产生活等方面的困难和问题，确保搬得出、稳得住、能发展、可致富。

(十三)整村推进。结合社会主义新农村建设，自下而上制

幸福工作室 定整村推进规划，分期分批实施。发展特色支柱产业，改善生产生活条件，增加集体经济收入，提高自我发展能力。以县为平台，统筹各类涉农资金和社会帮扶资源，集中投入，实施水、电、路、气、房和环境改善“六到农家”工程，建设公益设施较为完善的农村社区。加强整村推进后续管理，健全新型社区管理和服务体制，巩固提高扶贫开发成果。贫困村相对集中的地方，可实行整乡推进、连片开发。

(十四)以工代赈。大力实施以工代赈，有效改善贫困地区耕地(草场)质量，稳步增加有效灌溉面积。加强乡村(组)道路和人畜饮水工程建设，开展水土保持、小流域治理和片区综合开发，增强抵御自然灾害能力，夯实发展基础。

(十五)产业扶贫。充分发挥贫困地区生态环境和自然资源优势，推广先进实用技术，培植壮大特色支柱产业，大力推进旅游扶贫。促进产业结构调整，通过扶贫龙头企业、农民专业合作社和互助资金组织，带动和帮助贫困农户发展生产。引导和支持企业到贫困地区投资兴业，带动贫困农户增收。

(十六)就业促进。完善雨露计划。以促进扶贫对象稳定就业为核心，对农村贫困家庭未继续升学的应届初、高中毕业生参加劳动预备制培训，给予一定的生活费补贴；对农村贫困家庭新成长劳动力接受中等职业教育给予生活费、交通费等特殊补贴。对农村贫困劳动力开展实用技术培训。加大对农村贫困

幸福工作室 残疾人就业的扶持力度。

(十七)扶贫试点。创新扶贫开发机制，针对特殊情况和问题，积极开展边境地区扶贫、地方病防治与扶贫开发结合、灾后恢复重建以及其他特困区域和群体扶贫试点，扩大互助资金、连片开发、彩票公益金扶贫、科技扶贫等试点。

(十八)革命老区建设。国家对贫困地区的革命老区县给予重点扶持。

五、行业扶贫

(十九)明确部门职责。各行业部门要把改善贫困地区发展环境和条件作为本行业发展规划的重要内容，在资金、项目等方面向贫困地区倾斜，并完成本行业国家确定的扶贫任务。

(二十)发展特色产业。加强农、林、牧、渔产业指导，发展各类专业合作组织，完善农村社会化服务体系。围绕主导产品、名牌产品、优势产品，大力扶持建设各类批发市场和边贸市场。按照全国主体功能区规划，合理开发当地资源，积极发展新兴产业，承接产业转移，调整产业结构，增强贫困地区发展内生动力。

(二十一)开展科技扶贫。积极推广良种良法。围绕特色产业发展，加大科技攻关和科技成果转化力度，推动产业升级和结构优化。培育一批科技型扶贫龙头企业。建立完善符合贫困地区实际的新型科技服务体系，加快科技扶贫示范村和示范户

幸福工作室 建设。继续选派科技扶贫团、科技副县(市)长和科技副乡(镇)长、科技特派员到重点县工作。

(二十二)完善基础设施。推进贫困地区土地整治，加快中低产田改造，开展土地平整，提高耕地质量。推进大中型灌区续建配套与节水改造和小型农田水利建设，发展高效节水灌溉，扶持修建小微型水利设施，抓好病险水库(闸)除险加固工程和灌溉排水泵站更新改造，加强中小河流治理、山洪地质灾害防治及水土流失综合治理。积极实施农村饮水安全工程。加大牧区游牧民定居工程实施力度。加快贫困地区通乡、通村道路建设，积极发展农村配送物流。继续推进水电新农村电气化、小水电代燃料工程建设和农村电网改造升级，实现城乡用电同网同价。普及信息服务，优先实施重点县村村通有线电视、电话、互联网工程。加快农村邮政网络建设，推进电信网、广电网、互联网三网融合。

(二十三)发展教育文化事业。推进边远贫困地区适当集中办学，加快寄宿制学校建设，加大对边远贫困地区学前教育的扶持力度，逐步提高农村义务教育家庭经济困难寄宿生生活补助标准。免除中等职业教育学校家庭经济困难学生和涉农专业学生学费，继续落实国家助学金政策。在民族地区全面推广国家通用语言文字。推动农村中小学生营养改善工作。关心特殊教育，加大对各级各类残疾学生扶助力度。继续实施东部地区

幸福工作室 对口支援中西部地区高等学校计划和招生协作计划。贫困地区劳动力进城务工，输出地和输入地要积极开展就业培训。继续推进广播电视村村通、农村电影放映、文化信息资源共享和农家书屋等重大文化惠民工程建设。加强基层文化队伍建设。

(二十四)改善公共卫生和人口服务管理。提高新型农村合作医疗和医疗救助保障水平。进一步健全贫困地区基层医疗卫生服务体系，改善医疗与康复服务设施条件。加强妇幼保健机构能力建设。加大重大疾病和地方病防控力度。继续实施万名医师支援农村卫生工程，组织城市医务人员在农村开展诊疗服务、临床教学、技术培训等多种形式的帮扶活动，提高县医院和乡镇卫生院的技术水平和服务能力。加强贫困地区人口和计划生育工作，进一步完善农村计划生育家庭奖励扶助制度、“少生快富”工程和计划生育家庭特别扶助制度，加大对计划生育扶贫对象的扶持力度，加强流动人口计划生育服务管理。

(二十五)完善社会保障制度。逐步提高农村最低生活保障和五保供养水平，切实保障没有劳动能力和生活常年困难农村人口的基本生活。健全自然灾害应急救助体系，完善受灾群众生活救助政策。加快新型农村社会养老保险制度覆盖进度，支持贫困地区加强社会保障服务体系建设。加快农村养老机构和服务设施建设，支持贫困地区建立健全养老服务体系，解决广大老年人养老问题。加快贫困地区社区建设。做好村庄规划，幸福工作室 扩大农村危房改造试点，帮助贫困户解决基本住房安全问题。完善农民工就业、社会保障和户籍制度改革等政策。

(二十六)重视能源和生态环境建设。加快贫困地区可再生能源开发利用，因地制宜发展小水电、太阳能、风能、生物质能，推广应用沼气、节能灶、固体成型燃料、秸秆气化集中供气站等生态能源建设项目，带动改水、改厨、改厕、改圈和秸秆综合利用。提高城镇生活污水和垃圾无害化处理率，加大农村环境综合整治力度。加强草原保护和建设，加强自然保护区建设和管理，大力支持退牧还草工程。采取禁牧、休牧、轮牧等措施，恢复天然草原植被和生态功能。加大泥石流、山体滑坡、崩塌等地质灾害防治力度，重点抓好灾害易发区内的监测预警、搬迁避让、工程治理等综合防治措施。

六、社会扶贫

(二十七)加强定点扶贫。中央和国家机关各部门各单位、人民团体、参照公务员法管理的事业单位和国有大型骨干企业、国有控股金融机构、国家重点科研院校、军队和武警部队，要积极参加定点扶贫，承担相应的定点扶贫任务。支持各民主党派中央、全国工商联参与定点扶贫工作。积极鼓励、引导、支持和帮助各类非公有制企业、社会组织承担定点扶贫任务。定点扶贫力争对重点县全覆盖。各定点扶贫单位要制定帮扶规划，积极筹措资金，定期选派优秀中青年干部挂职扶贫。地方各级

幸福工作室 党政机关和有关单位要切实做好定点扶贫工作，发挥党政领导定点帮扶的示范效应。

(二十八)推进东西部扶贫协作。东西部扶贫协作双方要制定规划，在资金支持、产业发展、干部交流、人员培训以及劳动力转移就业等方面积极配合，发挥贫困地区自然资源和劳动力资源优势，做好对口帮扶工作。国家有关部门组织的行业对口帮扶，应与东西部扶贫协作结对关系相衔接。积极推进东中部地区支援西藏、新疆经济社会发展，继续完善对口帮扶的制度和措施。各省(自治区、直辖市)要根据实际情况，在当地组织开展区域性结对帮扶工作。

(二十九)发挥军队和武警部队的作用。坚持把地方扶贫开发所需与部队所能结合起来。部队应本着就地就近、量力而行、有所作为的原则，充分发挥组织严密、突击力强和人才、科技、装备等优势，积极参与地方扶贫开发，实现军地优势互补。

(三十)动员企业和社会各界参与扶贫。大力倡导企业社会责任，鼓励企业采取多种方式，推进集体经济发展和农民增收。加强规划引导，鼓励社会组织和个人通过多种方式参与扶贫开发。积极倡导扶贫志愿者行动，构建扶贫志愿者服务网络。鼓励工会、共青团、妇联、科协、侨联等群众组织以及海外华人华侨参与扶贫。

七、国际合作

幸福工作室

(三十一)开展国际交流合作。通过走出去、引进来等多种方式，创新机制，拓宽渠道，加强国际反贫困领域交流。借鉴国际社会减贫理论和实践，开展减贫项目合作，共享减贫经验，共同促进减贫事业发展。

八、政策保障

(三十二)政策体系。完善有利于贫困地区、扶贫对象的扶贫战略和政策体系。发挥专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的综合效益。实现开发扶贫与社会保障的有机结合。对扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目，要进行贫困影响评估。

(三十三)财税支持。中央和地方财政逐步增加扶贫开发投入。中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区。加大中央和省级财政对贫困地区的一般性转移支付力度。加大中央集中彩票公益金支持扶贫开发事业的力度。对贫困地区属于国家鼓励发展的内外资投资项目和中西部地区外商投资优势产业项目，进口国内不能生产的自用设备，以及按照合同随设备进口的技术及配件、备件，在规定范围内免征关税。企业用于扶贫事业的捐赠，符合税法规定条件的，可按规定在所得税税前扣除。

(三十四)投资倾斜。加大贫困地区基础设施建设、生态环境和民生工程等投入力度，加大村级公路建设、农业综合开发、土地整治、小流域与水土流失治理、农村水电建设等支持力度。

幸福工作室 国家在贫困地区安排的病险水库除险加固、生态建设、农村饮水安全、大中型灌区配套改造等公益性建设项目，取消县以下(含县)以及西部地区连片特困地区配套资金。各级政府都要加大对连片特困地区的投资支持力度。

(三十五)金融服务。继续完善国家扶贫贴息贷款政策。积极推动贫困地区金融产品和服务方式创新，鼓励开展小额信用贷款，努力满足扶贫对象发展生产的资金需求。继续实施残疾人康复扶贫贷款项目。尽快实现贫困地区金融机构空白乡镇的金融服务全覆盖。引导民间借贷规范发展，多方面拓宽贫困地区融资渠道。鼓励和支持贫困地区县域法人金融机构将新增可贷资金70%以上留在当地使用。积极发展农村保险事业，鼓励保险机构在贫困地区建立基层服务网点。完善中央财政农业保险保费补贴政策。针对贫困地区特色主导产业，鼓励地方发展特色农业保险。加强贫困地区农村信用体系建设。

(三十六)产业扶持。落实国家西部大开发各项产业政策。国家大型项目、重点工程和新兴产业要优先向符合条件的贫困地区安排。引导劳动密集型产业向贫困地区转移。加强贫困地区市场建设。支持贫困地区资源合理开发利用，完善特色优势产业支持政策。

(三十七)土地使用。按照国家耕地保护和农村土地利用管理有关制度规定，新增建设用地指标要优先满足贫困地区易地

幸福工作室 扶贫搬迁建房需求，合理安排小城镇和产业聚集区建设用地。加大土地整治力度，在项目安排上，向有条件的重点县倾斜。在保护生态环境的前提下支持贫困地区合理有序开发利用矿产资源。

(三十八)生态建设。在贫困地区继续实施退耕还林、退牧还草、水土保持、天然林保护、防护林体系建设和石漠化、荒漠化治理等重点生态修复工程。建立生态补偿机制，并重点向贫困地区倾斜。加大重点生态功能区生态补偿力度。重视贫困地区的生物多样性保护。

(三十九)人才保障。组织教育、科技、文化、卫生等行业人员和志愿者到贫困地区服务。制定大专院校、科研院所、医疗机构为贫困地区培养人才的鼓励政策。引导大中专毕业生到贫困地区就业创业。对长期在贫困地区工作的干部要制定鼓励政策，对各类专业技术人员在职务、职称等方面实行倾斜政策，对定点扶贫和东西部扶贫协作挂职干部要关心爱护，妥善安排他们的工作、生活，充分发挥他们的作用。发挥创业人才在扶贫开发中的作用。加大贫困地区干部和农村实用人才的培训力度。

(四十)重点群体。把对少数民族、妇女儿童和残疾人的扶贫开发纳入规划，统一组织，同步实施，同等条件下优先安排，加大支持力度。继续开展兴边富民行动，帮助人口较少民族脱

幸福工作室 贫致富。推动贫困家庭妇女积极参与全国妇女“双学双比”活动，关注留守妇女和儿童的贫困问题。制定实施农村残疾人扶贫开发纲要(2011-2020年)，提高农村残疾人生存和发展能力。

九、组织领导

(四十一)强化扶贫开发责任。坚持中央统筹、省负总责、县抓落实的管理体制，建立片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，实行党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制。各级党委和政府要进一步提高认识，强化扶贫开发领导小组综合协调职能，加强领导，统一部署，加大省县统筹、资源整合力度，扎实推进各项工作。进一步完善对有关党政领导干部、工作部门和重点县的扶贫开发工作考核激励机制，各级组织部门要积极配合。东部地区各省(直辖市)要进一步加大对所属贫困地区和扶贫对象的扶持力度。鼓励和支持有条件的地方探索解决城镇化进程中的贫困问题。

(四十二)加强基层组织建设。充分发挥贫困地区基层党组织的战斗堡垒作用，把扶贫开发与基层组织建设有机结合起来。选好配强村级领导班子，以强村富民为目标，以强基固本为保证，积极探索发展壮大集体经济、增加村级集体积累的有效途径，拓宽群众增收致富渠道。鼓励和选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部、退伍军人、高校毕业生到贫困村工作，帮助建班子、带队伍、抓发展。带领贫困群

幸福工作室 众脱贫致富有突出成绩的村干部，可按有关规定和条件优先考录为公务员。

(四十三)加强扶贫机构队伍建设。各级扶贫开发领导小组要加强对扶贫开发工作的指导，研究制定政策措施，协调落实各项工作。各省(自治区、直辖市)扶贫开发领导小组每年要向国务院扶贫开发领导小组报告工作。要进一步强化各级扶贫机构及其职能，加强队伍建设，改善工作条件，提高管理水平。贫困程度深的乡镇要有专门干部负责扶贫开发工作。贫困地区县级领导干部和县以上扶贫部门干部的培训要纳入各级党政干部培训规划。各级扶贫部门要大力加强思想、作风、廉政和效能建设，提高执行能力。

(四十四)加强扶贫资金使用管理。财政扶贫资金主要投向连片特困地区、重点县和贫困村，集中用于培育特色优势产业、提高扶贫对象发展能力和改善扶贫对象基本生产生活条件，逐步增加直接扶持到户资金规模。创新扶贫资金到户扶持机制，采取多种方式，使扶贫对象得到直接有效扶持。使用扶贫资金的基础设施建设项目，要确保扶贫对象优先受益，产业扶贫项目要建立健全带动贫困户脱贫增收的利益联接机制。完善扶贫资金和项目管理办法，开展绩效考评。建立健全协调统一的扶贫资金管理机制。全面推行扶贫资金项目公告公示制，强化审计监督，拓宽监管渠道，坚决查处挤占挪用、截留和贪污扶贫

幸福工作室 资金的行为。

(四十五)加强扶贫研究和宣传工作。切实加强扶贫理论和政策研究，对扶贫实践进行系统总结，逐步完善中国特色扶贫理论和政策体系。深入实际调查研究，不断提高扶贫开发决策水平和实施能力。把扶贫纳入基本国情教育范畴，作为各级领导干部和公务员教育培训的重要内容、学校教育的参考材料。继续加大扶贫宣传力度，广泛宣传扶贫开发政策、成就、经验和典型事迹，营造全社会参与扶贫的良好氛围。同时，向国际社会展示我国政府保障人民生存权、发展权的努力与成效。

(四十六)加强扶贫统计与贫困监测。建立扶贫开发信息系统，开展对连片特困地区的贫困监测。进一步完善扶贫开发统计与贫困监测制度，不断规范相关信息的采集、整理、反馈和发布工作，更加及时客观反映贫困状况、变化趋势和扶贫开发工作成效，为科学决策提供依据。

(四十七)加强法制化建设。加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。

(四十八)各省(自治区、直辖市)要根据本纲要，制定具体实施办法。

(四十九)本纲要由国家扶贫开发工作机构负责协调并组织实施。（据新华社）

幸福工作室

第五篇：《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》

为进一步加快贫困地区发展，促进共同富裕，实现到2020年全面建成小康社会奋斗目标，特制定本纲要。

序 言

（一）扶贫事业取得巨大成就。消除贫困、实现共同富裕，是社会主义制度的本质要求。改革开放以来，我国大力推进扶贫开发，特别是随着《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年〉》和《中国农村扶贫开发纲要(2001一2010年〉》的实施，扶贫事业取得了巨大成就。农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立。农村居民生存和温饱问题基本解决，探索出二条中国特色扶贫开发道路，工为促进我国经济发展、政治稳定、民族团结、边疆巩固、社会和谐发挥了重要作用，为推动全理球减贫事业发展作出了重大贡献。

（二）扶贫开发是长期历交任务。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段。经济社会发展总体水平不高，区域发展不平衡问题突出，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在。扶贫对象规模大，相对贫困问题凸显，返贫号现象时有发生，贫困地区特别是集中连片特殊困难地区画面（以下简称连片特困地区）发展相对滞后，扶贫开发任务仍十分艰巨。同时，我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化不断深入，经济发展方式加快转变，国民经济保持平稳较快发展，综合国力明显增强，社会保障体系逐步健全，为扶贫开发创造了有利环境和条件。我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、为尽快脱贫致富、改善生态环境、传提高发展能力、缩小国发展差距的新阶段。

（三）深入推进扶贫开发意义重大。扶贫开发事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关社会主支五化大局。深入推进扶贫开发，是建设中国特色社会主义的重要任务，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是坚持以人为本、执政为民的重要体现，是统筹城乡区域发展、保障和改善民生、缩小发展差距、促进全体人民共享改革发展成果的毛主主盏，是全面建设小康社会、构建会主义和谐社会的迫切需要。必须以更大的决心、更强的力度、更有效的举措，打好新一轮扶贫开发攻坚战;确保全国人民共同实现全面小康。

一、总体要求

(四)指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，提高扶贫标准，如大投入力度，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，坚持政府主导，坚持统筹发展，更加注重转变经济发展方式，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决制约发展的突出问题，努力推动贫困地区经济社会更好更快发展。

（五）工作方针。坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困;把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。

(六)基本原则

1、政府主导，分级负责。各级政府对本行政区域内扶贫开发工作负总责，把扶贫开发纳入经济社会发展战略及总体规划。实行扶贫开发目标责任制和考核评价制度。

2、突出重点，分类指导。中央重点支持连片特困地区。如大对革命老区气

民族地区、边覆地区扶持力度。根据不同地区经济社会发展水平，困地制宜制定扶贫政策，实行有差异的扶持措施。

3、部门协作，合力推进。各相关部门要根据国家扶贫开发战略部署，结合各自职能，在制定政策、编制规划、分配资金、安排项目时向贫困地区倾斜，形成扶贫开发合力。

4、自力更生，艰苦奋斗。加强引导，更新观念，充分发挥贫困地区、扶贫对象的主动性和创造性，尊重扶贫对象的主体地位，提高其自我管理水平和发展能力，立足自身实现脱贫致富。

5、社会帮扶，共同致富。广泛动员社会各界参与扶贫开发，完善机制，拓展领域，注重实效，提高水平。强化政策措施，鼓励先富后富，实现共同富裕。

6、统筹兼顾，科学发展。坚持扶贫开发与推进城镇化、建设社会主义新农村相结合，与生态建设、环境保护相结合，充分发挥贫困地区资源优势，发展环境友好型产业，增强防灾减灾能力，提倡健康科学生活方式，促进经济社会发展与人口资源环境相协调。

7、改革创新，扩大开放。适应社会主义市场经济要求，创新扶贫工作机制。扩大对内对外开放，共享减贫经验和资源。继续办好扶贫改革试验区，积极探索开放式扶贫新途径。

二、目标任务

(七)总体目标。到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。

(八)主要任务

1、基本农田和农田水利。到2015年，贫困地区基本农田和农田水利设施有较大改善，保障人均基本口粮田。到2020年，农田基础设施建设水平明显提高。

2、特色优势产业。到2015年，力争实现1户1项增收项目。到2020年，初步构建特色支柱产业体系。

3、饮水安全。到2015年，贫困地区农村饮水安全问题基本得到解决。到2020年，农村饮水安全保障程度和自来水普及率进一步提高。

4、生产生活用电。到2015年，全面解决贫困地区无电行政村用电问题，大幅度减少百部偏远地区和民族地区无电人口数量。到2020年，全面解决无电人口用电问题。

5、交通。到2015年，提高贫困地区县城通二级及以上高等级公路比例，除西藏外，百部地区80%的建制村通沥青(水泥)路，稳步提高贫困地区农村客运班车通达率。到2020年，实现具备条件的建制村通沥青（水泥）路，推进村庄内道路硬化，实现村村遥班车，全面提高农村公路服务水平和防灾抗灾能力。

6、农村危房改造。到肌5年，完成农村困难家庭危房改造800万户。到2020年，贫困地区群众的居住条件得到显著改善。

7、教育。到却时，贫困地区学前三年教育毛入园率有较大提高;巩固提高九年义务教育水平;高中阶段教育毛入学率达到80%;保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当;提高农村实用技术和劳动力转移培训水平;扫除青壮年文盲。到2020年，基本普及学前教育，义务教育水平进一步提高，普及高中阶段教育，加快发展远程继续教育和社区教育。

8、医疗卫生。到2015年，贫困地区县、乡、村三级医疗卫生服务网基本

健全，县级医院的能力和水平明显提高，每个乡镇有1所政府举办的卫生院，每个行政村有卫生仨新型农村合作医疗参合率稳定在90%以上，门诊统筹全覆盖基本实现;逐步提高儿童重大疾病的保障水平，重大传染病和地方病得到有效控制;每个乡镇卫生院有1名全科医生。到2020年，贫困地区群众获得公共卫生和基本医疗服务更加均等。

9、公共文化。到2015年，基本建立广播影视公共服务体系，实现已通电20户以下自然村广播电视全覆盖，基本实现广播电视户户遇，力争实现每个县拥有1家数字电影院，每个行政村每月放映1场数字电影;行政村基本通宽带，自然村和交通沿线通信信号基本覆盖。到2020年，健全完善广播影视公共服务体系，全面实现广播电视户户通;自然村基本实现通宽带;健全农村公共文化服务体系，基本实现每个国家扶贫开发工作重点县〈以下简称重点县〉有图书馆、文化馆，乡镇有综合文化站，行政村有文化活动室。以公共文化建设促进农村廉政文化建设。

10、社会保障。到2015年，农村最低生活保障制度、五保供养制度和临时救助制度进一步完善，实现新型农村社会养老保险制度全覆盖。到2020年，农村社会保障和服务水平进一步提升。

11、人口和计划生育。到2015年，力争重点县人口自然增长率控制在8%。以内，妇女总和生育率在1.8左右。到2020年，重点县低生育水平持续稳定，逐步实现人口均衡发展。

12、林业和生态。到2015年，贫困地区森林覆盖率比2010年底增加1.5个百分点。到2020年，森林覆盖率比2010年底增加3.5个百分点。

三、对象范围

（九)扶贫对象。在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口为扶贫工作主要对象。建立健全扶贫对象识别机制，做好建档立卡工作，实行动态管理，确保扶贫对象得到有效扶持。逐步提高国家扶贫标准。各省（自治区、直辖市)可根据当地实际制定高于国家扶贫标准的地区扶贫标准。

（十)连片特困地区。六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山一大行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连叫困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州是扶贫攻坚主战场。加大投入和支持力度，加强对跨省片区规划的指导和协调，集中力量分批实施。各省〈自治区、直辖市〉对所属连片特困地区负总责，在国家指导下，以县为基础制定和实施扶贫攻坚工程规划。国务院各部门、地方各级政府要加大统筹协调力度，集中实施一批教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生工程，大力改善生产生活条件，培育壮大一批特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变连片特困地区面貌。各省(自治区、直辖市)可自行确定若干连片特困地区，统筹资源给予重点扶持。

（十一）重点县和贫困村。要做好连片特困地区以外重点县和贫困村的扶贫工作。原定重点县支持政策不变。各省〈自治区、直辖市〉要制定办法，采取措施，根据实际情况进行调整，实现重点县数量逐步减少。重点县减少的省份，国家的支持力度不减。

四、专项扶贫

（十二）易地扶贫搬迁。坚持自愿原则，对生存条件恶劣地区扶贫对象实行易地扶贫搬迁。引导其他移民搬迁项目优先在符合条件、的贫困地区实施，加

强与易地扶贫搬迁项目的衔接，共同促进改善贫困群众的生产生活环境。充分考虑资源条件，困地制宜，有序搬迁，改善生存与发展条件，着力培育和发展后续产业。有条件的地方引导向中小城镇、工业园区移民，创造就业机会，提高就业能力。加强统筹协调，切实解决搬迁群众在生产生活等方面的困难和问题，确保搬得出、稳得住、能发展、可致富。

（十三）整村推进。结合社会主义新农村建设，自下而上制定整村推进规划，分期分批实施。发展特色支柱产业，改善生产生活条件，增加集体经济收入，提高自我发展能力。以县为平台，统筹各类涉农资金和社会帮扶资源，集中投入，实施水、电、路、气、房和环境改善“六到农家”工程3建设公益设施较为完善的农村社区。加强整村推进后续管理，健全新型社区管理和服务体制，巩固提高扶贫开发成果。贫困村相对集中的地方，可实行整乡推进、连片开发。

（十四）以工代赈。大力实施以工代赈，有效改善贫困地区耕地（草场）质量，稳步增加有效灌溉面积。加强乡村（组）道路和人畜饮水工程建设，开展水土保持、小流域治理和片区综合开发，增强抵御自然灾害能力，夯实发展基础。

（十五）产业扶贫。充分发挥贫困地区生态环境和自然资源优势，推广先进实用技术，培植壮大特色支柱产业，大力推进旅游扶贫。促进产业结构调整，通过扶贫龙头企业、农民专业合作社和互助资金组织，带动和帮助贫困农户发展生产。引导和支持企业到贫困地区投资兴业，带动贫困农户增收。

（十六）就业促进。完善雨露计划。以促进扶贫对象稳定就业为核心，对农村贫困家庭未继续升学的应届初、高中毕业生参加劳动预备制培训，给予一定的生活费补贴;对农村贫困家庭新成长劳动力接受中等职业教育给予生活费、交通费等特殊补贴。对农村贫困劳动力开展实用技术培训。如大对农村贫困残疾人就业的扶持力度。

（十七）扶贫试点。创新扶贫开发机制，针对特殊情况和问题，积极开展边境地区扶贫、地方病防治与扶贫开发结合、灾后恢复重建以及其他特困区域和群体扶贫试点，扩大互助资金、连片开发、彩票公益金扶贫、科技扶贫等试点。..（十八）革命老区建设。国家对贫困地区的革命老区县给予重点扶持。

五、行业扶贫

（十九）明确部门职责。各行业部门要把改善贫困地区发展环境和条件作为本行业发展规划的重要内容，在资金、项目等方面向贫困地区倾斜，并完成本行业国家确定的扶贫任务。

（二十）发展特色产业。加强农、林、牧、渔产业指导，发展各类专业合作组织，完善农村社会化服务体系?围绕主导产品、名牌产品、优势产品，大力扶持建设各类批发市场和边贸市场。按照全国主体功能区规划，合理开发当地资源，积极发展新兴产业，承接产业转移，调整产业结构，增强贫困地区发展内生动力。

（二十一）开展科技扶贫。积极推广良种良法。围绕特色产业发展，加大科拉攻关和科技成果转化力度，推动植产业升级和结构优化。培育一批科技型扶贫龙头企业。建立完善符合贫困地区实际的新型科技服务体系，加快科技扶贫示范村和示范户建设。继续选派科技扶贫团、科技副县〈市〉长和科技副乡(镇〉长、科技特派员到重点县工作。

（二十二）完善基础设施。推进贫困地区土地整治，如快中低产田改造，开展土地平整，提高耕地质量。推进大中型灌区续建配套与节水改造和小型农田水利建设，发展高效节水灌溉，扶持修建小微型水利设施，抓好病险水库（闸）除

险加固工程和灌溉排水泵站更新改造，加强中小河流治理、山洪地质灾害防治及水土流失综合治理。积极实施农村饮水安全工程。如大牧区游牧民定居工程实施主为度。加快贫困地区通乡、通村道路建设，积极发展农村永配送物流。继续推进水电新农村电气化、小水电代燃料工程建设和农村电网改造升级，实现城乡用电同网同价。普及信息服务，优先实施重点县村村道有线电视、电话、互联网工程。加快农村邮政网络建设，推进电信网、广电网、互联网三网融合。

（二十二）发展教育文化事业。推进边远贫困地区适刻当集中办学，加快寄宿制学校建设，加大对边远贫困地区斗学前教育的扶持力度，逐步提高农村义务教育家庭经济困难寄宿生生活补助标准。免除中等职业教育学校家庭经济困难学生和涉农专业学生学费，继续落实国家助学金政策。在民族地区全面推广国家通用语言文字。推动农村中小学生营养改善工作。关心特殊教育，加大对各级各类残疾学生扶助力度。继续实施东部地区对口支援中西部地区高等学校计划和招生协作计划。贫困地区劳动力进城务工，输出地和输入地要积极开展就业培训。继续推进广播电视村村通、农村电影放映、文化信息资源共享和农家书屋等重大文化惠民工程建设。加强基层文化队伍建设。

（二十四）改善公共卫生和人口服务管理。提高新型农村合作医疗和医疗救助保障水平。进一步健全贫困地区基层医疗卫生服务体系，改善医疗与康复服务设施条件。加强妇幼保健机构能力建设。加大重大疾病和地方病防控力度。继续实施万名医师支援农村卫生工程，组织城市医务人员在农村开展诊疗服务、临床教学、技术培训等多种形式的帮扶活动，提高县医院和乡镇卫生院的技术水平和服务能力。加强贫困地区人口和计划生育工作，进一步完人善农村计划生育家庭奖励扶助制度、“少生快富”工程和计划生育家庭特别扶助制度，加大对计划生育扶贫对象的扶持力度，加强流动人口计划生育服务管理。

（二十五）完善社会保障制度。逐步提高农村最低生活保障和五保供养水平，切实保障没有劳动能力和生活常年困难农村人口的基本生活。健全自然灾害应急救助体系，完善受灾群众生活救助政策。如快新型农村社会养老保险制度覆盖进度，支持贫困地区加强社会保障服务体系建设。如快农村养老机构和服务设施建设，支持贫困地区建立健全养老服务体系，解决广大老年人养老问题。如快贫困地区社区建设。做好村主想划，扩大农村危房改造试点，帮助贫困户解决基本住房安全问题。完善农民工就业、社会保障和户籍制度改革等政策。

（二十六）重视能源和生态环境建设。加快贫困地区可再生能源开发利用，困地制宜发展小水电、太阳能、风能、生物质能，推广应用沼气、节能灶、固体成型燃料、秸籽气化集中供气站等生态能源建设项目，带动改水、改厨、改厕、改圈和秸轩综合利用。提高城镇生活污水和垃圾无害化处理率，如大农村环境综合整治力度。加强草原因保护和建设，加强自然保护区建设和管理，大力支持退牧还草工程。采取禁牧、休牧、轮牧等措施，恢复天然草原植被和生态功能。如大泥石流、山体滑坡、崩塌等地质灾害防治力度，重点抓好灾害易发区内的监测预警、搬迁避让、工程治理等综合防治措施。

六、社会扶贫

（二十七）加强定点扶贫。中央和国家机关各部门各单位、人民团体、参照公务员法管理的事业单位和国有大型骨干企业、固有控股金融机构、国家重点科研院校、军队和武警部队，要积极参加定点扶贫，承担相应的定点扶贫任务。支持各民主党派中央、全国工商联参与定点扶贫工作。积极鼓励、引导、支持和帮助各类非公有制企业、社会组织承担定点扶贫任务。定点扶贫力争对重点县全

覆盖。各定点扶贫单位要制定帮扶规划，积极筹措资金，定期选派优秀中青年干部挂职扶贫。地方各级党政机关和有关单位要切实做好定点扶贫工作，发挥党政领导定点帮扶的示范效应。

（二十八）推进东西部扶贫协作。东西部扶贫协作双方要制定规划，在资金支持、产业发展、干部交流、人员培训以及劳动力转移就业等方面积极配合，发挥贫困地区自然资源和劳动力资源优势，做好对口帮扶工作。国家有关部门组织的行业对口帮扶，应与东西部扶贫协作结对关系相衔接。积极推进东中部地区支援西藏、新疆经济社会发展，继续完善对口帮扶的制度和措施。各省(自治区、直辖市）要根据实际情况，在当地组织开展区域性结对帮扶工作。

(二十九)发挥军队和武警部队的作用。坚持把地方扶贫开发所需与部队所能结合起来。部队应本着就地就近、量力而行、有所作为的原则，充分发挥组织严密、突击力强和人才、科技、装备等优势，积极参与地方扶贫开发，实现军地优势互补。

(三十)动员企业和社会各界参与扶贫。大力倡导企业社会责任，鼓励企业采取多种方式，推进集体经济发展和农民增收。加强规划引导，鼓励社会组织和个人通过多种方式参与扶贫开发。积极倡导扶贫志愿者行动，构建扶贫志愿者服务网络。鼓励工会、共青团、妇联、科协、侨联等群众组织以及海外华人华侨参与扶贫。

七、国际合作

(二十一）开展国际交流合作。通过走出去、引进来等多种方式，创新机制，拓宽渠道，加强国际反贫困领域交流。借鉴国际社会减贫理论和实践，开展减贫项目合作，共享减贪经验，共同促进减贫事业发展。

八、政策保障

(三十二）政策体系。完善有利于贫困地区、扶贫对象的扶贫战略和政策体系。发挥专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的综合效益。实现开发扶贫与社会保障的有机结合。对扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目，要进行贫困影响评估。

（三十三）财税支持。中央和地方财政逐步增加扶贫开发投入。中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区。如大中央和省级财政对贫困地区的一般性转移支付力度。为加大中央集中彩票公益金支持扶贫开发事业的力度。对贫困地区属于国家鼓励发展的内外资投资项目和中西部地区外商投资优势产业项目，进口国内不能生产的自用设备，以及按照合同随设备进口的技术及配件备件，在规定范围内免征关税。企业用于扶贫事业的捐赠，符合税法规定条件的，可按规定在所得税税前扣除。

（三十四）投资倾斜。如大贫困地区基础设施建设、生态环境和民生工程等投入力度，如大村级公路建设、农业综合开发、土地整治、小流域与水土流失治理、农村水电建设等支持力度。国家在贫困地区安排的病险水库除险加团、生态建设、农村饮水安全、大中型灌区配套改造等公益性建设项目，取消县以下(含县)以及西部地区连片特困地区配套资金。各级政府都要加大对连片特困地区的投资支持力度。

（三十五）金融服务。继续完善国家扶贫贴息贷款政策。积极推动贫困地区金融产品和服务方式创新，鼓励开展小额信用贷款，努力满足扶贫对象发展生产的资金需求。继续实施残疾人康复扶贫贷款项目。尽快实现贫困地区金融机构空白乡镇的金融服务全覆盖。引导民间借贷规范发展，多方面拓宽贫困地区融资

渠道。鼓励和支持贫困地区县城法人金融机构将新增可贷资金70%以上留在当地使用。积极发展农村保险事业，鼓励保险机构在贫困地区建立基层服务网点。完善中央财政农业保险保费补贴政策。针对贫困地区特色主导产业，鼓励地方发展特色农业保险。加强贫困地区农村信用体系建设。

(三十六）产业扶持。落实国家西部大开发各项产业政策。国家大型项目、重点工程和新兴产业要优先向符合条件的贫困地区安排。引导劳动密集型产业向贫困地区转移。加强贫困地区市场建设。支持贫困地区资源合理开发传利用，完善特色优势产业支持政策。

(三十七）土地使用。按照国家耕地保护和农村土地利用管理有关制度规定，新增建设用地指标要优先满足贫困地区易地扶贫搬迁建房需求，合理安排小我镇和产业聚集区建设用地。加大土地整治力度，在项目安排上，向有条件的重点县倾斜。在保护生态环境的前提下支持贫困地区合理有序开发利用矿产资源。

(三十八）生态建设。在贫困地区继续实施退耕还林、退牧还草、水土保持、天然林保护、防护林体系建设和石漠化、荒漠化治理等重点生态修复工程。建立生态补偿机制，并重点向贫困地区倾斜。加大重点生态功能区生态补偿力度。重视贫困地区的生物多样性保护。

(三十九）人才保障。组织教育、科技、文化、卫生等行业人员和志愿者到贫困地区服务。制定大专院校、科研院所、医疗机构为贫困地区培养人才的鼓励政策。引导大中专毕业生到贫困地区就业创业。对长期在贫困地区工作的干部要制定鼓励政策，对各类专业技术人员在职务、职称等方面实行倾斜政策，对定点扶贫和东西部扶贫协作挂职干部要关心爱护，妥善安排他们的工作、生活，充分发挥他们的作用。发挥创业人才在扶贫开发中的作用。加大贫困地区干部和农村实用人才的培训力度。

（四十）重点群体。把对少数民族、妇女儿童和残疾人的扶贫开发纳入规划，统一组织，同步实施，同等条件下优先安排，加大支持力度。继续开展兴边富民行动，帮助人口较少民族脱贫致富。推动贫困家庭妇女积极参与全国妇女“双学双比”活动，关注留守妇女和儿童的贫困问题。制定实施农村残疾人扶贫开发纲要（2011-2020年)，提高农村残疾人生存和发展能力。

九、组织领导

(四十一）强化扶贫开发责任。坚持中央统筹、省负总贵、县抓落实的管理体制，建立片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，实行党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制。各级党委和政府要进一步提高认识，强化扶贫开发领导小组综合协调职能，加强领导，统一部署，如大省县统筹、资源整合力度，扎实推进各项工作。进一步完善对有关党政领导干部、工作部门和重点县的扶贫开发工作考核激励机制，各级组织部门要积极配合。东部地区各省(直辖市）要进一步加大对所属贫困地区和扶贫对象的扶持力度。鼓励和支持有条件的地方探索解决城镇化进程中的贫困问题。

(四十二）加强基层组织建设。充分发挥贫困地区基层党组织的战斗堡垒作用，把扶贫开发与基层组织建设有机结合起来。选好配强村级领导班子，以强村富民为目标，以强基固本为保证，积极探索发展壮大集体经济、增加村级集体积累的有效途径，拓宽群众增收致富渠道。鼓励和选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部、退伍军人、高校毕业生到贫困村工作，帮助建班子、带队伍、抓发展。带领贫困群众脱贫致富有突出成绩的村干部，可按有关规定和条件优先考录为公务员。

（四十三）加强扶贫机构队伍建设。各级扶贫开发领导小组要加强对扶贫开发工作的指导，研究制定政策措施，协调落实各项工作。各省(自治区、直辖市）扶贫开、发领导小组每年要向国务院扶贫开发领导小组报告工作。要进一步强化各级扶贫机构及其职能，加强队伍建设，改善工作条件，提高管理水平。贫困程度深的乡镇要有专门干部负责扶贫开发工作。贫困地区县级领导干部和县以上扶贫部门干部的培训要纳入各级党政干部培训规划。各级扶贫部门要大力加强思想、作风、廉政和效能建设，提高执行能力。

（四十四）加强扶贫资金使用管理。财政扶贫资金主要投向连片特困地区、重点县和贫困村，集中用于培育特色优势产业、提高扶贫对象发展能力和改善扶贫对象基本生产生活条件，逐步增加直接扶持到户资金规模。创新扶贫资金到户扶持机制，采取多种方式，使扶贫对象得到直接有效扶持。使用扶贫资金的基础设施建设项目，要确保扶贫对象优先受益，产业扶贫项目要建立健全带动贫困户脱贫增收的利益联接机制。完善扶贫资金和项目管理办法，开展绩效考评。建立健全协调统一的扶贫资金管理机制。全面推行扶贫资金项目公告公示制，强化审计监督，拓宽监管渠道，坚决查处挤占挪用、截留和贪污扶贫资金的行为。

（四十五）加强扶贫研究和宣传工作。切实加强扶贫理论和政策研究，对扶贫实践进行系统总结，逐步完善中国特色扶贫理论和政策体系。深入实际调查研究，不断提离扶贫开发决策水平和实施能力。把扶贫纳入基本国情教育范畴，作为各级领导干部和公务员教育培训的重要内容、学校教育的参考材料。继续加大扶贫宣传力度，广泛宣传扶贫开发政策、成就、经验和典型事迹，营造全社会参与扶贫的良好氛围。同时，向国际社会展示我国政府保障人民生存权、发展权的努力与成效。

（四十六）加强扶贫统计与贫困监测。建立扶贫开发信息系统，开展对连片特困地区的贫困监测。进二步完善扶贫开发统计与贫困监测制度，不断规范相关信息的采集、整理、反馈和发布工作，更加及时客观反映贫困状况、变化趋势和扶贫开发工作成效，为科学决策提供依据。

（四十七）加强法制化建设。加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。

(四十八）各省（自治区、直辖市）要根据本纲要，制定具体实施办法。(四十九）本纲要由国家扶贫开发工作机构负责协调并组织实施。

主题词:农村扶贫开发 2011-2020年 纲要 通知 中共中央办公厅秘书局 2011年5月27日印发