第一篇：关于三农业背景中村民自治的思考
关于三农业背景中村民自治的思考
内容摘要：三农问题的解决，需要宏观上的努力，更需要微观上的努力。村民自治，是中国村民自主解决农村公共问题，进行公共管理，提供良好公共服务的重要制度安排。发展良好的村民自治的关键之一是需要有一个良好的法律安排。本文系统分析了村民委员会组织法的具体规定，着眼于如何完善村民自治，分析其存在的缺陷，并
给出了一系列的修改思路。
关键词：三农问题、村民自治、村民委员会、组织法
导论
20世纪70年代末开始，中国农村开始了以承包制为核心的改革，农村经济因此而飞速发展，解决了整个国家的温饱问题。20世纪90年代开始，中国城市经济飞速发展，但与此同时，中国农村的发展却逐步减速，形成了最近若干年“农村落后，农民贫穷，农业危险”的三农问题。李昌平说：“农民真苦，农村真穷，农业真危险。”这可以说是21世纪初中国三农问题最形象的描述。
中国三农问题形成的原因是复杂的，解决方案也是复杂的，并不存在唯一最优的方案，因此政策选择往往是多样化的。不过，大家的基本共识是，三农问题，在宏观上不可能依靠农村自身的努力得到解决，关键还是要依靠城市化。很多人认为，城市化，是中国避免城乡收入差距继续扩大的重要方法，也是中国减少农业劳动力，扩大农业生产规模的必然出路。他们的政策建议就是，中国政府应该帮助中国农民向非农产业转移。[1]农民要致富，就要发展农业，农业要发展，就需要提高劳动生产率，扩大农业生产规模，其言外之意就是，要缩小农业人口的规模，让大量的人口进入城市。这显然是符合逻辑的。既然在当前的宏观格局下，三农问题很难依靠农村自身的努力得到解决。三农问题，在宏观意义上只能消失，而消失的方法就是城市化。
中国农业问题官员、农业问题专家杜润生先生认为，解决三农问题第一步，是给农民以国民待遇，给农民以最基本的权利。他认为，给农民以国民待遇，将他们从土地和其他束缚下解放出来，并不是有些人想象的那么可怕的事情。他建议，城市不论大小都要向农民开放，让他们可以在城市安家落户。不得对农民工进行歧视性的管理。[2]杜润生的建议实际上也是要让三农问题消失，但其方法是给农民以权利。最近浙江省取消了农业户口和非农业户口的区别，把农民改为居民，要变“二元化”城乡户籍管理制度为“一元化”城乡统一户籍管理制度，可以说在中国开了先河，这势必为解决浙江的三农问题奠定制度基础。[3]
农民要维护自己的权利，不仅要靠政府，更重要的是要靠农民自己的组织，包括农会，还包括村民自治、乡镇选举和县政权的民主。杜润生先生认为，农民要建立自己的组织，要像工人有工会那样有农会，行使已经拥有的权利，让政府听到其诉求。还要“推进民主改革，先办村民自治，进而实行乡政权选举直至县政权民主重建”。[4]
徐湘林先生则认为，“三农”问题的主要根源是国家业已形成的城乡差别对待的政策结构和高成本运行的县—乡农村管理体制。高成本的县—乡管理体制则可以通过可行的乡村治理模式的改革（如乡镇长选举和自治）得以改善。[5]
这些研究都是非常可贵的，其政策建议也很有实践意义。本文认为，要解决三农问题，不仅需要宏观意义上的努力，更需要微观意义上的村民本身的努力。而发展村民自治是其中关键之一，如何在实践的基础上，完善村民自治的法律基础，又是完善村民自治的关键。本文将在现有研究的基础上，以三农问题为背景，分析中国村民自治的法律逻辑，并结合当前中国农村存在的问题，探索中国村民自治的成功之道，以及对解决三农问题的效应。
一、村民自治始于法律
现代法治是一种基于个体自由和平等意义上的法治，在这一体系中，每个人在私人事务上是自治的，每一个公共单位在自己的公共事务范围内是自治的，每一个经济单位、社会单位和政治单位，在自己的事务范围内是自治的，各级政府和国家也在自己的范围内是自治的。各种各样的冲突和合作，都可以依靠法律得到解决。在法治秩序中，立法是一种政治程序，基于经验产生秩序的规则，解决政治上的冲突，凝聚政治上的力量，形成政治上的和谐；行政是一种执行程序，基于知识制定公共政策，运作公共管理，提供公共服务；司法是一种理性、和平解决利益冲突的秩序，着眼于具体利益，利用正当程序，协调并解决各个方面的矛盾。
中国历史上并没有现代意义上的法治，而只有为维护皇权统治而设立的惩罚性的法家之治。在这样的治理体制中，每一寸土地都是皇家的财产，每一个人都是皇家的臣民，任何社会组织和政治组织，都是为了皇帝的江山稳定，即使提倡以民为本，也不过是说为了江山社稷的稳定，需要照顾民生。
所以，中国传统上的乡村自治并不是现代法治意义上的自治，而只有
第二篇：村民自治中民主决策的法制化思考
村民自治中民主决策的法制化思考
摘要:民主决策是村民自治的核心内容和关健。随着村民自治制度的发展，民主决策的法制化问题显得非常重要。本文概括了这些年来村民自治中民主决策的法制化进程及其特点，分析了民主决策法制化建设中的一些制约因紊，提出了民主决策法制化建设的解决措施。关健词:村民自治;民主决策;法制化
村民自治中的民主决策，是一种直接民主决策，其内涵是以全体村民为主体，以“直接”参与的形式，按照平等原则和少数服从多数的原则，共同讨论决定属于村民自治范围内的重大事务。《村民委员会组织法》规定，凡涉及村民利益的事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，这是直接民主决策的主要法律依据。这些年来，我国农村村级民主决策的法律化建设虽然取得了很大的成就，但是，也要看到存在很大的制约因素和问题。认真研究这些制约因素和问题，对于完善我国农村村民自治制度具有非常重要的意义。
一、村民自治中民主决策法制化进程及其特点
国农村的群众自治具有悠久的历史。大革命时期的农民协会，土地革命时期的贫农委员会、卫生委员会、调解委员会，新中国成立后农村的治安保卫委员会、调解委员会等，都带有基层群众性自治组织性质。但是，中国特色社会主义的新型的农村村民自治则是伴随着改革开放产生、发展起来的。
产生于20世纪70年代末的中国农村家庭联产承包责任制是中国农村经济管理制度的一次重大变革。它导致了人民公社管理体制的解体，出现了农村基层社会公共组织和公共权力的“真空”，这时，急需新型社会组织替代和发展原有公共组织的管理功能。适应这种需要，新型的村民自治组织应运而生。党中央审时度势，在继续发挥和加强执政党在农村基层组织中的作用的同时，大力推动村民委员会的建立和发展，并将其功能由制定乡规民约和维护农村社会治安扩大到社区事务的全面管理。村民自治在农村的发展，迫切要求从法律的角度加以确认，才能保证其健康运行。1982年12月通过的新宪法，正式确定了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。这种以大法的形式确认的农村村民的自治方式，实际上就确认了村民有自主决策和自己管理自己的事务的权利。这种自己管理自己事务的方式，实际上就是村民直接的民主决策方式，它是村民自治制度的核心和关键。随着村民自治制度在中国农村的发展，国家民政部在调查研究的基础上，于1985年8月拿出了(村民委员会组织条例》的初稿，国务院常务会议对条例稿进行了审议，后来又提请全国人大常委会审议。1987年3月又列人了六届全国人大五次会议进行审议。鉴于村民自治问题涉及全国八亿多农民，法律委员会建议将此条例改为《中华人民共和国村民委员会组织法》。此次会议原则上通过了这部法律。1987年11月，全国人大常委会正式通过的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，从法制的角度对村民委员会的法律地位进行了更加明确的确认，认为它是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”并且对村民委员会的性质、地位、职能以及村委会产生和运作的程序等都作了明确和具体的规定。这次《村委会组织法》确立了以下几个重要原则:一是村民自治的原则，即由村民自己组织起来，自我管理、自我教育、自我服务，自己决定自己的事务;二是直接民主原则，即由村民直接选举和罢免村委会干部;三是由村民自主的原则，即关系到全体村民利益和村内工作中的重大事务，必须由全体村民共同讨论决定，由村民自己当家作主。从组织法所体现的这三大原则来讲，虽然没有明确地提出“民主决策”这几个字，但已经并且更加明确地从法律的角度把村民自治中民主决策的精
神体现了出来。我们认为，《村民委员会组织法》就是以民主决策为核心内容和关键原则的村民自治法律，它是为了保障村民自治中村民应该享有直接民主决策权而制定的。因为，离开了村民直接民主决策这一核心内容和关键原则，就不可能做到村民自治。我国以民主决策为核心内容和关键原则的村民自治法律的制定，也就是向世界昭示:中国的村民自治建设进人了法制化和制度化的阶段。《村民委员会组织法(试行))在我国运行的10年中，村民自治制度在法制化的指导下得到健康的发展。到1997年底，全国农村共有村委会近100万个，村委会干部近4(X)万名，全国60%以上的村庄都初步建立了村民自治制度，广大村民在法律的保障下自己决定自己的事务，自己对自己的事务进行民主决策。
1998年11月，第九届全国人大常委会再次通过了新修改的《中华人民共和国村民委员会组织法》，明确了村民委员会是“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的基层群众性自治组织。新的《组织法》共计30条，对村委会的性质、职能、民主选举和决策原则、程序和基本制度、工作方式、法律保障等做了8个方面的增补和完善。一是明确了党在农村村民自治工作中的核心作用;二是进一步明确了乡镇政权和村委会各自的职能和相互关系;三是补充和完善了直接民主选举和民主决策制度;四是规范了村干部的罢免程序;五是明确了村民议事制度和村民代表会议及其相互之间的关系;六是加大了民主监督的力度，增设了村务公开制度并明确规定了公开事项;七是明确了村民自治的内容、范围以及和驻地单位的关系;八是从法制的角度规范了保障村民的各种民主权利。在这一次新的法律中，民主决策作为村民自治的核心和关键在《村民委员会组织法》中再一次体现得更加充分和明确。在近20年的时间中，各省市顺应村民自治这一实践的要求，先后出台了一系列相应的地方性法规，许多村民委员会先后制定了村规民约和规章制度，充分地保障了广大村民在村民自治实践中的自治权力，即村民民主决策的权利。
在村民自治发展中，民主决策法制化进程呈现出以下几个特点:
第一，广大村民自己管理自己的民主决策权利的要求与村民自治的基本法律制定进程的一致性。我们的国家是人民的国家，人民是国家的主人，宪法规定了他们有当家作主的参与管理国家事务和社会事务的最高权力。村民自治作为农村基层民主制度，它是中国农民在家庭联产承包责任制条件下创造的、享有宪法规定的自己管理自己事务的一种新型管理模式，它体现了党和国家实现农村、农业和农民经济发展的新要求。为了保证这一新型模式的健康发展，国家根据村民自治在实践中的新形势，适时地相应地制定了保障村民自治制度发展的法律、法规，即时地引导其健康发展，使村民自治的发展与国家制定的法律法规呈现一致性。第二，国家制定的村民自治法律法规体现了村民直接民主决策这个核心内容和关键。村民自治就是村里的事务村民自己管理，村民的事情自己决策，村民自治制度实质上就是村民民主决策来管理自己事务的制度。正是这样，国家无论是在八十年代制定的有关村民自治的法律或九十年代修改以后的《村民委员会组织法》，都始终贯穿一个核心内容和关键，就是把村民的民主决策即自己管理自己的事务这一内容作为全部的法律精神。国家这样来思考问题，一方面是着眼于我国农村村民自治实践的现实要求，另一方面也是我国社会主义民主发展的未来需要。
第三，根据国家制定的村民自治制度的法律法规，各地结合实际制定出相应的适合本地的地方性法规和一些行政规章，使国家的法律具体化、程序化和可操作化。这种把一般和特殊结合起来的方法，为各地加强村民委员会建设提供了具体明确、操作性较强的法津法规和规章依据，为各地指导和加强村民自治工作揭示了重点和基本思路。同时各地的做法也为国家村民自治组织法的完善提供了现实例证和新鲜经验。这种用实践来推动理论的发展和用发展了的理论来指导新的实践的方法，正是中国共产党人运用马克思主义辩证思维的光辉典范。
二、村民自治中民主决策法制化中存在的主要问题和制约因素分析
让村民对有关自己的利益和共同关心的问题进行讨论和民主决策，是村民自治的核心和关键问题。在农村村级直接民主决策的法制化进程的实践中，我们认为，还存在多种问题和制约因素:
1.村民自治中的直接民主决策制度还不够完善。一是村民会议制度缺乏制度上的保障。《村民委员会组织法》规定，在制度上保证村民群众参与重大间题的决策权。现在二些地方村民会议流于形式，很少开会来决定重大问题。在实际工作中，一些村委会干部在决策时往往独断专行，重大问题也不集体讨论，而是一人说了算，在制度上严重地违背村民自治民主决策原则和民主精神。二是村民代表会议制度不完善。村民代表要代表村民对村里的重大问题进行决策，村民代表决策的正确性和科学性对村民的利益非常重要。因此，规范村民代表制度在村民自治中显得非常重要。但在实际生活中，一些地方的村民代表制度名存实亡，处于瘫痪状态，比如，村民代表的产生制度、村民代表联系候选人制度、村民代表决策制度、村民代表的学习培训制度和对村民代表的民主评议制度等。三是村委会工作缺乏规范性的制度要求，比如，村委会的会议制度、决策制度、学习制度和联系村民制度等。四是村委会会议、村民小组会议、部分村民会议、村民代表会议、村民会议的分层次决策机制还不完善。这些制度的不规范性必然提出了法制完善化的要求。
2.在村民自治民主决策的实践中，乡镇政府与村委会的决策关系错位现象严重。《村民委员会组织法》虽然明确规定了各自的职能和关系，但现在不少地方仍普遍存在乡镇政府及部门对村务工作指导少，干预多的问题。乡镇政府与村委会在决策关系上存在着严重的错位现象。乡镇政府把村委会135当成政府的下属机构，把本应属于政府的职能、责任，或者是委托村委会办理的事项，用行政命令的方式直接下达给村委会，把政府的引导、服务职能变成直接决定和监督执行，包办代替村委会的工作。这样的结果，村委会的主动决策变成被动决策。本应由村民会议、村民代表会议讨论决定的事情，简化为靠上级指导，靠上级决定，要上级指示。决策上的错位现象，严重挫伤了群众参与村务管理和民主决策的积极性。
3.村党支部和村委会的关系还不协调。《村民委员会组织法》对基层党组织在村民自治中的领导核心作用也作了原则规定，但是，在直接民主决策的实践中，党支部与村委会的关系如何处理，各地的做法不一，也存在不少矛盾和问题。有的党支部书记，既兼任村委会主任，又是村委会下属经济实体的法定代表人，大权在握，个人说了算，把村民会议、村民代表会议、村委会视为形式，可有可无。有的党支部书记与村委会主任长期闹矛盾，用党支部决定代替村委会的职能和村民会议、村民代表会议的决策。在村民自治中如何来协调村党支部和村委会的关系，如何来制约村党支部书记和村委会主任的权力，这是实践对健全村民自治法律提出的新要求。
4.村民自治中直接民主决策的生态环境不好。决策的落脚点在于其科学性，实行民主决策，归根到底是为了科学的决策。决策的科学性是指决策要合情、合理、合法和符合客观事物发展的要求。这种科学化的决策必然要求良好的生态环境来保证。从目前实行直接民主决策科学化的生态环境来看:一是村民素质不高。有的村民平时似乎非常关注村上的事，喜欢议论，但是，真正要召开村民会议，他们却认为开会不发误工补贴，误工不划算，不愿放下手头上的农活或生意去参加会议。有的村民常常是以我为中心，很少考虑集体和他人的利益。二是部分村民全局利益、集体利益淡化。在国家、集体、个人三者利益发生矛盾时，不能摆正关系。三是一些村民家族、宗室和地域观念强，宗法血缘关系严重:四是农村存在少数村霸。这些人喜欢打架斗欧，欺负他人，专与村干部作对，明知自己的意见不正确，仍然要坚持己见等等。这种不良的生态环境严重地制约了村民的民主决策。
5.民主集中制原则在村民自治工作实践中没有得到很好的体现。在村民自治的实践中，有的干部曲解“自治”的内涵，认为自己是民选的，理所当然由我说了算;有的认为民主决策会导致大权旁落，自己的利益受损;有的对村民代表不信任，害怕村民委员会的提议被推翻或讨论的议题无果而终;有的村干部认为，凡事都由村民代表会议讨论，势必会束缚村干部的手脚;有的村干部在决定村级经费的开支、集体经济项目如何发包等重要问题时也不提交村民代表会议讨论，自己搜自决策。从我们的调查发现，在村务管理中，村党支部书记和村委会主任的个人决策行为比较普遍。一些村委会主任以“能人”自居，有事不与其他成员商量，该由村民会议讨论决定的，只召开村民代表会议就定了，该由村民代表会议讨论决定的，只开村委会就定了，该由村委会集体讨论决定的，自己作主就定了，甚至什么会也不开，直接把自己的主张让群众执行。这些现象都给健全村民自治法律提出了新的要求。
6.农村中一些村干部的素质普遍不高。村干部的素质如何，直接影响到农村基层的民主决策。一是从文化素质来讲，中国农村村民的文化程度普遍不高，中国近三亿文盲大都在农村。村干部的文化水平虽然较普通村民要高一些，但是，用新时期现代农村的要求来衡量村干部的整体水平还是不适应。二是从政治素质来讲，中国是一个有几千年封建主义传统的农业大国，中国人的民主传统和民主习惯先天不足，中国农民的民主意识更少。由于各种原因，中国农村很多村干部的政治常识大都只能在书报和电视里接触一点，了解一些，很难有系统深刻的研究。因而这一方面决定了他们在决策重大问题时缺少民主习惯;另一方面他们在一些重大间题上缺乏政治敏锐性和洞察力。这些都严重地影响民主决策。
7.农村社会的宗族家族势力还有相当的影响。在我国农村，封建主义的根基被铲除，封建意识被批判，但封建的宗法血缘关系短时期内不可能消除。虽然，我国社会正由传统的农业社会转变为工业社会，社会进步正由传统的文明转变为现代文明，在这一过程中，中国的农民正由传统的宗法家族意识较重的农民转向具有现代观念现代意识的新型村民，但这种意识形态的转变必然有一个相当长的过程。因而，在农村村级民主决策中，中国农民的传统的带有宗法家族观念的意识必然成为今天新农村条件下村级民主决策的一大障碍。这种在今天改革开放条件下社会进步的超前性和农村社会意识前进的滞后性，构成了农村社会观念的巨大矛盾和冲突，使村级直接民主决策呈现复杂性，也造成了中央和上级机关的方针政策在下面变形走样，很多新型的好的民主决策程序不能得到贯彻落实。
三、对完善村民自治中直接民主决策法制化的思考
民主决策既是村委会在办理公共事务和公益事业过程中最为重要的环节，也是村民群众人人参与村中大事决策的一条重要途径。民主决策是村民自治的核心内容和关键，贯穿村民自治的全过程。怎样才能在村民自治中做到民主决策呢?我们的研究表明:
1.必须提高村干部的民主法制素质。决策者的素质，是科学决策的基础性因素。在村民自治中，村民委员会发挥着非常重要的作用，他们的民主法制素质如何，是能否搞好科学决策的关键。为了更好地搞好村民自治中的科学决策，我们认为:一是要注重增强村干部的民主法制意识问题，在村民委员会成员的任职资格上，一方面必须强调能够密切联系群众，有事同群众商量，倾听群众意见的条件;另一方面要把知法、守法和懂法作为一个重要要求。二是在对村民委员会成员的培训和平时工作中，要注重民主意识的教育和法制观念的培养。三是注意在实践中提高和培养村干部的民主决策能力，使决策做到民主化和科学化。
2.要健全民主决策的各种法律制度。决策什么，由谁决策，如何决策，必须由民主决策制度作出规范。有没有健全的民主决策制度，是能不能做到决策民主化和科学化的关键。要健全民主决策制度，一是要明确民主决策机构的职权范围，即规定哪些事项需要村民会议决策，哪些事项需要村民代表会议决策，哪些事项由村民委员会决策;二是要对民主决策各种组织的决策程序进行科学规范，要对民主决策的各种组织如村委会会议、村民小组会议、部
分村民会议、村民代表会议、村民会议等多种分层次决策机制都要做出规范，对他们的决策范围和决策程序、各种规定和议事原则等都要作出法律规定，使之有章可循。
3.必须规范民主决策的法律程序。民主决策制度化的一个重要内容就是决策必须要有规范化的程序，这是保证决策科学化从而根除违规决策的重要方法。决策程序的主要内容有:议题提出的程序、讨论程序、表决程序和执行程序等。从实践的情况来看，决策程序的制定要具体、清晰，便于操作，但又不能太繁琐。从目前各地的实行情况来说，在制定民主决策的程序方面都有很多好的经验和作法，其中最主要的经验就是必须使民主决策的程序规范化和法制化，保证民主决策的程序在法制的规范下有一个相对的稳定过程，以减少决策程序的不稳定给民主决策制度带来的负面影响。
4.坚持村里重大事项的民主决策必须由村民会议讨论这一法律原则。按照村委会组织法规定的原则，村民参与民主决策的主要形式是村民会议和村民代表会议。村民会议是村民直接参与民主决策的主要法律形式，也是监督和制约村民委员会和村干部执法行为的重要组织保证;村民代表会议作为村民会议的一种补充，讨论决定由村民会议授权的事项。我国一些省市在制定和实施村民委员会组织法的过程中，明确规定了村民会议的基本职权，村民会议对涉及全村村民利益的重大问题拥有直接决定权。这些重大问题包括:(l)本村经济、文化、教育、卫生及其他公共建设事业的发展规划和计划:(2)罢免和补选村委会成员，撤销或者改变村民代表会议和村委会的决定;(3)村委会的工作报告和财务收支情况报告;(4)本村基本农田保护方案和宅基地的使用方案;(5)乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用，义务工和积累工的使用;(6)村集体经济项目的立项、承包方案，以及村集体所有土地、山林、水面等承包方案;(7)本村实施计划生育和社会治安综合治理的方案;(8)农村水利基本建设、村办学校、村建道路等公益事业的经费筹集和建设承包方案:(9)推选和撤换村务监督小组成员，听取并审议村务监督小组工作情况报告;(10)村民会议认为可以由它决定的涉及村民利益的其他事项。重大问题必须由村民会议讨论决定，这既为解决农村各种问题找到了一个权威性的机构组织，又为广大的村民行使自治权力提供了一个合法的阵地。这些好的经验和作法，我们必须大力推行。
5.要建立民主决策的追踪调查和信息反馈制度。在村民自治实践工作中，村委会的重要事项一般都要求集体决策。但是，由于对事物的认识程度以及其它非理性的因素，这种决策也必然有失误的时候。这就需要建立一种决策的追踪调查和信息反馈制度，以减少决策所代来的失误。检验村委会的决策是否正确，其中的一个重要的标准就是它是否符合大多数村民的意愿.是否经大多数村民认可，是否有利于村里的经济社会健康发展，是否符合国家法律的要求，否则，村民会议有权撤销其决策。比如，在村民代表会议召开之前，村民代表应征集联系户的意见;在会议召开时要负责转达联系户的意见和要求;会议结束后应向联系户及时通告会议的决议和听取意见。应该看到，这些年来，我们在对村民代表联系村民的渠道上有所忽略。在新世纪的今天，为了进一步发扬社会主义民主，健全农村基层民主渠道，就必须还要在村民代表联系村民的渠道上开辟新路，使村民自治所倡导的农村基层民主政治增加新鲜的活力，引导农民群众为村委会的决策贡献出多方面的智慧。在实际工作中，建立民主决策追踪调查和信息反馈制度，对于补充和完善村民会议、村民代表会议和村委会的决策，及时纠正决策失误，是十分必要的。总之，村民自治中民主决策的法制化建设问题是我国法制建设的一个重要内容，是体现农村村民当家作主，搞好我国农村基层民主建设，保证村民自治制度健康发展的关键。在新世纪的今天，村民自治中民主决策的法制化建设刻不容缓。
第三篇：关于村民自治的思考
关于村民自治的思考
郑家林
村民自治，是村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务，从而实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基本社会政治制度。经过几十年的努力，村民自治取得了很大成绩，但也存在不如人意的地方，必须完善这项制度，以加快农村基层民主法治建设的进程。本文仅就村民自治过程中存在的一些主要问题及其对策进行一些探讨。
一、村民自治现状
（一）民主选举扎实推进
自1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》试行草案后，湖北省宜昌市村民委员会的民主选举从1989年开始进行，到2005年已选举了6届村民委员会。村委会干部经历了由乡镇任命到村民代表选举到村民直接选举的过程；村民委员会候选人提名经历了村党支部和上级提名推荐到村民海选提名产生的过程;村民委员会主任、副主任和委员的产生经历了先选举村民委员会再在委员中分工到直接选举主任、副主任和委员的过程;村党支部书记、村委会主任经历了由分设到“一肩挑”的过程。目前，村级民主选举基本走上了正轨。
（二）民主决策、民主管理、民主监督有了进步
村级民主决策机构目前主要是村民代表大会。民主决策的主要内容是涉及村民利益的重大事项，如土地承包经营责任制、集体财产处理、“一事一议”筹资筹劳项目等内容,大部分村能按照民主决策的程序运行。
村级民主管理和民主监督工作，主要是在村级制度、村级财务、村级干部的管理和监督。目前各村普遍建立了村规民约及各项管理制度，建立了财务监督小
组，规范了财务管理和监督，实行了村务公开和财务公开，坚持了民主评议村干部制度，乡镇加强了对村级财务的审计监督,民主管理和民主监督也有长足的进步。
（三）村民自治中存在的主要问题
村民自治中存在的主要问题是民主决策、民主管理和民主监督问题。主要表现在村民自治和乡镇及以上政府如何管理和监督的问题。现在的情况一是召开村民大会的少，《村民委员会组织法》规定的民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议，但现在各村基本上只开村民代表会议，很少开村民大会，原因是不好召集；二是很多重大事项并没有在村民大会或村民代表会上讨论和通过。如：村委会干部的工资待遇，是由乡镇党委、政府每年组织专班考核后批复的；又如：村级财务是根据湖北省农业厅、湖北省监察厅《关于建立农村会计服务中心进一步加强和规范村级财务管理工作的通知》（鄂农经发[2003]37号）的规定，实行村级资金、财务“委托双代理”制度。由乡镇财政所（经管站）下设的农村财务代理服务中心(实际上就是财政所，只是换了个说法)代管账目和资金，并由村委会和中心签订财务代理委托协议书，财政所长是甲方的法定代表人，村委会主任是乙方法定代表人，镇政府镇长作为监督方代表，村里用钱要经过十分复杂的手续程序才能拿到钱,村干部要开支什么村民基本上并不知道，村民主理财小组审查报销单据基本上也是一种形式；由于村里的钱是由财政所统一管理的,村里连利息也拿不到。据调查，太平溪镇2007年下半年3个月时间，全镇13个村的存款利息有1.8万元,2008年一季度各村存款约290万元,利息有8400元,这些利息仍然存在财政所,现在已经有几个村提出要把利息兑付到村，财政所的工作人员说,因为只有一个存款帐户，各村存款时间的不确定性,利息无法核算到各村,加上目前也没有一个说法,利息只能暂时放在财政所。
二、村民自治中存在问题原因分析
（一）认识上的偏差
一是对实行村民自治的重要性认识不足。经过二十多年的实践，人们对村民自治的认识提高了很多，但仍然存在这样那样的思想认识问题。一些干部尤其是部分乡镇以上党政主要负责人缺乏对实行村民自治根本目的和意义的认识，村民怎么自治、乡镇政府怎么指导的问题没有解决好。乡镇及县级以上地方政府，习惯于把村级组织作为自己的下属单位，在实际工作中习惯于“领导”而不是“指导”。而村委会对乡镇政府仍然是“下级服从上级”。
（二）农村工作难度大，村民自治难以全面展开
一方面，由于村组集体无积累，公益事业举步维艰。改造农田、兴修水利、兴修道路等公益事业，都要通过“一事一议”的办法来解决，由于农民收入也不高，没有积极性，“一事一议”也很少开展，即使议了也实施不起来。
另一方面，集体经济薄弱也给村民自治带来困难。村民自治要有一定的经济实力作基础。召开村民会议或村民代表会议都要开支必要的费用，就太平溪镇情况看，2005年合并村级规模后，大村人口在3000人以上，版图面积在20平方公里以上，村民到村里开会要走5公里以上，村里开一次村民大会要开支1000多元生活补助和交通补助，开一次代表会也要开支不少钱，不少村因为资金缺乏而不能按规定召开会议。
（三）法律规定还不完善
村民自治只有《村委会组织法》一部法律，而《村委会组织法》重点是突出了民主选举，选举程序规定很清楚很具体，但民主决策、民主管理、民主监督的法律规定不是十分具体和清楚，实际操作也不好把握。省级人大也没有对民主决策、民主管理和民主监督方面出台实施办法；《村委会组织法》也只是从村委会的角度规定了村民自治的内容，并没有从村民自治的主体—村民的角度来规定村民自治的内容。
（四）法律和政策之间的矛盾
《村民委员会组织法》第四条 规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民
委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第十九条规定：“ 涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理”。村民会议讨论决定的事项中，包括本村享受误工补贴的人数及补贴标准和 从村集体经济所得收益的使用等。中共中央办公厅国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见中，要求乡级人民政府及业务主管部门要对村级财务活动加强指导和监督。湖北省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法第八条规定，村委会“管理本村财务，建立健全民主理财制度，定期向村民报告财务收支情况，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案”。而2003年湖北省农业厅、湖北省监察厅《关于建立农村会计服务中心进一步加强和规范村级财务管理工作的通知》，在全省推行村级资金、财务“委托双代理”制度，“双代理”后，村民还能不能民主监督和民主管理村级财务实际上成了问题；乡镇党委和政府对村干部进行的责任制考核和工资的核准同样也对村级民主管理和民主监督带来了困难和矛盾。法律的规定和各级政府政策之间的矛盾，也是村民自治工作难以进行的原因之一。
（五）各级人大的法律监督还不到位
《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条 规定，地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。从实际情况看，各级人大对村民自治的监督主要是在村委会的民主选举上进行了监督，对民主管理、民主决策、民主监督的监督不到位。
三、完善村民自治的思考和建议
（一）加大宣传教育力度，增加广大干部群众的民主法制观念
要抓好《村委会组织法》的宣传学习。各级干部特别是省、县、乡三级领导干部，都要认真学习、全面理解、贯彻执行村委会组织法，切实解决好影响实行村民自治的思想认识问题，提高加强村民自治的自觉性。
（二）进一步制定和完善有关法律
1、修订现行的《中华人民共和国村委会组织法》和及早制定《中华人民共和国村民自治法》。村民自治是一项系统工程，涉及农村经济、政治、社会、文化各个方面。村民应该是村民自治中的主体。随着农村税费改革推进和乡镇机构改革的推进，随着农业税、特产税、村提留、乡统筹被取消，村干部工资从财政转移支付资金中解决，国家对农业基础设施投入的增加，农业经济结构调整的加快，农民外出打工的增多，“四个民主”制度将不断推陈出新，村委会组织法原有的一些规定已失去意义，这就要求村民自治的立法必须适应新形势，跟上时代的变化，及时出台或修订村民自治的法律、法规，从法律上保障村民自治的实施。
2、省级人大应该制定相应的实施办法。省级人大对村民自治中的民主选举都有具体的实施办法，而对村民自治中的民主决策、民主管理、民主监督缺乏相应的实施办法，而导致省级其他部门出台的政策与村委会组织法不一致的情况发生。同时各级政府在制定政策时要统筹考虑，不要顾此失彼，造成基层工作难做的情况。
（三）加大支持农村力度，加快发展村级经济，为村民自治打下良好的经济基础
各级政府要继续加大对农村、农业的投入，逐年增加财政转移支付资金，积极化解决村级债务，解决村级干部后顾之忧，引导农民调整农业结构，增强村级经济实力，增加农民收入，为村民自治提供经费保障。
（四）加强人大对村民自治的执法检查和监督工作，保障村民自治的健康进行
地方各级人大及其常委会要把村民自治作为一项重要的政治任务来抓，加大执法监督检查力度，主动做好职责范围内的各项工作。乡镇人大也要把村民自治作为自己的日常工作来抓，深入基层调查研究，了解村民自治中的情况和问题，提出解决问题的办法和建议，为县、区以上人大及其常委会的执法检查和监督提供情况和资料。
太平溪镇人大主席团
第四篇：村民自治中的“三三三”村民自治调查报告
作者：李荡 江苏扬州大学 援权论文网在线发表
村民自治是国家集中统一管理与群众自我管理的一种有效形式，其主体是村民，其核心是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，其根本目的是实现村民的自我管理、自我服务和自我教育。因此，充分体现了人民当家作主的原则。作为国家制度排下的民主实践活动，经过十几年的发展已经在全国初步深入，为我国农村社区治理探索了一条有效的出路，是今后我国农村基层组织发展的必然趋势！
今年暑假，我们“求真务实促发展”实践小分队深入基层，针对村民自治的发展现状进行了调查，目睹了自治过程中的不合理现象。从调查结果反映来看，尽管在一些地方村民自治成效显著，但整体呈现地区发展不平衡的特征，广大经济欠发达地区村民自治基本处于停滞状态，其状况令人担忧！见下表：
现象调查
占调查数目的情况反映
村民自治现状是否满意
不满意： 70%
村务政务财务公开状况
从不或很少公开： 67%
现行村委会的组织制度及工作满意状况
不满意： 60 %
选举过程是否能民主规范、畅通渠道、发动群众
能一直这样： 15 %
村委会对集体经济、基础设施及治安卫生执行状况
不满意: 80%
上级政策的落实及任务的完成情况
比较顺利: 52%
因此,就现阶段村民自治发展状况,我们认为主要体现以下三大现象:
一、“梗阻”现象 即国家的路线方针政策难以得到有效贯彻,政策严重脱节,调查中群众普遍反映,存在“好经被念歪”的政策落实问题。村民对于村委会的无能表示强烈不满。
二、“空壳”现象 即村集体经济发展缓慢，或集体经济被挖空，造成村内公共事务和公共事业无人管。正如上表反映，在关系农村发展的农田水网改造、教育卫生及环保治安等方面，不能充分发挥作用，因而村民自治缺乏经济支持。
三、“离心”现象 即村民委员会等自治组织威望低，缺乏凝聚力，干群关系紧张。调查中发现，村委会工作及组织状况混乱，正如村民反映，村委会“跟上不跟下”，长期充当政府的“代理人”，多偏重于执行上级任务，工作被动难以真正体现村民自治的意义，激化了基层矛盾偏离了自治精神！
基于以上认识，除了政治经济文化因素以外，我们结合调查分析认为，还存在以下三大原因：
一、法律总体指导与执行中的技术程序性设计失衡。虽然国家出台了一系列相应的指导性的法律规范，但在村民自治过程中还缺乏实际可操作性的法规约束，调查发现，很多村没有相应的自治章程，管理缺乏规范性长效性的措施，因而执行中随意性人为性较大，而且易形式化走过场。
二、政府的启动、引导、宣传、监督、规范作用不足。调查发现，政府对村民自治认识不清，缺乏有效的措施来加强基层村民自治建设。长期以来，过于强调行政化的手段，误入了“一统就死，一放就乱”的怪圈。景动而影从，带来基层干部的被动执行，这或许是相当多地方村民自治被动的一个重要原因。
三、缺乏示范效应的带动。村民自治的意义在于对村民利益的维护和村民权利的尊重，由于参与各方缺乏认识，村民自治的实际功能难以发挥，调查中很多群众认为自治没意义，进而影响了参与性。因此有必要通过示范，让村民认清其中的实惠，激发其参与积极性。
结合各种情况，我们认为要积极稳妥地推动自治的有效开展，应该从以下三个方面来进行：
一、完善法律制度体系
健全的法制体系是保证村民自治运作规范化的基本条件。由于村民自治体现的是村民在本村范围内享有管理本村事务的自治权，因此必须要强调村民对于法律制度体系制定和执行的参与，使村干部与村民根据自治章程规定进行管理。同时对于自治过程中的新情况予以及时明确的解释与界定，要在充分体现国家法律原则精神的条件下，根据实际通过自治章程的制定确立管理规范，规避自治中的非规范化现象，使村民自治由法规条文转为规范化的具体活动。
二、政府积极引导加强调控
任何自治组织都是相对的，村民自治需要政府的管理与引导，要在民主与法制的轨道上，合理运用政府的权威，加强政府在自治过程中的“启动，引导，宣传，监督，规范”的职能，通过政府的宏观调控来推动村民自治的有效运作。
三、注重村民自治的步骤与节奏
同其他民主政治的形式一样，村民自治的发展是一个长期的发展过程，其内容十分丰富，不可能齐头并进。因此要使村民自治走向规范化，必须要注重村民自治的步骤和节奏，着力于及时处理一些群众最关心反映最激烈的重点难点问题，采取适当的方式开展自治活动，使村民体验到自治的实惠。在现阶段，至少要注重以下四个方面：
（1）在村民自治的“四个民主”中，着重突出民主选举、民主监督，以此来带动民主决策和民主管理。一方面要通过民主选举，真正把有能力的人选入自治组织，满足广大村民发展经济、实现小康的愿望。另一方面通过这一选举，使村委会干部在从事决策时能充分尊重民意，保证决策的科学化民主化，实现村民的监督。
（2）健全自治组织体系。自治组织是村民参与村务，实行自治的组织依托和规范化保证。所以现阶段除了加强村委会的建设外，还要着力加强村民代表大会和村民会议的建设。从调查看，这也是当前自治中的薄弱环节，但确是村民参与村务的重要渠道。因此要遵循自治组织的基本轨道，强化“村民委员会——村民代表会议——村民会议”建设，实现间接民主向直接民主的转换！
（3）围绕经济建设这一中心开展村民自治活动。村民的主要任务是发展经济，只有抓住这一中心才能获得坚实的基础。所以村委会要在执行好上级任务的同时，推进农村的产业结构调整，鼓励村民的联合发展和合作组织的建立，加强信息引导、政策扶持和技能培训，作好农产品的“产——供——销”工作，另一方面积极通过各种渠道，向政府反映农民的意见和建议，维护农民的合法权益。
（4）加强村组联系。从调查来看，有不少村是在原来几个村的基础上合并而来，因此范围大，人口多，村民经常性参与村级事务管理较为困难，而村民自治是在村的范围上展开的。所以现阶段要实现自治的正常开展，必须要以村民小组作为一个小的自治单元，使村民通过参与小组事务来逐步创造参与村级事务的条件，真正实现村民自治。
作者：李荡 江苏扬州大学 援权论文网在线发表
第五篇：村民自治合同
_______ 村计划生育村民自治合同
甲方： __________村村民委员会
乙方__________村________组____________夫妇
为了搞好计划生育村民自治，切实保障全体村民实行计划生育的合法权益，根据《中华人民共和国人口与计划生育法》和《贵州省人口与计划生育条例》等有关法律、法规规定，依照《村计划生育自治章程》，村诗划生育领导小组与育龄夫妇签如下协议。
一、甲方权利与义务
1、宣传、贯彻和落实，各级党委，政府人口和计划生育政策、法律和法规。负责制定人口与计划生育工作计划，完成上级下达的各项人口和计划生育工作任务。
2、提供优生、优育、优教及生殖健康保健咨询服务；
3、提供流动人口计划生育管理服务。
4、推行计划生育“双结合”，对独生子女户及二女户进行帮扶，对违法生育者暂缓其所享受的优惠。
5、必须做到依法办事、公正执行村民自治章程。维护群众的合法权益。
一、乙方权利与义务
l、认真学习党和国家的有关计划生育政策、法规，学习优生优育和避孕节育知识接受生殖健康教育。
2、夫妻双方有依法实行计划生育的义务。
3、提倡晚婚、晚育，严格按《婚姻法》的规定办理有关手续。男女在办理结婚登记前接受乡镇计生办举办的婚前教育培训。
4、村民生育后，应在生育的本月内向村委会报小孩的出生时间、性别、孩次，并在3个月内（剖腹产在半年后）落实所选择的避孕节育措施（放环、结扎）。及时向当地派出所申报户口。
5、育龄夫妇生育子女后须及时落实避孕节育措施；
6、实行计划生育的群众，有权享受政策规定的各项优惠及奖励。
7、流出到乡以外拟居30天以上的育龄妇女，应到村委会、乡计生办办理《流动人口婚育证明》，外出人员要接受居住地计生部门的管理，并按规定时间寄回流入地乡以上计生部门出具的孕检证明。
8、流入已婚育龄妇女应携带户口所在地办理《流动人口婚育证明》，接受现居住地的管理与服务
9、凡要办理结婚登记、生育、户口迁出、迁入、外出，必须到村委会出具证明或介绍信办理有关手续。
10、未办理结婚登记手续和生育证就生育孩子的，村组不出示小孩落户证明。
11、有权检举、揭发违反政策、弄虚作假、收受贿赂或不实行计划生育的行为；
12、对计划生育行政部门作出的行政处罚决定不服的，有权向上级行政主管部门申请复议或向人民法院提起行政诉讼。
三、违约责任
l、对违反计划生育政策生育子女的，按“一法一条例”和有关规定处理。
2、对不办理生育证就生育一孩的缴纳违约金 400元至600 元，生育二孩的缴纳违约金800元至1000元。
3、领取《独生子父母光荣证》后又生育的，追回其凭证领取的各种奖励，停止其凭证享受的各种待遇。同时交纳1000元违约金。
4、未到结婚年龄举行婚礼的缴纳1000 元的抵押金，如结婚年龄前未生育或到结婚年龄办理结婚证的，抵押金如数退还，如出现早育，抵押金不退，并按计划生育法进行处罚。
5、已婚育龄妇女通知后无特殊原因不接受“三查”服务的，每少一次收违约金100 元；躲避检查，弄虚作假，请人代替检查的，缴纳违约金100 元；计划外怀孕（早孕、非婚怀孕、抢怀、超怀）外出躲藏的，由小组长和联系该户的干部找其双方父母、亲属共同做好计划生育工作，不听从说服教育拒不采取补救措施的，按省《条例》处理，村组不给予落户，并缴纳违约金200 元。
6、对违反计划生育政策、法规、非法收养孩子的按计划外生育处理，村组不给予落户，同时缴纳违约金200元。
7、对外出30天以上的已婚育龄妇女，外出前不向组村计生工作人员报告，不办理《流动人口婚育证明》或超出规定时间未寄回孕检证明，缴纳违约金 100 元。每少一次孕检证明收违约金1 00元。
8、不得容留、包庇计划外怀孕或计划外生育对象。不刁难、围攻、侮辱、伤害计划生育工作人员，违者情节较轻的，缴纳违约金500元，情节较重的除缴违约金外，移送司法机关处理。
9、鼓励村民举报计划外怀孕或生育的，每一例奖2 00元，并为举报者保密。
10、对计划生育工作人员进行报复的，如毁坏农作物或财产的，由当事人负责双倍赔偿，造成严重后果的移送司法机关处理。
11、有上述违约行为的个人与家庭，不享受村规定的一切优惠。
甲方：
代表签字（章）乙方：
签字：（章）
监证方 乡人民政府（章）
签订合同日期： 年 月 日
点击咨询 