对土地节约集约利用现状的思考与对策

第一篇：对土地节约集约利用现状的思考与对策

对土地节约集约利用现状的思考与对策

淄博市国土资源局局长 田锡富

摘要：

土地作为经济发展中的重要资源，其利用程度精细化的高低，直接影响着经济发展的质量和后劲，代表着经济的发展水平。实现土地利用由粗放向精细化转变，深挖潜力，节约集约用地，是当前国土资源管理工作的当务之急。本文通过对当前土地利用中存在的问题进行深入分析，探究其产生的原因，结合土地管理的具体实际，以科学发展观为指导，研究促进土地利用方式的根本转变、实现土地集约节约利用的对策，对具体的土地管理工作实际具有较强的借鉴意义。关键词：

土地；节约集约；利用；科学发展

党的十六届五中全会中指出：“要坚定不移地以科学发展观统领经济社会发展全局，加快建设资源节约型、环境友好型社会，大力发展循环经济”。加快建设节约型社会，事关人民群众的根本利益，事关中华民族生存和长远发展。地球提供给人类可利用的土地自然供给，是相对稳定，无弹性的。但在自然供给的范围内，对土地进行整治，以满足人类对土地需求的经济供给，则是有弹性的。土地作为经济发展中的重要资源，它的利用程度精细化的高低，直接影响着经济发展的质量和后劲，代表着经济的发展水平。实现土地利用由粗放向精细化转变，深挖潜力，节约集约用地，是当前国土资源管理工作的当务之急。

一、当前土地利用中存在的主要问题

近年来，国家不断强化土地的宏观调控工作，相继出台了一系列的法规文件，采取了有力措施，土地利用形式明显好转，土地配置不断优化，促进了社会经济的健康发展。但是，随着我国城市化进程和社会经济发展步伐的不断加快，因土地利用效率低而引发的资源、环境和社会等方面的问题逐渐凸现。

1、思想认识不够到位。用地理念滞后，缺乏建设节约型社会，发展循环经济的急迫感、责任感。土地是我们人类进行社会生产的重要资源，是人类生存与发展的基本条件，它支撑者人类社会的可持续发展。从目前情况看，土地节约集约利用的观念还不能完全深入人心，一些地方领导还错误的认为，土地问题是阻碍经济发展和招商引资的诱因，在严格落实土地政策和节约集约利用土地上还仍然存在很大差距。随着全球经济一体化进程的加快，相应带来了资源日渐紧缺，但有些同志，特别是一些地方的领导干部，因过分贪大喜功，急于求成，往往用资源代价换取短暂的经济繁荣。干事要大派头，“开疆拓土”，以备后用，扩张心态作怪，不愿做“水磨”功夫，精益求精，只成其物，不致其精，导致了土地利用中的浪费、闲置，科学规划、合理布局成为空谈，直接制约了社会经济的可持续发展。

2、土地的集约利用程度不高。许多项目用地宽打宽用现象比较突出，土地利用率和单位土地投资强度严重偏低，使得原本就十分紧张的存量建设用地供需矛盾更加突出。在项目用地上不能严格执行集约用地的控制标准，没有精打细算、深挖潜力的考虑，粗放用地现象比较普遍，以浪费大量土地资源为代价，土地的利用效益低，使“可持续发展”成为无源之水、无本之木。

3、城镇建设布局不够科学合理。有关资料显示，我国城镇人口到2010年将达到

6.3亿，城市化水平将提高到45％左右，城市建设用地将大幅度增加。但在城市规划中的实际操作中，却不注重“量地而行”，存在贪大求洋的趋势，忽略城市建设的实用性，不考虑城市未来的发展空间。城市建设规划和土地总体规划不能有效的同步衔接，尤其是小城镇建设，居民点分散，缺乏科学规划，只贪图一时方便，缺乏长远规划；忽视规划投资，起点低，摊子大，建筑容积率低，建设随意性强；不能立足当地实际，以外延扩张为政绩，造成土地利用率低，土地浪费现象严重。

长此以往，既成事实，则调整置换的难度相当大，对可持续发展造成很大的影响。

4、老企业的土地利用率不高。调查中发现许多老企业危旧房多、低层建筑多，占地面积大，资金运转困难，改造的难度大。在农村，随着农民生活水平的不断提高，新建住宅也不断向外扩张，转移到靠近公路等交通方便的地域，很多老村内形成了“空心村”，对它们的治理利用也有相当的难度。

5、土地闲置和不充分利用现象不容忽视。不仅存在于老企业和“空心村”，在一些新建园区也大量存在土地闲置现象，有的园区招商引资项目不多，即使招来的项目，也存在发展潜力不足的问题，大量土地都在房地产上做文章。还有的土地大量转用、征用后又得不到及时充分利用，园区用地缺乏规范管理。

6、土地开发整理的力度不够。土地后备资源少，分布不均衡，开发利用的难度大，异地开发缺乏实际的操作经验，新开发土地的质量和利用价值上存在差异。

二、土地节约集约利用不高的主要原因

1、管理者不能以科学发展观来统领工作。不能牢固树立“只有节约集约用地，才能保障发展用地”的新观念，没有真正使节约集约用地和经济发展统一起来，实现土地利用方式的根本转变。思想观念的落后直接导致工作思路的滞后。

2、盘活存量土地困难大。存量土地在银行抵押的多、土地利用率低、私下交易严重，企业对闲置土地有较高的预期等问题，加之个别企业把原划拔取得的土地擅自出租、转让、联营联建，既扰乱了土地市场，造成了政府土地资产收益的流失，又为存量土地的盘活带来较大管理难度。

3、管理力度不够有力。建设项目预审不能完全发挥作用。有些预审未能在建设项目可行性研究阶段开展，而且仅限于投资额大的项目，预审深度不够，使预审流于形式。集体建设项目管理不到位，私下交易频繁，管理现状不理想。

4、在节约集约利用土地上还缺乏有力的政策扶持。尽管国家出台了一些相应的标准，但缺少相应扶持和鼓励的优惠政策措施。对经济利益的平衡关系、运作空间的处理没有明确的政策规定，不能充分调动企业，尤其是农村集体组织转变土地利用方式的积极性。

5、土地市场机制不够完善，土地资源市场配置水平低，土地法规政策的宣传力度和覆盖面有待加强，还不能起到先头开路的作用，监督监察的力度不够，缺乏相应的制约机制和手段。

三、土地节约集约利用的主要对策

节约集约利用土地是社会经济发展的必然趋势，人类无限的社会生产活动，需要在有限的土地面积上得以满足。因此，对土地的精细使用势在必行，节约集约是国情的必然选择。淄博作为鲁中地区的较大城市，胶济经济带上的第三大增长极，近年来经济发展迅速，土地供需矛盾比较突出，但由于领导重视，措施得力，在土地节约集约利用方式上创新了一些可以借鉴的经验和做法。

1、牢固树立科学发展观，促进土地利用方式的根本转变。科学发展观是坚持以人为本、全面协调、可持续利用的科学发展观，是当前社会经济转型中必须遵循的科学理念，是实现经济发展和人口、资源、环境的协调发展，达到“生产发展、生活富裕、生态良好”的文明发展目标的指导思想。因此，我们在国土资源管理和创新中，要始终牢牢把握科学发展观的深刻内涵，教育广大党员干部增强建设节约型社会、发展循环经济的紧迫感、责任感，把科学发展观落实到具体工作中。坚持走低投入、低消耗、低污染，高产出、高质量、高水平的发展路子，提高单位土地面积的投入产出水平，满足社会经济发展对土地的需求，实现经济的可持续发展。

2、强化园区用地的管理利用。企业向园区集中是节约用地的趋势，是经济发展新的增长点。需要制定切实可行的措施，以节约集约用地为目的，达到“产业集聚、布局集中”。淄博高新区是经国务院批准的高新技

术产业开发区，到目前已有进区企业2300余个，其中外资项目169个，高新技术项目77个。目前有在建项目105个，总投资69.7亿元，已签约项目31个，总投资89.6亿元；在谈项目58个，总投资65.9亿元，进区项目急需用地，而用地指标又十分紧缺，用地的供需矛盾十分突出。对此，我们通过转变观念，调整思路，采取有力措施：一是通过制定“还本退息”的收地政策，收回闲置土地和低效利用土地。二是严把项目用地预审关，根据《国家建设项目用地定额指标》所确定的投资强度、容积率、建筑密度和行政服务设施用地及绿化比率的标准，严格按项目类型和规模核定用地指标，使每个项目都能做到节约集约用地。三是提高单位面积的投资强度，在03年就提出并规定了投资强度的具体标准，并逐年提高，05年的投资强度达到经济区160万元/亩、高新区240万元/亩，实现了土地利用的充分性和高效性。

3、盘活存量土地。通过土地调查，在全面掌握存量土地数量的同时，“浓缩”原有用地，挤出“水分”，积极盘活存量土地资源。一是盘活城镇存量土地，集

约高效用地。淄川区在把土地节约集约利用的工作重点从农村转向城镇，从增量土地管理转向存量土地管理，对存量土地进行前期开发，实行“净地”包装出让，根据市场需求，及时把存量“生地”变“熟地”，“贱价”变“金身”，走上了“以地建城、以地兴企、以地活商”的可持续发展之路。二是加快中心镇建设。淄川区双沟镇为全省小城镇建设试点示范镇，镇政府从94年开始就停止了镇政府驻地规划以外宅基地审批，要求符合建房条件的居民必须到小城镇规划区内建设或购买高层住宅，在城镇内科学规划了工业、生活、行政等不同功能小区，依照功能分区，将原工业用地、住宅用地和办公用地进行合理调整，使各类用地相对集中；并通过村与村之间的土地流转，以地易地，较好地解决了城镇建设用地不足的问题。目前，双沟镇小城镇建设用地面积已达2.7平方公里，新建高层住宅106栋，建筑面积31.8万平方米，全镇共16个村，已有8个村进行了集中并点，安置农村居民9300人，共计节约土地33公顷。三是积极实施城中村改造。桓台县专门出台文件鼓励城中村改造，严格事权划分，制订优惠政策，加大基础设施投入，新建公寓楼128栋，安置居民3366户，向社会提供商品房1296户，同时翻修旧城区主要道路2条，交通条件得到了很大改善。四是扶持引导农村居民点合村并点。按照旧村面积20%的比例为实施改造的村庄提供周转用地，并在土地手续办理、出让金缴纳等方面给予大力支持。在政策的扶持引导下，桓台县索镇花园村实施村庄整体搬迁，腾空土地320多亩。高青县田镇镇西官庄村对住宅、街道进行重新规划，投资近10万余元，共拆除旧房屋300多间，填湾9000多平方米，复垦坟地、场院地、疏林地，再造耕地近100亩，并通过向群众承包，不但弥补了旧村改造资金的亏空，而且增加了集体收入，并且利用这部分资金建起了存栏200余头、日产奶千余斤的奶牛厂。

4、强化农地、废弃地整理。节约集约利用土地资源，必须坚持开源与节流并举。淄博市近年来不断加大投资力度，积极争取省及国家级土地开发整理项目，2004年全市土地开发整理增加耕地面积22995亩，既为实现耕地总量动态平衡打下了坚实基础，也为全市经济建设争取更多的占补平衡指标做出了积极贡献。高青县充分利用地处沿黄，土地后备资源相对丰富的实际，采取“黄河一条线、芦湖一大片、整村搬迁推平台、填洼补陷改良田”的做法，注重政策扶持、示范引路，每年土地开发整理面积都在5000亩以上。一是坚持谁开发谁受益的原则；二是坚持开发者优先并优惠承包的原则；三是加强资金支持，根据不同情况给予一定数量的补助。示范引路则根据不同地域特点进行不同形式的开发、复垦和整理，对盐碱地、洼涝地采取

一洼一台方式，即下挖成养殖水面，抬高地面压碱种植水稻等粮经作物；针对黄河水含沙量大的特点，采取堤外淤背抽沙填洼，表面盖土的办法，把黄河堤外沿岸长74公里，宽100米的盐碱涝洼地改造成为11100亩国有土地，既起到了预备护堤防洪的作用，又成了多种农作物种植的良田。淄川区针对峨庄山区可供开发整理后备资源多的实际，通过反复论证、组织编制了峨庄流域土地整理项目可行性研究报告，成功争取了区内第一个由国家投资、地方承担的国家级项目。涉及峨庄乡12个村庄，项目总规模900公顷，总预算投资2432万元。按照项目规划设计，项目完成后将新增耕地150公顷（折合2250亩）。该项目区完成后，将大大改善农业生产条件和农业生态环境，提高耕地质量和产量，增加当地农民收入。

5、做好老企业嫁接改造。对老企业土地利用的挖潜、改造是盘活存量的重要途径。沂源县是沂蒙山区革命老根据地，有四家军工企业，占地3440.9亩。随着产品的更新换代及国家军品能力的宏观调控，这些企业效益开始下滑。不少企业开始实施搬迁改造，有的甚至破产，到1997年，沂源县境内的军工企业厂房除少部分作为留守职工的生活和必要的生产用外，其余都已闲置，闲置土地面积达2519.3亩。与此同时，该县的工业得到迅速发展，山东药玻、瑞阳制药、山东鲁阳等一大批骨干企业在沂源县崛起，伴随着企业的发展壮大，土地紧缺成为制约因素。为缓解企业用地压力，沂源县首先对整体搬迁的闲置土地及地面附着物，依法收回。对周围能耕种的土地再交回原农民集体继续耕种，对分散在村庄周围的生活用地及附属物也交回原农民集体用于安置被征地的农民。对剩余的建设较集中的厂区用地，县政府协调相关部门进行了配套建设，将收回的15公顷土地出让给药玻公司，并给予优惠政策。药玻公司根据企业发展规划和土地现状，投资9500多万元对厂房设施等进行了标准改造，建成了约18900平方米标准厂房，安置就业971人，去年完成收入11076万元，实现利润2377万元、税金781万元，为该县的经济发展起到了巨大拉动作用，成功地实现了老企业嫁接改造后，实现了经济发展与保护耕地的和谐统一。

6、搞好企业内部挖潜。着眼内部挖潜，在精细上做文章，通过应用行政手段严格控制增量建设用地，利用经济手段提高市场化配置土地资源的能力，政策鼓励引导企业利用存量土地等举措，充分调动企业走内部挖潜，增产不增地的积极性。如周村区境内的多星电器集团股份有限公司，随着生产规模的不断扩大，原有的厂房已经不能满足现代化工业生产的需要，在国土部门的政策导引下，企业在有限的土地上做起了大文章，研究制定出了一整套企业建设发展规划方案。把企业的厂房和车间改造为多层式建筑，其中生产大楼高度达12层、建筑面积15000平方米，建筑密度达52%，容积率达1.71。并采取绿化上墙，立体绿化，仓库的上面建停车场等措施，向天要地，集约利用。淄博工陶耐火材料有限公司，作为中国最大的玻璃耐火材料生产配套基地，随着生产规模不断扩大和中外合资的需要，用地需求非常迫切。该公司在国土部门的大力支持和帮助下，拟定了科学合理的土地处置方案，靠挖潜内涵，集约利用满足了用地需求。自2003年起，共办理原国有划拨土地出让手续17宗，总计200410平方米，企业利用上述存量土地建设了140000平方米的标准厂房，容积率达到0.7,为可持续发展,扩大招商引资,企业做大做强奠定了坚实的基础。

参考文献：

1、《中国城镇化过程中土地利用问题研究》 宋戈著 中国农业出版社 2005年

2、《城市土地经济与利用》 何芳编著 同济大学出版社 2004年

3、《中国城镇化进程中的土地制度和政策研究》 国土资源部规划司编 地质出版社 2002年

4、《土地经济学》 中国大地出版社 1999年

5、《小城镇建设的新趋势》山东人民出版社 1998年

第二篇：土地集约节约利用

土地政策落实情况的汇报

为贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，提升土地资源对经济社会发展的承载能力，促进生态文明建设,保障项目顺利落地，最大限度的挖掘土地潜力，不断提高土地的利用效率和经济效益。近年来园区管委会及国土资源分局深入贯彻落实科学发展观，在认真执行国土资源部《土地集约节约利用规定》的同时，针对建设用地指标紧张、土地供需矛盾突出的局面，不断创新思路，深挖土地潜力，争取高效利用，确保经济社会又好又快的发展。

一、土地基本情况。工业园区下辖一个XXX，面积为12734.46公顷，其中耕地面积6338.99公顷，园地面积229.02公顷，林地面积1602.39公顷，草地面积1752.77公顷，城镇村和工矿用地面积1604.02公顷，交通运输用地面积439.23公顷，水域及水利设施用地面积383.11公顷，其他用地面积384.93公顷。

二、土地集约节约利用情况。园区用地规划严格按照“布局集中、用地集约、产业集聚”的原则，注重行业集中布局和产业优化互补，最大限度的挖掘土地潜力，提高利用效率。在此基础上，着重做好以下四方面工作：一是实行建设用地总量控制。对园区范围内闲置土地进行调查摸底，严格执行《闲置土地处理办法》，结合园区实际制定《建设用地批前批后监管管理办法》，2市场化程度都达到了理想状态。但是，在项目建设的过程中，仍然存在规划不科学，土地利用粗放，深挖潜力不足，土地利用效率不高等问题。这就要求我们必须高瞻远瞩、科学规划、合理布局，严格土地管理，加强执法力度，坚持“严控增量、盘活存量、集约节约、高效利用”的工作思路，坚持“保重点、攻难点、提效率”的服务理念，采取计划用地、项目争地、依法供地、集约用地、拆迁增地等多条路径，多措并举，多管齐下，着力在土地精细化管理上求突破，努力提高资源保障的针对性、有效性和科学性。

第三篇：论土地节约与集约利用

**市人民政府随着工业化与城市化的顺利推进，**的经济获得了前所未有的发展。但与此同时，城市人口也在急剧增加，这使得本来就人多地少的**面临着日益突出的人地矛盾。据２００３年底统计，市区人均土地面积大大低于长三角地区的其他主要城市。更为严重的是，市区实际可供开发利用的土地资源仅剩１３．６７万亩。按近年来市区年均建设用地１．８２万亩的速度测算，现有用地空间仅能维持市区不足十年的经济社会发展需要。因此，大力推进土地节约和集约利用，既是贯彻落实国家宏观调控政策，落实科学发展观的必然选择，更是确保**经济社会持续发展的内在需要。近年来，**市委、市政府从实际出发，在深化土地节约和集约利用工作中，坚持“一优两宽两严”（优化城市规划，放宽容积率限制、放宽建筑高度限制，严格控制建筑密度、严格控制绿地率），完善了建设项目用地监管考核机制，全面清理了闲置土地，取得了初步成效，为经济社会的可持续发展开辟了新的空间。坚持“一优两宽两严”，促进土地节约和集约利用。２００４年，针对市区工业功能区块土地利用程度相对较低的状况，在科学论证的基础上，对江干区等五个工业功能区块规划进行了全面优化，把这些以工业生产为主的单一功能区块调整优化为集约利用程度更高的综合功能区块。如江干区丁桥工业（仓储）功能区块，土地面积２２７８亩，经调整优化，除保留工业用地７０２亩外，其余地块均调整为科研、综合等公共设施用地，调整后建筑面积增加约１４５万平方米。按照该区块原工业用地容积率１．２测算，调整后，相当于增加土地面积约１８００亩。在优化城市规划布局的基础上，我们适度放宽容积率和建筑高度。传统工业项目土地利用粗放、用地宽打宽算的现象较为突出，据统计，市区工业用地平均容积率为１．０—１．２，有的甚至更低。因此，我们眼睛向内，积极挖潜，对建筑高度、容积率没有特别限制的区域，在不破坏城市天脊线和城市景观的前提下，适度放宽建筑容积率和建筑高度，鼓励建设项目向空中发展。２００４年６月，市区对正在前期审批的３００多宗建设项目进行了全面清理，按照土地优用的原则，对其中约７６００亩工业用地的容积率和建筑高度进行了调整，平均容积率提高约０．６，可增加建筑面积约３００万平方米。通过调整提高了土地利用强度，也为城市建设挤出了一定的空间。坚持堵疏结合，走内涵挖潜集约用地之路。为了盘活存量土地，根据市委、市政府的部署，２００４年底，市区全面开展了存量土地及闲置建筑物调查工作，摸清底数，提出了对策，并以市政府名义出台了《关于积极鼓励盘活存量土地促进土地节约和集约利用的若干意见》等五个配套政策，在引导和鼓励土地节约和集约利用上，坚持堵疏结合，有保有压，有力地推进了全市经济增长方式由粗放型向集约型转变。在实践中，我们着力在以下四个环节上下功夫。一是坚持有保有压，积极推进产业结构调整。调整了项目供地时序，对城市基础设施等重点工程项目、高新技术项目、重大外资项目、重大工业技改项目和解决“住房难”建设项目优先供地；对不符合产业政策、耗地量大、污染严重、低水平重复建设项目坚决停止供地。同时，进一步加强行业投资管理，实行行业投资规模最低标准制度，对投资额小于最低行业投资规模的建设项目，一律通过租赁存量厂房解决，不再单独供地。为充分利用闲置厂房等资源，方便在杭投资的中小企业寻求生产经营用房及场地，市政府在市公共资源交易中心专门建立了全市非住宅闲置房屋供需信息系统，搭建了企业之间厂房资源信息交流平台。二是提高供地门槛，防止土地粗放利用。自２００３年９月以来，我市全面执行建设项目用地控制指标制度，对项目用地按照单位面积投资强度、容积率和行政办公及生活服务设施用地所占比例三项指标进行控制。凡不符合上述指标的，一律不供应土地。我市经济技术开发区还根据开发区的实际情况，在省颁发标准的基准上，进一步提高入区门槛，要求投资密度达到每亩３５万美元、土地产出率达到每亩４００万元。对投资密度低的行业，坚决不予引进。２００４年该区土地利用强度平均为８１万美元／亩，较上的２２．１万美元／亩提高了近３．７倍。三是建立激励机制，鼓励优先使用存量土地。最近，市政府专门出台政策，鼓励将利用程度较低的土地在符合城市规划条件下调整用途，做到有地优用。对工业、仓储等原以划拨方式取得的用地调整为科研用地的，可以协议方式供地；若原工业用地在２００７年１２月３１日前开发使用的，且经依法批准，在原用地范围内新建、改建、扩建工业项目所增加的建筑面积不再补缴土地出让金。对依法取得的经营性用地，在一年内使用的，经依法批准增加建筑面积的，按原合同地价补缴土地出让金。我市国家级开发区也根据本区实际，建立了地价与投资密度、土地产出率等指标联动的管理机制。

第四篇：土地节约集约利用与环境保护

土地节约集约利用与环境保护

——2011年海峡两岸土地学术交流会综述

许 坚

(中国土地勘测规划院 北京 100035)

2011年海峡两岸土地学术交流会，于8月10日至11日在哈尔滨市举行。国土资源部副部长、中国土地学会理事长王世元出席，并发表重要讲话。黑龙江省副省长于莎燕、台湾地政研究所所长林英彦等出席并致辞。国土资源部总规划师、中国土地学会副理事长胡存智出席并主持纪念海峡两岸土地学术交流20年茶话会。本次交流会的主题是“土地节约集约利用与环境保护”，具体交流内容包括：土地开发与农地保护、土地利用与环境影响评价、城市土地二次开发与权益保护、土地管理与房价调控等。会议共收到两岸专家学者投稿90多篇，两岸专家学者120人参会。现将主要观点综述如下：

一、土地开发与农地保护

1、大陆应多种植多出口劳动力密集型农产品，应少种植多进口耕地密集型农产品

有专家认为，玉米、水稻等属于劳动力密集型农产品，小麦、大豆等属于耕地密集型农产品。大陆耕地资源稀缺，劳动力富于，因此，在玉米、水稻等农产品上具有比较优势，在小麦、大豆等农产品上是比较劣势。根据比较优势理论，大陆应多种植多出口玉米、水稻等劳动力密集型农产品，少种植多进口小麦、大豆等耕地密集型农产品。这有利于缓解大陆耕地的压力，如每年进口2000—3500万吨小麦和大豆，就相当于进口了200万公顷—350万公顷的耕地资源。

2、大陆具有初中及以上文化程度且年龄在35岁以下的农户对国家政策有更快的响应程度

了解农户土地利用意识，实现农户意识与国家意志的统一，有利于确保各项政策措施取得实效。有专家对大陆农户土地利用意识进行了调查，发现具有初中及以上文化程度且年龄在35岁以下的农户，更关注国家政策，对政策的响应程度更快，对市场的敏锐性更强，能更合理地利用现有资源，更倾向于通过提高农业生产技术（改善土地利用方式和种植模式）和适应政策来实现土地的最佳利用；未受过教育，年龄在35-50岁间的农户对政策的接受程度较慢，更愿意继承传统的土地利用方式，更多地是选择增加农业投入（化肥、农药以及有机肥等）来实现土地利用；50岁以上的老年基本上对国家土地政策的调整与实施没有反应，他们更关心的是土地归属。另外，有劳动力、初中及以上文化程度且年龄在35岁以下的农户，更愿意通过土地流转获取更多土地，发展特色农业，也更趋向于以土地作为资本进行入股分红；未受教育或者小学教育文化且年龄在35-50岁以上的农户，更愿意接受转租收取租金的方式；而50岁以上的农户基本上是固守土地，对土地流转政策呈抵触情绪。

3、台湾和大陆的农地改革存在相似之处

有台湾学者认为，海峡两岸都存在两次农地改革。第一次都是进行重新分配农地，实现农民的土地所有权。第二次改革，台湾仍维持农地私有化，借助于《农业发展条例》的修正，放宽了农地所有权的转移限制，以实现扩大农地经营规模的目标；而大陆则让农地归于集体所有，以扩大农地经营规模。台湾学者从两岸农地制度改革中得出结论：一是财产权会激励农民的生产积极性，故两岸为解决农地利用问题，皆改革产权制度。二是影响农民生产积极性的诱因，又不仅仅是“所有权”，比如大陆农民不具有所有权，也能借助于其他权能的保障，达到激励生产的目的。三是调整农业生产规模及经营模式，可以提高农地利用效率。在台湾有1979年的扩大农场经营规模政策和目前的“小地主大佃农”政策，在大陆有农业合作社、人民公社，到现阶段的家庭联产承包责任制等，皆是希望通过这些手段扩大农地经营规模，以提高农地利用效率。

二、土地利用与环境影响评价

1、应关注大陆煤炭资源枯竭型城市存在的土地利用困境 有专家认为，目前大陆煤炭资源枯竭型城市存在土地利用困境：一是生态环境破坏严重。由于多年开采，导致采空区日益扩大，各城市均有不同程度的地表塌陷；同时，矸石山和粉煤灰堆积引发了固体污染和空气污染，有害物质渗入到土壤和水环境系统中，又造成地表和地下水系污染。二是城市建设用地经济效益低下。采用地均GDP指标(单位面积土地实现GDP量)衡量城市土地利用效益，目前煤炭资源枯竭型城市多数处于低水平状态。三是管理比较混乱。目前，管理煤炭行业的机构有国土资源系统，发改委系统的能源局、煤炭工业管理局等，安全生产监督管理部门，大型国企部门自身的管理权限，还有中国煤炭工业发展研究中心、煤炭工业规划研究设计院、中国煤炭工业协会政策研究室、中国煤炭加工利用协会等单位的建议权等。各种管理之间虽略有侧重点不同，但也存在严重的重复交叉，一定程度上造成了混乱。

2、环境影响评估不应完全以科技为导向，还必须重视社区民众的意见

有台湾学者认为，环境影响评估是一种风险性评估，“可接受风险”的决策是一个结合了自然科学与人文科学、日常理性与专家理性的共生体，不能因为专业化而彼此孤立，各自独立发展，而必须超越学科及团体的局限来寻取共识。因为环境影响评估在科学预测之外，还充满了政治、道德的内容，所以环境影响评估不应完全以科技为导向，不能认为只要科技预测是可行的，社区民众就必须接受，实际上，还必须重视社区民众的意见，应将其纳入环境影响评估的制度中。而为了让民众的参与成为有意义的参与，信息的公开就是必要的。只有信息公开，相互的沟通才会有意义，所获得的共识才会得到大家尊重。

还有台湾学者进一步认为，重大开发项目影响范围广大，所涉及的环境问题非常复杂，为了提高决策的正确性，需要各界人士协助决策机关获取充分信息。由于重大开发项目对环境的影响，可能在时间与空间上具有延展性，故潜在受影响的民众，并不限于现阶段权益受影响的利害关系人。经常发生这样的情况，开发地区周边的居民取得理想的补偿后，就放弃对环境质量的诉求，结果导致合理的环境质量要求也同时被废弃。所以，应保障非利害关系人广泛参与环境影响评估的权利。

三、城市土地二次开发与权益保护

1、大陆应统一规定土地增值收益在土地所有者、原土地使用者、投资开发者之间的合理分配，才能真正解决征地拆迁难的问题

有专家认为，土地使用权进入市场后带来巨大收益，但长期以来，大陆只是对土地收益的用途做出了原则规定，对土地收益在土地所有者、原土地使用者和投资开发者之间的合理分配，却缺乏统一规定，由此造成各地各行其是。比如，在早期协议出让时期，有的地方是“生地”出让，有的地方是“毛地”出让，有的地方是“熟地”出让。由于在地价概念上不统一，有的地方是收土地出让金，有的地方是收“毛地价”，有的地方是收“熟地价”。而且各地出让金占“毛地价”或“熟地价”的比例也不一致。现在推行土地储备开发和“熟地”招拍挂出让，产生了更加巨大的土地增值收益。如何在土地所有者、原土地使用者和投资开发者三者之间合理分配土地增值收益，各地做法也不尽一样。有的是给开发企业一定比例的固定回报，有的是政府和企业按交易总价的一定比例分成，有的是将土地增值收益按一定比例返还给原土地使用者，有的却是将土地增值收益全部留给了政府。现在的征地、拆迁难，根本原因是没有分配好土地增值收益。因此，国家应当统一规定土地增值收益在土地所有者、原土地使用者和投资开发者之间的合理分配，才能真正解决征地拆迁难的问题。

2、台湾应重视研究都市扩张

有台湾学者认为，都市空间规模向外扩张，若有规划引导，可缓解都市中心所面临的人口、产业发展与高房价压力，具有提升生活水平与社会福利的正面效益。但若欠缺规划引导，将可能出现低密度、蛙跃与破碎化的发展型态，并显著破坏周边农地的粮食生产能力。蔓延的建成区域，也因属非都市计划的管制范围，无法有效配合都市成长，进而产生混乱。此等都市扩张所造成的影响，称为土地使用与地表覆盖的变迁冲击，是近年来国际研究的重点之一，也必须引起台湾学者的注意。

3、台湾的土地征收制度应考虑保障私人权益

现行台湾的土地征收，主要依据是2000年公布的《土地征收条例》（本条例制定前为土地法土地征收编）。然而，由于土地征收法制不健全，加之执行观念的偏差，长期以来，台湾政府为了各项公共建设，包括非公益性的土地开发，也往往轻易动用公权力，实行强制征收方式，造成纷争频繁、争议事件不断。2010年，更因苗栗大埔及彰化相思寮的土地征收，相继引发被征收人、农民团体及相关社会团体等的强烈抗争，成为社会广为关注的事件。基于舆论及社会运动团体的压力，促使主管机关着手研究修订现行《土地征收条例》。对此，有台湾学者认为，土地征收与私人的财产权、生存权及工作权保障具有密不可分的关系，因此，关于土地征收的法律，无论在立法上，以及运用或解释上，除要着眼于增进公共利益外，也要兼顾保障民众的财产权、生存权和工作权，即应考虑公共利益与私人利益的平衡，这才与宪法规定的宗旨相符合。

四、土地管理与房价调控

1、北京住宅用地价格异常上涨的原因是住宅用地需求量在增长，而住宅用地供应量却在持续减少

有专家认为，2000年以来，北京住宅用地价格呈逐年上涨态势。如2009年北京住宅用地价格为10785元/平方米，综合、商业、工业用途地价分别为7198元/平方米、10316元/平方米、1198元/平方米，与2000年相比，住宅用地价格上涨465.25%，综合、商业、工业用途地面熟地价分别上涨233.4%、150.93%和161.57%。2004年以前，北京住宅用地价格每年涨幅在3%左右，2004年以后涨幅振荡走高，2005年猛然升至82.61%，是同年综合地价涨幅40.98%的2倍，2006年涨幅为9.27%，2007年又升至28.13%，2008年达到90.99%，2005-2009年5年年均涨幅为42.97%，远高于同期综合地价26.33%的涨幅。专家认为，2004年以后北京住宅用地价格异常上涨的原因是住宅用地需求量在增长，而住宅用地供应量却在持续减少。北京市2000年末常住人口为1107.5万人，2009年末达到1755万人，9年间年均增加65万人，这相当于一个中等城市的人口规模，以人均住房20平米计算，每年需要增加住房1300万平米（北京市房地产业“十一五”规划确定的标准是人均住房28-30平米）。北京人口大量增加直接构成对住房的刚性需求，并进而对住宅用地产生刚性需求。另随着城市居民生活水平的逐年提高，对住房的改善性需求也在增长。假如人均每年增加住房1平米，则北京市一年就需要增加1700多万平米住宅，由此也增加了对住宅用地的需求。而2004年以后北京的住宅用地供应量却是逐年减少的：2004年3635公顷、2005年1950公顷、2006年1900公顷、2007年1600公顷、2008年1700公顷、2009年1300公顷。专家认为，地价是土地供应和土地需求均衡一致的结果，2004年以后北京住宅用地的需求量持续超过了供应量，所以北京的住宅用地价格连续异常上涨是必然结果。

2、台湾容积率奖励存在问题

有台湾学者认为，联合国的数据显示，自2008年以来，世界上居住在都市的人口已超过50%，都市再生问题已经是全球各国最大的问题。但都市更新并非就是屋屋的翻新、空地的留设、景观的改善，也需要兼顾整体都市的容受力。台湾的《都市更新条例》及相关法令的“容积奖励制度”存在问题。在制度设计之初，明知道“都市更新”应该要全盘考虑都市计划、建筑、社会福利、历史人文等，却不愿意努力去做，结果导致都市计划的毁坏，使得公共设施成本增加，形成部分人享受容积奖励，却要由全体民众买单的乱象。

今年恰逢海峡两岸土地学术交流20年，会议认为，20年来，海峡两岸土地学术交流取得了丰硕成果，促进了两岸土地管理事业的蓬勃发展，成为新时期推进海峡两岸科技文化交流的成功典范。今后要以海峡两岸土地学术交流20年为契机，围绕海峡两岸土地学术交流与合作的“五项共识”，推动学术交流活动向更高层次发展，为建立海峡两岸的节约集约用地制度，共同推进海峡两岸土地管理事业和经济社会发展贡献更大的力量。

注：本文刊载于《中国土地》2011年第9期。

第五篇：土地节约与集约利用刻不容缓[范文模版]

土地节约与集约利用刻不容缓

发布时间：2009年08月17日 20:33作者：浙江省杭州市人民政府

随着工业化与城市化的顺利推进，杭州的经济获得了前所未有的发展。但与此同时，城市人口也在急剧增加，这使得本来就人多地少的杭州面临着日益突出的人地矛盾。据２００３年底统计，市区人均土地面积大大低于长三角地区的其他主要城市。更为严重的是，市区实际可供开发利用的土地资源仅剩１３．６７万亩。按近年来市区年均建设用地１．８２万亩的速度测算，现有用地空间仅能维持市区不足十年的经济社会发展需要。因此，大力推进土地节约和集约利用，既是贯彻落实国家宏观调控政策，落实科学发展观的必然选择，更是确保杭州经济社会持续发展的内在需要。近年来，杭州市委、市政府从实际出发，在深化土地节约和集约利用工作中，坚持“一优两宽两严”（优化城市规划，放宽容积率限制、放宽建筑高度限制，严格控制建筑密度、严格控制绿地率），完善了建设项目用地监管考核机制，全面清理了闲置土地，取得了初步成效，为经济社会的可持续发展开辟了新的空间。

坚持“一优两宽两严”，促进土地节约和集约利用。２００４年，针对市区工业功能区块土地利用程度相对较低的状况，在科学论证的基础上，对江干区等五个工业功能区块规划进行了全面优化，把这些以工业生产为主的单一功能区块调整优化为集约利用程度更高的综合功能区块。如江干区丁桥工业（仓储）功能区块，土地面积２２７８亩，经调整优化，除保留工业用地７０２亩外，其余地块均调整为科研、综合等公共设施用地，调整后建筑面积增加约１４５万平方米。按照该区块原工业用地容积率１．２测算，调整后，相当于增加土地面积约１８００亩。

在优化城市规划布局的基础上，我们适度放宽容积率和建筑高度。传统工业项目土地利用粗放、用地宽打宽算的现象较为突出，据统计，市区工业用地平均容积率为１．０—１．２，有的甚至更低。因此，我们眼睛向内，积极挖潜，对建筑高度、容积率没有特别限制的区域，在不破坏城市天脊线和城市景观的前提下，适度放宽建筑容积率和建筑高度，鼓励建设项目向空中发展。２００４年６月，市区对正在前期审批的３００多宗建设项目进行了全面清理，按照土地优用的原则，对其中约７６００亩工业用地的容积率和建筑高度进行了调整，平均容积率提高约０．６，可增加建筑面积约３００万平方米。通过调整提高了土地利用强度，也为城市建设挤出了一定的空间。

坚持堵疏结合，走内涵挖潜集约用地之路。为了盘活存量土地，根据市委、市政府的部署，２００４年底，市区全面开展了存量土地及闲置建筑物调查工作，摸清底数，提出了对策，并以市政府名义出台了《关于积极鼓励盘活存量土地促进土地节约和集约利用的若干意见》等五个配套政策，在引导和鼓励土地节约和集约利用上，坚持堵疏结合，有保有压，有力地推进了全市经济增长方式由粗放型向集约型转变。在实践中，我们着力在以下四个环节上下功夫。

一是坚持有保有压，积极推进产业结构调整。调整了项目供地时序，对城市基础设施等重点工程项目、高新技术项目、重大外资项目、重大工业技改项目和解决“住房难”建设项目优先供地；对不符合产业政策、耗地量大、污染严重、低水平重复建设项目坚决停止供地。同时，进一步加强行业投资管理，实行行业投资规模最低标准制度，对投资额小于最低行业投资规模的建设项目，一律通过租赁存量厂房解决，不再单独供地。为充分利用闲置厂房等资源，方便在杭投资的中小企业寻求生产经营用房及场地，市政府在市公共资源交易中心专门建立了全市非住宅闲置房屋供需信息系统，搭建了企业之间厂房资源信息交流平台。

二是提高供地门槛，防止土地粗放利用。自２００３年９月以来，我市全面执行建设项目用地控制指标制度，对项目用地按照单位面积投资强度、容积率和行政办公及生活服务设施用地所占比例三项指标进行控制。凡不符合上述指标的，一律不供应土地。我市经济技术开发区还根据开发区的实际情况，在省颁发标准的基准上，进一步提高入区门槛，要求投资密度达到每亩３５万美元、土地产出率达到每亩４００万元。对投资密度低的行业，坚决不予引进。２００４年该区土地利用强度平均为８１万美元／亩，较上的２２．１万美元／亩提高了近３．７倍。

三是建立激励机制，鼓励优先使用存量土地。最近，市政府专门出台政策，鼓励将利用程度较低的土地在符合城市规划条件下调整用途，做到有地优用。对工业、仓储等原以划拨方式取得的用地调整为科研用地的，可以协议方式供地；若原工业用地在２００７年１２月３１日前开发使用的，且经依法批准，在原用地范围内新建、改建、扩建工业项目所增加的建筑面积不再补缴土地出让金。对依法取得的经营性用地，在一年内使用的，经依法批准增加建筑面积的，按原合同地价补缴土地出让金。

我市国家级开发区也根据本区实际，建立了地价与投资密度、土地产出率等指标联动的管理机制。如杭州经济技术开发区规定，项目投资在规定的土地投资强度基础上，每增加投资１００万元人民币／亩，按１万元／亩标准给予奖励。项目产出在规定的土地利用强度基础上，每增加产出１００万元／亩，按２万元／亩标准给予奖励，但累计奖励不超过８万元／亩。３年后对企业的土地投资强度和土地利用强度进行考核，对不达标准的企业，按规定补缴土地出让金。

四是鼓励合理利用地下空间。我市自２００３年开始试行地下空间有偿使用。为了积极鼓励用地单位充分利用地下空间，２００５年市政府出台文件，明确用地单位利用自有土地建造地下停车库，面向社会提供停车服务的，只要不进行分割转让、销售或长期租赁的，可以划拨方式使用；对用地单位利用地下空间从事其他经营性活动，依法须有偿使用的，其出让金按一定比例的基准地价收取。

坚持严格的项目监管制度，遏制土地闲置浪费现象。土地节约和集约利用是一项系统性的工作，涉及面广、审批环节多。因此，必须在政府统一领导下，协调投资、规划、建设、土地等部门，各司其职，综合管理。杭州市明确规定，要求各部门在项目审批、规划审批、方案设计、具体建设项目供地等环节，按照“浙江省建设用地控制指标”的要求严把审批、审核关。

为有效防止以建设项目圈占土地或土地闲置浪费的情况发生，市政府在投资项目集中办理中心实施了行政许可信息的联网实时监管制度。对建设项目批（核）准或备案之日起满１年未办理规划勘设红线的，其批（核）准或备案文件自动失效；对规划勘设红线批准之日起满１年未通过方案设计审批或《建设用地规划许可证》批准之日起满６个月未申请办理农用地转用、征用或建设用地手续的，投资、规划、建设等行政主管部门的相关批文自动失效。建设单位需要继续用地的，市有关部门根据项目具体情况进行审核，并依法办理相关手续。

为提高土地利用效率，我们还全面开展了已批未供项目用地的清理和调剂工作，建立了用地单位退出机制，明确对非急需或土地利用效率低下的建设用地项目，由市投资、规划、建设、国土资源等行政主管部门重新进行项目调整；同时，市政府还督促各地加快已批准农转用、征用土地的供地速度，农用地转用、征用批准后满１年未实施具体征地行为或完成征地后满１年未办理用地手续的，由国土、投资、规划、建设等行政主管部门重新调整建设项目，并重新办理相关审批手续，原项目建设主体已缴纳的有关征地税费予以退还。

在实行严格的监督制度的同时，我们进一步加大了闲置土地清理力度，通过对市区１９９２年以来已批准具体建设项目进行逐宗排查，共清理出各类闲置土地８０宗，土地面积２６９８亩。同时，还对各地块造成土地闲置的原因进行了深入调查，根据不同情况进行了分类。在此基础上，按照“依法办事、积极慎重、实事求是、区别对待”的原则，分别提出了处置意见。到目前为止，共收回闲置土地５宗，土地面积３０６亩；重新调整项目用地１０宗，土地面积４８６亩；其余土地由市国土资源管理部门实施跟踪管理，发放责令限期动工通知书，逐宗进行督促，如因企业自身原因仍无法限期动工建设的，将由政府依法收回。

为了使土地节约和集约利用落到实处，我们还建立了建设项目指标的考核制度，对经营性用地，在招拍挂文件中，明确项目的开工、竣工期限，如由于用地单位自身原因造成开工或竣工延期的，每延期一个月由用地单位按成交价１％缴纳违约金，并将监督实施的责任落在了各区政府。对工业项目用地，在土地出让合同约定土地用途、容积率等使用条件外，还须有投资强度、开发进度等控制性要求。建设项目竣工后，委托中介机构对合同约定的项目投资情况进行评估。如土地使用权人未按照约定条件使用土地或未按约定完成投资建设，要追究相应的违约责任。