关于我县节约集约利用土地的调查与思考范文

第一篇：关于我县节约集约利用土地的调查与思考范文

关于我县节约集约利用土地的调查与思考

发布日期：2012-6-8

2011年8月23日胡锦涛总书记在主持中共中央政治局第31次集体学习时指出：用三个“最严格”强调中国的土地管理制度。即“最严格的土地管理制度”、“最严格的耕地保护制度”、“最严格的节约用地制度”。在土地供需矛盾日益凸显的背景下，国家“十二五”规划纲要明确提出要落实节约优先战略。我县作为 “县域科学发展示范点”，如何做到既要保证建设用地供应，又要严格保护耕地，实现保护资源和保障发展两不误，这是必须正视和解决的现实问题。我们通过调研，形成此调研报告。

一、我县土地资源利用的基本特点

我县区域面积506.6平方公里，辖6镇3街道，户籍人口38万，外来人口37万，境内河网密布，一马平川，是著名的江南水乡，土地资源利用特点明显：

（一）用地结构单一。第二次土地调查资料显示，全县现有耕地41.48万亩，占全县总面积的54.59%；园地和草地面积0.31万亩，占0.41%；水域及水利设施用地12.37万亩，占16.28%；城镇、村及工矿用地18.65万亩，占24.54%；交通运输用地3.07万亩，占4.04%；其他土地0.11万亩，占0.14%。由此可见，我县建设用地主要是城镇、村及工矿用地和交通运输用地，2项占了全县总面积的28.58%。

（二）土地空间有限。首先新一轮土规（2006年-2020年）全县允许建设用地空间为23.05平方公里，经过前些年的开发利用，目前仅剩13平方公里。其次新一轮土规编制 “有条件建设区”为36平方公里，其中26平方公里为基本农田，目前已很难置换为建设用地。再次新一轮土规全县基本农田保护面积为38.8万亩，占总耕地面积41.48万亩的93.5%，高出上一轮农保率7.5个百分点（全市为88%，全省为85.6%）

（三）供需矛盾突出。“十一五”期间，全县用地需求每年以18%的速度增加，全县农转用面积21160亩，平均每年4232亩，其中计划指标6117亩，折抵指标3826亩，复耕指标11217亩。而实际供地面积达25195亩，平均每年5039亩。预测“十二五”期间全县可用用地指标为9840亩，仅为“十一五”的46.5%，其中年度计划指标预计可取得4000亩，农村土地整治5840亩，年均可新增建设用地供应1968亩，同比减少53.5%，土地供需矛盾十分突出。

（四）占补平衡困难。县域内可开发的未利用地已所存无几，耕地后备资源极其匮乏，实施新一轮土地利用总体规划保持耕地总量动态平衡将缺口很大。经估算，我县可供开发的非耕地和断头浜总量不超过5000亩，而“十二五”期间全县需要新增建设用地约1万亩（不包括重大基础设施项目），到2015年我县将无新增耕地可用于占补平衡。（如江苏射阳县每年海涂就可新增0.8—1万亩，土地后备资源十分丰富）

（五）亩均投入产出低。据统计，2011年，我县规上企业土地投资强度亩均136万元、亩均产出190.5万元、亩均工业增加值34.2万元、亩均税收8.61万元；而全市规上企业投资强度亩均220万元、亩均产出258万元、亩均工业增加值45万元、亩均税收9.99万元。同时，不同行业、企业间的差异也很大，在亩均产出上木业家具仅为122万元，而化学原料及化学制品制造业达到553万元；在亩均税收上，木业中位居前位的钱塘木业仅为45.9万元，而像田中精机装备制造业达到144万元。据有关部门调查统计，目前全县亩均税收1万元且亩均工业增加值10万元以下的规下企业还有69家，占地5247亩，占总量的17%；69家企业2010年税收2675万元，占总量的0.7%；工业增加值2.57亿元，占总量的1.7%。

二、我县节约集约用地的初步成效

近年来，县委、县政府对节约集约利用土地高度重视，在今年开展的五大专项行动中，把土地“要素保障创新行动”作为首要行动，形成了实施方案，并做了大量细致扎实的工作，取得了初步成效。

（一）实施工业用地节约集约工程。县政府于2007年出台了《关于促进工业用地节约集约利用的实施意见》、县府办于2008年下发了《关于印发嘉善县工业用地节约集约利用实施办法的通知》，提出自2008年开始实施“腾笼换鸟”、“退低进高”、“提高容积率”、“增加投资强度”四大工业用地节约集约工程。2011全县通过实施“五个一批”，共完成退出落后低效产能企业（项目）共82个，盘活土地资源1116亩。2011年还成功创建为省级节约集约模范县和部级达标县。

（二）开展“三旧”改造调查摸底。2010年对全县“三旧”（旧城区、旧厂区、旧村庄）改造的潜力进行了调查摸底分析，各镇（街道）根据土地利用总体规划和城市（镇）总体规划，以土地利用现状图或地形图为底图，将需改造的旧城区、旧厂区、旧村庄构绘出来，确定改造地块及面积，经各镇（街道）上报，全县“三旧”可改造面积10092亩，其中：旧城区584亩、旧厂区6322亩、旧村庄3186亩。

（三）有序推进“退二进三”工作。初步确定了 “退二进三”的政策意见，如原地块转型为批发零售、住宿餐饮、商务金融等商服用地的，则将超过底价部分按净收益的50%奖励给原用地单位；如原地块转型为城镇住宅用地的，则将超过底价部分按净收益的20%奖励给原用地单位。目前，通过各主体自行申请和相关部门实地踏勘审核，确定了魏塘、干窑、大云、罗星、开发区等9宗地块作为“退二进三”试点，总土地面积1908亩，目前试点单位正在组织实施之中。2011年全县验收确认的节约集约利用土地项目44个，可节约集约利用土地面积1572.6亩，盘活存量厂房近8万平方米。

（四）实施农村土地综合整治。全县已批准农村土地综合整治项目14个，其中2009年5个，2010年8个，2011年1个。14个农村土地整治项目涉及全县6镇3街道，项目区总规模133242亩，规划搬迁总户数7530户，规划复垦总面积6071亩，已核拨周转指标3163亩，其中：用于安置区建设、二三产等其他用地面积分别达到1568亩和318亩，占已核拨周转指标的50%和10%。完成搬迁农户1039户，复垦土地945亩（其中市级已验收828.2亩），占已核拨周转指标的29.88%。

（五）强化用地准入和批后监管。主要是把好“三关”：首先是把好项目联审关。出台《嘉善县工业投资项目评价办法（试行）》，严格执行国家产业政策和“双控”指标，实行经营性用地和工业用地履约保证金制度。其次把好合同履行关。将开竣工时间、“双控”指标、达产要求、挂牌施工等纳入合同管理，对不能按合同履行义务的，按规定收取滞纳金或违约金，直至取消合同、收回土地。再次把好重次登记关。在竣工验收时，按照出让合同和补充合同的约定，对容积率等主要指标进行核实，对符合要求的予以发放土地使用权证，不符合要求的，限期整改。

三、我县节约集约用地的问题思考

我们调研后感到，目前在开展节约集约利用土地过程中有以下问题值得思考：

（一）法规政策的推力不够。前期因项目分期实施、企业圈地行为、法律缺乏约束等多种原因，导致土地用而未尽数量相当可观。目前在腾退拥有合法使用权且依法审批过的项目用地时，仍然缺少必要的法律条款支撑，而要腾退这些低效利用土地，在实际操作中路径还不够多，手段和措施还不够有力，目前基本上局限于经济补偿这一办法，容易使当事人讨价还价，腾退成本增加、难度加大。

（二）行政推动的合力不够。腾退低效利用土地涉及多个部门的职能，需要各部门形成合力，克难攻坚。我们感到目前还缺乏一个强有力的部门协调机制，腾退的项目大多是个案，很难用一个政策来执行，有时往往需要领导出面协调才能解决问题，容易造成头痛医头、脚痛医脚的被动局面，长期下去很难常态化推动这项工作。

（三）腾退资金的支撑不够。从目前情况看，无论农村土地整治、“退底进高”、“退二进

三”和“五个一批”工程，还是土地“二次开发”，都需要大量的资金作支撑，但由于政府性融资平台的清理，镇（街道）已很难进行融资，在县级层面上也缺乏有效的融资平台来支撑项目的包装和实施，加上主体财力的局限，导致一些项目腾退不彻底，没有用净地出让的方式进行操作，容易造成遗留问题。

（四）政策导向明确不够。目前，腾退低效利用土地的思路有了，但具体办法措施还不多。关键是没有一个明确的腾退标准和机制。譬如：对小木业、小印染、小水泥（建材）、小冶炼、小造纸、小化工、粘土砖瓦窑和铅酸蓄电池等八大行业如何进行强制性淘汰？对单位土地产出少、贡献低、能耗大、占地多的企业，如何通过整体或部分转产、嫁接、合资、合作或转让等方式来实现“退低进高”或转型升级都缺乏相应的办法和措施。（江苏省射阳县对乡镇工业园区的规模已严格控制，不能再铺摊子，对引进的项目原则上集中到县里4大园区落户，考核上项目算乡镇，税收县镇各半分成）

（五）土地开发整理力度不够。土地后备资源少，分布不均衡，开发利用难度大，新开发土地的后续管理不力，抛荒、非法搭建时有发生。农村土地整理项目及“两新”工程推进因资金短缺，空间指标制约，推进速度滞缓，且主体间不平衡，按年度使用和归还周转指标的情况看，今年我县力争完成复垦面积1322亩，确保归还2009年5个项目662亩周转指标任务，但今年一季度全县仅完成复垦15亩。因此，2012年复垦还债压力非常大。对存量土地如何有效利用还在探索过程中，由于缺乏必要的约束与激励机制，土地“二次开发”及“两新”工程推进积极性普遍不高。

（六）出让金提留偏多偏高。据了解，目前出让一宗土地有10项提留，总提留比例一般在总地价的35%—40%。10项提留中： 2项是新增提留（教育专项资金和水利建设专项资金：按净收益的10%收取）。6项是原有提留（土地收益基金和政府偿债风险准备金：按总地价的5%收取；社会保障统筹基金：按总地价的10%收取；廉租住房保障基金：按总地价的2%收取；土地复垦专项资金：按总地价的1%收取；土地节约集约专项资金：按总地价的1—2%收取）。2项是县定提留（农业开发资金：3500元/亩；公路建设资金：2000—5000元/亩不等）。特别是一些政府回购项目，再次进行出让提留，使主体收益倒挂，已严重影响各主体开发利用土地的积极性。

四、我县今后节约集约用地的意见建议

节约集约用地的含义：一是节约用地。就是各项建设都要尽量节省用地，千方百计地不占或少占耕地。二是集约用地。即每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度。三是有效用地。即通过整合、置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。在此，对我县下一步节约集约利用土地提出如下建议：

（一）要注重观念更新。要切实增强节约集约用地的责任感、紧迫感和使命感，提高节约集约用地的积极性、自觉性和主动性，确立“只有节约集约，才能保障发展用地”和“亩产论英雄”的理念，树立“守土有责、护土有方、动土有据、用土有益”的观念，全面推行资源节约集约利用、走内涵挖潜的新模式，全面推进资源、资产、资本“三位一体”和数量、质量、生态管控并举的资源管理新机制，真正实现“两个转变”即由增量扩张向存量挖潜转变，由粗放使用向高效利用转变。同时要算好我县土地资源帐，根据2011年度土地利用现状变更调查数据，我县建设用地已占区域土地总面积的28.87%，已接近国际30%的警戒线（北京为18%，苏州为20%，天津为25%，上海为29%）。昆山市2010年工业项目投资强度内资就达到458万元/亩，而我县2011年度工业用地平均合同约定投资强度仅为120万元/亩。因此，我县在“投资强度”这个指标上还有较大的挖潜空间。

（二）要注重有效利用。就是对“转而未供、供而未用、用而未尽”的项目进行重点清理。据调查：截止今年3月底，全县共有闲置用地15868亩，其中：转而未供土地11931亩，其

中工业项目有4000亩；供而未用土地3937亩，其中工业项目有2036亩；“用而未尽”项目事实上很多，至今尚未作过系统的调查和统计。为此，要建立现有存量土地动态档案，全面、及时、准确掌握存量土地的批准时间、面积、类型、用途、权属、分布与处理情况，企业的生产经营情况以及存量土地可以利用的方式，要花大力气进行彻底排摸清理，做到情况明，底子清，操作得当就是很大的土地潜力。

（三）要注重“二次开发”。即“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造。据了解我县可改造的“三旧”面积达10092亩。目前，省国土厅已原则同意我县作为《低效利用建设用地二次开发》试点县，我们要抓住机遇，用足用好政策。要鼓励和引导“三旧”业主依法转让或出租闲置房，通过实施老厂改造、内部整理、余缺调剂、引进先进设备等途径，对空闲地、闲置房和低效利用土地进行整合，实现土地的充分开发利用，提高土地利用效率。当然“三旧”改造在政策处理上难度要大些，但只要方法措施得当，也是我县下一步盘活土地的潜力。与此同时，在土地的占补平衡上，对小河小浜的开发利用一定要慎之又慎，特别对断头浜的利用也要有占补平衡的方案，总的建议是水域面积只能保持，不能减少。

（四）要注重临时用地清理。在全县进行普遍清理的基础上，要把320国道两沿作为清理的重点。据了解：80年代为了鼓励发展个私经济，在320国道等公路两沿审批了较多的“两户一体”生产性、经营性临时用地，当时规定用地时间为2年，现在近30年过去了，由于生产经营发生了变化，目前许多房屋闲置，场地荒芜，浪费严重，有的甚至改变了用途或用地性质。我们认为，临时性建设用地是有法律规范的，盘活用好这些存量土地也是缓解目前土地资源要素制约的有效办法。

（五）要注重长效管控。首先要严格实施土地利用总体规划，充分发挥规划的引领和管控作用。其次要健全建设用地准入和批后监管评价机制，制定出台相关细则，全面实施新建项目竣工用地复核验收制度。再次要建立GPS土地动态巡查系统，实现在建项目、巡查路线和巡查人员实时监管“三定位”，初步建立“以图管地”的监察模式，提高土地执法监管效率。最后要加快责任体系建设，相关部门要各司其职、协调联动，加强对节约集约用地各个环节的监督、检查和执法，保证和促进各项措施真正落到实处。

（六）要注重机制创新。首先要研究建立企业评价体系，对能耗大、产能低、贡献小的企业实行末位退出机制。同时要建立工业项目用地地价的调节机制，使之与产业类型、用地规模、土地利用率、土地集约度相挂钩，实行用地动态管理。其次要完善土地使用税调节政策，对闲置土地、空闲土地、低效土地适用最高税率，增加土地的保有成本。再次要建立未供土地的源头防范机制，加大闲置土地的处置力度，形成闲置土地发现、处置、利用的常态化管理机制。

第二篇：土地集约节约利用

土地政策落实情况的汇报

为贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，提升土地资源对经济社会发展的承载能力，促进生态文明建设,保障项目顺利落地，最大限度的挖掘土地潜力，不断提高土地的利用效率和经济效益。近年来园区管委会及国土资源分局深入贯彻落实科学发展观，在认真执行国土资源部《土地集约节约利用规定》的同时，针对建设用地指标紧张、土地供需矛盾突出的局面，不断创新思路，深挖土地潜力，争取高效利用，确保经济社会又好又快的发展。

一、土地基本情况。工业园区下辖一个XXX，面积为12734.46公顷，其中耕地面积6338.99公顷，园地面积229.02公顷，林地面积1602.39公顷，草地面积1752.77公顷，城镇村和工矿用地面积1604.02公顷，交通运输用地面积439.23公顷，水域及水利设施用地面积383.11公顷，其他用地面积384.93公顷。

二、土地集约节约利用情况。园区用地规划严格按照“布局集中、用地集约、产业集聚”的原则，注重行业集中布局和产业优化互补，最大限度的挖掘土地潜力，提高利用效率。在此基础上，着重做好以下四方面工作：一是实行建设用地总量控制。对园区范围内闲置土地进行调查摸底，严格执行《闲置土地处理办法》，结合园区实际制定《建设用地批前批后监管管理办法》，2市场化程度都达到了理想状态。但是，在项目建设的过程中，仍然存在规划不科学，土地利用粗放，深挖潜力不足，土地利用效率不高等问题。这就要求我们必须高瞻远瞩、科学规划、合理布局，严格土地管理，加强执法力度，坚持“严控增量、盘活存量、集约节约、高效利用”的工作思路，坚持“保重点、攻难点、提效率”的服务理念，采取计划用地、项目争地、依法供地、集约用地、拆迁增地等多条路径，多措并举，多管齐下，着力在土地精细化管理上求突破，努力提高资源保障的针对性、有效性和科学性。

第三篇：论土地节约与集约利用

**市人民政府随着工业化与城市化的顺利推进，**的经济获得了前所未有的发展。但与此同时，城市人口也在急剧增加，这使得本来就人多地少的**面临着日益突出的人地矛盾。据２００３年底统计，市区人均土地面积大大低于长三角地区的其他主要城市。更为严重的是，市区实际可供开发利用的土地资源仅剩１３．６７万亩。按近年来市区年均建设用地１．８２万亩的速度测算，现有用地空间仅能维持市区不足十年的经济社会发展需要。因此，大力推进土地节约和集约利用，既是贯彻落实国家宏观调控政策，落实科学发展观的必然选择，更是确保**经济社会持续发展的内在需要。近年来，**市委、市政府从实际出发，在深化土地节约和集约利用工作中，坚持“一优两宽两严”（优化城市规划，放宽容积率限制、放宽建筑高度限制，严格控制建筑密度、严格控制绿地率），完善了建设项目用地监管考核机制，全面清理了闲置土地，取得了初步成效，为经济社会的可持续发展开辟了新的空间。坚持“一优两宽两严”，促进土地节约和集约利用。２００４年，针对市区工业功能区块土地利用程度相对较低的状况，在科学论证的基础上，对江干区等五个工业功能区块规划进行了全面优化，把这些以工业生产为主的单一功能区块调整优化为集约利用程度更高的综合功能区块。如江干区丁桥工业（仓储）功能区块，土地面积２２７８亩，经调整优化，除保留工业用地７０２亩外，其余地块均调整为科研、综合等公共设施用地，调整后建筑面积增加约１４５万平方米。按照该区块原工业用地容积率１．２测算，调整后，相当于增加土地面积约１８００亩。在优化城市规划布局的基础上，我们适度放宽容积率和建筑高度。传统工业项目土地利用粗放、用地宽打宽算的现象较为突出，据统计，市区工业用地平均容积率为１．０—１．２，有的甚至更低。因此，我们眼睛向内，积极挖潜，对建筑高度、容积率没有特别限制的区域，在不破坏城市天脊线和城市景观的前提下，适度放宽建筑容积率和建筑高度，鼓励建设项目向空中发展。２００４年６月，市区对正在前期审批的３００多宗建设项目进行了全面清理，按照土地优用的原则，对其中约７６００亩工业用地的容积率和建筑高度进行了调整，平均容积率提高约０．６，可增加建筑面积约３００万平方米。通过调整提高了土地利用强度，也为城市建设挤出了一定的空间。坚持堵疏结合，走内涵挖潜集约用地之路。为了盘活存量土地，根据市委、市政府的部署，２００４年底，市区全面开展了存量土地及闲置建筑物调查工作，摸清底数，提出了对策，并以市政府名义出台了《关于积极鼓励盘活存量土地促进土地节约和集约利用的若干意见》等五个配套政策，在引导和鼓励土地节约和集约利用上，坚持堵疏结合，有保有压，有力地推进了全市经济增长方式由粗放型向集约型转变。在实践中，我们着力在以下四个环节上下功夫。一是坚持有保有压，积极推进产业结构调整。调整了项目供地时序，对城市基础设施等重点工程项目、高新技术项目、重大外资项目、重大工业技改项目和解决“住房难”建设项目优先供地；对不符合产业政策、耗地量大、污染严重、低水平重复建设项目坚决停止供地。同时，进一步加强行业投资管理，实行行业投资规模最低标准制度，对投资额小于最低行业投资规模的建设项目，一律通过租赁存量厂房解决，不再单独供地。为充分利用闲置厂房等资源，方便在杭投资的中小企业寻求生产经营用房及场地，市政府在市公共资源交易中心专门建立了全市非住宅闲置房屋供需信息系统，搭建了企业之间厂房资源信息交流平台。二是提高供地门槛，防止土地粗放利用。自２００３年９月以来，我市全面执行建设项目用地控制指标制度，对项目用地按照单位面积投资强度、容积率和行政办公及生活服务设施用地所占比例三项指标进行控制。凡不符合上述指标的，一律不供应土地。我市经济技术开发区还根据开发区的实际情况，在省颁发标准的基准上，进一步提高入区门槛，要求投资密度达到每亩３５万美元、土地产出率达到每亩４００万元。对投资密度低的行业，坚决不予引进。２００４年该区土地利用强度平均为８１万美元／亩，较上的２２．１万美元／亩提高了近３．７倍。三是建立激励机制，鼓励优先使用存量土地。最近，市政府专门出台政策，鼓励将利用程度较低的土地在符合城市规划条件下调整用途，做到有地优用。对工业、仓储等原以划拨方式取得的用地调整为科研用地的，可以协议方式供地；若原工业用地在２００７年１２月３１日前开发使用的，且经依法批准，在原用地范围内新建、改建、扩建工业项目所增加的建筑面积不再补缴土地出让金。对依法取得的经营性用地，在一年内使用的，经依法批准增加建筑面积的，按原合同地价补缴土地出让金。我市国家级开发区也根据本区实际，建立了地价与投资密度、土地产出率等指标联动的管理机制。

第四篇：土地节约集约利用与环境保护

土地节约集约利用与环境保护

——2011年海峡两岸土地学术交流会综述

许 坚

(中国土地勘测规划院 北京 100035)

2011年海峡两岸土地学术交流会，于8月10日至11日在哈尔滨市举行。国土资源部副部长、中国土地学会理事长王世元出席，并发表重要讲话。黑龙江省副省长于莎燕、台湾地政研究所所长林英彦等出席并致辞。国土资源部总规划师、中国土地学会副理事长胡存智出席并主持纪念海峡两岸土地学术交流20年茶话会。本次交流会的主题是“土地节约集约利用与环境保护”，具体交流内容包括：土地开发与农地保护、土地利用与环境影响评价、城市土地二次开发与权益保护、土地管理与房价调控等。会议共收到两岸专家学者投稿90多篇，两岸专家学者120人参会。现将主要观点综述如下：

一、土地开发与农地保护

1、大陆应多种植多出口劳动力密集型农产品，应少种植多进口耕地密集型农产品

有专家认为，玉米、水稻等属于劳动力密集型农产品，小麦、大豆等属于耕地密集型农产品。大陆耕地资源稀缺，劳动力富于，因此，在玉米、水稻等农产品上具有比较优势，在小麦、大豆等农产品上是比较劣势。根据比较优势理论，大陆应多种植多出口玉米、水稻等劳动力密集型农产品，少种植多进口小麦、大豆等耕地密集型农产品。这有利于缓解大陆耕地的压力，如每年进口2000—3500万吨小麦和大豆，就相当于进口了200万公顷—350万公顷的耕地资源。

2、大陆具有初中及以上文化程度且年龄在35岁以下的农户对国家政策有更快的响应程度

了解农户土地利用意识，实现农户意识与国家意志的统一，有利于确保各项政策措施取得实效。有专家对大陆农户土地利用意识进行了调查，发现具有初中及以上文化程度且年龄在35岁以下的农户，更关注国家政策，对政策的响应程度更快，对市场的敏锐性更强，能更合理地利用现有资源，更倾向于通过提高农业生产技术（改善土地利用方式和种植模式）和适应政策来实现土地的最佳利用；未受过教育，年龄在35-50岁间的农户对政策的接受程度较慢，更愿意继承传统的土地利用方式，更多地是选择增加农业投入（化肥、农药以及有机肥等）来实现土地利用；50岁以上的老年基本上对国家土地政策的调整与实施没有反应，他们更关心的是土地归属。另外，有劳动力、初中及以上文化程度且年龄在35岁以下的农户，更愿意通过土地流转获取更多土地，发展特色农业，也更趋向于以土地作为资本进行入股分红；未受教育或者小学教育文化且年龄在35-50岁以上的农户，更愿意接受转租收取租金的方式；而50岁以上的农户基本上是固守土地，对土地流转政策呈抵触情绪。

3、台湾和大陆的农地改革存在相似之处

有台湾学者认为，海峡两岸都存在两次农地改革。第一次都是进行重新分配农地，实现农民的土地所有权。第二次改革，台湾仍维持农地私有化，借助于《农业发展条例》的修正，放宽了农地所有权的转移限制，以实现扩大农地经营规模的目标；而大陆则让农地归于集体所有，以扩大农地经营规模。台湾学者从两岸农地制度改革中得出结论：一是财产权会激励农民的生产积极性，故两岸为解决农地利用问题，皆改革产权制度。二是影响农民生产积极性的诱因，又不仅仅是“所有权”，比如大陆农民不具有所有权，也能借助于其他权能的保障，达到激励生产的目的。三是调整农业生产规模及经营模式，可以提高农地利用效率。在台湾有1979年的扩大农场经营规模政策和目前的“小地主大佃农”政策，在大陆有农业合作社、人民公社，到现阶段的家庭联产承包责任制等，皆是希望通过这些手段扩大农地经营规模，以提高农地利用效率。

二、土地利用与环境影响评价

1、应关注大陆煤炭资源枯竭型城市存在的土地利用困境 有专家认为，目前大陆煤炭资源枯竭型城市存在土地利用困境：一是生态环境破坏严重。由于多年开采，导致采空区日益扩大，各城市均有不同程度的地表塌陷；同时，矸石山和粉煤灰堆积引发了固体污染和空气污染，有害物质渗入到土壤和水环境系统中，又造成地表和地下水系污染。二是城市建设用地经济效益低下。采用地均GDP指标(单位面积土地实现GDP量)衡量城市土地利用效益，目前煤炭资源枯竭型城市多数处于低水平状态。三是管理比较混乱。目前，管理煤炭行业的机构有国土资源系统，发改委系统的能源局、煤炭工业管理局等，安全生产监督管理部门，大型国企部门自身的管理权限，还有中国煤炭工业发展研究中心、煤炭工业规划研究设计院、中国煤炭工业协会政策研究室、中国煤炭加工利用协会等单位的建议权等。各种管理之间虽略有侧重点不同，但也存在严重的重复交叉，一定程度上造成了混乱。

2、环境影响评估不应完全以科技为导向，还必须重视社区民众的意见

有台湾学者认为，环境影响评估是一种风险性评估，“可接受风险”的决策是一个结合了自然科学与人文科学、日常理性与专家理性的共生体，不能因为专业化而彼此孤立，各自独立发展，而必须超越学科及团体的局限来寻取共识。因为环境影响评估在科学预测之外，还充满了政治、道德的内容，所以环境影响评估不应完全以科技为导向，不能认为只要科技预测是可行的，社区民众就必须接受，实际上，还必须重视社区民众的意见，应将其纳入环境影响评估的制度中。而为了让民众的参与成为有意义的参与，信息的公开就是必要的。只有信息公开，相互的沟通才会有意义，所获得的共识才会得到大家尊重。

还有台湾学者进一步认为，重大开发项目影响范围广大，所涉及的环境问题非常复杂，为了提高决策的正确性，需要各界人士协助决策机关获取充分信息。由于重大开发项目对环境的影响，可能在时间与空间上具有延展性，故潜在受影响的民众，并不限于现阶段权益受影响的利害关系人。经常发生这样的情况，开发地区周边的居民取得理想的补偿后，就放弃对环境质量的诉求，结果导致合理的环境质量要求也同时被废弃。所以，应保障非利害关系人广泛参与环境影响评估的权利。

三、城市土地二次开发与权益保护

1、大陆应统一规定土地增值收益在土地所有者、原土地使用者、投资开发者之间的合理分配，才能真正解决征地拆迁难的问题

有专家认为，土地使用权进入市场后带来巨大收益，但长期以来，大陆只是对土地收益的用途做出了原则规定，对土地收益在土地所有者、原土地使用者和投资开发者之间的合理分配，却缺乏统一规定，由此造成各地各行其是。比如，在早期协议出让时期，有的地方是“生地”出让，有的地方是“毛地”出让，有的地方是“熟地”出让。由于在地价概念上不统一，有的地方是收土地出让金，有的地方是收“毛地价”，有的地方是收“熟地价”。而且各地出让金占“毛地价”或“熟地价”的比例也不一致。现在推行土地储备开发和“熟地”招拍挂出让，产生了更加巨大的土地增值收益。如何在土地所有者、原土地使用者和投资开发者三者之间合理分配土地增值收益，各地做法也不尽一样。有的是给开发企业一定比例的固定回报，有的是政府和企业按交易总价的一定比例分成，有的是将土地增值收益按一定比例返还给原土地使用者，有的却是将土地增值收益全部留给了政府。现在的征地、拆迁难，根本原因是没有分配好土地增值收益。因此，国家应当统一规定土地增值收益在土地所有者、原土地使用者和投资开发者之间的合理分配，才能真正解决征地拆迁难的问题。

2、台湾应重视研究都市扩张

有台湾学者认为，都市空间规模向外扩张，若有规划引导，可缓解都市中心所面临的人口、产业发展与高房价压力，具有提升生活水平与社会福利的正面效益。但若欠缺规划引导，将可能出现低密度、蛙跃与破碎化的发展型态，并显著破坏周边农地的粮食生产能力。蔓延的建成区域，也因属非都市计划的管制范围，无法有效配合都市成长，进而产生混乱。此等都市扩张所造成的影响，称为土地使用与地表覆盖的变迁冲击，是近年来国际研究的重点之一，也必须引起台湾学者的注意。

3、台湾的土地征收制度应考虑保障私人权益

现行台湾的土地征收，主要依据是2000年公布的《土地征收条例》（本条例制定前为土地法土地征收编）。然而，由于土地征收法制不健全，加之执行观念的偏差，长期以来，台湾政府为了各项公共建设，包括非公益性的土地开发，也往往轻易动用公权力，实行强制征收方式，造成纷争频繁、争议事件不断。2010年，更因苗栗大埔及彰化相思寮的土地征收，相继引发被征收人、农民团体及相关社会团体等的强烈抗争，成为社会广为关注的事件。基于舆论及社会运动团体的压力，促使主管机关着手研究修订现行《土地征收条例》。对此，有台湾学者认为，土地征收与私人的财产权、生存权及工作权保障具有密不可分的关系，因此，关于土地征收的法律，无论在立法上，以及运用或解释上，除要着眼于增进公共利益外，也要兼顾保障民众的财产权、生存权和工作权，即应考虑公共利益与私人利益的平衡，这才与宪法规定的宗旨相符合。

四、土地管理与房价调控

1、北京住宅用地价格异常上涨的原因是住宅用地需求量在增长，而住宅用地供应量却在持续减少

有专家认为，2000年以来，北京住宅用地价格呈逐年上涨态势。如2009年北京住宅用地价格为10785元/平方米，综合、商业、工业用途地价分别为7198元/平方米、10316元/平方米、1198元/平方米，与2000年相比，住宅用地价格上涨465.25%，综合、商业、工业用途地面熟地价分别上涨233.4%、150.93%和161.57%。2004年以前，北京住宅用地价格每年涨幅在3%左右，2004年以后涨幅振荡走高，2005年猛然升至82.61%，是同年综合地价涨幅40.98%的2倍，2006年涨幅为9.27%，2007年又升至28.13%，2008年达到90.99%，2005-2009年5年年均涨幅为42.97%，远高于同期综合地价26.33%的涨幅。专家认为，2004年以后北京住宅用地价格异常上涨的原因是住宅用地需求量在增长，而住宅用地供应量却在持续减少。北京市2000年末常住人口为1107.5万人，2009年末达到1755万人，9年间年均增加65万人，这相当于一个中等城市的人口规模，以人均住房20平米计算，每年需要增加住房1300万平米（北京市房地产业“十一五”规划确定的标准是人均住房28-30平米）。北京人口大量增加直接构成对住房的刚性需求，并进而对住宅用地产生刚性需求。另随着城市居民生活水平的逐年提高，对住房的改善性需求也在增长。假如人均每年增加住房1平米，则北京市一年就需要增加1700多万平米住宅，由此也增加了对住宅用地的需求。而2004年以后北京的住宅用地供应量却是逐年减少的：2004年3635公顷、2005年1950公顷、2006年1900公顷、2007年1600公顷、2008年1700公顷、2009年1300公顷。专家认为，地价是土地供应和土地需求均衡一致的结果，2004年以后北京住宅用地的需求量持续超过了供应量，所以北京的住宅用地价格连续异常上涨是必然结果。

2、台湾容积率奖励存在问题

有台湾学者认为，联合国的数据显示，自2008年以来，世界上居住在都市的人口已超过50%，都市再生问题已经是全球各国最大的问题。但都市更新并非就是屋屋的翻新、空地的留设、景观的改善，也需要兼顾整体都市的容受力。台湾的《都市更新条例》及相关法令的“容积奖励制度”存在问题。在制度设计之初，明知道“都市更新”应该要全盘考虑都市计划、建筑、社会福利、历史人文等，却不愿意努力去做，结果导致都市计划的毁坏，使得公共设施成本增加，形成部分人享受容积奖励，却要由全体民众买单的乱象。

今年恰逢海峡两岸土地学术交流20年，会议认为，20年来，海峡两岸土地学术交流取得了丰硕成果，促进了两岸土地管理事业的蓬勃发展，成为新时期推进海峡两岸科技文化交流的成功典范。今后要以海峡两岸土地学术交流20年为契机，围绕海峡两岸土地学术交流与合作的“五项共识”，推动学术交流活动向更高层次发展，为建立海峡两岸的节约集约用地制度，共同推进海峡两岸土地管理事业和经济社会发展贡献更大的力量。

注：本文刊载于《中国土地》2011年第9期。

第五篇：土地节约与集约利用刻不容缓[范文模版]

土地节约与集约利用刻不容缓

发布时间：2009年08月17日 20:33作者：浙江省杭州市人民政府

随着工业化与城市化的顺利推进，杭州的经济获得了前所未有的发展。但与此同时，城市人口也在急剧增加，这使得本来就人多地少的杭州面临着日益突出的人地矛盾。据２００３年底统计，市区人均土地面积大大低于长三角地区的其他主要城市。更为严重的是，市区实际可供开发利用的土地资源仅剩１３．６７万亩。按近年来市区年均建设用地１．８２万亩的速度测算，现有用地空间仅能维持市区不足十年的经济社会发展需要。因此，大力推进土地节约和集约利用，既是贯彻落实国家宏观调控政策，落实科学发展观的必然选择，更是确保杭州经济社会持续发展的内在需要。近年来，杭州市委、市政府从实际出发，在深化土地节约和集约利用工作中，坚持“一优两宽两严”（优化城市规划，放宽容积率限制、放宽建筑高度限制，严格控制建筑密度、严格控制绿地率），完善了建设项目用地监管考核机制，全面清理了闲置土地，取得了初步成效，为经济社会的可持续发展开辟了新的空间。

坚持“一优两宽两严”，促进土地节约和集约利用。２００４年，针对市区工业功能区块土地利用程度相对较低的状况，在科学论证的基础上，对江干区等五个工业功能区块规划进行了全面优化，把这些以工业生产为主的单一功能区块调整优化为集约利用程度更高的综合功能区块。如江干区丁桥工业（仓储）功能区块，土地面积２２７８亩，经调整优化，除保留工业用地７０２亩外，其余地块均调整为科研、综合等公共设施用地，调整后建筑面积增加约１４５万平方米。按照该区块原工业用地容积率１．２测算，调整后，相当于增加土地面积约１８００亩。

在优化城市规划布局的基础上，我们适度放宽容积率和建筑高度。传统工业项目土地利用粗放、用地宽打宽算的现象较为突出，据统计，市区工业用地平均容积率为１．０—１．２，有的甚至更低。因此，我们眼睛向内，积极挖潜，对建筑高度、容积率没有特别限制的区域，在不破坏城市天脊线和城市景观的前提下，适度放宽建筑容积率和建筑高度，鼓励建设项目向空中发展。２００４年６月，市区对正在前期审批的３００多宗建设项目进行了全面清理，按照土地优用的原则，对其中约７６００亩工业用地的容积率和建筑高度进行了调整，平均容积率提高约０．６，可增加建筑面积约３００万平方米。通过调整提高了土地利用强度，也为城市建设挤出了一定的空间。

坚持堵疏结合，走内涵挖潜集约用地之路。为了盘活存量土地，根据市委、市政府的部署，２００４年底，市区全面开展了存量土地及闲置建筑物调查工作，摸清底数，提出了对策，并以市政府名义出台了《关于积极鼓励盘活存量土地促进土地节约和集约利用的若干意见》等五个配套政策，在引导和鼓励土地节约和集约利用上，坚持堵疏结合，有保有压，有力地推进了全市经济增长方式由粗放型向集约型转变。在实践中，我们着力在以下四个环节上下功夫。

一是坚持有保有压，积极推进产业结构调整。调整了项目供地时序，对城市基础设施等重点工程项目、高新技术项目、重大外资项目、重大工业技改项目和解决“住房难”建设项目优先供地；对不符合产业政策、耗地量大、污染严重、低水平重复建设项目坚决停止供地。同时，进一步加强行业投资管理，实行行业投资规模最低标准制度，对投资额小于最低行业投资规模的建设项目，一律通过租赁存量厂房解决，不再单独供地。为充分利用闲置厂房等资源，方便在杭投资的中小企业寻求生产经营用房及场地，市政府在市公共资源交易中心专门建立了全市非住宅闲置房屋供需信息系统，搭建了企业之间厂房资源信息交流平台。

二是提高供地门槛，防止土地粗放利用。自２００３年９月以来，我市全面执行建设项目用地控制指标制度，对项目用地按照单位面积投资强度、容积率和行政办公及生活服务设施用地所占比例三项指标进行控制。凡不符合上述指标的，一律不供应土地。我市经济技术开发区还根据开发区的实际情况，在省颁发标准的基准上，进一步提高入区门槛，要求投资密度达到每亩３５万美元、土地产出率达到每亩４００万元。对投资密度低的行业，坚决不予引进。２００４年该区土地利用强度平均为８１万美元／亩，较上的２２．１万美元／亩提高了近３．７倍。

三是建立激励机制，鼓励优先使用存量土地。最近，市政府专门出台政策，鼓励将利用程度较低的土地在符合城市规划条件下调整用途，做到有地优用。对工业、仓储等原以划拨方式取得的用地调整为科研用地的，可以协议方式供地；若原工业用地在２００７年１２月３１日前开发使用的，且经依法批准，在原用地范围内新建、改建、扩建工业项目所增加的建筑面积不再补缴土地出让金。对依法取得的经营性用地，在一年内使用的，经依法批准增加建筑面积的，按原合同地价补缴土地出让金。

我市国家级开发区也根据本区实际，建立了地价与投资密度、土地产出率等指标联动的管理机制。如杭州经济技术开发区规定，项目投资在规定的土地投资强度基础上，每增加投资１００万元人民币／亩，按１万元／亩标准给予奖励。项目产出在规定的土地利用强度基础上，每增加产出１００万元／亩，按２万元／亩标准给予奖励，但累计奖励不超过８万元／亩。３年后对企业的土地投资强度和土地利用强度进行考核，对不达标准的企业，按规定补缴土地出让金。

四是鼓励合理利用地下空间。我市自２００３年开始试行地下空间有偿使用。为了积极鼓励用地单位充分利用地下空间，２００５年市政府出台文件，明确用地单位利用自有土地建造地下停车库，面向社会提供停车服务的，只要不进行分割转让、销售或长期租赁的，可以划拨方式使用；对用地单位利用地下空间从事其他经营性活动，依法须有偿使用的，其出让金按一定比例的基准地价收取。

坚持严格的项目监管制度，遏制土地闲置浪费现象。土地节约和集约利用是一项系统性的工作，涉及面广、审批环节多。因此，必须在政府统一领导下，协调投资、规划、建设、土地等部门，各司其职，综合管理。杭州市明确规定，要求各部门在项目审批、规划审批、方案设计、具体建设项目供地等环节，按照“浙江省建设用地控制指标”的要求严把审批、审核关。

为有效防止以建设项目圈占土地或土地闲置浪费的情况发生，市政府在投资项目集中办理中心实施了行政许可信息的联网实时监管制度。对建设项目批（核）准或备案之日起满１年未办理规划勘设红线的，其批（核）准或备案文件自动失效；对规划勘设红线批准之日起满１年未通过方案设计审批或《建设用地规划许可证》批准之日起满６个月未申请办理农用地转用、征用或建设用地手续的，投资、规划、建设等行政主管部门的相关批文自动失效。建设单位需要继续用地的，市有关部门根据项目具体情况进行审核，并依法办理相关手续。

为提高土地利用效率，我们还全面开展了已批未供项目用地的清理和调剂工作，建立了用地单位退出机制，明确对非急需或土地利用效率低下的建设用地项目，由市投资、规划、建设、国土资源等行政主管部门重新进行项目调整；同时，市政府还督促各地加快已批准农转用、征用土地的供地速度，农用地转用、征用批准后满１年未实施具体征地行为或完成征地后满１年未办理用地手续的，由国土、投资、规划、建设等行政主管部门重新调整建设项目，并重新办理相关审批手续，原项目建设主体已缴纳的有关征地税费予以退还。

在实行严格的监督制度的同时，我们进一步加大了闲置土地清理力度，通过对市区１９９２年以来已批准具体建设项目进行逐宗排查，共清理出各类闲置土地８０宗，土地面积２６９８亩。同时，还对各地块造成土地闲置的原因进行了深入调查，根据不同情况进行了分类。在此基础上，按照“依法办事、积极慎重、实事求是、区别对待”的原则，分别提出了处置意见。到目前为止，共收回闲置土地５宗，土地面积３０６亩；重新调整项目用地１０宗，土地面积４８６亩；其余土地由市国土资源管理部门实施跟踪管理，发放责令限期动工通知书，逐宗进行督促，如因企业自身原因仍无法限期动工建设的，将由政府依法收回。

为了使土地节约和集约利用落到实处，我们还建立了建设项目指标的考核制度，对经营性用地，在招拍挂文件中，明确项目的开工、竣工期限，如由于用地单位自身原因造成开工或竣工延期的，每延期一个月由用地单位按成交价１％缴纳违约金，并将监督实施的责任落在了各区政府。对工业项目用地，在土地出让合同约定土地用途、容积率等使用条件外，还须有投资强度、开发进度等控制性要求。建设项目竣工后，委托中介机构对合同约定的项目投资情况进行评估。如土地使用权人未按照约定条件使用土地或未按约定完成投资建设，要追究相应的违约责任。