国土部官员谈构建国土资源管理新格局三要点

第一篇：国土部官员谈构建国土资源管理新格局三要点

国土部官员谈构建国土资源管理新格局三要点

2013-11-06 18:20:59

来源:人民网 作者:

原标题：国土部官员谈构建国土资源管理新格局三要点

内容摘要：

● 国土资源部姜大明部长近日指出，国土资源管理的首要工作是“尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益”。“保护资源、节约集约、维护权益”既是国土资源管理的工作基本原则，也是基于现势国情阶段构建国土利用新格局的新思维、新论断和新方向。作为经济社会发展的宏观“闸门”和人民群众福祉的坚硬“基石”，国土资源管理工作既需要科学的宏观顶层框架设计，更离不开具体可性的底层体制机制和规范的操作措施协同配合推进。国土资源工作要真正践行好“保护资源、节约集约、维护权益”的思想精神，必须加快推进国土资源管理长效机制建设，积极构建国土资源管理新格局，发挥改革创新成果的作用。当务之急是，聚焦土地制度“三位一体”改革，强化职能转变，深化生产要素市场配置与管理体制建设，暨以改革管理方式构建新型节约集约用地制度，以创新补偿安置方式构建新型征地制度，以完善土地权能构建农村土地产权制度，形成一套科学、高效、公平、合理的资源配置管理和高效利用制度，促进城镇化、工业化、信息化和农业现代化又好又快的发展。

● 短缺是大国情、节约是大战略，“自己的饭碗主要要装自己生产的粮食”。坚持行政管控和市场引导并重，约束与激励并举是基本导向和客观要求。一是完善高效利用机制，包括盘活存量控总量、优化产业控布局、把握流量控结构、用好增量控时序；二是完善土地价格机制，针对不同地区、行业，制定科学合理的基准地价，差别对待、引堵疏结合、因势利导，抑制超大城市规模的无序扩张；三是完善经济约束激励机制。实行差别化政策，完善有利于保护耕地的土地财税制度。探索城镇土地使用税费额度分级与土地集约利用水平相挂钩制度，提高保有成本，抑制以地套利；四是完善土地资源市场配置机制，在保障农村集体及个人土地财产权益不受损、生活水平不降低的前提下，让集体建设用地使用权有序流转，促进“二三产业主动下乡”。

● 中国经济三十多年的高速发展，具有中国特色的土地制度起到了重要基础性作用。历史事实证明，始终坚持社会主义公有制不动摇是土地制度改革创新的基础和前提；当前，社会各界都高度关注征地制度改革，众说纷纭，需要理性探讨各个观点科学性和可行性。征地难是一个老问题，主要原因在于缺乏一个长效的整体制度设计。一补了之不是长久之计，单一的货币补偿解决不了被征地农民“生活水平有提高、长远生计有保障”的问题。我国征地和供地是两个不同的法律阶段，土地收益都进入公共财政，并用于公共产品的开支，受益者是社会公众。简单的划分“公益性项目征地、非公益性项目直接买卖”，无法解决农村集体之间的公平问题，同时政府投资公共产品所形成的土地增值收益将无法回收，也解决不了被征地农民的长远生计问题。

● 从数理上看，土地所有权具有时间无限长、永不磨损、不贬值的特质，其所有者的权益价值在理论上就很难用数值来确定一个合理的价格。只有从土地本身所承载的权益和功能的视角去研究。用途管制制度是全社会的公理，不同的用途规划设定，就会有不同的权益和功能，按照“补够用益物权、留足发展权、配好发展机会、完善组织结构、保障参与权”的思路，才既能有效保护和提高农村集体的土地权益和利益，又能够低成本解决发展用地问题。

● 产权问题是土地制度的基础和核心。农村土地产权制度的症结主要表现为农民享有的土地权能不完整，行政管理权力与民事财产权利两者各自的行为边界不合理，导致农村集体土地资源一直未能纳入市场配置资源轨道与大量农民集体及个人土地物权权益频繁受侵相并存，掣肘了我国“四化”的快速协同一体化进程。我国农村土地产权制度改革，必须在坚持社会主义土地公有制的基础和前提下，重点解决两种产权不平等的问题，赋予农民群众完整的土地权能。同时，以加快推进农村集体土地所有权、农村建设用地和宅基地使用权确权登记发证工作为契机，加快落实中央提出的不动产统一登记制度化建设及实践，强化以土地为基础的各类不动产物权的保护与救济，进一步完善用途管制制度，在“确保农民集体财产不受损、农

民生活水平不降低”的前提下，让农村集体农用地的使用权有序流转，引导农村低效利用的建设用地进入市场配置轨道，逐步建立主体平等、产权明晰、规则一致、竞争有序、配置合理的城乡统一土地市场。全文：

新一届中央政府提出加快城镇化发展的战略目标，意味着我国经济在高速增长30多年后将“百尺竿头，更进一步”。土地制度作为一个国家基础性、根本性和全局性的制度，不断改革创新以适应现势的经济社会制度是应然之举。国土资源部姜大明部长指出，我国土地管理制度改革要以遵循保护资源、节约集约、维护权益为原则,推进城镇化、工业化、信息化和农业现代化同步发展，为进一步深化土地制度改革指明了方向，提出了要求。

“保护资源、节约集约、维护权益”是基于系统论视野的有机整体论断，是构建国土资源管理与利用工作新格局的大方向，这既需要科学的顶层制度框架设计，又需要科学的底层机制和规范操作措施的配套推进。笔者认为，面对建设新型城镇化、工业化的新时代要求，国土资源管理工作落实这一新思想论断的关键点在于找准制度改革的切入点和落脚点，高度统一到“四个利于”的总体目标上来，聚焦到“三位一体”的土地制度改革上来，即把利于经济社会发展、利于维护群众合法权益、利于资源可持续利用、利于生态均衡安全的“四个利于”作为总目标，以改革管理方式构建新的集约节约用地制度，以转变补偿安置方式构建新的征地制度，以完善土地权能构建农村土地产权制度，形成一套低成本、高效率、公平、合理、科学的土地管理、利用新制度。

一、集约节约用地制度改革

（一）短缺是大国情、节约是大战略。

在加快工业化和城镇化发展的历程中，我们将长期面临着供给与需求难解的命题：一方面，资源总量短缺是我国的大国情。在全国960万平方公里的陆地国土上，宜居生产空间只有约300万平方公里，而适宜进行大规模、高强度开发的只有约180万平方公里，且集中分布于“胡焕庸线”以东，而这又恰恰与我国优质耕地资源的空间分布高度重叠。今后，高速发展的二三产业仍需要大量的土地，城镇、农村和各项基础设施建设对土地将呈多边挤压态势。仅城镇化一项，城镇化率每提高一个百分点，就要转移1400万人，用地287万亩。假如城镇化率达到80%，至少还需要8000万亩土地。另一方面，13亿人口要吃饭，粮食问题始终是头等大事。“我们自己的饭碗主要要装自己生产的粮食”，这是党和国家解决粮食安全问题的基本方针，必须坚决守住耕地保护的红线不动摇。“吃饭”与“建设”的矛盾在今后相当长的一段时间内将日益突出，决不可掉以轻心。

发展机遇不可失，资源禀赋不可改。“发展是硬道理，节约是大战略”，坚持节约集约用地战略是中央的既定方针，也是各级政府的重要责任，更是国土人的重大使命。只有旗帜鲜明、坚持不懈地实行节约集约用地战略，“强化土地节约集约利用和保护，所有的山山水水都要规划好、利用好”，才是实现又好又快发展的唯一路径，除此别无选择。

（二）理念是基础，方式是关键。

发展经验告诉我们，发展理念是决定节约集约的基础，管理方式是能否落实节约优先战略的关键。有什么样的发展理念，就有什么样的发展方式；有什么样的发展方式，就有什么样的用地效果。

客观地讲，我们以往并没有很好地解决政府、市场、社会的关系，市场配置资源制度有待进一步完善。有些地方政府为了多涨、快涨GDP，习惯性地依靠增加生产要素量的投入来扩大生产规模、实现经济增长。政府之间为了营造投资“洼地”竞相低价大面积出让产业用地，给企业以地套利大开方便之门。企业为了获得尽可能多的土地利益，在项目立项时就大量“注水”，虚报投资额，多占地、占好地，占多用少甚至占而不用，坐吃土地差价和土地增值收益。政府之间招商引资的降价竞争，实质是一种很典型的零和博弈。GDP是企业生产出来的，企业生产的多少是根据市场来决定的，政府相竞降价的招商引资仅是财富的转移，并不是财富的创造，不但不会增加产品的总产出，反而浪费了大量的土地资源、流失了大量的土地资产。特别是由于资源配置的事权过多掌握在政府手中，大城市的政府往往会用行政、资金等优势设定优惠条件，吸引项目不断流向大城市，造成了越大的城市规模扩张越快，“大城市病‟日益严重，引起资源浪费、环境

恶化、物价上涨、人满为患、房价高企、人力短缺、投入产出比下降，规模效益不断递减。而具有比较优势的中小城市却出现大量的“空房”和闲置劳动力，阻碍了国土利用新格局的构建，损害了国家的整体利益。我国经济走到今天，增长中潜伏着风险，成就中暗藏着矛盾，不转型升级则举步维艰。以城镇化发展为例，从1990年至2002年我国41个特大城市主城区用地规模平均增长超过50%，城市用地增长弹性系数（城市用地增长速度/人口增长速度）达到2.28（美国在1970年至1990年的20年间，曾坚持自由放任的城市化模式，城市用地增长弹性系数也只有1.66），远远超过了国际公认的1.12的合理界限。我们当前的单位建设用地产出水平普遍明显偏低，不到英国的11%，仅为韩国的18%。长此以往，经济社会建设发展用地问题将难以为继。

（三）管控是手段，机制是保障。

今年6月25日，姜大明部长在纪念第23个全国土地日主题讲话中指出，“要按照„规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任‟的原则，全面推进节约集约用地政策完善和制度创新”。姜部长的讲话明确要求，全面推进节约集约用地，必须坚持规划管控和市场引导并重，约束与激励并举，综合运用法律、行政、技术、经济等手段，强化宏观调控政策、完善地价管制制度、健全节地标准体系、加强监管和督察，规范用地行为。笔者认为，要将这一基本精神落到实处，可以从以下四方面着手：

一是完善高效利用机制。一要盘活存量控总量。目前的存量建设用地蕴藏着巨大的潜力，完善制度设计，定规范、定标准，建立节约集约用地总体评价制度，对于单位面积产出水平明显偏低的省份，实行总量控制的倒逼机制，促使地方加快转变“重增量、轻存量”、“重规模、轻效益”的土地利用方式，形成节约集约用地的政策导向。对于超大规模城市，应建立供地的门槛，培育科技含量高、附加值高、环境友好的产业，将技术水平低、劳动力需求量大的产业拦在门外，切实转变靠土地增量供应实现经济增长的粗放发展模式。采取差别化税收、地价等挤出措施，腾笼换鸟，将土地利用效益低的产业挤出超大规模的城市，提升存量土地的利用效益。二要优化产业控布局。按照区位比较优势，从世界经济的发展维度与国家整体的利益角度出发，不同地区要立足自身的劳动力、资本、土地、技术、管理、市场等各种资源禀赋特点，定位产业结构和发展模式，充分发挥资源禀赋的比较优势，各自担当好国家总体经济格局中角色定位，有效杜绝无视区位条件、不顾环境容量、不考虑社会成本的低效扩张、无序发展。三要把握流量控结构。规范城乡建设用地增减挂钩，鼓励开展“三旧”改造和城中村改造，增加建设用地流量。支持通过依法收回、优化使用等手段，大力推进低效用地的二次开发。建立宅基地退出激励机制，盘活利用农村建设用地。四要用好增量控时序。建立增量系数函数，实行计划指标分配与节约集约用地挂钩制度，投入产出比高、规模效益好、土地节约集约利用的，相应提高增量指标的系数，反之亦然。运筹土地利用新格局，合理确定新增建设用地规模和结构，建立投入产出指标体系，切实提高单位土地面积投资强度、产出效率，抑制政府零和博弈，防止企业以地套利、宽大宽算圈地。

二是完善土地价格机制。要针对不同地区、不同行业，制定科学合理的基准地价，差别对待、有引有堵有疏、因势利导，抑制超大城市规模的无序扩张，促使产业和人口“择地而居”、流向规模经济效益比较高的中小城市，着力解决市场机制发挥不到位的问题，优化资源配置、培育优势产业、提高资源利用效率。三是完善经济约束激励机制。实行差别化政策，完善有利于保护耕地的土地财税制度。探索城镇土地使用税税额分级与土地集约利用水平相挂钩制度，提高保有成本，抑制以地套利，淘汰落后产能的项目。设置阶梯式的新增建设用地土地有偿使用费，占用耕地的征收标准要数倍于占用其他类别土地，提高占地多、经济规模大的地区的征收标准，让用地者付出相应的发展权成本，同时，加大国家统筹比例，专项用于粮食主产区的转移支付，以抑制企业多占地，鼓励保护沃土良田，提高节约集约用地的水平。

四是完善土地资源市场配置机制。目前，农村居民点用地有2亿多亩，仅住宅用地闲置就超过5000万亩，如果按照党的十七届三中全会精神，建立城乡统一的建设用地市场,在保障农民居住水平不降低的前提下让集体建设用地使用权有序流转，促进“二三产业主动下乡”，减少土地征收、优化土地利用结构、加快村镇经济发展、提高中小城镇的规模效益，保护好沃土良田。

二、征地制度改革

从历史的纵向维度看，中国是一个拥有五千多年农业文明的国家，千百年来农民“惜土如金”、“视土如命”的思想根深蒂固，土地是他们子子孙孙的生存保障，寄托着他们未来和希望，非到万不得已不会轻易卖地；从当下世界的横向维度看，中国特色的社会主义制度创造了“发展奇迹”，给13亿人民带来了历史以来最好的福祉，足以说明我国现行的土地制度具有时代的适应性和合理性；从党的土地政策演变历程和经验教训看，只有尊重农民的根本利益，尊重中国的国情，与时俱进，从实际出发，不断创新，才能谋划出正确的土地制度。

（一）多种改革观点的分析

社会各界都十分关注征地制度改革，提出了多种改革观点，各个观点也都有各自的理由和依据，但是否是根治征地问题的“良方”，仍有待深入分析。如：实行土地私有制，自由买卖是否可以解决征地和发展的问题？是否大幅度提高征地补偿标准就能解决被征地农民长远生计问题？是否可以无条件地马上推行公益性项目征地、非公益性项目直接买卖？

土地制度是一个国家经济社会发展的基础性制度，中国特色社会主义具有独创性与无可比拟的活力。制度成本的高低、公平与否，事关发展和稳定的大局。我们不能为解决一个征地问题，制造更多的社会问题，而应该把土地制度所涉及的全部社会问题关联起来，建立一套符合国情、民情的低成本、高效益的土地制度，让农民成为城镇化建设的积极参与者和真正受益者，同时又能为经济社会发展提供用地保障。观点一：一补了之解决不了被征地农民“生活水平有提高、长远生活有保障”的要求。如果只是单纯的“大幅度提高补偿标准”,不但解决不了“生活水平有提高、长远生活有保障”和征地难的老问题，还会产生诸多新问题。

首先，从实践看，补偿标准年年提高，却仍未解决被征地农民的长远生计问题。简单的一补了之，被征地农民一时可能会满意。但可能会有部分农民因理财不善等原因返贫，从而增加社会不稳定因素。其次，农民对补偿标准的预期也会越来越高，会使土地征收工作更为艰难。补偿标准大幅不断提高，将要被征地的农民就可能会期待更高的补偿款而抵制征地，使征地将难上加难，“百年断头路”、“百年半拉子工程”将会大量出现，严重影响经济社会的发展。

再次，不断的大幅提高补偿标准，公共财政将不堪重负。若按照全国每年征收830万亩土地测算，征地拆迁补偿的直接性成本支出大概是1.8万亿元，“七通一平”支出大概2.5万亿元，土地取得的总成本不低于4.3万亿元，而每年的土地出让价款收入大概是3万亿元，土地的取得成本已明显高于出让价款，出现“倒挂”。

最后，征地成本必将转嫁给第二、第三产业。这将提高用地企业的投资成本，进一步降低企业的竞争力，甚至有可能导致经济下滑，从而影响中央稳增长、调结构、转方式的战略大局。

观点二：按项目性质征地不是简单的技术问题。在土地用途转变的相关税费制度没有建立完善之前，简单地推行“公益性项目征地、非公益性项目直接买卖”，无法解决农村集体之间的公平问题，同时政府投资公共产品所形成的土地增值收益将无法回收，也解决不了被征地农民的长远生计问题。

一方面，村民组织并非一个统一的经济共同体，将哪个农村集体组织的土地征收用于公益性项目？哪些允许出售？这不是简单的技术问题，而是社会公平问题。我国土地物权体系中尚未有“发展权”这一权利设定，在发展权购买、补偿等配套制度缺失的情况下，难以解决这种征地模式下的土地权益公平问题。另一方面，政府每年需要征收约300万亩土地用于基础设施等公共产品，因为经营性项目用地的直接买卖，其价格传导的作用，被征地农民将要求比照经营性项目地价作为补偿的标准，征地成本势必大幅提高。而经营性项目土地直接进入市场买卖，政府每年投入的2.5万亿元“七通一平”以及其他公共产品的资金将无法收回。

此外，刻意划分公益性和非公益性也与国情不符。我国的征地和供地是两个法律阶段。政府实行统一征收、统一规划、统一出让，土地的征收基本上没有区分公益和非公益，出让价款都进入了公共财政，并主要用于公共产品和“三农”以及教育等公益性支出，其性质本就是公共利益，与私有制国家直接买卖土地进行商业开发有着本质的区别。

（二）完善征地制度的思考和建议

解决征地难问题和落实好“被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障”的中央要求，单靠提高货币补偿标准是不可能达到的。实际上，征地补偿的价格标准也难以科学确定。土地所有权既然时间无限长，其所有者的权益价值在理论上就具有无时间限制、永不磨损、不贬值的特质，很难用数值来确定一个合理的价格。众所周知，“买卖”同时存在才是市场，而我国的征购制度是单向的“只买不卖”，与私有制国家“买卖”同时存在的制度有着本质的区别，在此模式下难以形成真正意义的完全市场环境。

只有从土地本身所承载的权益和功能的视角去研究，按照“补够用益物权、留足发展权、配好发展机会、完善组织结构、保障参与权”，才既能有效保护和提高农村集体的土地权益和利益，又能够低成本解决发展用地问题。土地所承载的权益和功能是随着规划用途的确定和基础设施投入而变化的，建设用地的单位面积产出率一般都在农用地的几十倍以上。如果按照用益物权的损失来量化货币补偿标准（从征地日期起到正常经营留用地日期为止的时间段内所损失的种植收入），加上按照承载劳动就业能力和产出能力不减少的原则，将一定比例的农用地转为建设用地留给被征地农村集体经营，征地后的所有者权益就不会减少。同时，在“留地安置”的基础上，按照不同阶层发展机会均等的原则，给被征地的农村集体组织配置具有稳定收入、风险小、管理水平要求不高的项目，建立健全符合社会主义市场经济环境的农村集体经济组织结构，将被征地农民作为二三产业的人力开发利用，让农民从从事农业一产转到经营二三产，“成为城镇化建设的积极参与者”，通过自身的劳动不断获得新的发展，被征地农民的利益就不会减少，长远生计才能真正有保障，社会发展的成本也将大大降低。比如征一块90亩的农用地建一个500个房间的酒店，同时将该村集体的10亩农用地转为建设用地，留给村集体经济组织建设出租公寓。这个酒店750位左右的从业人员的房租，按照每人每月400元测算，每年就有360万元，是原农用地产出的18倍以上。

根据我们今年5～6月间的专题调研，全国已有17个省份开展了留地安置和留物业安置，并通过建立管理制度和扶持政策，指导和帮助农村集体经济组织发展有稳定收入的产业，确保被征地农民长远生计有保障，制度效果和实践成效十分明显。这些案例都充分证明了留地安置制度的可行性和强大生命力。

笔者在三亚市和陵水县工作期间进行了一线的实践应用，通过赋予被征地村民组织更多的土地发展权，仅用不到相邻市县1/3的补偿标准，农民就很满意，主动拆除地上的建筑物、构筑物，将土地平整好交给政府，政府的征地行政成本几乎为零，取得了很好的成效。农民对留予子孙经营的建设用地（约为征地面积的8%）和有稳定收入的项目充满信心，无不全身心地投入第二、三产业生产。陵水县大墩村村民还将“共产党万岁”这五个鲜红的大字刻在大理石碑上，高高矗立在村口。

三、农村土地产权制度改革

产权问题是土地制度的基础和核心。农村土地产权制度的症结主要表现为农民享有的土地权能不完整，尤其是没有充分的土地处置权、收益权。这种限定农村集体土地资产属性的产权管理制度，既不符合市场经济和民事权利法理要求，也不符合党的十八大提出的加快推进城镇化战略精神，影响了整个社会生产资料的配置平衡关系。

一是，影响农业规模化、机械化、规范化生产，难以实现耕地的有效保护和合理利用。现实中，农村集体土地所有权主体资格界定不明、农村集体没有充分的土地处置权、收益权。可以说，现在仅“耕者有田种”，并非“耕者有其田”。农民在事实上不能稳定长期地占有和使用土地，制约了土地资源的流动和合理配置。一方面，直接导致农业的专业化、规模化、企业化的现代农业生产方式和组织形式难以实现。另一方面，就会引起农业投入短视行为，土地得不到稳定持续的投入。这一问题不解决，土地尤其耕地质量保护工作就缺乏内生机制。

二是，集体建设用地权能的不完善，导致农民土地财产权无从实现，造成社会分配不公。现行的土地管理制度依据土地所有者“身份”，分别设立不同的土地占用、使用、收益、处分等权能，农村集体土地仅在有限的情形下方可进行建设和进入市场。这种对集体建设用地进行严格限定使用范围和用途的做法，限制了农民土地财产权的实现，导致他们在社会分配中处于弱势状态。同时，农村集体土地资产属性缺失，没有抵押、融资等功能，农民以及农业经营者就无法以土地使用权获得生产资本。目前，我国农民财产性收入仅占人均纯收入的3%，远低于城

第二篇：加强国土资源管理构建和谐社会

文章标题：加强国土资源管理构建和谐社会

国土资源是人类赖以生存和发展的基础，是经济社会可持续发展的保障。国土资源部门承担着土地、矿产等资源的调查、规划、管理、保护与合理利用的重大职责。国土资源工作与宏观经济平稳运行、广大人民群众的根本利益、政治社会大局的稳定息息相关。党的十六大确立了全面建设小康社会的宏伟目标，并

把社会更加和皆作为全面建设小康社会的目标之一提出来。之后党的十六届四中全会正式提出了“构建社会主义和谐社会”的概念，并把构建社会主义和谐社会的能力作为党的执政能力的一个重要方面明确提出。去年以来，我们坚决落实党中央、国务院的决策部署，深入开展土地市场秩序治理整顿，改革完善土地制度，积极参与宏观调控，对促进经济平稳运行、社会和谐发展发挥了重要作用。但我们清醒地认识到我们的工作离构建社会主义和谐社会的要求还有一定的差距，仔细分析起来，还存在以下问题及薄弱环节：

一、国土资源保护形势严峻

国土资源的有效和可持续供给是落实科学发展观，构建和谐社会的根本保障。土地及矿产资源都是事关国计民生、事关国家社会可持续发展的重要战略资源。土地对国家、政党来说是复杂的政治、经济、社会问题，历史上经常成为政权更替的因素。对普通老百姓来说，就是一个简单的生计、就业问题。一旦农民失去了其赖以生存的土地，生活无着落，就会引发更多的社会问题，农村社会的稳定、和谐将无从谈起。我县的耕地保护形势已相当严峻，我县现有耕地面积479033.9亩，人平耕地面积0.88亩，低于全国水平，与联合国粮农组织确定的粮食安全警戒线——人平耕地0.8亩仅一步之差，人地矛盾相当突出。并且随着城镇化、工业化进程的不断推进，征占耕地将不可避免，建设用地与耕地保护的矛盾将进一步加剧，人地矛盾将会更加突出。届时，粮食安全将受到严重挑战。矿产资源大都是耗竭性、不可再生资源。我国的人均资源量远低于世界平均水平，2003年下半年以来，煤电油运的持续紧张给我们敲响了警钟，资源紧缺严重阻碍了经济的发展。资源约束矛盾是我国目前甚至更长一段时间经济发展的绊脚石，在资源紧缺的同时，资源的破坏和浪费又非常突出，我县矿山企业的规模普遍较小，生产技术落后，矿山企业的开采回收率极低，并且在矿产资源开采过程中采富弃贫、采易弃难、采优弃劣现象普遍，矿产资源浪费严重。更为严重的是，一些非法矿山乱采滥挖，造成矿产资源的大量破坏和浪费。加强矿产资源的管理和保护已刻不容缓。

二、因土地和矿产资源开采引起的各类纠纷影响社会稳定和发展大局

据有关资料显示：农村土地纠纷已成为目前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。土地纠纷主要有因征地引起的纠纷和土地权属纠纷。征地引起的土地纠纷主要是因征地补偿不到位所引起的。土地权属纠纷则大都是因权属不清、界线不明、政策体制变更和各种历史遗留问题所造成的。土地权属纠纷取证比较难，再加上巨大的利益冲突，争执双方互不相让，致使较多土地权属纠纷悬而未决，难以调处。因矿产资源开采引起的纠纷则集中体现在采矿主与当地人民群众的矛盾，因采矿引发地质灾害、地下水流失、环境污染是纠纷产生的主要原因。这些纠纷如得不到妥善解决容易引发群体性事件，影响农村社会稳定和发展大局。

三、国土资源市场建设还有待加强

近几年来在国土资源市场建设上做了许多卓越有成效的工作，但国土资源市场的体制尚不健全，特别是矿业权市场建设还相当落后，市场主体不能够平等地获取土地使用权和矿业权，有违社会主义市场经济的公平、公正原则，成为经济社会发展中不和谐的因素，特别是矿业权的获取不能充分体现矿产资源的国有性质。资源收益的分配方式不合理，有违和谐社会的公平、正义。

四、地质灾害的防治有待加强

地质灾害给人民群众的生命财产安全所造成的损失往往十分巨大，有些甚至是毁灭性的。我县是地质灾害多发区，目前我县地质灾害隐患点有11个，严重地威胁着人民群众的生命财产安全。我县地质防灾工作还存在以下问题：群测群防体系不够完善；防灾措施难以落实到位；没有进行地质灾害调查与区划；地质灾害底数不清；地质灾害防治经费没有纳入财政预算；不合理开发利用矿产资源引发矿山地质灾害问题突出。

构建社会主义和谐社会的能力是党的执政能力的一个重要方面，构建社会主义和谐社会要求各级各部门立足现实，着眼未来，提高构建社会主义和谐社会的能力，努力消除各种不和谐因素。针对当前存在的问题及薄弱环节应做好以下几个方面的工作：

一、加强国土资源保护

（一）、始终高举“耕保”这面旗帜，落实最严格的耕地保护制度。一是要严格执行基本农田“五不准”。二是要层层落实耕地保护责任制，明确各级政府的行政首长为第一责任人，将耕地保护纳入各级政府的目标管理考核。三是要坚决贯彻执行耕地的“占一补一”制度，确保耕地数量不减少。四是要加强耕地保护动态巡查制度，对非法占用、破坏耕地的行为及时制止和查处。五是要在耕地保护的同时积极推进土地开发整理复垦工作，土地开发整理复垦是确保耕地占补平衡的有效途径，要通过土地开发整理复垦工作确保耕地面积不减少，同时保证耕地质量不降低。

（二）、加强矿产资源管理。一是要严厉打击非法矿，整顿好矿业秩序

。良好的矿业秩序既能保证矿产资源合理有序的开发利用，又能有效克服乱采滥挖造成的资源浪费。二是要加强政府对矿产资源开发利用的宏观调控作用，要制定切实可行的矿产资源开发利用规划，严格按规划开发利用矿产资源。三是要促使矿山企业走集团化、公司化发展道路，针对我县矿山企业规模偏小的现状要努力促使矿山企业强强联合，实行集团化、公司化管理，以此来改进生产技术，提高矿山企业的开采回收率，降低在矿产资源开采过程中的资源浪费。

二、切实维护人民群众利益

（一）、加强征地管理。当前因征地引发的社会矛盾日益突出，群体性事件时有发生，要切实加强征地管理，合理调整土地收益分配关系，坚决维护农民权益，使农民集体土地转用或征收为国有土地的过程中真正分享城镇化、工业化的成果，保证被征地农民的生活水平不因征地而降低，确保社会稳定、和谐。另外还要鼓励农民将经依法批准的建设用地使用权入股到有长期稳定收入的投资项目中去。

（二）、加强地质灾害防治。地质灾害工作要纳入政府的议事日程，将地质灾害防治经费纳入财政预算；要加强群测群防体系、地质灾害调查与区划等各项基础工作；要层层落实地质防灾责任和措施；要加快开征矿山地质环境防治备用金，治理矿区地质灾害。

（三）、加强信访工作。对各类信访问题要及时予以答复，能解决的要及时给予解决，不能解决的要积极创造条件争取尽快解决，给上访者以满意的答复，避免重复上访和越级上访。

（四）、积极调处各类纠纷。对因土地和矿产资源开采引起的纠纷能独立解决的，要独立解决，不能独立解决的要积极争取党委政府的支持，由政府牵头，各相关部门配合加大纠纷调处力度，避免矛盾激化，确保社会稳定。同时要加强土地的确权、登记发证工作，使土地权属明晰，减少土地权属纠纷的发生。

三、加强国土资源市场建设

进一步建立健全国土资源市场，在制度上、政策上努力营造公平的经济社会环境，使市场主体能平等地获取土地使用权和矿业权。土地使用权和矿业权的获取要采取招标、拍卖、挂牌等有偿出让方式。特别是矿业权市场建设要有新突破，要依法维护国家资源所有权益，在市场主体获取矿业权的同时，要充分体现矿产资源的国有性质，提高市场主体获取矿业权的成本，提高市场的准入门槛，另外还要调整好资源收益初次分配和再分配关系。

总之，按照构建社会主义和谐社会的有关要求，国土资源部门应认真做好本职工作，消除国土资源管理过程中的各种不和谐因素，为全面建设小康社会作出新的更大的贡献。

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第三篇：凝聚共识 联动协作 构建国土资源管理新格局

凝聚共识

联动协作

着力构建月湖区土地管理新格局

2012年以来，月湖区以构建土地管理新格局为契机，以推进“双保工程”为抓手，努力推进管理创新，促进节约集约利用土地，为加快全面建成小康社会提供有力的用地保障。

一、月湖区乡镇土地资源情况

月湖区辖1镇、5个街道办事处，12个村委会，42个社区居委会，99个村小组，70228户，常住人口17.53万人（其中，非农业人口14.19万人，农业人口3.32万人）。月湖区乡镇土地资源禀赋不佳，耕地资源量少、优质资源缺乏、后备资源不足。根据2011年底土地变更调查结果，月湖区土地总面积为13610.04公顷，其中：农用地6869.60公顷（其中耕地2244.5公顷），占土地总面积的50.47%；建设用地5252.26公顷，占土地总面积的38.60%；未利用地1488.18公顷，占土地总面积的10.93%。

二、月湖区构建土地管理新格局工作亮点

（一）推进一个转变，树立“大家管、大家用”的土地管理新格局

我区高度重视国土资源管理工作，积极开展构建土地管理新格局动员宣传活动，使全区各级政府、职能部门思想高

度凝聚，形成共识，深刻意识到构建土地管理新格局是我区落实科学发展观、保障国土资源可持续利用的必然要求，也是土地管理工作由“一家管、大家用”向“大家管、大家用”转变的必然趋势，更是新形势下加强土地管理、严格耕地保护、促进土地节约集约利用、维护土地管理正常秩序的有效途径。区委、区政府高度重视，认真落实各级政府土地管理责任，将土地工作由部门行为上升为政府行为，由国土资源部门一家承担，转变为以政府为责任主体的共同责任，积极落实耕地保护、土地执法和土地信访共同责任机制，形成了“大家管、大家用”的土地管理新格局。今年3月5日，区政府召开了控违执法专题会议，下达了我区控违及土地执法工作任务，镇（办）、发改、村建、国土等部门也及时部署了相应工作。同时，制定了《月湖区乡镇土地管理绩效考核办法》（征求意见稿），《办法》中对镇（办）在落实耕地保护、土地开发、土地执法、集体土地管理等土地管理工作明确了考核办法，同时征求了镇（办）意见，对照提出的意见进行了修改，不久将正式出台。

（二）强化两个考核，努力推进两个共同责任机制的有效落实

1.强化耕地保护考核，进一步落实耕地保护共同责任制 一是严格落实耕地保护共同责任制，层层落实保护目标。按照市政府要求，区政府及时分解了耕地保护目标数，与两个镇（办）签订了耕地保护责任书2份，镇（办）也及时将耕地保护目标分解到村、组，签订了耕地保护责任书16份，并将耕地保护情况作为乡镇年终考核项目之一。每年年初，区政府组织国土、农林、统计等部门对各镇（办）上一的耕地保护工作进行了考核，对表现优秀的镇（办）给予表彰；二是与相关职能部门对接，真正形成了耕地保护的合力，形成全社会共同保护耕地的良好局面；三是大力推进辖区土地开发整理工作，2011年以来，我区共完成土地开发项目7个，实际新增耕地面积510余亩；四是积极开展永久性基本农田划定工作，全区共划定永久基本农田1835.19公顷，并编制月湖区永久基本农田划定的成果报告、图表等成果，在此基础上建设了规范的成果数据库，完成了区、镇、村三级标志牌的建设工作，制定标志牌21块。

2.强化执法控违考核，进一步落实执法监察共同责任制 一是强化土地执法动态巡查力度。为有效预防和查处各类土地违法违规行为，切实保护土地资源，区政府印发了《月湖区土地执法共同责任制度》，进一步明确了各镇办是所管辖区土地执法的责任主体；进一步强化联动协作，明确了区发改委、区财政、区村建、月湖公安分局、国土分局等部门工作职责，完善了土地执法监管联席会议制度、信息共享制度、部门联动和协作监管制度，同时进一步明确了土地执法监察责任追究制，健全完善了镇（办）、公安、村建、国土

等多部门联合执法机制，联合执法已形成常态化。2012年以来，全区开展镇（办）、国土、城管、村建等多部门联合执法动态巡查3000余人次，下发了《国土资源行政处罚决定书》361份，查处并制止了5起违法取土行为，356起村民违法建房行为，拆除建筑面积8300m²，有效地遏制了土地违法行为；二是强化违法违规建筑防控查处力度。2012年，区政府及时印发了《月湖区违法违规建筑防控查处工作实施细则》，进一步明确了违法违规建筑防控查处工作职责，将各级政府列为控违工作的责任主体，并进一步健全了防控巡查机制、处理机制、考评机制和问责机制。2012年10月份，区委区政府组织相关人员成立联合检查组，对童家镇、四青街道办事处违法违规建筑防控查处工作进行了考核，并对考核结果进行了通报，下发了《关于童家镇、区村建局控违不力的情况通报》，对控违不力的相关人员启动了问责机制。

（三）开展三个参与，不断扩大土地管理公众参与面 一是参与征地拆迁。为进一步依法依规做好征地拆迁工作，确实保障被征地农民的合法权益，我区在严格履行征收土地程序的同时，主动邀请村干部、村民代表等800余人次参与确权走界、附着物清点及征地协议签订工作，充分保障了被征地农民的知情权、参与权。近三年来，我区共为30多个市区重点工程征收土地6700余亩，确保了辖区各项目用地需求。

二是参与三权发证。在农村集体土地“三权”发证工作中，我区积极组织村民事务理事会、村民代表等500余人次参与现场走界确权、调解纠纷化解矛盾，并主动接受理事会的监督，保障了“三权”登记发证工作的顺利有序推进。截止目前，我区共完成已确权登记发证面积5262.4公顷，确权登记发证宗地数465宗，调处土地纠纷19宗，扫描建库卷数79卷。目前，已完成了省级抽检，于8月1日顺利通过了省级验收，并获得有关领导好评。

三是参与土地开发。在农村60亩以下土地开发项目实施过程中，我区充分发挥村民事务理事会在项目申报、施工、管理、监督的重要作用，在土地开发施工期间由村民事务理事会统一管理，竣工后由村民事务理事会重新调整经营权，有效地减少了矛盾纠纷，确保了土地开发后得到有效耕作。

三、下一步努力方向

为全面推进我区构建土地管理新格局工作，下一步，我区将重点抓好以下三方面的工作：

（一）完善制度建设

根据我区实际，科学制定和完善农村宅基地管理、土地征地、土地执法等方面新的制度和办法，尽快出台《乡镇土地管理绩效考核办法》。

（二）推进征地管理改革

针对如何提高征地效率，妥善安置被征地农民，缩短净地交付时间，我区将成立工作小组深入征地一线进行调研，根据调研成果，建立起多渠道的征地安置方式，从根本上解决征地拆迁难的问题。

（三）强化执法力度

探索土地执法新方法，进一步强化土地执法监察，破解农村土地执法难题。

（四）进一步加强农村集体土地管理

在做好农村集体土地确权登记发证工作的基础上，积极探索农村集体土地管理的新办法。

二〇一三年九月二十五日

第四篇：构建权力阳光运行机制 促进国土资源管理依法行政

构建阳光运行机制 促进国土管理依法行政

行政权力阳光运行是深化行政管理体制改革，强化对权力的制约和监督，提高行政效率和服务水平，从源头上防治腐败的有效措施。按照国土资源管理依法行政五年规划的要求和XX市政府的部署，我局把构建权力阳光运行机制作为依法行政和政务公开工作的重点，从国土资源管理工作的实际出发，以电子政务为载体，通过梳理业务流程，实行网上审批，实施效能监察，积极进行权力阳光运行的探索，取得了初步的成效，强化了依法行政，规范了执法行为，促进了国土资源工作的精细化管理。

一、构建权力阳光运行机制的基本情况

200X年，我局将构建权力阳光运行机制列入全系统重点工作之首，成立了由局主要领导任组长、分管领导任副组长的权力阳光运行推进工作领导小组，设立了以办公室牵头，政策法规处、国土资源信息中心和相关处室参加的办事机构，编制了实施方案，明确了四项目标任务：一是完善国土资源政务外网平台，创造条件推行网上受理、办理，进一步增强服务功能；二是完善内网办公平台功能，建立健全行政许可项目的网上审批运行机制，逐步实现主要的执法事项全过程网上运行；三是建设包括公文及档案数据库、基础地理数据库和地籍数据库、基本农田保护数据库、建设用地数据库等信息资源库；四是建设全市国土资源电子政务网上效能监察，强化行政权力运行监督，为构建权力阳光运行机制奠定坚实基础。

外网建设上，主要是对原有网站进行改造升级，扩展服务功能，丰富信息容量；实行了行政执法事项、行政执法制度、执法主体和依据、审批流程、办事结果、干部人事任免等政务信息的公开。内网建设上，重点开展网上审批运行工作。去年我局现行的10个行政许可项目先后实现了网上审批，试行了网上效能监察，实现了72项行政处罚事项和3项二级市场备案事项的网上运行。通过实行权力网上运行，我局实现了手工纸质报件向网上无纸化审批的转变，个人收件办理向全过程公开运行的转变，粗放管理向全过程精细化管理的转变，在推进政务公开，积极构建权力阳光运行机制，促进依法行政工作上取得了重大突破。近日XX市阳光办考核验收组依据《XX市构建权力阳光运行机制工作考核验收标准》来我局进行考核验收，我局构建权力阳光运行机制工作以优异成绩顺利通过了考核验收。

二、实践中的几点主要做法

一是加快网络设施建设。2003年，我们按照市里的要求，完成了局域网的升级改造，建立了内、外两套独立的网络系统，所有上网终端设备均加装了隔离卡和双硬盘，局机关工作人员做到人手一机，全员上网。20XX年初，实现了与省厅主干网的联通，开通了视频会议系统。随着国土资源管理体制调整后各分局组建到位，又建立了市局至分局的信息网络，同时进行了市局与主城区新设的三个办证窗口的联网，实现了主城区内个人土地登记办理的快捷高效，立等可取。根据工作需要，配置了2台IBM小型机、大容量存储器、机架式服务器、扫描仪等硬件设备，为加快全系统电子政务建设打下了良好的基础。

二是建立完善数据库。根据国土资源工作需要，从1993年起，我局就结合地籍调查，着手建立数据库，经过十多年的积累，建成、运行了覆盖全市的基础地理信息数据库、土地利用现状数据库、地籍数据库、建设用地数据库、基本农田保护数据库、土地储备数据库、土地市场交易数据库、土地利用规划数据库等，为加快电子政务建设，构建权力阳光运行机制提供了强大的信息资源库支撑。其中土地利用现状数据库反映了全市土地利用的真实状况，可为制定经济社会发展规划提供基础数据。地籍数据库建设曾多次荣获部、省级科技进步奖和国际行业类大奖。信息技术的推广运用，大大提升了国土资源管理能力，全市发放土地证数量每年达十多万本，个人办证时间从几年前的10天逐步下降到现在的25分钟左右，做到了立等可取。

三是梳理业务流程。2003年底，我局发文明确了局内主要行政审批业务流程；20XX年，成立了以局主要领导为组长的业务流程规范化领导小组，全面梳理了以行政许可事项为重点的各类行政审批和业务管理流程。通过梳理，消除了管理工作中的盲区，进一步明确了各项行政许可事项的法律法规和政策依据等要求。重组优化了流程，编制了软件，陆续组织了在岗人员培训，为开展网上审批和管理打下了基础。在网上审批运行机制建设上，以B/S浏览器和安图网上办公平台为基础，本着简单、规范的原则，力求设计简单，操作简便，使用高效。

四是开发应用软件。2003年，我局在内网上建立了全市国土资源系统电子政务办公平台。2004年，研发了接口软件，实现了与市政府办公网络平台的“无缝”连接。2005年，完成了基本农田保护信息系统软件开发，同时完成了地籍档案、建设用地档案、文书档案的数字化扫描，建成了档案管理信息系统和档案发布、查询系统，为实现全系统档案网上查询和共享创造了条件。还开发应用了公文流转、土地登记发证、法院查封协助执行、国土资源信访、市级征（转）用集体土地报批等多个业务管理的应用项目。自2005年下半年开始，进行了权力网上运行工作的需求分析，着重研发权力网上运行软件。该软件有三个明显特点：首先是提升业务管理水平。通过扫描方式完成报件资料向电子存储的转变，在内部审批过程中，实现报件资料的网上无纸化运转。不仅大大提升了内部报件资料的运转速度，同时使预备审批、并联审批和网上会审、监督监察成为可能。其次是方便操作使用。网上审批系统模拟现行的管理方法，计算机界面简单直观，使各级管理人员容易适应网上审批的要求。第三是管理监督并重。在实现所有行政许可事项全程网上审批的同时，设置各运行节点的工作时限，建立超时自动警示和督查督办跟踪系统，确保国土资源行政许可事项审批工作高效运行，提高工作质量和办事效率，促进勤政廉政建设。

五是实施效能监察。在实行网上审批的同时，我局对现行的10个行政许可项目重点开展了网上效能监察，包括对办理时限、岗位时限、责任处室的监察。在完成时限和责任分工上，明确网上效能监察工作的组织与实施由市局监察室牵头，政策法规和相关处室配合，提出需求，设置功能，制定实施计划，并跟踪、协调抓好落实。对超时批件及时进行据实处置，实现行政审批全程监督。各位局领导负责督促、指导分管处室落实网上效能监察的工作任务，并按照要求参与操作使用。系统还设置多种统计功能，供绩效考核使用。

三、取得的初步成效和下一步打算

目前我局网上审批系统已稳定运行，并取得了初步成效。一是确保了依法行政。至2006年底，我局受理的所有报件均在依法有序运转，件件都按照法定条件办理，事事都按照法定程序运行。网上审批受理的各类国土资源报批项目已有870件，其中568件已按时办结。二是提高了办事效率。统计结果显示，开通网上审批系统后，全局没有一件审批事项超时办结，行政许可办理时间平均压减30%。三是实现了精细化管理。在提高办事效率，实现对外承诺办结时限的同时，进一步统筹管理业务，合理分配任务，优化、简化岗责流程，使管理岗位、环节、程序、手续更加科学、有效，更加符合国土资源管理工作的内在规律，符合基层的实际，进而促进管理科学化、精细化。四是促进了廉政建设。权力运行的全过程都在公开、透明地进行，监督监察工作落实到位，这样不仅有利于规范行政行为，也有利于保护干部，有效地防止了权力暗箱操作可能产生的弊端。

我局构建权力阳光运行机制工作虽然取得了一定的成绩，但是我们也清醒地认识到，我们的工作成效只是初步的，不少地方还有待于进一步完善提升。下一步，我们将按照省厅和市政府的要求，重点做好以下几个方面的工作：一是加快工作进度，在春节前实现与XX市政府联网审批；二是建立审批过错原因分析及责任追究机制，增强审批人员的工作责任心和依法行政能力；三是实行绩效挂钩考核，形成良好的激励导向机制；四是进一步完善功能，优化流程，加强对行政自由裁量权的制约；五是扩大行政权力网上运行的范围，将土地登记、集体土地征收等也纳入网上运行，最终实现所有行政权力全部上网依法公开透明运行。

第五篇：国土部煤矿新“三率”标准d 文档

国土部将试行煤矿新“三率”标准

发布时间：2012-06-28

来源：中国能源报

6月11日，国土资源部办公厅下发《煤炭资源合理开发利用“三率”标准(试行)》(征求意见稿)，初步拟定了煤矿企业的“三率”标准，即煤矿采区回采率、原煤入选率和与煤共伴生矿产资源综合利用率。根据规定，新建或改扩建的煤炭矿山企业在生产过程中达不到本标准的，国土资源主管部门不予办理有关手续。新的“三率”标准将是未来国土资源主管部门监督管理煤炭矿山企业合理开发利用矿产资源的重要依据。根据征求意见稿，煤矿采区回采率是指采区实际采出煤量与采区动用量的百分比，原煤入选率是指选煤厂入选原煤量与矿山生产原煤量的百分比，与煤共伴生矿产资源综合利用率是指煤矿生产过程中开发利用共伴生的矿产资源数量与开采动用的共伴生矿产资源的储量的百分比之平均值。

对煤矿采区回采率，征求意见稿按开采方式、煤层厚度分别制定了不同标准。对于井工煤矿，薄煤层不低于85%，中厚煤层不低于80%，厚煤层不低于75%。对于露天煤矿，薄煤层不低于85%，中厚煤层不低于90%，厚煤层不低于95%。

在原煤入选率上，除部分褐煤和质量较好的动力用煤外，原则上应达到100%。受煤类、技术、市场条件限制，达不到100%的，要求说明原因并制定提高入选率的规划，在上一个的基础上逐步提高。在与煤共伴生矿产资源综合利用率上，鼓励煤炭矿山企业合理开发与综合利用煤炭及其与煤共伴生矿产资源，如煤矸石、煤层气、矿井水、油母页岩、高岭土、黄铁矿等。根据要求，煤矸石利用率应达到70%以上，矿井水循环利用率应达到70%以上，受技术、市场条件限制不能利用或达不到标准的，应说明原因并提出改进措施。国土资源部强调，本标准是编制和审查煤炭资源开发利用方案、矿山设计的依据，新建或改扩建的煤炭矿山企业的“三率”指标应达到本标准。达不到本标准的，国土资源主管部门不予办理有关手续。

按照要求，国土资源主管部门对煤炭矿山企业合理开发利用矿产资源的监督管理工作中，要以本标准为依据。省级国土资源主管部门负责对辖区煤炭矿山企业执行本标准情况进行监督管理，不定期开展抽查和检查。

根据工作安排，国土资源部将定期公告符合本标准的煤炭矿山企业名单，实行社会监督，动态管理。