城乡一体化问题探讨

第一篇：城乡一体化问题探讨

城乡一体化问题探讨

中国共产党十六届四中全会，明确提出了我国构建社会主义和谐社会的任务，强调形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会是巩固党执政的社会基础、实现党执政的历史任务的必然要求。统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化，建设社会主义和谐社会，是党中央审视世界发达国家工业化、城市化的进程，根据我国经济和社会发展的阶段特点，站在国民经济和社会发展全局的高度提出来的战略目标。其实质就是把城市和农村的经济和社会发展作为整体统一规划，通盘考虑；把城市和农村存在的问题及相互关系综合起来统筹加以解决，逐步建立城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补、良性循环、共同发展的新格局。党的十六届五中全会又提出了建设社会主义新农村的建设目标，这为推进城乡一体化工作注入了新的内涵，提出了更高的要求。

一、认真总结国内外推进城乡一体化的经验和教训

从国际经验看，一些国家和地区能够根据经济社会发展规律，比较好地处理了工业化、城镇化进程中出现的各类矛盾和问题，促进了城乡经济社会协调发展，从而保持了国民经济持续健康发展。例如，欧盟推行发展中小城市策略，促进城乡结合协调发展。日本以中心城市为依托，带动周边地区经济技术发展的创新都市圈。但是也有一些国家，由于战略不当、措施不力，没有能够很好地处理经济社会发展过程中凸现的问题，导致经济结构、产业结构和就业结构严重失衡，甚至造成矛盾激化，引发社会冲突，例如巴西，近500万原农村家庭无地可耕，他们不断开展夺地斗争，形成全国性的无地农民运动，从而使得农村暴力活动日益加剧。这些正反两方面的经验和教训，对于我国城乡一体化工作健康推进具有重要的借鉴意义。

从国内推进城乡一体化的实践来看，统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化建设，是解决“三农”问题的根本之策，是保持经济社会全面协调可持续发展的客观要求。各地的经验可以概括为：

（一）城乡统一规划是推进城乡一体化的核心内容。在统一规划中，要明确各个区域的功能定位，有效整合城乡资源，立足现有产业发展、基础设施、公共服务等城乡发展基础，把广大农村纳入城市规划范围，把城市的基础设施延伸到农村、社会服务设施配套到农村。

（二）政府职能准确定位是城乡一体化的基本保证。必须针对管理幅度小、机构交叉

（二）政府职能准确定位是城乡一体化的基本保证。必须针对管理幅度小、机构交叉多、资源共享差、职能不配套的问题，对有关行政管理制度进行适应性改革。

（三）主导产业协调发展是城乡一体化的主要支撑。充分发挥工业化、城市化对农业和农村经济发展的带动作用，促进一二三产业协调发展。

（四）健全公共财政制度是城乡一体化的重要内容。必须调整收入分配格局，健全公共财政制度，使财政扶持农业、农村发展的支出结构趋于合理，把更多的资源尽快投向农村。

（五）促进社会和谐发展是城乡一体化的主攻目标。在推进城乡统筹发展中，只有以保障弱势群体——农民的权益为最高出发点，农民的生活质量提高了，农民的切身利益得到了维护，农民才会真正拥护和积极参与到这项事业之中。

二、推进城乡一体化应坚持的基本原则

（一）思维理念一体化

或曰发展思路一体化。关键是彻底破除歧视农业、农民、农村的观念，真正打破城乡二元结构，为城乡一体化发展构筑思想和制度平台。这不仅需要得到各级党政领导及有关部门乃至社会各界的广泛认同和鼎力支持，更要尊重广大农民的意愿和选择。改革和发展的目标是，城乡形成职能一体化和空间一体化，城乡之间互为资源、互相服务，城乡两个异质系统在经济、文化、生态等要素上优化组合、交融协同、和谐发展。农工商等各种社会角色，不再是由血缘、出生等先天因素确定的先赋角色，而应是一种自致角色。农业作为职业，原先的农村居民可以从事，城市居民也同样可以从事，反之亦同。

（二）权益保障一体化

或曰国民待遇一体化。必须承认，在计划经济体制、“三大差别”（城乡差别、工农差别、脑力劳动与体力劳动差别）等传统管理体制、思维方式和国民经济基础薄弱等因素的影响下，广大农民至今没有得到最起码的国民待遇。其基本权益不仅包括选择职业的权利、接受义务教育的权利，而且包括文化、卫生、医疗、迁徙和社会保障等方面权利。城乡一体化是马克思主义的发展观。马克思指出，必须消灭城乡差别、工农差别、体脑力劳动之间的差别。恩格斯是最早提出城乡融合概念的人。需要特别指出的是，城乡一体化是在生产力水平较高时期的渐进过程，因此应当首先从解决国民待遇差异性入手，加快改革创新步伐。

（三）区域发展一体化或曰资源整合一体化。农村经济和城市经济是相互联

系、相互依赖、相互补充的，既不是全部乡村变成城市，也不是城市乡村化，更不是城乡一样化、一律化。农村的发展离不开城市的辐射和带动，城市的发展也离不开农村的促进和支持。关键是打破城乡规划、投入、建设分割对立的局面，通盘考虑、调整优化包括自然资源、人力资源、社会资源在内的所有资源。换言之，要在实现经济体制和经济增长方式根本性转变的同时，推进社会结构由城乡对立、城乡分割到城乡融合、城乡一体的历史性跨越。

三、推进城乡一体化的主要举措

（一）政府主导，市场运作。

由于政府是推进城乡统筹工作的主体，但在具体组织实施城乡统筹方略时，应充分发挥市场对资源配置的基础性作用。比如，农村基础设施、小城镇、工业园区等项目建设公开招投标，市场运作，政府监督；引导农民按照股份合作的方式开展土地流转、管理农村集体资产、发展专业合作组织，以实现资源的优化配置。城乡统筹除了发挥政府的主导作用、调动农民的积极性外，还应充分利用全社会的资源，通过政策因素，调动全社会参与城乡统筹发展的积极性。

（二）积极推动，循序渐进。

各地如果已经具备“工业反哺农业、城市支持农村”的能力和条件，应毫不动摇地推进统筹城乡经济社会发展的宏伟方略。在思想认识上，要转变重工轻农、重城轻乡的发展观念；在发展战略上，要建立城乡一体的发展规划；在体制机制上，要改革城乡二元分割体制；在收入分配上，要加大对“三农”的倾斜。在尊重经济社会发展规律的同时，既要积极推进，更要循序渐进，逐步发展。

（三）总体布局，重点突破。

各地城乡统筹工作总体布局，要调整国民收入分配格局，统筹城乡投入；要优化生产力布局，统筹城乡产业发展；要深化各项改革，统筹城乡资源要素配置。在制订缩城乡经济差距的规划时，应根据各地经济社会发展的实际情况，突出重点，逐一突破。当前应从建立城乡劳动者平等就业制度、推进农村劳动力转移就业上进行重点突破，逐步统一城乡劳动力市场，建立平等就业制度。

四、推进城乡一体化的政策建议

（一）以产业发展为保障，为推进城乡一体化提供强大经济支撑。

一是为经济持续快速发展创造良好的环境和条件。构建推进城乡一体化的长效机制，在政策和资金等方面支持有关产业做大做强。进一步发挥政策导向作用，通过财政贴息、以奖代补、税收优惠等形式，引导城市和社会资金、技术、人才等生产要素流向农村，充分发挥城市对农村的辐射带动作用。

二是根据规划积极促进城镇和乡村产业合理布局。坚持“一二三产业互动、城乡经济互融”的原则，调整工业布局，大力发展城郊经济和现代农业，重点发展都市生态农业、农产品加工业，大力推进农业产业化，促进产业转移，把适合在农村发展的工业放到农村，促进城乡一二三产业有机融合、协调发展。

三是构建促使支柱产业迅速扩张的支撑服务体系。巩固三产优势，促进提档升级。继续实施品牌发展战略，大力发展大市场、餐饮休闲、锦西名宅等传统产业品牌，努力培育汽车销售、生态休闲、现代物流等新兴产业，着力打造有品位的特色街区。狠抓产业化项目，壮大工业实力。按照“工业进园区”的思路，加快园区基础设施和环境建设，进一步提高园区的承载能力。在高科园西区，重点打造电子信息产业、生物制药和总部经济；在高科园北区，大力发展现代制造业和加工工业。

（二）以消除国民待遇差异为目标，切实落实各项社会保障措施。

改革城乡二元结构体制，确保城乡居民享受平等发展权利。建立城乡平等的就业、教育、卫生和社保等投入机制，赋予农村居民与城市居民平等的发展待遇，突出抓好四个方面：

一是建立城乡平等就业制度。消除农村劳动力转移就业的制度障碍，统一城乡劳动力市场，建立城乡劳动者平等就业制度；增加专门用于农民职业技能培训的资金，抓好农村劳动力转移就业培训，提高农村劳动力就业竞争力。

二是建立城乡平等教育制度。大力增加农村教育投入，加快农村义务教育管理体制改革，巩固以政府为主的经费保障机制。将农民职业教育纳入国家教育发展规划，大力开展先进实用技术培训等教育，加快培养新一代农民。按照中央新增教育投入主要用于农村的要求，力争在三年内实现城乡生均教育投入平等。

三是建立城乡平等卫生制度。适应城乡一体化发展的需要，对原有的以区级医疗机构为中心、乡卫生院为枢纽、村卫生站为网底的农村基层医疗网络进行改革调整，促进与城市医疗卫生服务体系的接轨，保证涉农区域的群众与城镇居民享有同等的基本医疗和保健服务，力争在2006年实现城乡人均卫生投入平等。

四是建立城乡平等社保制度。综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要原则的社会保障体系，使农民共享改革发

展的成果。

（三）以切实保护农民权益为核心，建立强有力的政府保障体系。

一是要建设规范化服务型政府。通过精简机构，减少冗员；优化工作流程，提高行政效率；积极推行公众参与、专家论证和集体决策“三结合”，改进公共决策机制；探索建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型政府。

二是要深化改革行政管理体制。在管理方式上，由直接管理为主向间接管理为主转变；在审批方式上，由单一审批控制为主向多元、综合管理为主转变；在投资的方式上，由政府为主向市场和政府多元化为主转变。

三是要保障农民使用土地权利。首先要明确农村土地产权关系，切实保护农民合法权益。进一步明确界定农民的土地权利，使农户真正享有占有、使用、收益和处置“四权统一”的承包经营权。政府按照依法、自愿、有偿的原则，引导农村土地合理流转，规范土地流转行为。其次要加快改革土地征用制度。明确界定政府土地征用权和征用范围，将土地征用权严格限定在公共用途和符合公共利益的范围内，充分保障农民对土地的基本权利。完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善解决被征占土地的农民就业、生活和社会保障等问题。

四是要完善政府社会保障功能。建立以失业保险为核心的就业保障体系，用失业保险基金建立一批职业介绍机构，设置一批公益性劳动岗位，以解决就业特困对象的工作问题；支持投资者开办劳动密集型中小企业，给予创业贷款、担保、资助等方面的帮助。按照“政府引导、农民自愿、个人为主、适当补贴”的原则，在全区农村推行与城市接轨的基本养老和基本医疗保险，建立大病住院统筹和门急诊个人账户支付相结合的医保模式。

全国“两会”刚刚结束，“两会”期间城乡一体化改革成为了代表们广泛热议的主题，温家宝总理的政府工作报告也从经济发展、收入分配、社会保障体制、医疗保险制度、救助制度、教育制度等方面全面规划了城乡一体化改革的政策路线。因此，我们有理由相信，随着“十二五”规划的认真贯彻执行，通过各级政府的不懈努力，我们的城乡一体化一定能够取得长足的发展。只有中国城乡一体化了，中国的现代化才能实现，才能真正步入发达国家的行列。

参 考 文 献

〔1〕张德扬.广东统筹城乡发展研究.中国农业出版社.2005年9月.〔2〕刘从政.成都区域经济社会发展.四川科学技术出版社.2005年7月.〔3〕张红宇.关于城乡统筹推进过程中若干问题的思考.农村经济文稿.2005年8月.〔4〕可持续发展与城乡一体化国际研讨会专家报告.2005年5月.〔5〕葛金田.我国城市化进程中的失地农民问题.山东社会科学.，2004年8月.〔6〕农业部课题组.建设社会主义新农村若干问题研究.中国农业出版社.2005年.〔7〕农业部课题组.新时期农村发展战略研究.中国农业出版社.2005年.〔8〕中国城乡统筹发展报告(蓝皮书).社会科学文献出版社.2011年3月.

第二篇：城乡一体化问题与探讨

城乡一体化问题与探讨

【内容摘要】经济发展的过程是一个经济和社会结构不断转化的过程。随着工业化和城市化的深入推进，发展中国家普遍存在的现代工业与传统农业并存的二元结构，必然向城乡一元的现代化结构转变，这就是城乡一体化。城乡一体化是我国实现现代化的必然选择，它对于我国的经济发展和社会变革具有十分重要的意义。现将近年来我国关于城乡一体化问题的讨论做一综述，以期推动关于这一问题讨论的深入。

【关键词】城乡一体化问题探讨

城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新阶段，城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化①，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

一、城乡一体化的概述

（一）城乡一体化的背景

经过新中国成立以来特别是改革开放以来的不断发展，我国社会生产力水平明显提高，综合国力显著增强，人民生活水平总体实现了由温饱到小康的历史性跨越。但城乡差距非但没有缩小，而且正在逐步拉大。造成我国城乡差距持续拉大的最直接原因是，长期以来政府运用政策和制度手段，通过工农业产品价格的“剪刀差”，将资本从农业转向工业；间接的原因是，在国家人为政策性干预下，城乡居民在税负、就业、教育、医疗、社会保障等方面，没有享受同等的国民待遇，尤其是始于1958年的以城乡分割为特点的户籍制度，不仅在身份上强化了城乡的先天差别，造成城镇居民与农村居民权益保障和发展机会的不平等，而且加剧了城乡结构的失衡，使城乡差别制度化②。

当前我国改革开放取得巨大成就，经济结构发生了令人瞩目的变化，综合国力明显提高，2005年全国人均GDP达到1700多美元，农业总产值在GDP中的比重由28.1%下降为12.5%，农业劳动力在总就业中的比例由70%以上下降为46%，城镇化率由17.9%提高为43.0%。这些 1

成果为在新时期缩小社会差距、促进社会公平、完善社会保障、发展社会事业、加强社会建设和管理等提供了较为充分的物质保证。按照世界经济发展规律，一般认为工业反哺农业的经济指标是，人均GDP高于1000美元，农业在GDP中的比重低于15%，农业劳动力在总就业中的比例低于30%，城镇化率高于40%。因此，我国逐步改变城乡二元经济结构、实施城乡一体化战略的条件正日渐具备，总体上已经到了以工促农、以城带乡的一体化发展阶段。党中央、国务院顺应形势发展，及时明确了要对农业、农村、农民实行“多予少取放活”的方针，并出台一系列强有力的政策措施。从2004年和2005年两个中央“一号文件”中，可以看出“工业反哺农业、城市支持农村”的方针已经开始实施，解决“三农”问题的政策力度正在不断增强。

（二）城乡一体化的内涵

城乡一体化的思想早在上个世纪就已经产生了。我国在改革开放后，特别是在80年代末期，由于历史上形成的城乡之间隔离发展，各种经济社会矛盾出现，城乡一体化思想逐渐受到重视。近年来，许多学者对城乡一体化的概念和内涵进行了研究，但由于城乡一体化涉及社会经济、生态环境、文化生活、空间景观等多方面，人们对城乡一体化的理解有所不同。

社会学和人类学界从城乡关系的角度出发，认为城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体。经济学界则从经济发展规律和生产力合理布局角度出发，认为城乡一体化是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求，是指统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流与协作，使城乡生产力优化分工，合理布局、协调发展，以取得最佳的经济效益。有的学者仅讨论城乡工业的协调发展，可称为“城乡工业一体化”。规划学者是从空间的角度对城乡结合部做出统一的规划，即对具有一定内在关联的城乡物质和精神要素进行系统安排。生态、环境学者是从生态环境的角度，认为城乡一体化是对城乡生态环境的有机结合，保证自然生态过程畅通有序，促进城乡健康、协调发展。

我们认为，城乡一体化是城市化发展的一个新阶段，是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经

济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。城乡一体化，是一项重大而深刻的社会变革。不仅是思想观念的更新，也是政策措施的变化；不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。对于城乡一体化的根本应该废除原有的城乡二元体制制度。改革户籍制度废除现行的人口流动管制。

二、城乡一体化存在的问题

（一）思想观念落后，城乡之间的“鸿沟”需要逾越

思想观念落后，城乡之间的“鸿沟”需要逾越。作为地方经济社会发展的决策者和组织者，少数领导干部没有充分认识推进城乡一体化的重大意义，不能辩证处理城镇建设与经济发展的关系，主要精力放在招商引资、企业改革、结构调整等能够产生直接效益的工作上，而对城镇建设、农业劳动力转移等工作重视不够③。作为实施城乡一体化的主体，一些群众思想僵化、行动消极，突出表现为四种心理：一是留恋“面朝黄土背朝天”的生活，认为“种田是万本利、进城是找苦吃”，既不愿意离土、也不愿意进厂；二是怕离开土地失去生活依靠，怕进入城镇找不到就业门路，怕转移住宅不适应环境；三是划地为牢，死守田园，欺生排外，不愿对外交流；四是等待观望，苦度穷熬，寄希望于政策搬迁，寄希望于政府扶持。这些落后的思想观念，人为地在农村与城镇之间划上了界限、制造了“鸿沟”，难以推进城乡通融、协调发展。

（二）政策环境不优，农民进城的“门槛”需要降低

政策环境不优，农民进城的“门槛”需要降低。在户籍管理方面，现行城乡二元户籍管理的制度没有彻底改变，农民进城必须达到有关部门制定的各种标准，而且户口迁转手续繁杂，一些地方还要缴纳增容费、城建费、保险费等高额费用，在计生管理、人口暂住等方面也受到诸多限制；在土地使用方面，由于存量土地的置换转让缺乏具体规定，加上国家对建没用地实行严格控制的统一政策，致使农民进城难度很大；在发展环境方面，少数地方对在城镇生产经营的企业和个人，乱收费、乱罚款、乱摊派的问题屡禁不止，就业、教育、医疗等制度不同程度地存在“城乡有别”，抑制了农民进城的积极性。种种有形和无形的“门槛”，把大量想进城的农民拒之城外

（三）文教卫生资源配置不合理

涉农社区新建的文化活动场所甚少，大多数社区都是利用旧场地进行改建、维修，设备陈旧、简陋，设施设备配置不全，面积远远小于所规定的标准；与城区教育资源相比，涉农

街道存在生源不平衡和结构不合理，以及投入不足、师资匮乏、管理落后等问题。涉农区域卫生资源相对不足，存在原有基层卫生预防保健网络不健全、新的卫生资源规划不尽合理等问题。

（四）农村劳力培训机制不健全

农民自身对技能培训的选择具有一定盲目性，自主创业意识薄弱，劳动者接受培训和就业愿望不强；政府导向力度仍然不够，政府在具体协调中下达培训目标任务，但是为完成目标任务在农村劳动力技能培训中过于重视数量，缺乏定单、定岗、定向式的培训，造成培训后人员不适应市场需求，寻求不到合适的岗位。

（五）建设投入短缺，城镇发展的“瓶颈”需要突破

目前，小城镇建设的筹资渠道窄、建设投入少。金融方面，随着基层金融机构的撤并收缩，国家投资重点转向大中城市，小城镇建设的信贷投入微乎其微；引资方面，受地理位置偏远、基础设施落后等因素的影响，小城镇的发展环境无法与大中城市竞争，吸引外商进镇投资的规模有限；财政方面，由于县财政实行垂直管理，乡镇政府无力调剂资金用于城镇建设，县级财政由于“僧多粥少”而力不从心、鞭长莫及。由于银行投得少、向上争得少、市场筹得少，小城镇建设只能依靠土地收益和社会投资作支撑，而绝大多数农民刚刚跨越温饱，进镇建房后资金所剩无几。从而，资金短缺是制约城镇发展的最大“瓶颈”。

三、探讨推进城乡一体化的具体措施

（一）以深化认识为突破点，理清城乡一体化的工作思路

发展小城镇、推进城乡一体化，是带动农村经济增长的“火车头”，是转移剩余劳动力的“蓄水池”，是加快结构调整的“推进器”，是城镇辐射农村的“连接点”。要把这项工作作为带动经济社会发展的一项重大战略，摆在突出位置，强化工作措施，精心组织实施。推进城乡一体化总的思路是建设城镇、提升村庄、城乡互融、协调发展，最终消灭城乡差别。具体实施中，要坚持四个结合：一是坚持繁荣农村与发展城镇相结合。农业是整个国民经济的基础，“基础不牢、地动山摇”。只有农村经济发展了，农民富裕了，农民才能进城，才能缩小城乡差别。二是坚持整体推进与重点突破相结合。推进城乡一体化，不能一哄而起，盲目发展。要在有效利用现有城镇的基础上，重点扶持已经形成一定人口和经济规模的城镇优先发展，特别是加强中心镇、口子镇和边贸镇建设。三是坚持凝聚内力与借助外力相结合。既要从实际出发，充分考虑各地的发展水平、区位条件和资源优势、挖掘自身潜力，走特色发展之路；又要按照市场经济要求，打破各种不利于城镇发展的体制束缚，广泛开辟投融资渠道，增强城镇自我发展、自我积累的能力。四是坚持经济效益与社会效益相结合。发展小④

城镇，不能以牺牲经济效益和环境效益为代价，应注重社会效益、经济效益和环境效益的有机统一。

（二）以完善政策为立足点，营造城乡一体化的良好环境

城乡一体化的过程是农民向城镇转移的过程。农民进城与否，归根到底是一种利益选择，无利可图或者得不偿失，农民必然不会进城。因此，要完善有关政策，为农民进城营造良好环境。一是完善户籍管理政策。放开农民进镇落户的限制，建立以居住地划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农业人口的户籍管理制度，彻底消除户籍制度的“等级烙印”，使其转变为一个单纯的人口登记制度的工具，最终实现城镇户籍管理一体化。对长期在小城镇工作、有稳定的职业收入和住所的农民，允许转为城镇户口；对不具备转为城镇户口、但在小城镇居住时间较长的，可办理城镇常住户口；对在乡镇企业工作的农民，可将户口迁入所在企业统一管理。二是完善土地使用政策。对小城镇建设用地实行统一规划、统一征地、统一划拨、统一管理，并建立严格的耕地审批和考核指标体系。以稳定农村现行土地政策为前提，妥善处理农民离土进镇与稳定土地承包政策的关系，解决好土地使用权的合理流转问题。三是完善社会保障政策。加快发展教育、文化、卫生等与城镇居民生活密切相关的社会事业，逐步建立健全失业、养老、医疗等社会保障体系，解除进镇落户农民及相关人员的后顾之忧。

（三）推进城乡一体化，关键是领导重视

党政领导要具有强烈的使命感和责任感，为了还清城乡二元结构欠下的旧帐，寻找各种方式途径，向“三农”输血、向“三农”倾斜，努力在财政预算、重点项目和工程建设、兴办社会事业和建立社会保障体系时，坚定不移地把农民作为受惠中心，把农村作为发展重点。同时，政府职能要准确定位，必须针对管理幅度小、机构交叉多、资源共享差、职能不配套的问题，对有关行政管理制度进行适应性改革。必须调整收入分配格局，健全公共财政制度，使财政扶持农业、农村发展的支出结构趋于合理，把更多的资源尽快投向农村。

（四）推进城乡一体化，核心是统筹发展

从实际出发，制定较为科学的发展规划和切合实际的政策措施，不断地拓展思路、整合资源，采取有效的发展措施，在统一规划指导下，推进农民集中居住，积极探索促进农民增收的新途径，构建农民的社会保障体系等，开创了城乡协调发展的新局面⑤。在统一规划中，要明确各个区域的功能定位，有效整合城乡资源，立足现有产业发展、基础设施、公共服务等城乡发展基础，把广大农村纳入城市规划范围，把城市的基础设施延伸到农村、社会服务设施配套到农村

（五）以城镇建设为着力点，优化城乡一体化的有效载体

推进城乡一体化，必须抓好城镇建设，增强城镇对人口的吸纳力。一是科学化规划，以规划扬特色。要根据区位优势、自然条件等因素，因地制宜，科学规划，合理布局，明确城镇发展的定位和方向，对乡镇企业和工矿企业发达的着力建设工业主导型城镇，对矿产资源和土特产品丰富的着力建设资源开发型城镇，对沿交通干线、区位优势明显的着力建设商业贸易型城镇，对人文色彩突出和山水风光独特的着力建设旅游服务型城镇，形成设施齐全、品位高雅、特色鲜明、风格迥异的城镇体系。二是坚持优质化建设，以建设创精品。要维护规划的严肃、权威性，树立精品意识，做到规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋，严把施工资质关、材料质量关、竣工验收关，确保建设高标准高质量。三是坚持规范化管理，以管理树形象。完善城镇管理体制，健全规章制度，加快社区建设，整治脏乱差现象，切实做到管理法制化、服务社会化、环境优美化。四是坚持市场化运作，以经营养城镇。树立经营理念，把城镇可盘活存量资产推向市场，实行资本营运，走“以城建城、以城养城”的滚动发展之路。

注释

①冯雷.城乡一体化的理论与实践[J].中国农村经济，1991（1）

②袁政.中国城乡一体化误区及有关公共政策建议[J].中国人口资源与环境，2004（2）

③杨荣南.关于城乡一体化的几个问题[J].城市规划，1997（5）

④毛寿龙.中国地级政府的过去与未来[J].安徽教育学院学报，1995（2）

⑤曾万明.以科学的发展观指导城乡一体化建设[J].农村经济，2005（4），第99页

参考文献

1、潘永江，中国城市化进程与城乡一体化进展 【J】现代经济探讨，2001，（2）

2、公文易文秘资源网

3、维普资讯网

4、应雄，城乡一体化趋势前瞻 【J】浙江经济，2002，（13）

第三篇：城乡一体化问题

城乡一体化问题：

总理在政府工作报告中提出，在城乡发展一体化时，要形成以工促农，以工带乡、工农互惠 城乡一体的新型城乡关系。

 城乡发展一体化，就是把工业和农业、城市和农村作为一个有机统一整体，充分发挥

彼此相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的作用，特别是充分发挥工业和城市对农业和农村发展的辐射和带动作用，实现工业与农业、城市与农村协调发展。

党的十八大报告进一步明确指出了推动城乡发展一体化的基本方向和着力重点，这就是：加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣；坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果；加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

中国到2050年是否能够全面建成小康社会，最大的考验正是能真正解决“三农”问题，然而城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径，越来越凸显出城乡一体化发展的重要作用。 城乡之间的差异

加强城乡发展、互动，缩小城乡之间的差异，农村向现代化农村、小康社会的农村发展，城市向现代化的、小康社会的城市，但基本公共服务是一体化的城乡之间的差异：城乡差距并不只是体现在收入上，收入只是城乡差距的一个缩影而已。城乡之间的差距广泛的体现在教育、医疗和社会保障等社会发展方面的差距。甚至这些差距比收入差距更为巨大，看看社会养老保障就知道了：城市里60岁以上的退休员工几乎都能享受由社会提供的退休金，但是农村的老人，能够享受社会保障的是微乎其微

1、城乡收入差异，城市居民的人均可支配收入与农村居民的人均纯收入的比率存在很大的差别；

2、工农产品不能平等交易，城乡之间劳动力不能自由流动，以及城镇居民与农民权利和发展机会不能平

等；

3、在教育问题上，城市占有了绝大多数教育资源，而农村教育日见凋敝，这样一来农村和城市居民人口

素质又形成了巨大的差异，给城乡一体化带来了巨大的困难；

4、在社保问题上，农村的社会保障号称“低水平、广覆盖”，实际上形同虚设；

5、在公共设施问题，更是相差甚远，在很多城市公共设施已经基本完善，然而有很多村庄才刚开始建设

新农村，提供公共基础设施。

可见，中国城乡之间的问题百般烦难，目前的当务之急，未必就是一个统计的居民收入差距问题，而是隐藏在收入差距背后的日见拉大的城乡权利不平等问题。中国城乡亟待填平的差距，应该是城乡居民权利不平等的鸿沟。只要这种根本的不平等存在，城乡之间的收入差距就不可能真正缩小，城乡之间的统筹发展就不可能真正取得进展。这两年粮价上涨带来的一点收益，往往被更凶猛的化肥农资涨价所吞噬，可见平等交易决不仅仅是提高粮价那么简单。进城已经好多年了的农民工，在权利保障上却依然止于不要被拖欠工资这一条令人失笑、落泪的底线，可见城乡壁垒之坚固、鸿沟之渊深。尽管前一阵儿劳动和社会保障部专门成立农民工司，以示正视，但问题之艰难不容乐观。至于城乡之间社会发展的差距，更是任重道远。譬如

第四篇：关于城乡一体化问题研究综述

关于城乡一体化问题研究综述

城乡一体化是人类从农业文明转向工业文明、从传统社会转向现代社会的必经之路。世界经济发展的历史表明,城乡一体化是协调第一、第二、第三产业发展,促进城乡融合、提升现代化整体水平的有效途径。城乡一体化发展作为今后我国经济社会发展的新课题和新趋势,有必要在理论上、制度的创新上、政策的制定上加强研究,以保证我国城乡一体化建设健康稳定地推进。现将理论界有关城乡一体化问题的研究综述如下。

一、城乡一体化的概念、目标及其内涵要求

1、城乡一体化的概念

城乡一体化是指在尊重发展差异的基础上,将城乡作为一个整体统筹规划、综合布局,促进城乡生产发展有机互补、生活水平大体相当、现代文明广泛扩展,使城乡居民共享现代文明生活方式,促进城乡经济社会共同发展的过程。①

2、城乡一体化的目标

城乡一体化的近期目标就是通过增加农业投入,发展现代农业,推进新农村建设,改革农村体制机制,增加农民收入,促进农村工业化和城镇化,缩小城乡经济社会发展差距,加快城乡经济融合和一体化步伐。长期目标是按照以工补农、以城带乡的方略,统筹土地利用和城乡规划,统筹城乡产业发展,加大对农村基础设施和农村社会事业等农村基本公共服务的投入力度,多予少取,努力使城乡居民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,建立城乡协调发展的和谐社会。②

3、城乡一体化的内涵要求

(1)从内涵上看,城乡经济社会发展一体化的实现应该包括四个方面:一是城乡资源高效地综合利用;二是生产要素在城乡之间的自由流动;三是公共资源在城乡之间的均衡配置;四是城乡经济发展与社会发展的融合。

(2)在内容上,城乡经济社会发展一体化包括城乡经济发展一体化和城乡社会发展一体化两个方面的核心目标。其中,城乡经济发展一体化的内涵是城市(镇)与乡村在产出效益上趋一致,重点是促进城乡经济要素(包括组织、资源、市场、劳动力、技术、信息等)的多维传播和融合。实现途径包括: 加快城乡经济发展、完善城乡经济结构、增加城乡经济联系和优化城乡经济布局四个方面。城乡社会发展一体化的内涵则是城市(镇)与乡村居民生活质量趋于一致,重点是城乡居民具有同等的生活待遇和发展机会。实现途径主要包括:加快城乡社会建设、促进城乡公平发展、均衡配置城乡公共资源、统筹协调经济发展与社会发展等 几个方面。③

二、城乡一体化的典型模式

1、城阳的新城市主义模式(1)城乡建设一体化。山东省青岛市城阳区从打破城乡界限入手,全面统筹全区城乡规划体系,以旧村改造为重点推进农村城市化进程,将全区230个社区村庄整合为46个居住团组,城市化率达到66%。

(2)城乡社会事业一体化。城阳区积极推进最低生活保障自然增长机制、农村劳动力转移培训工程和千户扶贫工程等涉及民生方面的56项工程,使全区居民共享经济社会发展成果。

(3)城乡经济一体化。城阳区构筑起层次分明、布局合理、相互衔接、城乡一体的产业发展体系,特别是发展社区集体经济的“一村一策”策略,加快了社区集体增收的步伐,实现了集体经济持续健康发展。

2、城乡统筹的成都实验

(1)推进工业集中发展,提升新型工业化水平。目前工业集中度达65%。

(2)引导农民向城镇转移和集中居住,促进农民生产生活和居住方式转变。全市城镇化率提高到63%。(3)稳步推进土地适度集中规模经营,加快现代农业发展。

3、涉县的大城区模式

(1)河北省涉县把原来分立的“四镇两厂”建设整合为城乡统筹的大城区,将主城区面积由原来的48169平方公里扩大到81142平方公里,并加强城市基础设施建设,拓展城区功能。

(2)加强产业集聚和就业吸纳能力。涉县围绕大城区建设总体规划,在大力发挥原有工业优势的基础上,高度重视服务业对经济发展和就业的带动作用,建成了太行商贸城大型综合批发市场、温州步行街和建材、干果、农机等14个大型专业市场,吸引了大量涉县本地农村劳动力。

4、诸城的农村社区化服务模式

(1)优化空间布局,将农民纳入了“2公里服务圈”。按照地域相近、规模适度、社区服务中心所在村庄有发展潜力的原则,合理确定社区中心村和社区服务范围。服务半径一般掌握在2公里,涵盖5个村, 1500个农户左右。

(2)开展“一揽子”服务,近距离服务农民。社区服务中心一般设医疗卫生、社区警务、社会保障、社区环卫、文化体育等几个服务站和1个办事服务厅。同时,按照互利双赢的原则,组织引导供销、农技、邮政、电讯等部门和有实力的商业企业到社区服务中心设立便民超市、便民食堂、农资超市等,为农民群众提供更加全面的服务。诸城市通过打造“2公里服务圈”推行农村社区化服务,开创了中国农村社区建设的一种模式,提高了农村公共服务效益,在更大的范围内优化了生产要素配置,促进了城乡基本公共服务均等化,初步形成了城乡经济社会一体化发展的新格局。④

三、城乡一体化中的突出问题

第一种观点认为,城乡一体化过程中存在以下突出问题：

1、固化城乡二元结构的制度因素还没有从根本上消除。中国在实行了数十年的计划经济体制以后,在政治、经济、社会、文化等方面都有了加深和固化城乡二元分割的各种条例、政策、法规甚至是法律,形成了中国特有的城乡二元经济社会结构的格局。由户籍管理制度、社会保障制度、就业制度、财政税收制度、教育制度、医疗卫生制度、投资制度等所构成的二元经济社会体制,造成了城市偏向的城乡交易制度,城乡之间的要素流动、资源分配以及政治权利的安排等一系列关系都被扭曲了。特别是户籍制度强化了几十年的城乡隔离。

2、缩小城乡差距的任务十分艰巨。城乡差距不仅表现在收入方面,在基础设施、公共产品和服务等方面城乡差距也十分显著。长期以来,中国基础设施投资和公共服务明显向城市居民倾斜,城市的交通、通讯、教育、文化、卫生等基础设施和公共服务几乎完全是由国家财政投入;而对于农村的教育和基础设施,国家的投入相当有限,主要由农民或地方政府负担。

3、城乡之间要素流动不协调、不平衡的现象十分突出。首先,几乎所有生产要素都想进入城市而不愿进入农村,形成了城乡生产要素的单向流动,造成城市的资金、人才和技术越来越多,而农村的资金、人才和技术越来越匮乏。其次,与农村劳动力和农村人口向城市的流转相比,农村资金、土地等物质要素向城镇流转得更多,城乡之间物质要素的流动与人的流动不相协调。

4、农业和农村发展面临诸多困难。中国农地分配平均化、流转难和农业兼业化的特征阻碍了土地适度规模经营的发展,从而延缓了农业机械化、科技推广和产业化进程;而小规模、细碎化的农地经营方式又成为农业标准化、专业化生产的重大障碍,致使农产品质量安全问题日益突出。在农民组织化程度还比较低的情况下,农业生产经营处于严重的分散、独立状态,农民的市场主体地位难以确立,制约了农产品市场竞争力的提升。工业化、城镇化的快速发展加剧了土地供给和耕地保护之间的矛盾。而伴随着农村劳动力的转移,农村留守人口多为妇女、儿童和老人,留守劳动力的平均受教育年限比外出务工人员的平均水平更低。建立在农村留守人口这种年龄结构和素质结构之上的农村经济社会,容易

5、出现农业渐趋衰落、老年人口保障差、留守儿童教育难等问题。⑤

第二种观点认为,城乡一体化过程中存在的主要问题是城乡市场分割与城乡制度分割

1、城乡市场分割主要表现在以下三个方面:(1)城乡金融市场分割。城市经济体系不仅有发达的货币市场,而且有发达的资本市场,为城市各类经济主体提供长期资金融资渠道。而农村经济仅有少数的国有银行和资金实力有限的农村信用社。相当部分的农村经济发展的资金需求依赖于非正规的民间金融渠道,加大了农村经济发展的筹资成本。

(2)城乡土地市场分割。城市化的步伐加快,土地资源的稀缺性越来越突出,导致城乡发展的经济矛盾也越来越严重,而被人为割裂的城乡土地市场,使得农民无法享受到土地资本化的好处。

(3)城乡劳动力市场分割。现行城乡分割的劳动力市场,农民难以与城市居民平等的身份进入城市劳动力市场寻找就业岗位,只能进入所谓的农民工市场。

2、城乡制度分割主要表现在以下三个方面:

(1)城乡分割的户籍制度。现在的户籍制度是“三农”问题的祸根,使农民阶层不能享受同等的公民待遇,处于最低的社会地位。使得城市可以无限度地榨取农村的财富和掠夺农村的人力资源,而无须负责农民工的医疗、工伤、养老、子女教育等问题。

(2)城乡分割的社会保障制度。从总体上看,现行社会保障制度的设计带有明显的城乡二元分治色彩。一是养老保险标准不同。现行城乡养老保险有三种,即机关事业单位职工养老保险、企业职工基本养老保险和农村社会养老保险,上述三种养老保险缴费比例不同,且同类保险中又进行分类。二是医疗保险种类较多。目前,城乡医疗保险有六种,即城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险、大病统筹的新型农村合作医疗、城镇居民低保医疗救助、农村居民低保医疗救助及离休人员、老干部、伤残军人医疗保险。从以上六种医疗保险看,城镇居民和农村居民界定清晰。三是城乡居民受益不均。由于各阶层缴费比例不同、各级财政补助额度不同,造成各种养老保险、医疗保险受益不均。四是缺乏统一管理机制。目前,城乡社会保险体系多家分管、条块分割,缺乏统一、长效的管理机制。

(3)城乡分割的公共产品供给制度。现行的城乡分割的公共产品供给制度,公共资源配置厚城薄乡,主要向城市倾斜。在城市实行的以政府为主导的公共产品供给制度,城市公共产品供给无论从数量上还是质量上都大大优于对农村公共产品供给。⑥

第三种观点认为,城乡一体化财税政策存在的主要问题是:

1、城乡分割的财税政策,拉大了城乡经济社会发展的差距。对城镇的基础设施建设是国家全额投资,不需城镇居民承担任何费用或劳务;而对农村的基础设施建设仍属定额补助或补贴,还需农民通过“一事一议”,筹资筹劳。由于国家对农村的投入不足,加上农民自身承担投资投劳的能力极其有限,致使农村的基础设施条件严重滞后,加剧了城乡间社会经济发展的差距。

2、财政公共支出重城轻乡的倾向,加大了城乡之间公共产品与服务的差距。农村公共服务建设还处于起步阶段,加上长期对农村社会事业发展的忽视,对农村积压的历史欠账较多,致使农村的社会事业发展还很难在短时间内达到城镇的水平。

3、财政支农支出偏重支持农业产业,对农村公共产品支出的比重较低,制约了城镇化的步伐。为解决农产品特别是粮食短缺问题,在过去相当长的时期内,财政对“三农”的投入,基本上以扶持农业生产和农田水利建设为主,大多投向与农村生产有关的经营项目。近几年来,虽然逐步增加了对农村道路、人畜饮水、义务教育、医疗卫生、计划生育等公益基础设施与公益事业等方面的投入,但在整个农村投入中所占的比重还相 当低,制约了城镇化的步伐。

4、支持“三农”的财税政策缺乏系统性,降低了财政支农的效果。财政支农资金除由各级财政部门拨付外,县以上各级农、林、水等主管部门也层层下拨资金到县级对口部门,形成资金来源渠道多、管理部门多、投入分散、要求不统一、交叉重复等现象,难以形成规模效应,加大了资金管理成本,资金“漏出”现象时有发生,致使资金使用效果大打折扣。

5、财政支持“三农”投入缺乏追踪问效和问责机制,造成了政策走样和资金的流失。由于资金来源分散,管理制度和要求不统一,支付方式、渠道和对象分散,加上追踪问效和问责制缺失,使得一部分资金在支付过程中游离于监管之外,难以保证资金按照规定的使用方向合理、规范地运行。少数地方政府对财政投入和农业建设项目的成效很少过问,进而造成了专款没有完全专用,甚至存在着明显的资金流失现象。⑦

四、推进城乡一体化建设的建议和对策

思路一：城乡一体化的政策选择

第一,改革城乡二元体制。牢固树立城乡统筹发展的思想,破除城乡分治的体制障碍,把城乡作为一个有机整体,统一规划,共同发展;消除重城轻乡的思想,发挥政府在城乡公共服务均等化和城乡协调发展方面的积极作用,将农村公共产品和公共服务的供给纳入各级财政负担的范围,逐步缩小城乡差距;改革户籍制度等人为造成城乡分割的体制,为城乡居民创造平等的发展环境;建设城乡统一的要素市场,打破城乡之间要素流动不平衡、不协调的状态,促进城乡资源优化配置。

第二,提高城镇化发展水平。在城镇化进程中,为农村劳动力转移提供更多的工作岗位;要科学规划大中小城市布局,发展小城镇;要大力发展城乡关联度高的产业,加快城乡产业融合;要扶持劳动密集型产业,增强城镇吸纳劳动力的能力;要鼓励和扶持农民工返乡创业,拓宽农民的就业空间;要推动符合条件的农村转移人口在城镇落户,加快人口城镇化进程。

第三,发展壮大县域经济。发展县域经济能够直接带动农民就业和增收,推动农村经济发展。发展县域经济,要把农业产业化、农村工业化和城镇化结合起来,以工业化支撑城镇化、城镇化提升工业化,推动县城和中心镇的发展;要促进城镇的产业集聚、人口集聚和农民职业分化,增强城镇对县域经济发展的支撑作用;要建立一个包括产业发展、财政金融、行政管理等多方面的县域经济综合支持体系,提升县域经济实力。

第四,大力发展现代农业。在城乡一体化进程中,要加大对“三农”的财政投入,改变农村基础设施和科教文卫等各项社会事业落后的局面;提高农民的组织化程度,扶持、壮大农民专业合作经济组织;加强农村职业教育和农民培训,提高农村人口素质,促进农村劳动力转移;建立健全农村土地流转制度,探索建立土地承包经营权流转市场;拓展农业功能,满足城乡居民生活水平提高对农业提出的新要求,推动城乡产业之间的互动、融合;发挥城市科技资源对现代农业的支撑作用。⑧

思路二：实现城乡经济一体化的路径:市场融合与制度融合

1、建立城乡融合的劳动力市场。按照劳动者自主择业、市场引导就业和政府促进就业的原则,建立健全覆盖城乡的就业服务体系,打造功能完善、平等竞争、城乡统一的人力资源市场,形成城乡劳动者平等就业制度,稳定和增加就业机会。

2、建立统筹城乡的土地市场。稳定和完善农村基本经营制度,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包经营关系要长久不变。合理安排和调控城乡用地布局,实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度,严格执行耕地占补平衡制度。按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。逐步建立城乡统一的建设用地市场,坚决制止滥征滥用农地。

3、建立现代农村金融市场。规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村为主的地区性中小银行,支持开展商业性小额贷款公司试点,大力推进农村金融产品和服务创新,建立农村信贷担保机制,探索建立农业贷款贴息制度。提高农村地区支付结算业务的便利程度,加快农村信用体系建设。积极推进“三农”保险,扩大政策性农业保险覆盖面。总结一些地方将宅基地及其上面住宅抵押给信用社或其他农村金融机构进行融资的做法,大力发展住宅抵押试点,实现宅基地及其上面建造住宅的可转让性。

4、调整农村产业结构,加快农业产业化进程,实现城乡产业的统筹发展。城乡产业的统筹发展的切入口在于推进农业产业化进程,农业产业化经营就是要建立公司制农业。这种以农业公司为主导,以广大农民为主体,以市场需求为导向,以资本营运为纽带,集产供销、贸工农、农科教一体化的生产组织形式,可以有效地推动农业产业结构调整。可以促进劳动力、资本、技术等生产要素的优化配置,实现区域化布局、专业化生产、规模化经营。加速产品向城镇销售、产业向城镇集中、农民向城镇转移,这必然会推动城乡一体化的进程。

5、建立城乡融合的户籍制度。国家应加快户籍制度改革的推进步伐,尽快修订《户口登记管理条例》。取消农业、非农业二元户口性质,统一城乡户口登记制度,实行居住地户口登记制度,不断放宽准入和迁移条件,实现城乡“同是居民、同等待遇”。

6、建立城乡融合的社会保障制度。我国的社会保障制度应从城乡结合的立场出发,根据我国社会转型的实际并借鉴国际成熟经验,以社会保险为核心,循序渐进地扩大现代社会保障制度的覆盖面,最终实现“国民皆保险”或社会保障体系的城乡整合,使城乡居民能够平等地分享国家经济与社会发展的成果。要树立非歧视性、城乡统筹的观念,将农民纳入城镇社会保险、社会福利、社会救济“三位一体”的保障体系中。

7、建立城乡融合的公共产品制度。建设好新农村,推进城乡统筹发展,就必须加大农村财政投入力度,将农村公共产品的供给纳入公共财政体系,使农民享有同城市市民一样的公共产品服务。要积极调整农村财政的投入结构,要重新配置教育、卫生、文化、乡村合作组织等方面的现有财政资源,增加农村教育、文化、卫生等方面的财政投入。要加强对农村公共财政资金使用的管理,建立和健全有效的监督机制。⑨

思路三：制度设计与创新

1、改革现行户籍制度,打破束缚城乡居民和人才自由迁徙的户籍枷锁。应尽快改革户籍管理制度,按照“自由进城,自由迁徙”的要求,最大限度地取消对农民进城的不合理限制,建立以居住地登记户口为基本形式,以合法固定住所或稳定职业为准迁条件的新型户籍管理制度,从而基本打通城市与农村在户籍方面的障碍。

2、深化农村土地改革,打破束缚农业规模化经营、产业化发展的土地枷锁。

(1)开展土地整理和重划。依据有关政策逐步将城市规划区和乡镇规划区内的农村集体土地依法变更为国有土地,有条件的地区可直接取消农村土地集体所有制形式,统一为国家所有,实行土地统一管理、统一开发,确保发挥最大效益。

(2)实行土地经营权权证管理,乡镇成立农村土地经营权管理中心,推行共同经营、合作经营、委托经营等方式,促进土地向规模经营集中。

(3)农业银行、农村合作信用社要拓展服务范围,国家提供优惠贷款政策,以有志于农的自耕农为核心,贷给他们资金,从附近愿意弃农的小农户处购买土地经营权,以扩大生产规模,提升专业化、机械化水平。

(4)对符合城市规划已集中改建的农民住房用地被依法征用或市和区县政府依法确认为国有土地后,农民住宅纳入城市房屋管理,可以直接发放房屋产权证和国有土地使用证,允许在房产市场上流通,农民自愿退出原农村宅基地进入城镇购买公寓房的,可享受相邻区位经济适用房的优惠政策。

3、转变政府职能,改革行政管理体制,为城乡一体化建设提供组织保障。一是深化和完善乡镇机构改革,加强乡镇政府的社会管理、公共服务职能,不断提高为“三农”服务的水平和能力。二是积极支持农村社区建设,探索实行城市化的社区管理体制。三是采取多种形式积极扶持农村商品生产经营。四是引导和鼓励支持农户根据自愿原则建立新型合作经济组织。五是积极推进党组织领导下的村民自治制度建设,实行“村财乡理”,切实维护农民利益。

4、加快财政制度创新,建立健全公共财政体制,为城乡一体化建设提供物质保障。一是加大农村基础设施建设投入,对基础设施建设的投入重点由城市向农村转移。二是建立完善的农村教育投入机制,全面实现九年制免费义务教育,同时,设立农民技术培训专项资金,大规模开展农村劳动力技能培训,推进农业人口非农化进程。三是整合“三农”资金投入渠道,将目前分散的多渠道的政府支农资金,按使用性质和方向进行整合。四是大力支持农业科研体制改革,增加农业科技及科研成果推广的投入。五是逐步完善粮食生产补偿机制,推进农业结构战略性调整,提高农业综合效益和竞争力。六是逐步加大公共财政对农村社会保障建设的投入。要积极支持新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度的建立,加大农村公共卫生投入,切实改善农民的生产生活条件。

5、建立有效的农村融资渠道,为城乡一体化建设提供基本的金融保障。一是加快改革农村信用社体制,提高信用社对农户贷款的覆盖面。二是农业发展银行应重新定位,使其从单纯的“粮食银行”转变为支持农业综合开发、农村基础设施建设、产业结构调整、农产品进出口的综合型政策性银行。三是建立邮政储蓄资金的回流机制。四是完善农村信贷政策。五是鼓励、支持农村小额信贷机构发展,培育农村民间金融机构。六是探索建立政策性农业保险制度,降低农民生产经营风险。⑩

6、改革财政体制,加大对基层政府的转移支付力度,提高县级政府调控农村经济社会的能力。

(1)建立县级基本财力保障机制。按照“明确责任、奖补结合、分步实施”的基本原则,逐步建立起县级基本财力保障机制,增强基层政府提供公共服务能力。省级财政要强化保障责任,加大转移支付力度。中央财政通过实施奖补政策,加大对建立县级基本财力保障机制支持力度。

(2)相对明确中央与地方的事权和支出责任。中央主要负责国防、外交、国家安全、中央国家机关运行、应对特大自然灾害以及国家重点基础设施建设等事务。地方主要负责辖区内行政机关运行、公共安全,以及义务教育、社会保障、社区卫生服务、农林水等事务。

(3)加快形成规范的财政转移支付制度。健全一般性转移支付制度,提高一般性转移支付规模和比例,改进一般性转移支付测算办法。规范现有专项转移支付,严格控制设立新的专项转移支付项目,区分不同情况取消、压缩、整合现有专项转移支付项目。完善转移支付办法,科学合理地分配资金。

(4)建立健全省以下财政体制。适当统一省以下主要事权和支出责任划分,将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移。完善省以下财政转移支付制度。积极推进“省直管县”和“乡财县管”等财政管理体制改革。

(5)加大村级的财政支持力度,逐步提高村干部待遇,保证村级活动的正常运转。

思路四：建立和发展农民利益集团

要真正形成城乡经济社会发展一体化新格局,就必须改变长期以来由城市单方面制定有利于自身利益的规划和政策制度的格局。城市偏向决策机制形成的背后是我国农民权利的弱化,是农民利益集团的缺失。我国现实的经济社会生活中,农民利益集团的缺失,使得在我国国家公共政策、经济社会制度及法律法规的制定过程中缺少农村、农民利益代表的制衡,城市居民则在其制定过程中处于十分有利的地位,使得城市偏向的政策法规制度形成甚至不断强化。因此,只有建立起农民利益集团,增强农民在国家政治体系中的投票参政权,使农民在国家规划、政策和制度制定过程中拥有更多的知情权、话语权、参与权和决定权,形成统筹兼顾城乡利益的均衡决策机制,才能真正制定出有利于形成城乡经济社会发展一体化新格局的规划、政策和制度。建立和发展农民利益集团,首先,减少农民数量,提高农民素质;其次,要提高农民组织化程度,发展农民利益组织;最后,中央政府要承担更多的责任。政府应为农民利益集团的成长、发展创造良好的制度环境,促使其在法律允许的范围内有良性发展。

参考文献

①吴晓林:《城乡一体化建设的两个误区及其政策建议》,载于《调研世界》2009年第9期。②⑦《城乡一体化与财税政策研究》课题组:《城乡一体化建设及其财税政策研究》,载于《农村财政与财务》2010年第2期。③赵群毅《:城乡关系的战略转型与新时期城乡一体化规划探讨》,载于《区域与城市经济》2010年第4期。

④⑤⑧王新志:《加快县域经济发展 推动城乡一体化进程》,载于《中国农村经济》2010年第1期。

⑥⑨刘根荣:《转型时期城乡经济一体化的路径探索》,载于《中国经济问题》2009年第6期。⑩周颖杰:《城乡一体化均衡发展模型及制度创新研究》,载于《调研世界》2009年第6期。方辉振:《城乡经济社会发展一体化新格局的形成机理研究》,载于《经济体制改革》2010年第1期。

第五篇：城乡一体化问题与思考

目录

1.城乡一体化的背景„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2 2.城乡一体化的内涵与本质„„„„„„„„„„„„„„„„„2 3.城乡一体化存在的问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 3.1现存体制机制不健全„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 3.2城乡发展差距持续扩大，各方面表现明显„„„„„„„„„„„3 3.2.1城乡居民收入差距较大„„„„„„„„„„„„„„„„„3 3.2.2城乡经济发展的差距较大„„„„„„„„„„„„„„„„3 3.3.3城乡社会发展的差距较大„„„„„„„„„„„„„„„„4 4.城乡一体化的对策建议„„„„„„„„„„„„„„„„„„4 4.1转变观念，做好城市规划„„„„„„„„„„„„„„„„„4 4.2加强城乡沟通，促进城乡协调发展„„„„„„„„„„„„„„4 4.2.1建设城乡一体化市场„„„„„„„„„„„„„„„„„„5 4.2.2提高农村人口素质，实现城乡文化一体化„„„„„„„„„„5 4.2.3大力发展社会保障事业„„„„„„„„„„„„„„„„„5 4.3改革不合理户籍制度„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5 5.参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5 城乡一体化问题与思考 摘要

城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新阶段，大力推进城乡一体化意义重大，但突出的问题也不容忽视。本文通过对城乡一体化的背景、内涵、一体化存在的问题的分析，从而提出了对策，助推城乡一体化发展。关键词：城乡一体化背景内涵二元结构对策

城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新阶段，大力推进城乡一体化意义重大，但突出的问题也不容忽视。因此，在大力促进城乡一体化的同时，我们要转变观念，提高认识，创新理念，借鉴经验，助推城乡发展一体化。

一、城乡一体化的背景

农村的大幅度落后的影响不仅限于农村，城市的经济升级和产业爬升也受到了落后农村的拖累，农村问题已经成为困扰我国经济进一步发展的最大障碍，统筹城乡发展刻不容缓。城乡一体化为合理解决城乡发展和提高城乡人民整体水平指明了正确的方向，是统筹城乡发展，实现农业、农村现代化的必由之路。城乡一体化有利于解决二元结构和三农问题，维护社会稳定，加快构建和谐社会，实现经济协调发展，促进全面小康社会建设，促进农村剩余劳动力转移，建立城乡一体的社会保障和就业体系。较好的解决失地农民的就业和生活问题，改善农村贫困地区人民的生活条件与收入。因此，大力推行城乡一体化建设具有战略性意义。

二、城乡一体化的内涵与本质

按照马克思主义经典理论，所谓“城乡一体化”，即“通过消除旧的分工，进行生产教育，变换工种，共同享受大家创造出来的福利，以及城乡融合，使全体成员的才能得到全面的发展”。我国在改革开放后，尤其是在上世纪80 年代末期，由于历史上形成的城乡之间隔离发展，各种经济社会矛盾出现，城乡一体化思想才逐渐受到重视，就其具体内涵和定义来说，目前还存在一定的争议，至今也没有权威的、完整的、系统的定义解释。社会学者、经济学界、生态学界以及城市规划者从不同的角度对城乡一体化进行了探讨，譬如社会学者认为城乡一体化就是要消灭城乡差别，使城市和乡村融为一体；经济学者依据经济规律，认为城乡一体化是指统一布局城乡经济，使城乡生产力优化分工，以取得最佳的经济效益等。

综合许多学者的观点，城乡一体化概念的涵义，并不意味着城乡一样化，也不意味着变乡为城或变城为乡，城乡一体化应当包含体制一体化、城镇城市化、产业结构一体化、农业企业化和农民市民化等内涵。城乡一体化的关键在于协调城乡关系，即在生产力、城市化水平发展到一定阶段，通过协调城乡之间的资源和各种生产要素，打破城乡二元结构，改革城乡之间政治、经济、社会发展的制度隔离，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。简单而言，城乡一体化是指城市与乡村在政治、经济、社会、生态环境、空间布局上等等各方面实现整体性的协调与和谐发展。

三、城乡一体化存在的问题 3.1现存体制机制不健全

由于历史和其他原因造成的长期的城乡分割的二元制结构，人为地把我国分割成市民与农民相区别、城市与农村相互隔离的社会。在城乡实行不同的税收制度、户籍管理制度、社会保障制度、就业制度等，这种二元制度深入社会、经济、政治、科技、教育、文化和法律等各个领域。同时在公共财政体制、土地流转机制、农业产业化经营机制等方面的改革与创新不够，一定程度上制约着城乡经济社会的发展。3.2城乡发展差距持续扩大，各方面表现明显 3.2.1城乡居民收入差距较大 城乡居民收入显著扩大，2007 年城乡居民收入比扩大到3.33 ：1，绝对差距达到 9646 元，是改革开放以来差距最大的一年。世界银行在一个报告中指出 36 个国家的数据表明，城乡之间收入比率超过 2 的极为罕见，在绝大多数国家，农村收入为城市收入的 2/3 或更多一些，中国的实际情况已经远远超出这一比例。2003 年农村居民家庭人均纯收入 2622 元，城镇居民人均可支配收入 8472 元，农村居民家庭人均纯收入不到城镇居民人均可支配收入的 1/3 左右。

3.2.2城乡经济发展的差距较大

由于长期以来受体制和机制的约束，城市和农村在资源配置和收益分配上体现了很大的不平等性。特别是在二三产业发展过程中，城市聚集了各类资源要素，发展速度较快，并取得了较好的收益。农村乡镇企业规模偏小，空间布局分散，工业化对城镇化推动作用不足，小城镇发展进程不快。城乡在基础设施和资源分配等方面，二元结构特征还比较明显，表现在交通基础设施、大型动力供应设施、供水排水设施，城乡之间的差距比较大。3.3.3城乡社会发展的差距较大

在社会发展方面，农村居民得到的公共服务，如教育、医疗、文化等社会事业，以及水电、通信、交通等公用事业和基础设施服务，都与城市居民存在较大差距。城市的教育和公共设施投入，几乎完全由财政投入，而对农村义务教育、医疗卫生和社会保障等社会事业的支持极其有限。优质教育资源向城区集中；农村医疗卫生条件较差；农村社会保障体系还不健全，尤其是城市开发建设造成的失地农民的社会保障问题日益突出。

在生态环境和生活环境方面，更是城市和农村两重天。近几年来，旧城改造热火朝天，绿化高标准，街道成倍地加宽，住房面积成倍地扩大。而在广大农村，脏、乱、差现象比较普遍地存在。尤其是在偏远山区，乡镇企业污染、居民生活污染，土地不合理利用，村落布局混乱，生态环境和生活环境亟待解决。

四、城乡一体化的对策建议

大力推进城乡一体化意义重大，但突出的问题也不容忽视。因此，在大力促进城乡一体化的同时，我们要转变观念，提高认识，创新理念，借鉴经验，助推城乡发展一体化。4.1转变观念，做好城市规划

政府决策者要认识到城乡一体化的重要性，城乡发展规划要力求科学合理，协调发展。要从全局出发，着眼长远，具有方向性、实践性，加强规划队伍建设。认识到城乡一体化是可持续发展的基础和条件，要服务海外服从于区域一体化。4.2加强城乡沟通，促进城乡协调发展 4.2.1建设城乡一体化市场

建立城乡统一开放的市场体系，整合资源，大力发展小城镇建设。促进资源的优化配置，加快城乡一体化现代物流网络，在城乡之间架起区域发展的桥梁。积极发展都市农业，发展具有区域比较优势和较强竞争力的精细农业，加快推进农业产业化。从整体上带动农村产业结构调整的农民增收，促进经济发展，缩小城乡间的收入和消费差距。4.2.2提高农村人口素质，实现城乡文化一体化

进一步完善农村义务教育管理体制，加大对农村教育投资，促进城乡教育均衡发展。同时，加大农村文化教育宣传力度，多渠道向农村传递信息，加强社会主义道德建设，提高居民的思想道德素质。

4.2.3大力发展社会保障事业

坚持城乡一体化的政策导向，坚持地区差异原则，加大政府对农村社会保障投入力度。建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡社会保障的差距。加强政府对农村卫生的支持力度，通过建立农村卫生专项转移支付制度，保证对农村落后地区公共卫生投入。4.2.3改革不合理户籍制度

我国户籍制度在特定的历史背景下，发挥了重要的社会功能。随着工业化、城市化的发展，人口流动越来越活跃。特别是农民进城务工，已是一段时期重要的社会现象。生活工作城镇化，但身份却没有城镇化，人为地约束着城乡一体化的进程。改革现有户籍政策，使农民的身份也进城，实现城乡人口合理、自由的流动，并为进城农民提供平等的市民待遇势在必行。参考文献：

[1] 朱启臻.农村社会学[M].北京：中国农业出版社，2009.[2] 程贵铭.农村社会学[M].北京：知识产权出版社，2006.[3] 程水源.城乡一体化发展的理论与实践[M].北京：中国农业出版社，2010.[4] 高君.统筹城乡社会保障构建和谐社会 [J].马克思主义与现实 ,2006,(5).[5]钱德元.区域发展中的二元经济结构优化理论研究[D].东北师范大学,2013.[6]陶群山.中国城乡收入差距扩大的二元经济结构分析[J].经济前沿,2009.[7]王玉超;城乡一体化进程中的农村服务型社区构建[D];燕山大学;2012年.[8]维普资讯网

[9]冯雷.城乡一体化的理论与实践[J].中国农村经济，2006（1）.