农村税费改革开启了统筹城乡发展的新时代

第一篇：农村税费改革开启了统筹城乡发展的新时代

农村税费改革开启了统筹城乡发展的新时代

发布时间：2012年05月28日 10:58

来源：社科院农村所作者：韩俊

内容摘要：农村税费改革从 2000 年试点到 2003 年全面推进，再到 2006 年全部取消农业税，只用了 6 年时间就彻底终结了具有 2600 年历史的“皇粮国税”。这项改革是农民直接得实惠最多、具有划时代意义的一项重大变革。这一旨在根治农村乱收费、减轻农民負担的波澜壮阔的改革，推动了公共财政对“三农”全方位的覆盖，带动了农村社会事业和公共服务供给机制的重大变革，成为改革城乡分割二元体制的切入点和突破口，开启了统筹城乡经济社会发展的新时代。

关键词：农村税费改革，统筹城乡发展

一、农民负担过重，根子在城乡二元结构

上世纪 80 年代末以后，农民负担长期居高不下，久治不愈。在这一时期，农民负担问题凸现，主要特点有：一是各种不合理集资、摊派和收费增长过猛，农民不堪重负。当时，农民人均承担的农业各税只有 32.5 元，各项提留统筹费人均 65 元，而被农民视为“无底洞”的各种不合理集资、摊派和收费，名目繁多，征收混乱，数额巨大。二是不同地区和不同收入水平农户相对税费负担水平严重不均。粮食主产区负担最重，纯农户和贫困户负担最重。根据我们 2001 年对中部 3 省 3 个县的实地调查，年人均纯收入 500 元和 1000 元以下的农民人均负担占人均纯收入比重竟然高达 36.32% 和 38.50%。

农民负担久治不愈、长期居高不下，根子在城乡分治的二元结构。一方面，城乡分治的二元结构导致政府通过税收手段过多地从农村提取剩余，使农村缺乏自我发展所必需的积累；另一方面，又通过向城市倾斜的财政安排过少地给农村提供最基本的公共物品和服务。长期以来，农村公共品的供给主要并不是靠公共财政来承担，而是主要靠基层政府和集体组织自行解决，靠农民自己筹钱自建自用。1994 年，我国实行的分税制改革取得了明显的成效，但由于省以下财政体制改革不到位，财权与事权划分又不对称。财政体制改革的不充分、不彻底，使得省以下各级政府不断上收财权、下放事权，收支负担一级一级向下传，最后压在了乡镇政府身上，而乡镇政府就只好向

农民伸手，从而，最终导致了农民負担减而不尽、降而又升，成为久治不愈、反复发作的“顽症”。

到 20 世纪 90 年代末，由农民负担问题引发的恶性事件逐年增多，农民负担日益沉重已经成为影响基层干群关系和社会稳定的重大问题。正是在这一背景下，农村税费改革开始应运而生。

二、农村税费改革对破除城乡二元结构产生了决定性的影响

一是从少取到不取：消除了城乡“二元”税制结构，基本实现了农业、农村、农民与工商业、城市、城市居民适用税制的统一。综观世界各国的税收制度，无论是欧美等发达国家，还是印度等发展中国家，对农业征税都只是分布在各税种中，农业与其他产业一样按市场规则平等对待。农民生产和销售农产品，交纳增值税；对于所得，要么交个人所得税，要么交公司所得税。各国税收政策针对农业的特殊性主要体现在最大限度的优惠措施上。长期以来，我国存在城市工商税制为一元、农村税费征收为另一元的城乡二元税制格局。在农村税费改革初期，主要政策目标是治理农村各种乱收费，将过去的各种收费一并取消，并入农业税中，最初的农村税费改革方案并没有提出逐步取消农业税的政策目标。直到 2004 年，农村税费改革的政策导向是“减轻、规范、稳定”，即取消各种收费，合并为单一的农业税，并逐步降低农业税税率，以达到减轻农民负担的目的。农业税按土地的常年总产量计征，土地常年产量既包括农民销售的商品粮，也包括农民的口粮和种子粮等，我国的农业税既不是对农民从事农业的净所得征收所得税，也不是按商品流转额征收商品税，实际上已经退化为定额的土地税，或更像地租。这种农业税收制度性质模糊，税制不科学。农村税费改革后，农业税税率统一为不高于常年总产量的 7%，附加税率统一为不高于正税的 20%，合计为不超过常年总产量的 8.4%。大多数地方实际执行的税负都是 8.4%。无论是与我国历史上的农业税率相比，还是与其他国家农民承担的税负相比，这个税率都偏高，已超出农民的承受能力。我们当时对中部地区一些县调查发现，按照 8.4% 的实际税率向农民征税，几乎榨尽了粮食生产的全部剩余，使得从事粮食生产的农民已无利可图，造成了严重的城乡税负不公。城乡二元税制本质上是计划经济体制下剥削农村、农业、农民支持工业和城市的一种制度安排，是农民负担过重的重要体制性根源。因此，只有取消专门面向农民征收的各种税收，结束延续几千年的“皇粮国税”历史，在税收制度上对农

民平等对待，建立起各产业统一适用的税收体系，才能从根本上解决农民负担过重的问题。随着对我国城乡二元税收制度弊端认识的深化，农村税费改革很快就进入了逐步降低农业税税率直至取消农业税阶段。2004 年温总理在十届人大二次会议上所做的政府工作报告中，首次提出了 5 年内取消农业税的总体部署。截至 2005 年 7 月，已有 28 个省、自治区和直辖市决定完全取消农业税。这时，提前取消农业税、废止带有歧视性的二元税制已经是水到渠成。自 2006 年开始废除农业税以后，为了让农民有一个较长时间休养生息的机会，国家没有直接对农民征收个人所得税和对农民直接销售农产品征收增值税，至此，基本实现了农业和农民与其他产业和阶层纳税地位的统一，从根本上消除了税制对农民增收和农村产业发展的抑制作用。农业同其他产业相比，属于弱势产业；农民与城市居民相比，自我发展能力差。为了体现对农业的保护支持，在统一城乡税制的框架下，今后相当长时期内，应坚持涉农税负从轻的原则。

二是从少取、不取到多予：推动了公共财政对“三农”全方位的覆盖，带动了农村社会事业和公共服务供给机制的重大变革。长期以来，在城乡二元体制大背景下，我国一直实行城乡二元的公共服务体制，城乡居民公共服务的提供机制不同，城乡之间基本是“一国两策”，公共财政资源配置带有明显的城市偏向，城市的公共服务基本由公共财政供给，而农村公共服务供给基本上是“农民自力更生为主，国家财政支持为辅”。在农村教育、医疗卫生、社会保障和公共基础设施等公共服务供给方面，尽管各级财政都安排一定的支出，相比较城市而言支持力度是很低的，最终带来的是城乡居民所享受公共服务的巨大差异。随着农村税费改革的推进，许多深层次的矛盾，如农村教育经费严重不足、乡镇财政入不敷出、乡村债务沉重等问题凸现出来。随着农村税费改革试点工作的深入，“公共财政覆盖农村”的提法很快浮出水面。十六届五中全会第一次把扩大公共财政覆盖农村范围作为政策的导向性要求提了出来。此后，公共财政覆盖农村的各项政策相继出台，政策范围不断拓展，公共财政逐步把农村义务教育、医疗卫生、养老、文化、劳动力培训和乡村道路建设、人畜饮水、农村能源等逐步纳入支持范围。开展农村税费改革试点以来，国家财政对“三农”投入的增长是空前的。2000 年至 2010 年的 10 年间，中央财政用于“三农”的资金 4.1 万亿元，其中“十五”期间为 1.13 万亿元，“十一五”期间近3 万亿元，是“十五”时期的2.6 倍。这 10 年期间，中央财政累计安排农村税费改革专项转移支付资金 5700 亿元。中央和各级财政不断加大对农村基础设施和社会事业的投入力度，农村社会事业得到快速发展，农村基本公共服务水平显著提高。同时，国家对农民直接进行补贴，农业支持保护体系逐步完善。取消农业税以后，我国实现了对农民由取向予的重大转折，开始了“工业反哺农业、城市支持农村”的历史性转变，统筹城乡发展迈出重大步伐。

三是从实践突破到理论创新：新时期统筹城乡发展理论体系日趋完善。城乡关系理论是党的“三农”理论体系的重要组成部分。毛泽东同志讲过，城乡必须兼顾，必须使城市工作和乡村工作，使工人和农民，使工业和农业，紧密地联系起来。决不可以丢掉乡村，仅顾城市。邓小平同志高度重视农村在城乡整体发展中的战略地位，从国情出发，对中国城乡协调发展道路进行了创造性的探索，进一步丰富发展了党的城乡关系理论体系。在邓小平理论指引下，农村率先改革，使农村生产力得到解放和发展，推动了城乡关系的改善；农村改革的成功经验运用到城市，促进了以城市为重点的全面经济体制改革，带动了城乡的共同发展；乡镇企业异军突起，城乡经济相互作用日趋紧密；小城镇大量涌现，大量农业剩余劳动力向城镇转移，弱化了城乡隔离格局，奠定了城市化发展的基础。进入新世纪以来，我国农村改革已经由农村内部利益关系的调整，转向工农、城乡之间利益格局的调整，涉及的利益关系更为广泛和复杂，农村改革的独立性大大降低，城乡改革的关联性大大增强，改革的难度加大，需要有新的科学的城乡关系理论作指导。农村税费改革和农村综合改革的生动实践，为丰富党的城乡关系理论提供了丰富的土壤。党的十六大以来，全党对城乡关系和发展规律的认识进一步深化，与时俱进地提出了统筹城乡经济社会发展的基本方略，作出了我国总体上已到了“以工促农、以城带乡”发展阶段的基本判断，制定了“多予少取放活”和“工业反哺农业，城市支持农村”的基本方针。胡锦涛同志在党的十六届四中全会上提出了“两个趋向”的重要论断，即在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。“两个趋向”的重要论断，是马克思主义城乡关系学说在当代中国的最新发展，具有高度的科学性和实践性，从全局和战略高度明确了新阶段解决“三农”问题的指导思想。统筹城乡发展的重大理论创

新直接来源于农村税费改革和农村综合改革的实践突破，而统筹城乡理论体系的不断完善，又有力地指导了城乡一体化改革发展的实践，推动“三农”政策不断取得新突破，开创了“三农”工作的新局面。

三、借鉴农村税费改革经验，加快统筹城乡发展步伐

加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是经济社会发展的必然趋势和客观要求，是党的十七大作出的一项重大战略部署。十七届三中全会明确提出，我国已进入加速破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，这一科学判断准确反映了我国工农、城乡关系的阶段性特征，进一步彰显了破除城乡二元结构的重要性和紧迫性。“十二五”时期到 2020 年，在不断推进工业化、城镇化进程中，必须把从根本上消除城乡二元结构、推进城乡经济社会发展一体化作为我国经济社会发展的重大战略，切实改变“三农”在资源配置和国民收入分配中的不利地位，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，建立健全以工促农、以城带乡的长效机制，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，努力缩小城乡差距，使城乡经济社会实现均衡、持续、协调发展。

世纪之交开展的农村税费改革将在中国历史上留下光辉的一页。这场改革积累了丰富而宝贵的经验，这些经验对下一步加快统筹城乡发展步伐，加快破除城乡二元结构具有重要的借鉴意义。

一是必须把保障农民各项权益放在突出位置。实现“村村减负，户户受益”，让农民普遍得实惠，这是农村税费改革取得成功的最有力的保障。虽然近年来在统筹城乡发展上迈出了很大步伐，但城乡基本公共服务差距过大问题依然突出，农民土地权益受侵犯的现象仍有加重趋势，侵害农民工权益的问题仍不同程度存在。在统筹城乡发展和推进各项改革过程中，必须依法保障农民的各项权益，包括稳定的土地财产权、平等的就业权、公平受教育权、享受社会保障权等。

二是必须形成推进统筹城乡发展的整体合力。农村税费改革推进快，与建立部门间有效的协调机制有关。从 1998 年 9 月国务院批准成立农村税费改革“三人小组”，到 2004 年调增为“七人小组”，负责制定农村税费改革方案，并设立国务院农村税费改革办公室，形成了强有力的推进改革的合力，这是农村税费改革顺利推行的重要保障。城乡统筹发展涉及面广，不可

能由一个部门单独完成。在现行行政管理体制下，统筹城乡发展涉及的一些重大改革推不开，阻力主要来自部门之间的协调不够。可以借鉴农村税费改革经验，建立跨部门的独立机构统筹负责各项工作。

三是必须把搞好顶层设计和鼓励地方先行先试结合起来。在开始实施农村税费改革试点前，有关部门用了近一年半的时间制定了一套科学、规范的改革试点方案。为了检验试点方案，以积累经验，完善政策，首先选择在安徽省进行试点。同时，中央鼓励地方自主进行改革探索。例如，江苏省结合本省实际，按照“旨在减负，重在兼顾，成在配套”的思路，于 2001 年起在全省范围内自主开展农村税费改革试点，这为在全国范围内全面推开试点工作提供了重要参照和经验。坚持中央负责把握改革方向、统一政策，统筹搞好顶层设计；同时，赋予地方一定的改革自主权，鼓励地方大胆探索和创新，是农村税费改革试点顺利推进的重要条件。当前，各地推进统筹城乡发展改革试验的积极性很高，各地经济社会发展水平差异很大，存在的矛盾和问题各不相同。促进城乡经济社会发展一体化，必然是起点有差距、进程有快慢、水平有高低、重点有不同，不可能有统一的模式。必须坚持科学规划、分类指导，发挥好中央和地方两个积极性。既要鼓励地方先行试点，又要重视顶层设计，通盘考虑，高位推进，上下互动，在更高层次上驾驭改革。作者： 国务院发展研究中心 韩俊

第二篇：xxxx统筹城乡发展改革实施方案

xxxx2012-2015年统筹城乡发展改革

实施方案

（讨论稿）

为加快全县统筹城乡发展改革工作步伐，根据市委、市政府《关于推进统筹城乡发展改革的意见》（xxx发„2010‟10号）《xxxx国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、，特制定本实施方案。

一、总体要求和工作目标

（一）总体要求

以科学发展观为指导，按照“城乡一体、民生为本、幸福文明”的要求，坚持“解放思想、创新务实、突出重点、分步实施”的原则，大力推进全县城乡基础设施一体化、公共服务均等化、社会保障同城化、社会管理社区化、产业发展集聚化、土地利用集约化；促进生产要素、公共财政、公共服务向“三农”倾斜，力争探索形成我县特色、引领发展方向的城乡统筹发展模式。

（二）工作任务

1、基础设施。到2015年，实现全县100%行政村通水泥路；全县100%的乡镇、70%左右的行政村和县城100%的行政村通自来水；店里、燃气、信息设施与路网建设同步配套；乡村环卫设施网络基本健全。

2、公共服务。到2015年，基本建成城乡一体的教科文卫制度体系，县城范围率先完成中小学合格化（标准化）建设任务，90%以上城区基层医疗卫生服务机构达到省示范标准，全县实现“一乡镇一规范化卫生院，一村一规范化卫生室”。力争全县的行政村都建有体育健身场所和农家书屋。

3、产业发展。到2015年，全县农产品加工产值达到15亿元，积极实施“3581”工程，即培育3个产值过亿元、5个产值过8千万元、8个产值过5千万元、10个产值过3千万元的农产品加工企业，休闲农业经营总收入5年内翻一番，达到1亿元，平均年增21%，逐步建成区域布局合理、产业结构优化、辐射带动较强的农业产业化经营体系，为社会主义新农村建设发挥积极作用。

4、社会保障。以就业创业、养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险、社会救助和住房保障为重点，全面建立城乡一体的就业服务体系、覆盖全县的社会保障体系。力争农村社会保障水平在全市处于领先位置。

5、社会管理。到2015年，合并减少行政村30%左右；在县城和乡镇政府所在地完成村改居工作。

6、土地利用。到2015年，全县耕地流转集约经营比率达到50%以上；耕地保有量不低于2010年水平，改变农村集体建设用地面积增加的状况，乡村集体建设用地布局更合理。完成农村集体土地所有权、使用权确权、发证工作。

二、重点任务

（一）推进基础设施一体化进程

一是建立城乡一体的规划体系。二是全面改造提升农村道路。三是建设完善村庄配套设施。四是加强水利设施建设。

（二）推进公共服务均等化进程

一是促进农村教育事业发展。二是提高农村医疗卫生水平。三是加强农村文化体育建设。四是确保农村食品和生态环境安全。五是加快农村公共交通和商品流通体系建设。六是建立留守人口、空巢老人服务管理的体制机制。七是提高农业科技水平。

（三）推进产业发展集聚化进程

一是加快产业区域特色化发展。二是加快作业服务专业化发展。三是加快发展农村农产品加工业和休闲观光农业等服务业。

（四）推进社会保障同城化进程

一是加强就业创业服务体系建设。二是建立覆盖城乡居民的社会保险制度。三是建立城乡统一的社会救助和住房保障体系。

（五）推进社会管理社区化进程

一是推进村级治理改革。二是改革户籍管理制度。三是引导农民集中居住。

（六）推进土地利用集约化进程

一是引导农村土地有序流转。二是实施农村土地综合整治工作。三是开展农村产权制度改革。

三、保障措施

（一）加强组织领导。成立县统筹城乡发展改革工作领导小组，全县统筹城乡发展改革工作由领导小组统筹领导，分管县领导具体抓。领导小组办公室负责日常工作，落实专职工作人员、办公场所和工作经费。

（二）明确工作责任。各有关牵头部门要将改革试点工作纳入议事日程，制定相关的实施细则，明确工作步骤、措施和相关责任人，履行职责，分工协作，确保各项目标任务落到实处。

（三）制定和完善各项政策。根据统筹城乡发展的要求，进一步制定和完善推进新型工业化、新型城市化和新农村建设的相关规定，重点围绕产业技术创新、土地管理和使用制度改革、以工促农、以城带乡的长效机制、农村社会保障体系改革、乡镇机构改革等方面进行改革和创新，加快推进符合统筹城乡发展改革的综合配套政策。

（四）强化督促检查。根据改革试点工作重点，汇总提出改革试点的工作目标，分解下达到各乡镇和县级部门，县统筹城乡发展改革工作领导小组办公室会同县政府督查室加强对试点工作的协调和督促，推介典型经验，解决具体问题。

第三篇：城乡统筹发展

关于社会管理的思维创新与路径

社会管理与群众利益有着内在的相关性，要从根本上解决公权力与群众的关系。“党建统领、社会协同”其内在的机理是处理好预算跟服务的关系，社会管理格局中的四大要素问题在于其结构关系，新时期的党群关系要处理好党委与公众的关系、党委与政府的关系，在加强社会管理中，党的各级组织要贯彻群众路线，客服官僚主义，发挥统领和协调各方利益的作用。要矫正各级权力的滥用，防止社会过渡分化，新时期的社会管理要重视公众参与的新特点，正视社会组织在社会管理中的地位与作用包括参与政府动员与维护群众利益方面的功能，通过培育自主性的社会组织，整合人民群众的根本利益，对于加强社会自治和进一步密切党群关系具有推动作用。

改革开放30多年来，中国社会的发展取得巨大成就，但急剧的社会转型也给社会管理带来了诸多的社会矛盾和社会问题。为此，在多元的社会治理格局中，需要培育社会力量，以巩固党的执政地位，构建和谐社会。在社会管理创新的具体路径上，一方面需要在观念上进行创新，在机构设置等方面进行顶层设计，另一方面需要了解社会需求，加强社会管理的主题能力建设。同时，需要在组织、体制、机制上为社会管理创新提供保障。

改善党群关系与社会管理创新密切关联，当前社会结构变化与社会规范、价值变迁在进一步催促社会管理加速，时空压缩使得中国用30年的时间走过西方国家300年的发展，在正面发展效应的同时也不可避免的带来诸多社会矛盾等负面效应。当单个或是局部是正确的要素合成后可能是错误的结果，合成腐败即是一类，当前各地贫乏的群体性事件即是集体无意识的多重叠加，因此需要加以重视研究，通过改善新时期党群关系加强社会管理创新。

第四篇：统筹城乡发展

申论热点：统筹城乡发展

【背景链接】

2010年中央一号文件指出，当前，农业农村进入历史上最好的发展时期之一，但是城乡发展不平衡仍是我国现代化建设面临的突出问题。衡量城乡统筹发展的成效，关键要看农业基础是否不断加强，国民收入分配是否真正向农村倾斜，公共事业发展的重点是否切实向农村倾斜，改善民生的举措是否更多惠及农民。归根结底，要看立足点是否真正放在加强“三农”上。决不能以牺牲农业农村为代价推进工业化城镇化，决不能借统筹城乡之名削弱农业农村、损害农民利益。

【标准表述】

统筹城乡发展，夯实农业基础，要立足当前，着眼长远，明确方向，突出重点，在关键环节上花气力、下功夫。

继续加大对农业农村的投入力度。总量持续增加，比例稳步提高。稳定发展粮食生产的政策信号不能变、支持不能减。完善农业补贴制度，调动农民务农种粮和地方重农抓粮的积极性。加强和改进农产品市场调控，保持价格合理水平。

不断增强农业发展支撑能力。抓好农田水利基础设施和高标准农田建设，提高农业科技创新和推广能力，健全农业社会化服务体系，提升农业机械装备水平，健全农产品市场体系，促进农业综合生产能力再上新台阶。

加快改善农村民生。将政府的公共资源更多地投向农村，引导资金、技术、人才、管理等要素向农村聚集，千方百计促进农民多渠道就业，加快解决农村发展最急需、农民要求最迫切的饮水、用电、教育、医疗等问题，提高农村社会保障水平，加大扶贫开发力度。促进城乡基本公共服务均等化。

坚定不移深化农村改革。更加注重城乡联动、协调推进，更加注重制度建设。稳定和完善农村基本经营制度，有序推进农村土地管理制度改革，加快农村金融改革步伐，继续深化农村综合改革。当前和今后一个时期，要把积极稳妥推进城镇化，促进农民工融入城镇、有序转变为城镇居民，作为城乡改革联动的突破口。

第五篇：关于统筹城乡发展

统筹城乡发展是科学发展观中五个统筹（统筹区域发展;要统筹城乡发展;要统筹经济社会发展;要统筹人和自然和谐发展;要统筹国内发展与对外开放。）其中的一项内容。就是要更加注重农村的发展，解决好“三农”问题，坚决贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，逐步改变城乡二元经济结构，逐步缩小城乡发展差距，实现农村经济社会全面发展，实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展，实现农业和农村经济的可持续发展。

党的十六大提出，“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。这是党中央根据新世纪我国经济社会发展的时代特征和主要矛盾，致力于突破城乡二元结构，破解“三农”难题，全面建设小康社会所作出的重大战略决策。要落实这一战略决策，必须从战略高度考察其时代背景和重大意义，明确其战略思路和主要内容，给出其战略重点与对策建议。

一、统筹城乡发展的时代背景与战略意义

1、从目前我国经济发展的阶段看，已具备统筹城乡发展的现实条件

城乡关系一般是与工业化进程密切相关的。工业化通常经过三个阶段，即依靠农业积累建立工业化基础的初期阶段，工农业协调发展的中期阶段，以及工业支持农业发展的实现阶段.工业化进入中期阶段后，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，经济增长的动力机制主要来自非农产业，不再需要从农业吸纳资本等要素。农业应获得与工业平等发展的机会与权利，并逐步成为接受“补助”、“补偿”的部门。这个阶段就是二元经济结构向一元经济结构转换过渡，工农、城乡关系开始改善由城乡分割走向城乡协调发展的关键阶段。有关统计指标显示，目前我国已进入工业化中期阶段。未来二十年，如果发展战略和政策选择得当，工业化和城镇化的快速发展将为解决中国“三农”问题提供难得的机遇；如果继续将农民排斥在工业化和城镇化进程之外，中国经济的结构性矛盾将更加突出化和尖锐化，也会使解决“三农”问题的难度陡然增大。因此，在这一关键时期，党中央、国务院提出统筹城乡发展，既与这一阶段我国城乡关系的基本特征相适应，又具有重要的战略意义。

2、从我国解决“三农”问题的思路看，必须统筹城乡经济社会发展

长期以来，我国政府一直重视“三农”问题，党的十一届三中全会就提出了我们党对待农民的基本准则：要在经济上保障农民的物质利益，要在政治上尊重农民的民主权利。改革以来各级政府致力于农村改革和社会发展，但目前中国城乡差距仍过分悬殊和不断扩大，“三农”问题依然是制约中国全面建设小康、实现现代化的难题。主要原因是，过去解决“三农”问题的思路更多地注重于在农村内部考虑农业、农村和农民问题。这种思路的根本缺陷是割裂了农业、农村、农民问题与社会其他单元的有机关联，把“三农”问题作为一个孤立的系统单独加以研究，因而实现不了农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的良性转换与互动。“三农”问题表面上看是农村问题，实际上这一问题的解决，不能单靠农村自身，必须在城市与农村的互动中逐步解决，可以说没有城市的积极参与和支持，农民的小康难以顺利实现。只有按照党的十六大提出的统筹城乡发展的战略思路，创新城乡发展战略，才能有效解决“三农问题”，加速全面小康社会的建设步伐。因此，党中央国务院提出要用统筹城乡发展的思路和战略解决中国的农业、农村和农民问题，就是要在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上有一个大的转变：跳出“就三农论三农，就三农抓三农”、“以农言农”的传统思路，统筹考虑工业和农业、城市和农村，通过城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补，通过城市带动农村、工业带动农业，建立城乡互动、良性循环、共同发展的一体化体制。统筹城乡发展是解决我国“三农”问题的总体思路和战略选择，是加快我国农村全面建设小康社会步伐的重大战略举措。

二、统筹城乡发展的战略思路与主要内容

统筹城乡经济社会发展，是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的，它要求把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹划，综合考虑，以城乡经济社会一体化发展为最终目标，统筹城乡物质文明、政治文明、精神文明和生态环境建设，统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题，打破城乡界线，优化资源配置，把解决好“三农”问题放在优先位置，更多地关注农村，关心农民，支持农业，实现城乡共同繁荣。统筹城乡经济社会发展的实质是给城乡居民平等的发展机会，通过城乡布局规划、政策调整、国民收入分配等手段，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，缩小城乡差距、工农差距和地区差距，使城乡经济社会实现均衡、持续、协调发展，促进城乡分割的传统“二元经济社会结构”向城乡一体化的现代“一元经济社会结构”转变。统筹城乡发展，需要观念、机制和体制的诸多变革，是一个长期、艰巨而又复杂的系统工程。

1、统筹城乡发展的战略思路

统筹城乡发展的基本思路和战略目标，就是要通过积极促进城乡产业结构调整、人力资源配置和金融资源配置的优化、经济社会协调发展等，既充分发挥城市对农村的带动作用，又充分发挥农村对城市的促进作用，逐步形成以市场机制为基础、城乡之间全方位自主自由交流与平等互利合作、有利于改变城乡二元经济结构的体制和机制，实现工业与农业、城市与农村发展良性互动，通过文化、人员、信息交流，经济、教育与科技合作，把城市现代文明输入农村，从而加快城乡一体化发展，加快“三农”问题的解决，推动我国全面建设小康社会的历史进程。

在如何通过统筹城乡发展，解决好“三农”问题上，目前从上到下已形成共识，达成了明确的战略思路：那就是必须跳出“三农”抓“三农”，把“三农”问题放在全面建设小康社会和实现工业化与城市化的战略布局中统筹考虑，通过工业化、城市化与“三农”的充分互动加以解决。“城里人”要关心“乡下人”，城市要帮扶农村，工业要反哺农业，应当是统筹城乡经济社会发展的题中应有之义。无论从我国的产业结构、城乡结构、就业结构来分析，我们都不难得出结论，新阶段农业的问题需要工业参与解决，农村的问题需要城市参与解决，农民问题很大程度上要靠劳动力转移来解决。

2、统筹城乡发展的主要内容

统筹城乡发展的内涵不仅仅指经济范畴，它包括城乡经济与社会发展中的物质文明、政治文明和精神文明建设三个方面都要实现城乡统筹。在经济上应把农民致富与转移农民、减少农民结合起来，长富于民，藏富于民，实现农民“有其利”；在政治上应把善待农民与尊重农民、组织农民结合起来，给农民国民待遇，让农民当家作主，实现农民“有其权”；在思想文化上应把教育农民与转变农民

观念、提高农民素质结合起来，弘扬勤劳、善良、讲修养的传统美德，增强民主、科学、讲公德的现代文明意识，实现农民“有其教”。具体说来，统筹城乡发展的内容主要包括以下几个方面：

一是统筹城乡规划建设。即改变目前城乡规划分割、建设分治的状况，把城乡经济社会发展统一纳入政府宏观规划，协调城乡发展，促进城乡联动，实现共同繁荣。根据经济社会发展趋势，统一编制城乡规划，促进城镇有序发展，农民梯度转移。主要包括：统筹城乡产业发展规划，科学确定产业发展布局；统筹城乡用地规划，合理布局建设、住宅、农业与生态用地；统筹城乡基础设施建设规划，构建完善的基础设施网络体系。尤其要在农村地区缺乏基础设施建设资金的情况下，政府要调动和引导各方面的力量着力加强对农村道路、交通运输、电力、电信、商业网点设施等基础设施的投入，使乡村联系城市的硬件设施得到尽快改善。优先发展社会共享型基础设施，扩大基础设施的服务范围、服务领域和受益对象，让农民也能分享城市基础设施。

二是统筹城乡产业发展。以工业化支撑城市化，以城市化提升工业化，加快工业化和城市化进程，促进农村劳动力向二三产业转移，农村人口向城镇集聚。建立以城带乡、以工促农的发展机制，加快现代农业和现代农村建设，促进农村工业向城镇工业园区集中，促进农村人口向城镇集中，促进土地向规模农户集中，促进城市基础设施向农村延伸，促进城市社会服务事业向农村覆盖，促进城市文明向农村辐射，提升农村经济社会发展的水平。

三是统筹城乡管理制度。突破城乡二元经济社会结构，纠正体制上和政策上的城市偏向，消除计划经济体制的残留影响，保护农民利益，建立城乡一体的劳动力就业制度、户籍管理制度、教育制度、土地征用制度、社会保障制度等，给农村居民平等的发展机会、完整的财产权利和自由的发展空间，遵循市场经济规律和社会发展规律，促进城乡要素自由流动和资源优化配置。

四是统筹城乡收入分配。根据经济社会发展阶段的变化，调整国民收入分配结构，改变国民收入分配中的城市偏向，进一步完善农村税费改革，降低农业税负，创造条件尽快取消农业税，加大对“三农”的财政支持力度，加快农村公益事业建设，建立城乡一体的财政支出体制，将农村交通、环保、生态等公益性基础设施建设都列入政府财政支出范围。

三、统筹城乡发展的战略重点与对策建议

1、统筹城乡发展首先要转变观念，抓好落实

农民处于末等公民地位是农业和农村不景气的深层根源。还农民一个平等的社会地位、解决农民“国民待遇”问题，是解决“三农”问题的关键所在。长期形成的城乡二元经济结构背景，对很多人的思维方式产生了重要影响，有些人自觉不自觉地认为，中国这么大的地域中，到处都搞得比较漂亮，所有人都过上富裕生活在短时间内是做不到的。所以自觉不自觉地考虑到，首先要满足城市，然后满足农村。不改变这样的观念，就无法真正实现统筹城乡发展。只有各级政府和城市市民彻底转变长期以来形成的不正确的观念，真情关爱农民，真诚对待农民，真心帮助农民，建立城市反哺农村、工业反哺农业的投入机制，才能真正实现统筹城乡经济社会的发展。尤其是作为城乡统筹的主体的各级党委和政府要率先带头转变观念，树立以民生为本的新的发展观和政绩观，把改善民生作为发展的第一要义，把增加城乡居民收入、提高生活质量和健康水平、改善生态环境作

为最重要的政绩，把增进最广大群众的物质利益、政治利益和文化利益作为经济发展的根本出发点和落脚点。

统筹城乡发展是科学发展观的核心和重点，因为没有统筹城乡发展，也就谈不上“统筹区域发展”，“统筹人与自然和谐发展”、“统筹国内发展和对外开放”也就失去了应有的基础。目前在树立科学发展观上，思想已基本统一，关键是抓好落实。科学发展观能否有效落实，在很大程度上取决于科学政绩观能否确立。树立正确政绩观的关键是建立科学合理的政绩考核机制。其考核内容应当遵循科学发展观的要求，作新的调整和补充。其重要内容要把各级政府统筹城乡发展的做法和解决“三农”问题的业绩作为重要指标，加大这方面的权重，考核中要多倾听农民和民工的建议和心声。

2、统筹城乡发展要注意以“三化”带“三农”

总结我国改革开放和现代化建设的实践经验，城乡统筹解决“三农”问题应“三化”并举，以“三化”带“三农”：即以工业化带动农民收入提高，以城镇化带动农村劳动力转移，以农业产业化带动农业经济效益增长。这是近几年我国解决“三农”实践经验的集中概括，也是我们调整发展战略的重要实践依据。农村工业化、城镇化和农业产业化是辩证的统一体。工业化居于主导地位，是城镇化和产业化的核心，只有通过工业化才能逐步“化”传统农业为现代农业、“化”农业社会为工业社会、“化”农民为市民；城镇化是工业化和产业化进一步扩张的载体，可以通过城镇的要素聚集促进工业化和产业化的发展；农业产业化有利于农村土地集中和农村劳动力转移，是城镇化和工业化的前提和基础。其中，最为关键的是农业经营企业化。企业化寓于产业化之中，贯穿于农业产业化的全过程。为推进农业企业化，要下大力气培育农业龙头企业，用市场牵龙头，龙头带基地，基地连农户，形成“企业＋基地＋农户”、“专业协会＋农户”等多种运行模式。今后不管是哪种所有制和经营形式的龙头企业，只要能带动农户，与农民建立起合理的利益联结机制，给农民带来实惠，政府都要在财政、税收、金融等方面一视同仁地给予支持。

3、统筹城乡发展要把统筹城乡教育作为首要工程

城乡差别大、农民增收难的根子，集中体现在教育、医疗、养老上。农村教育在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性作用，农村教育质量的高低，关系到农村各类人才培养和整个教育事业的发展，关系到农村经济社会的进步。因此，抓好农村教育工作是解决“三农”问题的基础工程和希望工程。当前农村教育中存在的问题主要表现在：农村教育发展相对薄弱，难以实现均衡发展和高水平、高质量提高；农村初中生辍学现象仍然存在，受校舍、师资及学生就学愿望的制约，高中段教育实现全面普及面临困难，城乡之间、校际之间不平衡现象有继续拉大的趋势；税费改革之后，义务教育经费投入保障机制尚未建立，与发展现代化教育的需求不相适应，学校正常运转受到影响，农村教师工资发放标准不统一，来源不稳定；农村教育办学思想和方法落后等。因此，要统筹城乡教育发展，就必须从实践“三个代表”和全面建设小康社会的战略高度出发，将农村教育工作作为整个农村工作的重中之重，努力打破与城乡经济二元结构相伴随的城乡教育差距，优先发展农村教育。

一是努力完善农村义务教育发展保障机制，增加农村教育投入。为确保税费改革后农村义务教育的投入，青岛市的做法是与县区政府签订《保障农村义务教育经费投入责任书》，将高标准、高质量实施九年义务教育纳入区县领导任期责任目标和责任目标，对工资发放、公用经费增长、学校布局调整、危房改造

等提出具体的目标要求。针对农村学校规模小、布局不合理、校际差距较大等问题，以乡镇为单位，重新规划农村乡镇中小学布局，实施农村小学、初中标准化、规范化建设工程，促进县域内义务教育的均衡发展。全面推行农村义务教育“以县为主”的管理体制改革，镇初中、小学校长的选拔、任命以及教师的聘任、调配交流等实行区市教体局统一管理，建立教师工资按照区市统一标准发放制度。二是加强对农村教育的支持力度，打造城乡教育发展共同体。首先是建立城乡学校帮扶制度。城市政府教育主管部门可以组织市区的学校与农村学校签订结对帮扶协议，通过教师定期交流培训、联合举办教研活动、经济支持等形式，实现理念共享、成果共享、利益共享。其次是完善流动人口子女和残疾儿童少年就学保障办法，使农民工子女享受义务教育的权利。在城市的中小学取消外来务工人员子女借读费等额外收费项目，使其享受与城市孩子相同的录取条件、收费项目；对义务教育阶段学校残疾儿童少年全部实施免费教育，免费项目包括杂费、住宿费和教科书费。流动人口子女、残疾儿童少年教育所需经费按管理权限分别由市、区级财政负担；第三是对农村家庭经济困难学生实行就读资助。县区政府要按有关规定设立专项资金，确保农村学生不因家庭经济困难而失学。

三是加强对农村劳动力的职业技能培训，提高农民就业能力。要根据市场和企业的需求，按照不同行业、不同工种对从业人员基本技能的要求，安排培训内容，实行定向培训，提高培训的针对性和适用性。要调动社会各方面参与农民职业技能培训的积极性，鼓励各类教育培训机构、用人单位开展对农民的职业技能培训。各级财政都要安排专门用于农民职业技能培训的资金。为提高培训资金的使用效率和培训效果，应由农民自主选择培训机构、培训内容和培训时间，政府对接受培训的农民给予一定的补贴和资助。

4、统筹城乡发展要把统筹城乡社会保障作为突破口

小康不小康，关键看保障。目前农村公共卫生和预防保健工作薄弱，广大农民缺乏基本医疗保障，农民看不起病、因病致残、因病返贫的问题在贫困地区十分突出。中国城乡社会保障制度处于分割状态。在国家财政的支出中，只有少数用于农村社会救济；在农民养老保险和医疗保险上，国家基本没有承担责任。农村目前除养老保险和医疗保险在小范围进行改革试点以外，其他社会保障项目基本上没有建立起来。政府只有帮助农村地区建立起与城市统一的社会保障制度，从而把农民从土地上解放出来，把土地从对农民的社会保障功能中解放出来，城乡统筹发展才有基本的制度基础。因此，完善农村社会保障，促进农民土地保障转向社会保障，是统筹城乡社会保障的重中之重，是保持农村社会稳定的“稳压器”。

完善农村社会保障制度的总体思路是：坚持城乡一体化的政策导向，坚持分阶段、逐步完善、地区差异的原则，加大政府对农村社会保障的投入力度，优先解决农民的基本生活保障问题，建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡社会保障水平的差距，最终建立城乡一体化的社会保障体系。农村的社会保障制度应从条件已基本成熟的经济发达地区，逐步推广到全国；先在农村建立最低生活保障和农村合作医疗制度，再逐步建立养老保险。其主要内容有：健全被征地农民社会养老制度，减少和消除“种田无地，就业无岗，低保无份”的“三无”阶层的产生，政府应从财政和土地出让金中安排一定比例，通过“以土地换保障”的形式建立农村养老保险基金；逐步提高养老保障水平，稳步推进城镇社保向农民覆盖，最终实现与城镇社保接轨；健全农村最低生活保障制度，逐步形成与城镇低保水平的合理比例关系；稳步建立以大病医疗统筹为主的农村新型合作医疗制度。

5、统筹城乡发展要把农村剩余劳动力的转移作为解决“三农”问题的切入点

只有减少农民，才能富裕农民，“减少农民” 是解决三农问题的根本出路。世界各国经济发展的一个最基本特征是：随着经济的发展，农业在GDP中比重越来越低。只有农村人口也同步降低，整个国民经济的发展才能进入良性的循环状态。否则，农业人口不减少，大多数的人口只能创造和占有越来越少的财富，是难以富起来的。因此，农村剩余劳动力的适时转移与充分就业，是实现农业现代化、促进经济长期繁荣的必要前提。

首先，农村劳动力转移可以为农业生产带来巨大效益。农村劳动力转移到非农产业，一方面可以增加从事农业劳动力的资源占有，为农业走规模经营之路奠定基础；另一方面可以使农副产品生产者与消费者的比例发生逆转，在农业生产效益、市场需求不变的情况下，能使农副产品生产者获得成倍的效益。其次，农村劳动力转移可以促进农村经济与社会发展。其更大的作用在于潜移默化地改变着农村劳动力的观念和意识，使城市中的先进思想和文明生活方式在农村广泛传播；同时市场信息、先进的生产技术和管理经验能够迅速在农村扩散，从而促进农村经济与社会的发展。第三，劳动力转移是农民增收的主要动力。地区之间、城乡之间、产业之间的收入差别是造成劳动力转移的主要原因。从近几年山东省农村劳动力转移与农民收入的关系看，农村劳动力转移已成为农民增收的主要途径。据统计，劳动者报酬增加额占农民人均纯收入增加额的比重，2000～2002年依次为54.2%、79.2%和60.9%。可见，劳动者报酬收入已成为农民增收的主要来源。由此看出，农村劳动力转移对于“三农”问题，能够取得多重效果，可以加速农业发展、繁荣农村经济、增加农民收入，对全面建设农村小康社会将起到非常关键的作用。

如何采取有效措施，加速农村劳动力转移，是值得研究和关注的问题。当前，各级政府应当注意加强对农村富余劳动力转移的协调和指导，维护农民进城务工就业的合法权益。2004年中央1号文件确立了公正对待农民工，让进城农民融入城市的完整政策框架。当前，必须解决的政策问题有：取消针对农民工进城就业的各种准入限制，实行一视同仁、平等竞争；取消专门面向外出就业民工的就业证卡，简化农民外出就业手续，实行暂住申报制度；清理整顿对外出或外来务工人员的乱收费，输入地政府必须将对外来人口的管理费用纳入财政预算中，不能变相向企业或个人转嫁负担；建立并完善保障进城务工就业农民子女义务教育的工作制度和经费筹措保障机制，保障农民工子女享受义务教育的权利；在公共卫生领域给民工市民待遇；把农民进城务工纳入《劳动法》实施范围，规范企业用工制度，做好将农民工纳入工伤保险范围的工作，保障劳动者合法权益；将农民工的培训纳入各级公共财政的支持范围，按照中央１号文件的要求，做好农民职业技能培训工作；让农民能充分享受自由进城和自由迁移的权利并妥善解决城市农民工的社会保障问题。