开启统筹城乡发展新纪元——我国农村综合改革取得阶段性成效

第一篇：开启统筹城乡发展新纪元——我国农村综合改革取得阶段性成效

开启统筹城乡发展新纪元

——我国农村综合改革取得阶段性成效

２００６年取消农业税后，我国农村税费改革转入以乡镇机构改革、农村义务教育改革、县乡财政管理体制改革为重点的农村综合改革阶段，农村改革再迈新步伐。

“农村税费改革和农村综合改革是中国农村改革发展史上的重大事件，它打破了长期以来农村事务农民办的传统理念和制度安排，加快了公共财政向农村覆盖、公共服务向农村延伸的步伐，开启了统筹城乡发展的新纪元。”２１日结束的全国农村综合改革办公室主任会议上，国务院农村综合改革工作小组牵头人、财政部部长谢旭人如是说。

六年农村综合改革，我国取得哪些重要阶段性成效？破解制约“三农”发展的深层次问题，促进城乡一体化发展，未来农村综合改革将如何纵深发展？六年改革显成效 助推新农村建设

２０１１年１０月，历经近４年努力，山东省拖欠多年的４４．８２亿元农村义务教育债务全部清偿兑付，迈出了深化农村综合改革的重要一步。“农村义务教育债务的化解，减轻了基层政府和学校的历史债务负担，有效防止了农村义务教育‘拆东墙补西墙’、‘边免费边收费’等现象的发生，推动了农村义务教育持续健康发展。”山东省财政厅厅长于国安说。

清理化解公益性乡村债务工作，是当前农村工作的一件大事，也是农村综合改革的一项重要内容。

谢旭人指出，六年来，全国农村综合改革工作进展顺利、逐步深化，取得了重要阶段性成效。其中农村义务教育化债取得决定性胜利，截至２０１１年底，全国累计偿还农村义务教育债务９２１亿元，完成化债工作目标的９６％，惠及农村债权人２８０多万人。

除此之外，２００４年启动的新一轮乡镇机构改革已基本完成，县乡财政管理体制改革稳步推进，截至去年底，全国共有２７个省份对１０８０个县实行了财政直接管理，２．９３万个乡镇实行了乡财县管。

而随着农村义务教育改革、集体林权制度改革、国有农场税费改革、减轻大湖区农村负担综合改革以及村级公益事业建设一事一议财政奖补的铺开，农民负担进一步减轻。

统计显示，通过农村税费改革和农村综合改革，每年直接减轻农民负担１３３５亿元，人均减负约１４０元，中央财政为此累计投入改革资金７２００多亿元。

六年中央“三农”投入超４万亿元 公共财政覆盖农村步伐提速

推进农村综合改革的六年，是我国农村经济社会发生历史性巨变、农民得实惠最多、农业增产增效最快、农村发展最好的时期。各级财政对农村改革支持力度持续加大，公共财政覆盖农村的步伐明显加快。

财政部数据显示，中央财政安排“三农”投入从２００６年的３５１７．２亿元增加到２０１１年的１０４９８亿元，六年累计投入４０１２２亿元，年均增长２４％。

谢旭人说，根据农村税费改革后我国经济社会发展阶段的变化，中央财政适时建立了对农业和农民的补贴制度，逐步扩大实施范围，提高补贴水平。粮食直补、良种补贴、农机购置补贴和农资综合直补等四项补贴总额从２００６年的３０９．５亿元增加到２０１１年的１４０６亿元。

“从农村税费改革到农村综合改革，随着公共财政阳光更多照耀到农村，农民在教育、医疗、社会保障等领域获得更多实惠，有力促进了农村经济社会全面发展。”湖南省财政厅副厅长郭秀宏说。

破除城乡二元制障碍 改革亟待深化

尽管改革取得阶段性成效，但不可否认当前城乡市场仍处于分割状态，农村经济社会发展滞后的局面尚未根本改变，城乡基本公共服务不均等问题亟待解决，迫切需要加大力度深化农村综合改革。

“要通过深化农村综合改革，加强顶层设计，着眼于系统性安排和制度性保障，从农民群众反映最强烈、阻碍生产力发展最突出的问题入手，找准切入点，创新农村体制机制，加快破除城乡二元体制障碍。”谢旭人谈到下一步改革时说。提交此次会议讨论的《关于深化农村综合改革工作的意见》勾勒了进一步深化改革的路线图，明确提出“十二五”时期要全面完成乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制和集体林权制度改革等任务，夯实“三农”发展的制度基础。农村公共服务供给水平低是制约农村发展的薄弱环节。对此，财政部副部长张少春指出，下一步要充分发挥农村综合改革的平台作用，加大资源投入和整合力度，进一步加快公共财政覆盖农村步伐，加强农村社会管理和公共服务，促进城乡基本公共服务均等化。

同时，着力加强农民权益保护，进一步减轻农民负担，全面推进村级公益事业一事一议财政奖补工作，稳步推进公益性乡村债务化解工作，全面加强村级组织建设，并通过开展农村综合改革示范试点，推动农村重点领域和关键环节改革。

（新华社记者

韩洁、邓卫华）

第二篇：农村税费改革开启了统筹城乡发展的新时代

农村税费改革开启了统筹城乡发展的新时代

发布时间：2012年05月28日 10:58

来源：社科院农村所作者：韩俊

内容摘要：农村税费改革从 2000 年试点到 2003 年全面推进，再到 2006 年全部取消农业税，只用了 6 年时间就彻底终结了具有 2600 年历史的“皇粮国税”。这项改革是农民直接得实惠最多、具有划时代意义的一项重大变革。这一旨在根治农村乱收费、减轻农民負担的波澜壮阔的改革，推动了公共财政对“三农”全方位的覆盖，带动了农村社会事业和公共服务供给机制的重大变革，成为改革城乡分割二元体制的切入点和突破口，开启了统筹城乡经济社会发展的新时代。

关键词：农村税费改革，统筹城乡发展

一、农民负担过重，根子在城乡二元结构

上世纪 80 年代末以后，农民负担长期居高不下，久治不愈。在这一时期，农民负担问题凸现，主要特点有：一是各种不合理集资、摊派和收费增长过猛，农民不堪重负。当时，农民人均承担的农业各税只有 32.5 元，各项提留统筹费人均 65 元，而被农民视为“无底洞”的各种不合理集资、摊派和收费，名目繁多，征收混乱，数额巨大。二是不同地区和不同收入水平农户相对税费负担水平严重不均。粮食主产区负担最重，纯农户和贫困户负担最重。根据我们 2001 年对中部 3 省 3 个县的实地调查，年人均纯收入 500 元和 1000 元以下的农民人均负担占人均纯收入比重竟然高达 36.32% 和 38.50%。

农民负担久治不愈、长期居高不下，根子在城乡分治的二元结构。一方面，城乡分治的二元结构导致政府通过税收手段过多地从农村提取剩余，使农村缺乏自我发展所必需的积累；另一方面，又通过向城市倾斜的财政安排过少地给农村提供最基本的公共物品和服务。长期以来，农村公共品的供给主要并不是靠公共财政来承担，而是主要靠基层政府和集体组织自行解决，靠农民自己筹钱自建自用。1994 年，我国实行的分税制改革取得了明显的成效，但由于省以下财政体制改革不到位，财权与事权划分又不对称。财政体制改革的不充分、不彻底，使得省以下各级政府不断上收财权、下放事权，收支负担一级一级向下传，最后压在了乡镇政府身上，而乡镇政府就只好向

农民伸手，从而，最终导致了农民負担减而不尽、降而又升，成为久治不愈、反复发作的“顽症”。

到 20 世纪 90 年代末，由农民负担问题引发的恶性事件逐年增多，农民负担日益沉重已经成为影响基层干群关系和社会稳定的重大问题。正是在这一背景下，农村税费改革开始应运而生。

二、农村税费改革对破除城乡二元结构产生了决定性的影响

一是从少取到不取：消除了城乡“二元”税制结构，基本实现了农业、农村、农民与工商业、城市、城市居民适用税制的统一。综观世界各国的税收制度，无论是欧美等发达国家，还是印度等发展中国家，对农业征税都只是分布在各税种中，农业与其他产业一样按市场规则平等对待。农民生产和销售农产品，交纳增值税；对于所得，要么交个人所得税，要么交公司所得税。各国税收政策针对农业的特殊性主要体现在最大限度的优惠措施上。长期以来，我国存在城市工商税制为一元、农村税费征收为另一元的城乡二元税制格局。在农村税费改革初期，主要政策目标是治理农村各种乱收费，将过去的各种收费一并取消，并入农业税中，最初的农村税费改革方案并没有提出逐步取消农业税的政策目标。直到 2004 年，农村税费改革的政策导向是“减轻、规范、稳定”，即取消各种收费，合并为单一的农业税，并逐步降低农业税税率，以达到减轻农民负担的目的。农业税按土地的常年总产量计征，土地常年产量既包括农民销售的商品粮，也包括农民的口粮和种子粮等，我国的农业税既不是对农民从事农业的净所得征收所得税，也不是按商品流转额征收商品税，实际上已经退化为定额的土地税，或更像地租。这种农业税收制度性质模糊，税制不科学。农村税费改革后，农业税税率统一为不高于常年总产量的 7%，附加税率统一为不高于正税的 20%，合计为不超过常年总产量的 8.4%。大多数地方实际执行的税负都是 8.4%。无论是与我国历史上的农业税率相比，还是与其他国家农民承担的税负相比，这个税率都偏高，已超出农民的承受能力。我们当时对中部地区一些县调查发现，按照 8.4% 的实际税率向农民征税，几乎榨尽了粮食生产的全部剩余，使得从事粮食生产的农民已无利可图，造成了严重的城乡税负不公。城乡二元税制本质上是计划经济体制下剥削农村、农业、农民支持工业和城市的一种制度安排，是农民负担过重的重要体制性根源。因此，只有取消专门面向农民征收的各种税收，结束延续几千年的“皇粮国税”历史，在税收制度上对农

民平等对待，建立起各产业统一适用的税收体系，才能从根本上解决农民负担过重的问题。随着对我国城乡二元税收制度弊端认识的深化，农村税费改革很快就进入了逐步降低农业税税率直至取消农业税阶段。2004 年温总理在十届人大二次会议上所做的政府工作报告中，首次提出了 5 年内取消农业税的总体部署。截至 2005 年 7 月，已有 28 个省、自治区和直辖市决定完全取消农业税。这时，提前取消农业税、废止带有歧视性的二元税制已经是水到渠成。自 2006 年开始废除农业税以后，为了让农民有一个较长时间休养生息的机会，国家没有直接对农民征收个人所得税和对农民直接销售农产品征收增值税，至此，基本实现了农业和农民与其他产业和阶层纳税地位的统一，从根本上消除了税制对农民增收和农村产业发展的抑制作用。农业同其他产业相比，属于弱势产业；农民与城市居民相比，自我发展能力差。为了体现对农业的保护支持，在统一城乡税制的框架下，今后相当长时期内，应坚持涉农税负从轻的原则。

二是从少取、不取到多予：推动了公共财政对“三农”全方位的覆盖，带动了农村社会事业和公共服务供给机制的重大变革。长期以来，在城乡二元体制大背景下，我国一直实行城乡二元的公共服务体制，城乡居民公共服务的提供机制不同，城乡之间基本是“一国两策”，公共财政资源配置带有明显的城市偏向，城市的公共服务基本由公共财政供给，而农村公共服务供给基本上是“农民自力更生为主，国家财政支持为辅”。在农村教育、医疗卫生、社会保障和公共基础设施等公共服务供给方面，尽管各级财政都安排一定的支出，相比较城市而言支持力度是很低的，最终带来的是城乡居民所享受公共服务的巨大差异。随着农村税费改革的推进，许多深层次的矛盾，如农村教育经费严重不足、乡镇财政入不敷出、乡村债务沉重等问题凸现出来。随着农村税费改革试点工作的深入，“公共财政覆盖农村”的提法很快浮出水面。十六届五中全会第一次把扩大公共财政覆盖农村范围作为政策的导向性要求提了出来。此后，公共财政覆盖农村的各项政策相继出台，政策范围不断拓展，公共财政逐步把农村义务教育、医疗卫生、养老、文化、劳动力培训和乡村道路建设、人畜饮水、农村能源等逐步纳入支持范围。开展农村税费改革试点以来，国家财政对“三农”投入的增长是空前的。2000 年至 2010 年的 10 年间，中央财政用于“三农”的资金 4.1 万亿元，其中“十五”期间为 1.13 万亿元，“十一五”期间近3 万亿元，是“十五”时期的2.6 倍。这 10 年期间，中央财政累计安排农村税费改革专项转移支付资金 5700 亿元。中央和各级财政不断加大对农村基础设施和社会事业的投入力度，农村社会事业得到快速发展，农村基本公共服务水平显著提高。同时，国家对农民直接进行补贴，农业支持保护体系逐步完善。取消农业税以后，我国实现了对农民由取向予的重大转折，开始了“工业反哺农业、城市支持农村”的历史性转变，统筹城乡发展迈出重大步伐。

三是从实践突破到理论创新：新时期统筹城乡发展理论体系日趋完善。城乡关系理论是党的“三农”理论体系的重要组成部分。毛泽东同志讲过，城乡必须兼顾，必须使城市工作和乡村工作，使工人和农民，使工业和农业，紧密地联系起来。决不可以丢掉乡村，仅顾城市。邓小平同志高度重视农村在城乡整体发展中的战略地位，从国情出发，对中国城乡协调发展道路进行了创造性的探索，进一步丰富发展了党的城乡关系理论体系。在邓小平理论指引下，农村率先改革，使农村生产力得到解放和发展，推动了城乡关系的改善；农村改革的成功经验运用到城市，促进了以城市为重点的全面经济体制改革，带动了城乡的共同发展；乡镇企业异军突起，城乡经济相互作用日趋紧密；小城镇大量涌现，大量农业剩余劳动力向城镇转移，弱化了城乡隔离格局，奠定了城市化发展的基础。进入新世纪以来，我国农村改革已经由农村内部利益关系的调整，转向工农、城乡之间利益格局的调整，涉及的利益关系更为广泛和复杂，农村改革的独立性大大降低，城乡改革的关联性大大增强，改革的难度加大，需要有新的科学的城乡关系理论作指导。农村税费改革和农村综合改革的生动实践，为丰富党的城乡关系理论提供了丰富的土壤。党的十六大以来，全党对城乡关系和发展规律的认识进一步深化，与时俱进地提出了统筹城乡经济社会发展的基本方略，作出了我国总体上已到了“以工促农、以城带乡”发展阶段的基本判断，制定了“多予少取放活”和“工业反哺农业，城市支持农村”的基本方针。胡锦涛同志在党的十六届四中全会上提出了“两个趋向”的重要论断，即在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。“两个趋向”的重要论断，是马克思主义城乡关系学说在当代中国的最新发展，具有高度的科学性和实践性，从全局和战略高度明确了新阶段解决“三农”问题的指导思想。统筹城乡发展的重大理论创

新直接来源于农村税费改革和农村综合改革的实践突破，而统筹城乡理论体系的不断完善，又有力地指导了城乡一体化改革发展的实践，推动“三农”政策不断取得新突破，开创了“三农”工作的新局面。

三、借鉴农村税费改革经验，加快统筹城乡发展步伐

加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是经济社会发展的必然趋势和客观要求，是党的十七大作出的一项重大战略部署。十七届三中全会明确提出，我国已进入加速破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，这一科学判断准确反映了我国工农、城乡关系的阶段性特征，进一步彰显了破除城乡二元结构的重要性和紧迫性。“十二五”时期到 2020 年，在不断推进工业化、城镇化进程中，必须把从根本上消除城乡二元结构、推进城乡经济社会发展一体化作为我国经济社会发展的重大战略，切实改变“三农”在资源配置和国民收入分配中的不利地位，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，建立健全以工促农、以城带乡的长效机制，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，努力缩小城乡差距，使城乡经济社会实现均衡、持续、协调发展。

世纪之交开展的农村税费改革将在中国历史上留下光辉的一页。这场改革积累了丰富而宝贵的经验，这些经验对下一步加快统筹城乡发展步伐，加快破除城乡二元结构具有重要的借鉴意义。

一是必须把保障农民各项权益放在突出位置。实现“村村减负，户户受益”，让农民普遍得实惠，这是农村税费改革取得成功的最有力的保障。虽然近年来在统筹城乡发展上迈出了很大步伐，但城乡基本公共服务差距过大问题依然突出，农民土地权益受侵犯的现象仍有加重趋势，侵害农民工权益的问题仍不同程度存在。在统筹城乡发展和推进各项改革过程中，必须依法保障农民的各项权益，包括稳定的土地财产权、平等的就业权、公平受教育权、享受社会保障权等。

二是必须形成推进统筹城乡发展的整体合力。农村税费改革推进快，与建立部门间有效的协调机制有关。从 1998 年 9 月国务院批准成立农村税费改革“三人小组”，到 2004 年调增为“七人小组”，负责制定农村税费改革方案，并设立国务院农村税费改革办公室，形成了强有力的推进改革的合力，这是农村税费改革顺利推行的重要保障。城乡统筹发展涉及面广，不可

能由一个部门单独完成。在现行行政管理体制下，统筹城乡发展涉及的一些重大改革推不开，阻力主要来自部门之间的协调不够。可以借鉴农村税费改革经验，建立跨部门的独立机构统筹负责各项工作。

三是必须把搞好顶层设计和鼓励地方先行先试结合起来。在开始实施农村税费改革试点前，有关部门用了近一年半的时间制定了一套科学、规范的改革试点方案。为了检验试点方案，以积累经验，完善政策，首先选择在安徽省进行试点。同时，中央鼓励地方自主进行改革探索。例如，江苏省结合本省实际，按照“旨在减负，重在兼顾，成在配套”的思路，于 2001 年起在全省范围内自主开展农村税费改革试点，这为在全国范围内全面推开试点工作提供了重要参照和经验。坚持中央负责把握改革方向、统一政策，统筹搞好顶层设计；同时，赋予地方一定的改革自主权，鼓励地方大胆探索和创新，是农村税费改革试点顺利推进的重要条件。当前，各地推进统筹城乡发展改革试验的积极性很高，各地经济社会发展水平差异很大，存在的矛盾和问题各不相同。促进城乡经济社会发展一体化，必然是起点有差距、进程有快慢、水平有高低、重点有不同，不可能有统一的模式。必须坚持科学规划、分类指导，发挥好中央和地方两个积极性。既要鼓励地方先行试点，又要重视顶层设计，通盘考虑，高位推进，上下互动，在更高层次上驾驭改革。作者： 国务院发展研究中心 韩俊

第三篇：城乡统筹综合改革

[转] “城乡统筹综合改革”是一种变相的征地

“城乡统筹综合改革”是一种变相的征地

北京天则经济研究所学术委员会主席 张曙光

关于土地问题我在前年做过研究——城市化背景下土地产权的实施和保护，这是从总体方面来讨论的。今天专门来讨论农村的集体建设用地问题和小产权房的问题，包括8个方面的问题。

第一个问题：城市土地与农村宅基地的不同

集体建设用地大部分是宅基地，而矛盾最鲜明的也是在这一块，其他的没有多大问题。

农村与城市相比，有几个不同的特征：第一个是跟城市的房产比较起来，农村宅基地的取得方式不同。城市是通过市场化取得的，政府通过招、拍、挂卖给开发商，开发商建了房子卖给居民，产权也转移了，使用权也转移了，这是商品化交易的过程。农村则是集体划拨，是无偿的。这个无偿划拨虽然满足了农民平等的住房需求，但是想用这办法来控制宅基地的目的却没有达到。既然是“不要白不要”，农民就想多要，想收回多占和不用的宅基地是不可能的。第二个是城市的房屋都商品化了，没有什么限制：中国人可以买，外国人也可以买；城里人可以买，乡下人也可以买。而在农村，它基本上是不能让城里人买，只允许农村居民之间买卖，所以商品化的程度很低。这种状况，阻碍了农村经济的发展。为什么呢？我们可以看到，城市原来也是实行住房分配制，那时的城市房屋破烂得很，后来一商品化，城市马上就发展起来了，城市漂亮了，住房也好了。第三个是取得的数量不同。城里人的房子，可以买一套也可以买几套。农村规定只能是一户一宅，但是一户多宅的现象还是大量存在。保护耕地的目的并没有达到。第四个就是决策主体和所有者主体不一样。城市里的土地，政府是所有者，也是决策主体。但是农村土地的所有者主体是村集体，而能不能取得宅基地却要政府部门批准。农村宅基地和农用地的差别也很大。农用地可以主张权利，但是宅基地的问题始终没有解决，所以农村宅基地出了不少问题，而且寻租现象大量发生。

第二个问题：小产权房的法律困境

政府规定了一系列关于宅基地的管制办法———不准城里人买，不准农村人卖给城里人或转让给城里人。政府的管制执法有两种，一是行政执法，二是法院审理。行政执法，由国土资源部执行。国土资源部设了土地监察司，在各地设立了土地监察办公室，去年搞了土地执法大检查。法院审理的农民之间的宅基地官司有很多案例；但是在农民和市民之间土地交易的官司，审理的案子很少，但是影响非常大。我这里有两个案例。一个案例是，北京房山区的青龙头村，和城里的一个建设开发公司合作，盖了138套别墅。结果被遥感卫星发现以后，国土资源部和北京市规划办公室进行了执法检查。最后把138套中的85套给拆除了，并且对相应的人员作了处分。但是这以后，“小产权”房的问题并没有禁止住。因为首先这条法律本身有着很大的争议，其次圈占土地的利益太大，冒着杀头的危险也有人要干；还有查处的概率和处罚力度都不够。法院判决的一个最重要的案例就是宋庄画家村。许多画家买了农民的房子建起了画家村，由于画家村起来以后变成了北京市的艺术园区，所以村里就想把园区重新规划。这时土地升值了，一位农民就想反悔，就把买他房的画家告上了法院。法院的一审判决：画家是45000块钱买的一个院落，法院判决农民赔他9万块钱，这9万块钱是对他添建的那些损失的补偿。二审再判的时候，给画家赔得了18万，大概是占到了这个房子升值后收益的70%。村里面也做了一些安排使画家们能够继续留下来。这个案例的判决说明了现在法律的尴尬，判这个案例实际上是在考虑土地的增值收益到底属于谁？按照现在的法律来判就是应该属于这个农民。但是增值收益又是怎么来的？是画家在画家村里聚集使得这个地方兴起了一大批与原来农业无关的产业，比如画材画笔、绘画装裱、绘画拍卖、绘画交易等等，才使这个地方发展起来的。事实上，最后的判决主要收益还是归了画家。这个案例如果判了画家败诉，画家们一走，那么画家村没有了，这个以此为基础的开发区也就完了。

第三个问题：“城乡统筹综合改革”是一种变相的征地

对于宅基地的争夺一直是非常激烈的。前期是政府征地，结果征地的名声太坏，所以现在各地方政府变了个法———搞“城乡统筹综合改革”。那么城乡统筹到底是什么？我做了些调查。这里提供两个例子来说明，城乡统筹实际上是一种变相的征地。我去了重庆的九龙坡，这是重庆城乡统筹改革先走一步的实验点；看了天津开发区———华明示范镇。前一个，可以说改革是失败了。因为它最重要的一步就是政府征地以后，搞了个1000亩的博士园，其中200亩已经建成了。在这1000亩地里设计了140个蔬菜大棚，然后两个大棚之间建一座博士小楼，50万元———名义上为租，实际上是卖。最后大概是有人把此事反映给总理，这个试验就放下来了。天津开发区，它完全是财政包干的一个试验，把12个村的1.2万亩土地拿出3900亩盖楼，让农民上楼，一个农民平均37平方米。其余的地全部变成国有土地。市政府拿了4000亩，区政府2000亩，镇政府2000亩。大家可以看到综合城乡统筹是个什么。其实第二个案例中，它的实质完全是在现存法律之内的。就工作本身来说，两个地方都做得比较细，但是问题在什么地方呢？就是所有的城乡统筹的方式都是变相征地。因为前一段的征地太落伍、太露骨，那么现在的城乡统筹只是有效地解决了农民的住房问题，却并没有保障农民的财产权和发展权。因为所有置换出来的土地都实现了国有化，都被政府拿走，农民既丧失了处置权和使用权，也没有了收益权。前者是强征，而后者就是用一些好的远景把农民的地给拿走。

第四个问题：应让土地成为农民公共信托的资产

在目前的利益格局下，政府不可能真正兼顾城市和农民的利益。即使没有官员的寻租和腐败问题，都不可能兼顾农民的利益。为什么呢？城市要扩大，要地，还要钱、要融资。城市取得土地目的不是一个———不仅是要地，而且还要钱。所以城市不光是要把土地拿走，还要把收益拿走，这是现在城乡统筹的一个关键问题。真正的城乡统筹，我认为就应该划清一个界限：就是把土地给城市，用于城市建设；但是应该把收益留给农民。解决了这个问题，城乡统筹是没问题的，现有的作法剥夺了农民的参与权和发展权。天津开发区，政府从开发行借了25亿，把房子盖起来。但是卖不出去，钱回不来。预计有38亿的收益，现在只有2800万，所以农民的就业问题没有解决。只有让土地作为农民公共信托的资产，农民作为受益人才能解决这个问题。现在城乡统筹中存在着这样两个口号，一个是“宅基地换房”，一个是“以土地换社保”，这两个口号全部都是有问题的。“宅基地换房”是保障了农民的住房权利，而侵犯了农民的土地权利。而“以土地换社保”是以农民的财产权利换农民的公民权利。因为社会保障，比如基本养老、基本医疗是人们的基本公民权利。但是现在是农民把土地交出来才给你公民权，这是荒唐的，这没有任何平等可言。

第五个问题：土地级差收益的归属决定城市化的道路

其实对于宅基地，农民和基层有很多的创造，而这些创造基本上走出了一条解决宅基地问题的路子。我这里有两个案例。一个案例是北京的郑各庄。它是一个村社合一的体制，村里办了很多企业，最后留下来的是一个建筑企业。这个建筑企业现在有二级资质，可以承办奥运工程。村里边的土地，通过了村民和村、村和企业的一系列合作把地交由公司运作。现在村里有宅基地1050亩，用了250亩盖了60多幢楼，不到30%是村里的人住，人均是70平方米。再一部分是给村里和企业里的员工和村里的大学中学小学的老师们按成本价买的，然后有45%左右是按照商品房卖了，卖了23亿多。这23亿就作为企业发展的资金，现在是每一亩地企业给村里5000块钱的租金，这5000块钱就成了村里的共同信托基金的收益，由全村人共同享受，而且村民的福利状况可能比一些城里人还好。土地的资本化过程完全是村里自己做起来的。它创造了现在商品房开发的一个新的模式。现在的旧村改造都是通过政府拆迁，开发商建设，农民搬迁上楼。这样农民就丧失了土地，收益也没了，与政府的纠纷、与开发商的纠纷不断。但是自己开发、自己建设，是没有这个问题的，它打破了现行国有土地垄断供应条件下房地产市场畸形发展和房地产价格居高不下的局面，从而创造了新的模式。而现行的房地产开发模式是政府供应国有土地，由房地产开发商进行生产建设和生产经营，政府垄断了土地增值收益，开发商获得超额利润，农民的权益被剥夺。而郑各庄创造出一种不同的模式，利用的是盘活宅基地，建设的主体是村社企业，开发的部分商品房对外销售，收益全部留在农村。我们可以看到，实际上这个郑各庄的建筑企业公司具有了“集体土地资产经营管理公司”的性质。所以说他走出了一条十七届三中全会要解决的问题的路子。

还有一个案例是深圳的“城中村”。深圳的城中村是一个非常发达的社区———城中村有3.5万栋楼，1.2亿平方米，住了深圳人口中的520万人。而它完全是在宅基地的基础上发展起来的，这个过程中，政府四次限制，农民却四次抢建。先是建两、三层楼；后盖到了四、五层，七、八层；现在盖到了12层、15层以上，带电梯了。底下一层都是商家店铺，各种各样的服务产品都有。人们，特别是打工仔在这里能生存，因为租金便宜，一室一厅的房子是600-800块钱，两个人吃饭15块钱可以吃饱吃好。所以打工仔能够生存，深圳才能有今天的局面。在这个过程中，深圳市政府是要撤除城中村、改造城中村。为了限制城中村还曾经出台了《深圳私房租赁条例》———就是凡是登记了的、取得了产权的才能租，否则不能租。但是那么多人去深圳，要房子住，廉租屋市场供给和需求都是大量的，城中村就提供这样的供给。城中村，创造了另外一个经验，就是廉租房不仅是政府可以供给的，其实市场也是可以供给的。如果深圳还要再盖一亿多平方米的廉租屋，得花多少钱？当然，城中村有它的问题，它的楼房密度很大，消防、治安都会有一些问题。出现了这些问题要去想应该怎么解决，而不是去取缔它或是占它的利益。就这些农民创造出来的经验看，我觉得有几点我们要讨论：随着城市化的推进，农民主动参与和分享土地增值收益，正在成为一个共识。改革初期，土地价值没有显现，而现在显现了，那么农民自然要参与这块收益。政府是要限制它还是要引导它？这是个很重要的问题。而实际上土地级差收益的归属问题决定了城市化的道路问题。主流观点认为，土地级差收益的上升，是城市化带来的，是政府的基础设施带来的。但是这种观点只看到了表面，而没有看到本质。无数的事例证明了，没有农民自主的产业发展，没有人口的聚集，政府的本钱从什么地方来？因此，如果没有农民的土地权利这只鸡，哪里来的政府基础设施这个蛋？所以说土地级差收益归属问题决定了城市化的道路。归政府，就是走政府主导的城市化———也就是官员的城市化道路；归农民，就是走农民自主的城市化道路。

第六个问题：小产权房的几种方式

“小产权”房，实际是农民争夺和实施财产权、发展权的博弈。首先，“小产权”房，是相对于“大产权”房来的。“大产权”房就是城里的商品房。商品房的权利是充分的，价格也是市场的。但是“小产权”房，权利是受限制的，价格也是受限制的，所以称“小产权”房。政府的管制，使“小产权”房有两个概念，它有宽的定义和窄的定义：宽的定义是农村所有的房屋都是“小产权”房，因为政府禁止农民将自己的房子卖给城里人。还有一个窄的概念就是农村盖的商品房，不包括农民自己住的那一块。从“小产权”房开发建设的状况来看，开发建设从前面提到几个例子可以看到至少有三种方式：一是自主开发的建设方式，这里又有两种情况，第一种是由村庄供给建设用地，由村庄企业开发建设，如郑各庄那样，前提是有资金和建设能力；第二种是村民个人或者村集体雇请施工队来建设，然后出租和出售，如深圳“城中村”这种状况。二是合作开发，就是由村庄和外部企业合作，村庄向企业出租建设用地的使用权，外部企业出资开发建设。一方面满足村民的住房需求，另一方面满足企业发展的用地需求。其实青龙头就是这么个方式，不过失败了。重庆九龙坡有个陶家村也是采取这种模式。企业每年给一亩地一千斤稻谷的租金，去年稻谷的租金是九毛钱一斤，今年是一块钱一斤。它现在已经开发建设起来，引进了30多个企业，今年的产值达到了一亿多元。三是由开发商开发的，就是由村集体把建设用地一次性地出让给开发商，并承诺办理房产证，换得农民上楼和一次性的补偿，农民住进了楼，也就失去了土地。这个和政府征地、城乡统筹的方式基本是一样的。这种方式是有问题的，而前两种方式从现在来看都是解决问题的一条路子。现在农民们也有经验了，我们在天津开发区做调查的时候，有个村支书，政府想用他的地建葡萄园，但是在出让土地的时候，他不卖掉地上的设施（水井等），他要投资入股。

第七个问题：小产权房为什么越限越多

“小产权”房实际上是在城市住房商品化后发展起来的。以前城市的住宅是公房，在商品化以后的几年之间，城市的住房大为改善，1978年，城市人均住房面积只有6.7平方米，现在是平均26.1平方米。房地产的发展使城市周边的地价升值，刺激了城市周边房地产的开发。在这个情况下，由于现有的所谓“合法”的开发方式———政府征地，给农民30倍的赔偿，然后高价卖给开发商，使得开发商的利润大增———从2007年到2009年增加了48.4%的利润。也因为这样才撬动了“小产权”房的发展，因为一方面农村有土地，另一方面是地价不高———“小产权”房的地价只是“大产权”房的1/2或1/3；更重要的是，它有市场———很多农民进城以后需要住房，但是高价房租不起，那么“小产权”就是他们的乐园。目前，全国“小产权”房的面积达66亿平方米，“大产权”房是120亿平方米。在深圳，城中村的住房面积占深圳全部住宅的49%。通州区是北京市“小产权”房集中的地区，有人说通州的“小产权”房占全部住房面积超过了50%。通过这个事情我们可以看到：政府虽然严厉限制，但是“小产权”房却蓬勃发展，禁而不止。为什么会有这样的现象？我觉得这提出了一个问题———法律上的产权是公有还是私有，这不是问题的关键，关键看谁有产权实施和控制的能力。“小产权房”的实施能力由什么所决定？我觉得有那么几点：第一，产权的实施一个是由产权制度是否公正决定的。我们现在的产权制度可以说不符合这个条件。限制和取缔“小产权”房的规定是对农民不合理的剥夺和限制，缺乏合理的基础。因而在限制的过程中就会遇到阻力和反抗。第二，地权安排的有效性取决于传统地权规则的适应。其实在乡土社会，这个问题是更清楚的。传统的规则，你是不是违反了？事实上咱们现在的规定违反了过去的规定，甚至连集体产权的规定都没有维护。传统的规则必然随时都在起自己的作用，成为正式产权制度发生作用的依据和条件。

第八个问题：建立利益相容的机制

从法理上讲，农民出卖“小产权”房和他出卖粮食、蔬菜是一个道理———市场交易。那为什么要限制呢？这背后有一个不同———农民出售粮食、蔬菜是农民和农民竞争；而农民出卖“小产权”房是农民和开发商竞争。农民的“小产权”房实际上是动了开发商的奶酪，而开发商的背后是政府，问题的关键就在这里。我想讲的是改革的办法。土地问题是一个整体的问题，那么政府之所以提出要对“小产权”房进行限制，一个非常重要的原因就是想要保护耕地。我认为，保护耕地的前提之下，应放开“小产权”房的市场。实际上，目前政府的保护耕地政策是失败的，它没有达到利益相容，而是造成了许多利益矛盾。耕地问题上的一个利益冲突是中央政府和地方政府的冲突，冲突在土地的规划和土地的计划指标上；另一个是地方政府和农民的冲突，冲突在耕地上。按道理说土地保护是农民最想做的事情，农民也最有办法保护。而现在是农民不保护它，不光是因为“小产权”房，农村荒废的土地有的是，为什么呢？因为农民耕种粮食收益很低。农民不保护，地方政府不保护，开发商更不保护，只有中央政府保护，但是又没有办法保护，最没有办法的人最要保护耕地，最有办法的人却不保护耕地，这样的局面怎么去解决？就要想办法使政策让各方可以利益相容，有意愿去保护耕地。这是政策调整的很重要的方面。先找到粮产区集中的地方———黑龙江、吉林等地来保护，其他地方由地方政府去保护。不是现在这样强硬的办法，而是如何使种粮的收益达到平均收益的水平。怎么能够使得种地能达到平均收益水平？需要建立一个耕地保护的基金。通过补贴、提高粮价来提高收益。而保护基金人人有份，因为人人都要吃粮。按照成本承担和利益共享的原则来解决问题，不光是农民要承担，城市和发达地区，也要按照人口平均分担一部分保护基金使其建立起来。这些问题都解决了，就有两个办法可以解决“小产权”房问题：一个是可以向购房者收取一定的土地使用费，作为集体的共同基金；一个是国家对农民和集体建房者要收取相应的税收，建立房产物业税，把它留给地方。在这个基础上，对现在的法律进行一些修改。

第四篇：县统筹城乡发展综合改革调查研究报告

**县统筹城乡发展综合改革调查研究报告

**县发改委

一、**县统筹城乡发展现状及存在的突出问题

1、统筹城乡发展现状

（1）农业生产持续稳定增长。**县委、县政府以“三化”工作为中心建设农业农村现代化，农业生产保持了稳定发展的好局面。2010年**县农林牧渔业增加值达6.84亿元，比2005年增长92.9%，年均递增17.8%。在发展农业生产中，**县非常注重农业生产结构的战略性调整和产业园区化，崛起了一批农业产业化发展基地，以“有园无界、科技兴园”的理念规划建设了省级农业科技园**农业科技园，成功引进了江西东江生态农业科技开发公司整体开发建设**农业科技园核心区，成为引领全县现代农业产业化发展的核心引擎。

（2）城乡人民生活水平稳步提高。通过近年来的产业结构调整，**县城乡居民收入稳定增长，生活水平持续不断改善。城镇居民人均可支配收入由2005年的5211元上升到2010年的11487元，年均增长17.1%，农民人均纯收入由2005年的2534元上升到2010年的3710元，年均增长7.9%。城乡居民的居住条件也得到了极大改善，累计完成投入22228.44万元，拆迁旧危民房68.09万平方米，新建新式民居2285套27.42万平方米。

（3）农村设施环境有较大改善。县内全面实现县到镇通水泥路，实现了100%的行政村通水泥（油）路，部分村组 通水泥路。大力实施了农村饮水安全工程，小水电代燃料试点建设取得新进展。农村中小学办学条件明显改善，基础教育稳步发展。基层医疗卫生服务体系建设项目基本完工，公共医疗实现了全覆盖。

（4）科学统筹规划思路。**县确定以城关镇历市镇为统筹发展试点镇，在统筹城乡发展制度层面进行探索；以城北新区、历市镇修建、历市镇百乐排、老城镇中塅、老城镇丁坊、岿美山镇古地、天九镇黄金湾、龙塘镇洪洲、鹅公集镇、岭北镇梅香等十区为先行示范区的“一镇十区”的试点格局。

2、统筹城乡发展存在的问题

（1）农村经济社会发展相对落后。2009年**县农民人均纯收入小康实现程度仅为42.54%。全面建设小康难点仍然在农村。一是农民收入总体水平仍然较低。2010年**县农民人均纯收入3710元，仅相当于全国平均水平的65.7%。二是农民内部收入差距扩大。人均纯收入中高收入户与低收入户差距逐步扩大。三是第一产业劳动力比重仍过大，农村城镇化水平低。2009年**县农村第一产业劳动力的比重达62.4%。四是农村社会保障水平低，农民就医难、养老难的问题还比较突出。目前农村新型合作医疗覆盖率虽然逐年提高，但合作医疗保障水平仍比较低，农村卫生医疗条件并没有因为覆盖率的大幅提升而得到相应的改善，农村医疗室和卫生人员仍相当缺乏，增长缓慢。

（2）城乡居民收入差距较大。一是收入分配差异扩大。近年来，**工农差别和城乡差别仍在继续扩大，城乡居 民收入比呈扩大趋势，2010年，城乡居民收入比为3：1，而2005年为2.1：1。随着城乡收入分配不公日趋严重，基尼系数出现了扩大趋势，说明**县收入分配有不合理的成份。二是城乡基础设施差距较大。由于城镇化进程的加快，城市建设水平飞速提高，农村与城市基础设施建设的差距将进一步凸显。统筹城乡发展，促进社会和谐，任重而道远。

（3）资金、土地要素资源短缺。统筹城乡发展是项长期、系统的工程，需要巨额资金投向农村，仅靠农业内部的积累是远远不够的，资金不足是制约我市建成统筹城乡发展的主要障碍。统筹城乡发展需要地方提供巨大的财政支撑，2010年我县仅民生类支出就达3.5亿元，而全县财政总收入仅4.2亿元，我县在更深层次方面进一步统筹城乡发展遭遇资金短缺瓶颈；实现居住社区化、产业集聚化、土地集约化等要求涉及土地流转、宅基地再分配以及土地征收等问题，对土地资源的再次利用涉及到土地供给短缺问题。

二、**县统筹城乡发展需要省、市有关部门解决的问题

1、政策方面。截止2010年，我县乡镇客运通车率100%，行政村客源通车率80%；基层医疗卫生服务体系建设项目基本完工，各镇公立医院实现了完全覆盖，行政村卫生室达标率80%；义务教育学校标准化率83%；城乡涉水事务统一管理，农村自来水普及率60%。我县已符合关于省发改委发布的公共服务均等化综合改革试点地区应具备的条件，但未列入省试点县，希望上级根据情况给予考虑。

2、资金方面。统筹城乡发展上涉及项目资金的争取以及农户对在操作财产性收入上政策把握有一定的难度，希望 上级能给以一定的资金帮助。

三、**县统筹城乡发展基本思路与模式

1、基本思路。以转变经济发展方式为主线，牢固树立“发展为先、生态为重、创新为魂、民生为本”的理念，围绕农业农村工作转型发展，坚持把建设城乡统筹新型社区作为实现“新型城镇化、新型工业化、农业农村现代化、发展生态化”战略的具体抓手，以住宅建设为龙头，以产业发展为核心，以社会保障为支撑，以制度创新为保证，大力推进居住社区化、产业集聚化、资产资本化、土地集约化、服务均等化、环境生态化，走出一条城乡统筹发展新路。

2、规划布局。构建“一镇十区”的试点格局，即：以历市镇为统筹发展试点镇，在统筹城乡发展制度层面进行探索；紧扣城乡结合部、集镇、园区、中心社区等重点区域，以城北新区、历市镇修建、历市镇百乐排、老城镇中塅、老城镇丁坊、岿美山镇古地、天九镇黄金湾、龙塘镇洪洲、鹅公集镇、岭北镇梅香等十区为先行示范区，进行运作机制方面的探索，引导和组织农民有序向社区（中心村）、园区、集镇和县城集中，产业向社区园区集聚。

3、总体目标。以建设城乡统筹发展示范区为突破口，实现示范区城乡体制机制基本接轨，城乡差距明显缩小，发展水平全面提升。在全面推广成功经验后，力争今后五年全县年均城镇化率递增4.37%，农民人均纯收入年均增长率达11%以上，社区居住率达到30%以上。

3、运转机制。转变以往农村社区建设的政府主导模式，建立政府引导，企业、市场、农民主体多元参与的新型运作 模式。

（1）城郊结合综合发展型。发挥区位优势，建设城乡结合部商业服务型社区。

（2）中心镇辐射带动型。实施引农造镇工程，引导农民有序向集镇转移集中，建设引农造镇型社区。

（3）大型农村社区管理创新型。实施联村联组建社区，完善配套服务功能设施，建设新型中心社区。

（4）多园合一综合发展型。以生态工业园、农业科技园、文化生态旅游产业园、物流产业园、教育园五大园区为依托，就近科学规划廉租房、公租房和农民社区。依托丰富的生态资源优势，建设集旅游观光、休闲娱乐、产业发展于一体的多园合一综合发展型社区。

四、统筹城乡发展政策支撑体系分析

1、科学制定了方案。制定了《中共**县委**县人民政府关于建设城乡统筹发展示范区的试行意见》，同时，制定了10个城乡统筹发展示范区建设工作方案，确定了**统筹城乡发展的总体思路、模式以及具体办法，是全县做好统筹城乡发展的纲领性文件。

2、今后政策体系方向。

（1）制定农村集体土地建设用地和农村房屋的确权政策。通过开展农村集体土地所有权、集体建设用地和宅基地使用权及农村房屋所有权的确权、登记和发证工作，使农民和集体组织对农村产权拥有合法支配权，为统筹城乡科学发展奠定制度基础。

（2）制定农村产权流转政策。通过土地流转，促进土 地集约化，实现产业规模经营，使农民失地不失业、失地不失利。

（3）完善金融服务“三农”政策。涉农金融部门要做好开展确权发证后林地、耕地、果园、农村集体土地、农村房屋等农村资产的抵押贷款等金融业务工作。要建立完善农村信贷担保体系，支持农业龙头企业、农业专业合作社、专业大户、社区居民融资，为其提供贷款担保。要建立政策性农业保险制度，在城乡统筹发展专项资金中设立逾期贷款过渡缓冲基金，分担涉农金融部门的贷款风险。

（4）制定完善农民进社区、进镇入城的优惠政策。区分原有宅基地和农村承包地的“双退”、“单退”和“双不退”的情况，在入住社区、进镇入城方面分别制定相应的优惠政策。

（5）制定城乡教育发展政策。着力调整城乡教育布局，促进农村中学向县城集中、农村小学向集镇集中、农村幼儿园向社区集中，加快农村中小学标准化建设，发展农村学前教育。推进城乡教育资源均衡配置，建立城乡教师双向交流制度。抓好送教下乡活动，提升农村教师的综合素质。实现城乡教育均等化，使进镇入城的农民子女在教育方面与城镇居民子女享受同等政策。

（6）建立一元化的户籍管理政策。探索户籍管理制度改革，以户为单位，按照进镇入城的农户自愿改变户籍性质的原则，选择农业或非农业户口进行登记。随着户籍管理制度改革的深入，逐步建立城乡统一的户籍登记管理制度，实行城乡户口一元化登记管理。

（7）建立统一的社会保障政策。按照“就高不就低” 的原则，进镇入城的且转为非农户口的农民在医疗保险、基本养老保险、最低保障、民政优待等方面享受与城镇居民同等政策。

（8）制定财政扶持政策。建立财政投入长效机制，支持城乡统筹发展。设立城乡统筹发展专项资金，在县财政年初一般预算支出预算数中，按不低于4%的比例安排专项资金；在取得的国有土地使用权出让总价款中，在县实得部分中按季以8%的标准进行计提专项资金；在省、市返还的新增建设用地有偿使用费中，按季以50%的标准进行计提专项资金。专项资金必须专款专用，专项用于城乡统筹示范区完善城市功能、示范镇提质扩容、加快农业产业化发展、公共基础设施建设、社会保障体系建设。

（9）开展扩权强镇试点工作。选择历市镇开展扩权强镇试点工作。探索完善乡镇财政管理体制。通过委托、授权等形式赋予乡镇在土地规划、村镇建设、投资项目等方面的审批权和乡镇社会管理等方面的执法权，增强镇域经济发展活力。

五、统筹城乡发综合改革的保障措施

1、成立领导机构。成立了县委书记任组长，县委副书记、县政府县长为第一副组长，县委、县政府分管领导为副组长，相关职能单位主要负责人为成员的县城乡统筹发展示范区工作领导小组，加强对城乡统筹工作的领导、指导和督查工作。领导小组下设办公室，设在县委农工部，工作人员从有关部门抽调，负责日常工作的组织实施。各镇要相应成立工作领导小组，切实加强领导，制定切实可行的工作方案，切实抓好各项工作的落实。同时要落实各镇规划所、土管所人员编制，配齐配强人员力量，确保工作的顺利开展。

2、加强监督管理。定期进行了督促检查，及时召开会议研究解决工作中遇到的各种难点节点问题。通过定期督查、专项督查、跟踪督查等方法，对工作进展跟踪督办，定期考核。要把城乡统筹发展实验区工作推进落实情况作为衡量领导干部实绩和考核的重要内容，严格奖惩，对工作实施进度快、成效好的予以通报表彰，对工作消极、履职不到位的予以通报批评，确保各项重点工作落到实处。

第五篇：xxxx统筹城乡发展改革实施方案

xxxx2012-2015年统筹城乡发展改革

实施方案

（讨论稿）

为加快全县统筹城乡发展改革工作步伐，根据市委、市政府《关于推进统筹城乡发展改革的意见》（xxx发„2010‟10号）《xxxx国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、，特制定本实施方案。

一、总体要求和工作目标

（一）总体要求

以科学发展观为指导，按照“城乡一体、民生为本、幸福文明”的要求，坚持“解放思想、创新务实、突出重点、分步实施”的原则，大力推进全县城乡基础设施一体化、公共服务均等化、社会保障同城化、社会管理社区化、产业发展集聚化、土地利用集约化；促进生产要素、公共财政、公共服务向“三农”倾斜，力争探索形成我县特色、引领发展方向的城乡统筹发展模式。

（二）工作任务

1、基础设施。到2015年，实现全县100%行政村通水泥路；全县100%的乡镇、70%左右的行政村和县城100%的行政村通自来水；店里、燃气、信息设施与路网建设同步配套；乡村环卫设施网络基本健全。

2、公共服务。到2015年，基本建成城乡一体的教科文卫制度体系，县城范围率先完成中小学合格化（标准化）建设任务，90%以上城区基层医疗卫生服务机构达到省示范标准，全县实现“一乡镇一规范化卫生院，一村一规范化卫生室”。力争全县的行政村都建有体育健身场所和农家书屋。

3、产业发展。到2015年，全县农产品加工产值达到15亿元，积极实施“3581”工程，即培育3个产值过亿元、5个产值过8千万元、8个产值过5千万元、10个产值过3千万元的农产品加工企业，休闲农业经营总收入5年内翻一番，达到1亿元，平均年增21%，逐步建成区域布局合理、产业结构优化、辐射带动较强的农业产业化经营体系，为社会主义新农村建设发挥积极作用。

4、社会保障。以就业创业、养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险、社会救助和住房保障为重点，全面建立城乡一体的就业服务体系、覆盖全县的社会保障体系。力争农村社会保障水平在全市处于领先位置。

5、社会管理。到2015年，合并减少行政村30%左右；在县城和乡镇政府所在地完成村改居工作。

6、土地利用。到2015年，全县耕地流转集约经营比率达到50%以上；耕地保有量不低于2010年水平，改变农村集体建设用地面积增加的状况，乡村集体建设用地布局更合理。完成农村集体土地所有权、使用权确权、发证工作。

二、重点任务

（一）推进基础设施一体化进程

一是建立城乡一体的规划体系。二是全面改造提升农村道路。三是建设完善村庄配套设施。四是加强水利设施建设。

（二）推进公共服务均等化进程

一是促进农村教育事业发展。二是提高农村医疗卫生水平。三是加强农村文化体育建设。四是确保农村食品和生态环境安全。五是加快农村公共交通和商品流通体系建设。六是建立留守人口、空巢老人服务管理的体制机制。七是提高农业科技水平。

（三）推进产业发展集聚化进程

一是加快产业区域特色化发展。二是加快作业服务专业化发展。三是加快发展农村农产品加工业和休闲观光农业等服务业。

（四）推进社会保障同城化进程

一是加强就业创业服务体系建设。二是建立覆盖城乡居民的社会保险制度。三是建立城乡统一的社会救助和住房保障体系。

（五）推进社会管理社区化进程

一是推进村级治理改革。二是改革户籍管理制度。三是引导农民集中居住。

（六）推进土地利用集约化进程

一是引导农村土地有序流转。二是实施农村土地综合整治工作。三是开展农村产权制度改革。

三、保障措施

（一）加强组织领导。成立县统筹城乡发展改革工作领导小组，全县统筹城乡发展改革工作由领导小组统筹领导，分管县领导具体抓。领导小组办公室负责日常工作，落实专职工作人员、办公场所和工作经费。

（二）明确工作责任。各有关牵头部门要将改革试点工作纳入议事日程，制定相关的实施细则，明确工作步骤、措施和相关责任人，履行职责，分工协作，确保各项目标任务落到实处。

（三）制定和完善各项政策。根据统筹城乡发展的要求，进一步制定和完善推进新型工业化、新型城市化和新农村建设的相关规定，重点围绕产业技术创新、土地管理和使用制度改革、以工促农、以城带乡的长效机制、农村社会保障体系改革、乡镇机构改革等方面进行改革和创新，加快推进符合统筹城乡发展改革的综合配套政策。

（四）强化督促检查。根据改革试点工作重点，汇总提出改革试点的工作目标，分解下达到各乡镇和县级部门，县统筹城乡发展改革工作领导小组办公室会同县政府督查室加强对试点工作的协调和督促，推介典型经验，解决具体问题。