重庆成为国家统筹城乡教育综合改革试验区

第一篇：重庆成为国家统筹城乡教育综合改革试验区

重庆成为国家统筹城乡教育综合改革试验区 2010-12-26 11:12:00 来源: 中国广播网(北京)

中广网重庆12月26日消息（记者刘湛）中国社科院日前发布《2010年中国城市竞争力蓝皮书》，在各大城市竞争中，重庆获得教育环境竞争力全国第一。

1996年，直辖前1年，重庆义务教育普及率只有18.87%，中西部最低；初中毕业生能升入高中阶段学校的比例只有56.16%；到1997年大学毛入学率也仅8%，远低于全国水平。直辖13年来，重庆教育实现了跨越式发展。2006年，重庆义务教育普及率达到100%，全面完成“普九”；2010年，初中毕业生升入高中阶段的比例和大学毛入学率分别达到90%和30%，西部排名第一。

重庆教育靠什么取得突破与发展？市教委主任彭智勇说，法宝就是城乡统筹发展，敢为天下先。2003年9月，重庆在全国率先实行销号制和直接支付制，清理化解“普九”债务，累计偿还总额达28亿元，成为全国第一个还清“普九”欠债的省份。

2005年以后，重庆投入45亿元改造农村学校危旧房，全面消除了400多万平方米中小学D类危房；市财政安排资金改善农村教师待遇，在全国率先兑现义务教育阶段学校教师绩效工资；建立家庭经济困难学生资助政策体系，仅2009年全市安排资助经费就达40亿元，惠及各类学生413万人次。

2006年，重庆在全国率先实行中职学生资助政策；2008年，提出四五年内投入资金158亿元，重点加强职业教育达标学校、示范重点学校、实训基地和教师队伍等建设，率先在6个区开始免费中职试点工作；2009年，将免费试点范围扩大到10个区。2008年7月，教育部和重庆市签订《建设国家统筹城乡教育综合改革试验区战略合作协议》，重庆成为国家统筹城乡教育综合改革试验区。

资料来源：

第二篇：设立重庆统筹城乡综合配套改革试验区

重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案

丁怀鹏 2010级 工商管理系 营销与策划 A1004班

设立重庆统筹城乡综合配套改革试验区，是国家进一步深化改革开放和发挥重庆西部大开发战略支点作用的重大举措。设立直辖市以来，重庆市经济社会发展取得了重大成就，但城乡二元结构特征仍很突出，集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体的基本市情尚未根本改变，当前又面临应对国际金融危机的新挑战。新形势下，国家对重庆统筹城乡改革和发展赋予了新的使命。近期，专门出台了《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号，以下简称《意见》）。为做好《意见》的贯彻落实工作，根据《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》（发改经体〔2007〕1248号）要求，结合重庆市实际，制订本方案。

一、改革试验的总体思路

（一）指导思想

以中国特色社会主义理论体系为指导，深入贯彻落实科学发展观，以解放思想、深化改革、扩大开放为动力，以推进新型工业化、城镇化为支撑，遵循“统筹兼顾、科学规划、突出重点、分步实施”的原则，积极稳妥地推进改革试验。着力调整国民收入分配格局，构建以工促农、以城带乡、城乡差距不断缩小的长效机制；着力探索富有西部特色的工业化、城镇化和农业现代化模式，推进自主创新，构建大城市带动大农村、促进城乡经济社会逐步一体化的良性机制；着力推进三峡库区移民安稳致富和生态环境保护，构建资源节约、环境友好、发展持续、社会和谐的科学发展新机制，全面加强经济、政治、文化、社会建设，加快把重庆建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现全面建设小康社会的目标，努力为全国统筹城乡发展探索新道路。

（二）基本措施

统筹城乡综合配套改革试验是长期而艰巨的历史任务，近期重点围绕三条主线推进改革试验，探索建立统筹城乡发展的12项新机制。同时，着力改善市场经济环境，探索内陆开放型经济发展模式，深入推进西部大开发，进一步完善社会主义市场经济体制，力争在改革和发展上有新的突破。

――推进城乡经济社会协调发展。以主城为核心、一小时车程为半径的经济圈（简称“一圈”）和以万州为中心、重庆三峡库区为主体的渝东北地区，以黔江为中心、少数民族聚居的渝东南贫困山区（简称“两翼”）是重庆二元结构在区域上的表现形态。要加快把“一圈”建成西部地区重要增长极的核心区域、长江上游经济中心的主要载体、城乡统筹发展直辖市的重要平台，把渝东北地区建成长江上游特色经济走廊和重要生态屏障，把渝东南地区建成扶贫开发示范区，促进“一圈两翼”协调发展，实现大城市带大农村、推进城乡经济社会一体化发展。一是建立产业合理布局与有序发展的导向机制，落实主体功能定位，促进人口资源环境协调发展；二是建立政府财力向公共服务特别是农村基本公共服务倾斜的投入机

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制，构建合理的公共财政体制框架；三是构建区域对口帮扶、互动发展机制，建立和完善“一圈”在产业布局和社会事业发展、扶贫开发等方面帮扶“两翼”的合作方式；四是建立适应社会主义市场经济健康运行要求的政府服务机制，不断深化行政管理体制改革。

――推进城乡劳务经济健康发展。发展劳务经济是加快工业化、城镇化的需要，对于一个农业人口比重很高的直辖市特别重要。要把统筹解决农民工问题作为重庆统筹城乡发展的突破口。一是建立提升劳动力素质和引导其就业创业的新机制，进一步加强城乡教育事业和劳动力培训；二是建立覆盖城乡、有序转接的社会保障新机制，健全城乡社会保障体系；三是建立引导城乡人口合理分布的新机制，不断完善城乡户籍管理制度；四是建立促进和谐的现代社会管理新机制，保障和维护农民工合法权益。

――推进土地流转和集约利用。遵循依法、自愿、有偿原则，有序引导土地流转和集约化经营。一是探索农村土地流转和征地补偿新机制，促进农村人口有序向城镇转移，提高土地利用效率；二是探索农业现代化的新模式、新机制，建立农村土地流转和现代农业服务体系；三是建立基础设施和公共服务网络加快向乡村延伸的新机制，加强农村生态环境建设；四是建立招投标方式配置扶农资源的新机制，落实集约节约用地制度。

（三）实现目标

到2012年，重点领域和关键环节改革取得重大进展，统筹城乡发展的制度框架基本形成，经济实力、人民生活和城乡统筹发展水平迈上新台阶。人均地区生产总值达到全国平均水平，城乡居民收入达到西部地区较高水平，基本公共服务能力达到全国平均水平，单位地区生产总值能耗比2007年下降20%，三峡库区长江干流水质达到II类。一是基本形成大城市带大农村发展的良性机制，“一圈”与“两翼”人均GDP之比、城乡居民收入比分别缩小到2.2?1和3.15?1，农民人均纯收入年均增长率不低于11%；二是基本形成开发与保护并重、收益合理分配、规范有序的土地流转和利用制度，农村土地规模经营比例超过25%；三是基本形成农民工稳定就业、有序迁居城镇的政策制度，非农产业就业比重超过65%，城镇化率达到55%以上；四是基本形成城乡社会保障制度框架，扩大最低生活保障覆盖面，并建立城乡低保标准联动调整机制；五是基本形成保障公共服务城乡均衡的公共财政框架，加快农村社会事业发展，全市新增社会事业投入主要用于农村；六是基本形成城乡统筹的行政管理体制，政府与市场的关系进一步理顺。

到2020年，各项改革全面深化，形成统筹城乡发展的制度体系，支撑经济发展质量提升、结构优化、人民生活水平稳步提高，统筹城乡发展水平在西部领先，长江上游地区经济中心、西部地区重要增长极的功能形成，在西部率先实现全面建设小康社会的目标，取得科学发展、社会和谐的明显成效。人均地区生产总值超过全国平均水平；城乡居民收入达到全国平均水平，收入差距缩小至2.5?1，城镇化率达到70%；基本公共服务能力高于全国平均水平；单位地区生产总值能耗进一步显著下降；生态环境质量明显改善，森林覆盖率达到45%，三峡库区长江干流水质稳定保持II类。

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二、改革试验的重点任务

按照改革试验的总体思路和分阶段目标，加快推进社会管理和公共服务向农村延伸，社会事业和社会保障向农村延伸，市场机制和市场要素向农村延伸；着力攻克农村土地制度创新、农民工转移就业和安居扶持机制创新、城乡社会保障制度建设、公共财政制度改革、行政管理体制改革等五大难点。主要实施以下重点改革任务：

（一）加快形成市域主体功能区布局。加快推进全市主体功能区规划编制，充分考虑人口空间分布的影响，明确区域主体功能，合理确定区域开发强度。引导区县错位发展，营造与资源要素流动和产业发展要求相衔接的政策环境。贯彻实施重庆市城乡总体规划、土地利用总体规划，推进城乡一体规划建设，促进城乡生产、生活、生态空间相协调。完善市、区县、乡镇、村规划体系，按照本地主体功能定位，统筹编制国民经济和社会发展、土地利用、城乡建设、生态环保规划，分区域确定产业结构、人口密度、建设用地标准、投入产出强度、环境保护要求，建立各类规划统筹协调的新机制。

（二）构建城乡统筹公共财政框架。优化公共财政投向，财政性资金逐步退出竞争性领域，加大对“三农”、就业和社会保障、社会事业、基础设施、生态环保、公共安全等民生投入。以财政支出结构调整引导国民收入分配结构优化，促进建立向农村倾斜的投入机制，逐步提升财政对公共服务特别是农村基本公共服务的保障水平。着眼于增强重庆自我发展能力和提高统筹城乡的财力水平，进一步加大中央财政转移支付、中央预算内专项资金和中央预算内投资以及其他中央专项资金对重庆市的投入力度。用好各类专项补助和项目资金，加快城乡公共服务均等化进程。投入生产领域的财政性资金，优先支持节能减排、自主研发、循环经济等符合科学发展要求的项目。完善财政管理体制，提高市对区县一般性转移支付比例，加强预算管理和监督。继续完善“乡财县管”体制，提前清偿乡镇债务。

（三）建立城乡经济互动发展机制。以“一圈”和区域性中心城市为重点，加快技术创新推动产业升级，引导产业向城镇和园区集聚，建设现代产业基地。加大“两翼”地质勘探和资源调查力度，大力发展特色优势产业，实施林业发展和特色农业发展战略，建设现代畜牧业示范区。创新扶贫机制，实行新的扶贫标准，加大扶贫开发力度，实施整村推进扶贫。建立“一圈”对口帮扶“两翼”的机制，着力在园区发展、公共资源共享和对口扶贫方面创新，通过经济发展提供更多的人口转移就业岗位，减轻三峡库区、少数民族地区的人口资源环境压力，促进“两翼”地区可持续发展，缩小区域差距。土地开发整理项目和资金向“两翼”倾斜，主城区产业园区建设占用耕地主要通过在“两翼”地区定向开发整理土地予以平衡和补偿，创新产业园区多元共建和异地投资利益分享新机制。探索建立区域横向转移支付机制，促进“一圈两翼”公共资源共享。进一步加大对“两翼”区县的政策扶持和对口帮扶力度，落实全国对口支援三峡库区移民工作五年规划纲要，探索更有效的对口支援方式。尽快编制报批三峡库区后续工作规划，在研究制定重大水利工程建设基金管理办法和分配方案时统筹考虑三峡库区后续资金需求，争取尽快依法开征三峡电站水资源费，支持库区移民安稳致富、社会保障制度建设、地灾防治、生态建设、环境保护和提高水库管理能力。

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（四）构建统筹城乡行政管理体系。巩固直辖市行政管理体制优势，加快政府职能转变和机构调整，实现政府管理和服务对农村工作的全覆盖。合理划分市、区县、乡镇三级政府管理权限，增强区县统筹管理能力。认真实施“农村基层人才队伍建设计划”，2008―2012年选派32000名大学生到乡镇和村“两委”工作，完善乡镇综合服务和社会管理职能。整合行政资源，将可由社会承担的职能逐步转移到行业协会和中介组织，探索实行职能有机统一的大部门体制。改革行政绩效考核机制，将符合主体功能定位和部门职责定位，体现统筹城乡发展的内容纳入对区县和部门的考核，形成科学的分类考核制度。

（五）健全城乡就业创业培训机制。建立统筹城乡的就业服务体系，加大农村劳动力就业创业培训力度，实现劳务经济由数量型转向质量型。对新生劳动力和长年务工者实行区别化培训，促使部分农民工转向中高端就业，加速向新型产业工人转化。支持职业培训社会化、市场化，鼓励用人单位加大对农民工在岗培训和技能培训的投入，完善政府购买劳务培训的办法。优化职业教育资源配置，逐步把农村新生劳动力纳入系统化职业教育培训体系。完善农村劳动力资源调查和信息共享制度，形成市、区县、镇乡、村互联互通的劳务信息体系。规范发展劳务中介组织和劳务经纪人，加大劳务品牌建设投入，提升劳务附加值。鼓励农民经商办企业，增强劳动者创业意识，支持农民工返乡创业，改进工商、税务、融资、用地、用工等服务。

（六）建立城乡社会保障体系。进一步加大财政支持力度，加快建设覆盖城乡的社会保障体系。扩大农民工基本养老保险覆盖面，推进农民工养老保险关系灵活转续。完善农民工大病医疗保险、工伤保险和意外伤害保险制度。构建和完善农村社会保障体系，探索建立农村养老保险制度，实现农村社会救助对象全覆盖，关心关爱农村留守儿童、留守老人。探索最低生活保障标准与经济发展水平挂钩、城乡最低生活保障标准联动调整机制，缩小城乡低保差距。着力研究解决城镇养老保险、医疗保险遗留问题，将被征地农转非人员纳入城镇社会保险体系。完善城乡医疗保险和救助制度，实现城乡居民医疗保险接轨，不断提高城乡合作医疗保障水平。提高对生活困难人员的医疗救助水平。建立健全覆盖城乡的社会保障信息网络。

（七）均衡城乡基本公共服务。深化教育体制改革，支持重庆建设国家统筹城乡教育综合改革试验区。在“普九”全覆盖基础上推进“双高普九”，2012年全市基本普及高中阶段教育。扩大高校招生计划，加快职业教育发展。健全城乡基本医疗服务，完善覆盖城乡居民的公共卫生服务体系。建设与重庆城市定位相匹配的医学中心体系。深化研究计生奖励扶助政策，促进城乡优生优育。统筹城乡文化建设。推进国家文化和自然遗产地保护、历史文化名城保护、抢救性文物保护、文化信息资源共享工程、乡镇综合文化站、广播电视村村通工程、农村电影放映工程建设。加大政府投入支持，促进公共资源向农村社会事业倾斜，鼓励引导社会资金投入，扶持农村社会事业及相关产业发展。实施农村义务教育、村级基础医疗、乡村文化室等标准化工程，逐步从硬件上缩小城乡基本公共服务差距。加快建立有利于城乡社会事业一体化发展的体制机制，加强对以改善民生为重点的社会建设的绩效评价考核。加强对农村教师、卫生等专业技术人员培养培训，改善基层公共服务人才待遇，引进人才，稳定队伍，提高素质。

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（八）深化户籍制度改革。改革完善户籍管理制度，引导人口随就业在各级城镇合理、有序流动。实行积极的产业政策，引导人口合理布局。以县城和小城镇为重点，放宽入户条件，完善农村土地承包经营权与宅基地使用权的流转机制，鼓励在城镇稳定就业的农民工家庭自愿退出宅基地使用权、土地承包经营权，进入城镇安家落户，享有城镇居民社会保障和公共服务。增加县城和中心镇基础设施及公共服务投入，结合农村危旧房改造和宅基地整理复垦，在小城镇规划建设农村外出务工人员新居工程，不断增强县城和小城镇对农村劳动力转移吸纳的承载能力。结合农民工迁居城镇，加快“城中村”、城镇危旧房、工矿成片棚户区改造步伐，探索在“城中村”改造中留出适量土地由转为市民的当地居民组织经济实体进行开发。按照属地化管理原则，逐步建立起以常住人口为基础的社会管理、财政投入、转移支付和考核评价制度体系。

（九）加强农民工服务与管理。严格执行劳动合同制度，构建农民工工资支付保障和工资合理增长调控机制，维护农民工合法权益。方便农民工子女在城镇就近入学，确保农民工子女依法接受义务教育。完善农民工聚居区医疗设施和服务体系，保障农民工按居住地享有国家规定的免费公共卫生服务和计划生育服务。建设必要的文体设施，组织流动影视、图书站、新市民学校等服务，丰富农民工精神文化生活。规划管理好农民工进城居住区，鼓励为农民工提供集体宿舍、务工公寓和低租住房，改善农民工在务工地的居住条件。保障农民工政治权利，在社区居住满半年的农民工依法享有居委会选举权和被选举权。吸纳流动人口参与社区管理和服务，加强城市社区居民与农民工迁居家庭的融合，促进城镇新老市民和谐共处。关注和保障少数民族流动人口权益。推进“城中村”、城乡结合部、新型农村居民点等综合治理，适时推进“村改居”，完善服务和管理。

（十）促进农村土地规模化集约化经营。强化耕地保护和粮食安全意识，确保全市耕地保有量按照国务院确定的面积一亩不减，粮食年产量不低于1100万吨。从稳定数量和提升质量两个方面加强耕地保护，推进土地整理、移土培肥、土壤改良等工作，稳步提高耕地质量。实行农用地分类保护，制定耕地和基本农田分区保护规划，尽快完成耕地和基本农田划定工作，并落实到具体地块。鼓励采取转包、转让、出租、互换、股份合作等多种流转形式，加快农村土地承包经营权流转步伐，促进土地规模经营，大幅度提高农业劳动生产率，为现代农业发展创造条件。建立区县、乡镇、村三级农村土地流转服务体系，充分发挥各类土地流转服务机构作用，规范土地承包经营权流转秩序，建立农地流转价格评估和风险防范机制。引导农用地集约化经营，财政性支农资金重点支持经营大户和规模农业发展。鼓励社会资本、人才、管理等要素参与农业长期开发，把现代市场经济理念和组织方式引入农业。建设规模化粮食、蔬果、肉类、水产等生产基地，实现市域内主要农副产品基本自给。推进农村土地资源市场化配置和林权制度改革，探索农民分享承包地、林地流转后增值收益的长效机制，切实保护投资者合法权益。

（十一）建立新型土地利用和耕地占补平衡制度。在确保耕地保有量不减少、质量不降低的前提下，在市域内探索补充耕地数量、质量按等级折算占补平衡制度，健全城乡建设用地置换和跨区域耕地占补平衡市场化机制。在国家指导下开展集体建设用地有偿使用制度改革，稳步开展农村集体经营性建设用地使用权流转和城乡建设用地增减挂钩试点。规范开展农村土地交易所土地实物交易和指标

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交易试验，争取条件成熟时发展成为城乡一体化的土地交易市场。引导城乡建设集约用地，鼓励节地型产业发展。对不同行业、不同区域项目实行差异化供地政策，引导产业结构调整升级和优化布局。规范和严格管理农村宅基地，盘活和高效利用宅基地，推广节地型住宅标准，鼓励农村居民自愿联建住宅和相对集中居住。巩固完善城镇土地储备制度，加强城镇土地招拍挂工作。改革征地制度，探索开展农用地转用、土地征收审批和实施分离改革试点，建立征地补偿安置标准适时增长机制及与社会保障制度的联动机制。创新国土规划计划管理制度，开展国土规划编制试点，在新增建设用地总规模不变的前提下推行用地指标的弹性管理。

（十二）统筹城乡生态建设和环境保护。健全节能减排工作机制，强化节能减排目标责任制，完善统计监测和考核实施办法，把重庆建成中西部地区发展循环经济的示范区。加强城乡污染综合治理，防止污染企业向农村转移。全面加强城镇生活污染防治及垃圾处理和再利用力度，加大水污染防治、环境质量整治和环保执法力度，形成政府监督、企业自律、公众参与的环保监督机制。以改水改厕、垃圾集中处理、养殖业废弃物无污染治理、农村沼气建设、减少化肥农药使用等为重点，强化农业面源污染防治。加快实施三峡库区及其上游水污染防治规划，保护好长江、嘉陵江流域水体和生态环境，保护好中梁山、铜锣山、明月山等生态走廊。加快纳入规划的污水和垃圾处理、重点工业污染源治理、次级河流污染整治等项目建设，用好中央财政补助资金。加强长江流域重庆段防护林体系建设，稳步实施25度以上陡坡耕地退耕还林，加强天然林保护，力争森林覆盖率每年提升1个百分点，2020年达到45%。探索建立区域生态补偿机制。

（十三）完善农村综合服务体系。健全农村生产生活服务体系，推进城镇公共设施网络和服务向乡村延伸，加强农村水利、交通通信、能源等基础设施建设，实施山水田林路气综合整治。加快建设“泽渝”等大中型水利工程和小型水源工程，实施蔬菜、柑桔、烟叶基地水利配套工程，增强城乡居民饮水、农业灌溉用水、防洪减灾安全保障。加快实施公路乡村通达工程，促进城乡公共交通一体化发展，改善农村居民出行条件。构筑稳定、经济、清洁的能源保障体系，在推进重大能源项目建设的同时，加快农村沼气及配套服务体系建设，合理开发利用生物质能源。加强城乡大型防灾骨干工程和信息系统建设，提高农村灾害监测预警和防御水平。积极开展农民专业合作社试验，提高农民组织化程度。完善农产品质量技术服务，支持农产品品牌建设，提高农业机械化水平及种养殖业技术服务覆盖面。完善农村流通体系，提高生产资料和生活资料保障水平。加快农村金融机构改革，积极开展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构试点。探索开展农村集体建设用地使用权、乡村房屋产权抵押融资服务。建立多层次农业农村保险与再保险体系，扩大政策性农业保险覆盖面，逐步形成农业灾害风险转移分摊机制。

（十四）推进建立高效的“三农”投入机制。提高财政资金投入“三农”的绩效，建立以竞争方式安排乡村产业及建设类财政资金的制度，加快支农资金、扶贫资金整合运用，集中资金保障重点领域、重点区域、关键环节的投入。统筹乡村建设资金，引导农民新村建设与土地集约化经营、易地扶贫、生态移民、减灾救灾等相结合，鼓励相对集中居住。加强市场体系建设，支持生产要素和市场机制向乡村延伸，培植各类市场主体，加快农村市场化进程。推进农村集体资产产权制度

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改革，提升集体经济自我发展能力，壮大集体经济实力。加大税收优惠、财政贴息等政策运用，进一步开放乡村经营性公共服务领域，扩大财政购买乡村公共服务的范围，加快社会资本进入“三农”发展，逐步建立多元化的乡村投入机制。

（十五）着力改善市场经济环境。努力消除制约经济又好又快发展的体制机制障碍，更好地发挥市场配置资源的基础性作用。深化审批制度改革，逐步形成准入宽松、监管严格、惩处及时的管理新体制。壮大行业竞争力强的大企业集团，发展就业吸纳能力强的中小企业，落实中小企业和个体工商户发展扶持政策，贯彻实施西部开发税收优惠政策。落实国家重点产业调整和振兴规划，抓好重点产业、优势企业的兼并重组和技术改造，通过体制创新和机制转换形成一批市场竞争力强的优势产业集群。健全宏观调控机制，综合运用政策调控手段，激励自主创新，促进资源节约，加强环境保护，转变生产方式，推进产业向园区集中。加快老工业基地调整改造，推进国有经济布局与结构的战略性调整，增强国有经济活力、控制力、影响力。深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，完善法人治理结构。大力发展非公有制经济。深化垄断行业改革，支持非公经济进入金融、经营性基础设施、公共服务、公用事业等领域。大力发展资本、产权、技术等要素市场，完善有利于资源节约和环境友好的资源要素价格形成机制。加快发展多层次的资本市场，适时把重庆纳入全国场外交易市场体系。支持期货交易所在渝设立本地优势品种商品的期货交割仓库，创造条件设立以生猪等畜产品为主要交易品种的远期交易市场。待时机成熟后，优先考虑在重庆设立全国性电子票据交易中心。扩大直接融资和中小企业担保规模，引导金融企业实施金融创新，开发更多适合中小市场主体的金融产品。设立保险业创新发展试验区，开展保险资金投资基础设施等试点。稳步开展外汇管理体制改革试点。

（十六）探索内陆开放型经济发展模式。加快建设畅通重庆、森林重庆、健康重庆、宜居重庆、平安重庆，着力完善长江上游地区综合交通枢纽和物流中心功能，改善发展环境，进一步增强重庆对内对外开放能力，以大开放促大改革。开放投资领域，改进产业配套条件，完善物流配送、公共研发、人才培训、企业融资、污染治理、质量标准等公共服务平台，吸引世界500强和中国500强企业投资兴业。与世界银行等国际金融组织合作推进统筹城乡改革和发展示范项目。创新涉外经济体制，建设内陆商贸、旅游、物流集散地和出口基地。建设西部地区服务外包基地，大力承接沿海地区加工贸易和产业转移，为企业“走出去”创造条件。以北部新区为基础，研究设立“两江新区”问题。加快建设两路寸滩保税港区，借鉴国内外经验做法，开展国际配送、国际采购、国际转口贸易和出口加工等业务。建设电子口岸，充分发挥长江黄金水道的优势，推进江海直达，将重庆打造成为长江上游的航运中心，辐射带动长江上游和西南地区先进制造业、现代物流业发展迈上新台阶。构建区域经济合作新机制，促进重庆与周边地区基础设施互联互通、资源共同开发、产业分工协作。加快成渝经济区建设，加强与沿江省市的产业协作联动，着力建设东西部合作示范基地。加强旅游资源保护和旅游景区基础设施建设，加快旅游业发展。

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第三篇：成都市《统筹城乡教育综合改革试验区十大行动计划实施方案》

成都市《统筹城乡教育综合改革试验区十大行动计划实施方案》

到2020年，中心城区共规划小学400所，提供学位49.4万座；规划中学219所，提供学位38.2万座，高中阶段优质学校比例达到85％以上；教师将逐步实现同县同酬，同圈层同酬，最终实现市域同酬„„昨日，成都市教育局正式颁布了《统筹城乡教育综合改革试验区十大行动计划实施方案》。

“十大行动计划”

01 成都市统筹城乡学校布局行动计划实施方案

02 成都市教育公平行动计划实施方案

03 成都市素质教育和基础教育质量提升行动计划实施方案

04 成都市职业教育攻坚行动计划实施方案

05 成都市高等教育质量提升行动计划实施方案

06 成都市终身教育行动计划实施方案

07 成都市教育国际化水平提升行动计划实施方案

08 成都市教师素质提升行动计划实施方案

09 成都市教师住房保障行动计划实施方案成都市校舍安全行动计划实施方案

实现教育公平

新生入学分班 电脑随机派位

总体目标：

三阶段全面实现教育现代化

按照《成都市教育公平行动计划实施方案》，成都教育公平实施分为三个阶段。

第一阶段（2008-2010年）：初中毕业生升入高中阶段的比例达到95%以上，高中阶段教育职普招生比例达到5.8∶4.2，高等教育毛入学率达到40%。到2010年，全面完成灾后教育重建任务，初步实现教育现代化。

第二阶段（2011-2015年）：初中毕业生升入高中阶段的比例达98%以上，普职结构更加合理，建成职教公共实训基地6个，国家级示范校5所，毕业生“双证率”达到85%以上。高等教育毛入学率达到45%，新增劳动力预期人均受教育年限达到14年。到2015年，努力达到东部发达地区的教育水平。

第三阶段（2016-2020年）：高中阶段优质学校比例达到85％以上，职业教育实训工位与在校生比达到1∶3，实现免费中等职业教育。普及高等教育，高等教育毛入学率达到50%以上。

我市将定期向社会发布区域间、校际间教育均衡和公平调查状况报告。

待遇公平：

教师从同县同酬到市域同酬

为保证农村学生接受公平教育，我市将统一城乡教育政策，即实现4个统一：统筹城乡教育发展规划、统一城乡教育经费投入标准、统一城乡学校建设标准、统一城乡教师管理。

将各区（市）县学校建设纳入城乡一体化综合发展规划，全域规划成都基础教育和职业教育事业发展和校点布局。统筹城乡教育经费，形成统一、规范的教育财政拨款制度，切实保障农村教育基本经费需求。学校建设统一招投标，实行投、建、管三方分离。对城乡教师统一待遇，逐步实现城乡教师从“同县同酬”、“同圈同酬”到“市域同酬”；推进城乡教师区域内有序流动。市教育局相关人士昨晚表示，目前，我市教师绩效工资改革如期进行，城乡教师“同县同酬”基本上已经实现，甚至有些地方，农村教师收入高于县城教师收入；而实现“同圈同酬”到“市域同酬”，取决于各个圈层与市域经济的发展水平。入学公平：

分班采用电脑派位并公示

坚持规范办学，保障所有学生受教育机会公平。坚持义务教育阶段公办学校免试就近入学。加大义务教育阶段公办学校“划片招生免试就近入学”的实施力度，均衡配置生源，有效遏制义务教育择校。

学校公平对待所有学生。消除大班额。新生入学分班采取电脑随机派位，对分班结果进行公示。不设重点班。

教师公平对待所有学生。制定个别化教学计划帮助学习困难学生进步。因材施教，加强对学生进行个别辅导，促进不同兴趣和特长的学生都能充分激发潜能。

民校公平：

义务教育纳入政府预算

“公平计划”提出，依法保障民办学校与公办学校享有同等的法律地位。将民办学校发展纳入教育发展总体规划，维护民办学校教职工合法权益。保障民办学校学生在升学、就业等方面享有与公办学校学生同等的权利。

建立各级政府公共财政资助民办教育的制度，将发展和推进民办教育纳入公共预算。承担义务教育任务的民办学校由政府根据学生数量，以及当地实施义务教育公办学校生均教育经费标准，拨付相应的教育经费。

高等教育

市属高校平均就业率2011年达90%

到2012年，我市将力争建设10个市级特色专业（5个本科专业、5个专科专业），50个市级精品课程，市属高校平均就业率达到90%。

市级财政要在教育部门预算中安排资金，用于特色专业（每个专业15万元）、精品课程（每门3万元）项目的建设，同时每年安排一定经费作为评估及课题费用。各市属高校也要按照市级拨款的相应比例进行配套。

教师素质

2015年 全市75%教师学历达本科

按照《成都市教师素质提升行动计划实施方案》，2009年至2012年，全体教师每年将有不低于100个学时的培训；市本级培养6500名市级骨干教师。力争到2015年，全市教师本科及以上学历达75%以上，有5%的教师达到研究生学历水平。

教育国际化

办好1-3所国际学校

提升成都教育国际化水平。包括鼓励学生海外修学，建设双语学校，设立成都市政府留学生奖学金和成立“成都教育国际交流服务中心”等。要办好1-3所国际学校。市属高校都有1－2项高水平的中外合作办学项目。市属高校、省级以上示范性高中和重点职业中学都有友好学校。

开设3－5个海外“孔子课堂”

依托国际友好城市开设3－5个海外“孔子课堂”。市属高校、省级及以上示范性普通高中和重点职业中学的领导干部、市级及以上学科带头人境外研修、培训的比例逐年提高。到2010年，上述学校中教师有境外培训经历者力争达到1%-3%，其中英语教师力争达到10%-15%（8%-12%）。

鼓励学生修学旅行

开设海外体验的选修课程，组织学生出境修学旅行。以修学旅行为主的出境交流学生每年力争达到3000人次，境外学生来蓉修学旅行每年力争达到1000－1500人次，各级各类学校接受境外来蓉或交流的学生每年力争达到1000人次。到2010年，全市“双语教育实验学校（园）”达到50－60所。

政府设留学生奖学金

我市将成立“成都教育国际交流服务中心”。设立“成都市人民政府留学生奖学金”，对来市属高校留学的优秀境外学生进行奖励；努力完善留学生、外籍教师医疗保险等具体

实施办法；设立成都教育国际化专项奖。

素质教育

逐年扩大指标到校生比例

减负：学生课业负担定期公布

经过3年努力，把成都建成全国素质教育示范区。建立市政府对区（市）县政府的素质教育评价机制，并将素质教育实施情况纳入考核目标。同时，还将建立县域内义务教育均衡发展监测机制和素质教育监测公布制度。定期公布各区（市）县义务教育均衡发展情况、教育投入、学校教育质量情况以及学生发展水平、课业负担状况等反映素质教育的基本指标。

招生：探索多样化录取方式

我市将改革招生考试制度。完善高中阶段学校综合评价录取办法，探索多样化录取方式。逐步实行中职类学校凭初中毕业成绩和毕业证免试升学制度；实行普通高中指标到校生制度，并逐年扩大指标到校生比例。

同时，还将完善学生综合素质评价办法。将学生综合素质评价结果，作为学生是否达到毕业标准和高中阶段学校招生的重要依据。

制定素质教育特色学校标准和评选办法，开展特色学校创建活动。用3年时间在全市建设100所外语、科技、体育、艺术等各类素质教育特色学校。

城乡学校布局

《成都市统筹城乡学校布局行动计划实施方案》指出，我市将在中心城区（含五城区及高新区）、龙泉驿、新都、郫县，共9个区县，对于现有的和规划可控的中小学校用地资源，严格加以控制，缓解中心城区中小学教育用地紧张的状况，集约地利用中小学空间资源。根据现有中小学资源分布情况、中心城区人口分布情况及用地功能调整发展的要求，到2020年，中心城区共规划小学400所，提供学位49.4万座，规划中学219所，提供学

位38.2万座。

对于一些校地面积小于5000平方米，无法有效发挥办学功能导致资源无法利用的校点，可通过切实可行的用地等量置换措施进行整合，或采取一校多区的办学模式加以利用。关于市民普遍关心的小学布局，方案认为相对完整独立的居住片区应优先满足小学的布点，但对于因小学分布不均衡而带来的局部地区小学资源不足，可结合周边地区的实际情况，在保证学位总量平衡的条件下，进行小学生源的跨区分流。中学在城市新区可适当相对集中布局寄宿制中学。

小学分布不均 可跨区分流

终身教育

大力开展社区教育，逐步形成以社区大学和20所社区教育学院为主体，以219所乡镇成人学校（社区教育学校）为骨干，以1666所村社区教学点和1034所中小学资源开放为辅助的，全方位、多层次、现代化、开放式的社区教育网络服务体系。

确保城乡统筹形成的农民集中居住新型社区全部建立社区教育工作站，使年培训率达到区域常住人口的40%以上。

各级政府应按照区域常住人口人均最低1元的标准单列社区教育专项经费，并实现逐年有所增加。

区域常住人口 年培训率40%以上

教师住房保障

年内完成农村中小学教师住房困难工作

2008年，我市已解决农村中小学教师住房困难户1000余户。到2009年年底，我市将全面完成农村中小学教师住房困难工作。据了解，解决农村中小学教师住房困难工作由教育部门提出需求，区(市)县政府负责建设落实，并纳入民生工程目标。

第四篇：重庆成为全国统筹城乡综合配套改革试验区后破解城乡二元结构壁垒探析

重庆成为全国统筹城乡综合配套改革试验区后破解城乡二元结构壁垒探析

转载日期：2012-7-18 21:49:00 来源：互联网

摘要：二元结构模式导致了重庆的贫富差距越来越大，产业结构不合理，“三农”问题日益严峻，相关配套制度供给失衡等弊端。要达到城乡统筹，必须打破城乡二元结构壁垒。2007年6月7日，重庆获批成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。根据重庆实际情况，本文建议利用政策优势，从消除二元户籍制度入手，充分发挥城市的带动作用，大力推进农村城镇化建设，发展农业产业化和农业规模经营、实现农业现代化，加快重庆“一圈两翼”战略布局建设。

关键词：全国统筹城乡综合配套改革实验区；城乡二元结构壁垒；户籍制度

On the research of solving the city and countryside dual structure barrier after Chongqing becoming the nation pilot cities for coordinated and balanced development between urban and rural areas

Song Lan

School of Culture and Social Development Studies, Southwest University, Chongqing 400715,China

Abstract: Chongqing's dual structure model led to a growing gap between rich and poor, irrational industrial structure, the “three-dimensional” increasingly serious problem, and corresponding imbalance in the supply system and other ills.June 7, 2007, Chongqing approved to become the National Rural integrated support reform pilot area.To make it possible to co-ordinate urban and rural areas, we must break the barriers of urban and rural dual structure.According to Chongqing actual situation, we shoule use policy advantages, eliminate the dual household registration system, give full play to the leading role of cities, vigorously promote rural urbanization, development of the industrialization of agriculture and agricultural businesses, the realization of agricultural modernization, and accelerate the Chongqing “one circle, two wings” strategic layout of the building.Key words: National Rural integrated reform experiment;Urban and rural structure barriers;Household registration system

引言

1.1 研究背景

1.1.1 现实背景

1997年3月14日，八届全国人民代表大会五次会议批准设置重庆直辖市，6月18日，重庆直辖挂牌。距今，重庆直辖已十年。直辖十年来，重庆坚持“打基础、建平台、增后劲”的基本思路，着力在“解困”方面积极探索并取得了历史性的阶段成果。生产总值由1997年的1360.24亿元增加到2005年的3070.49亿元，翻了两倍多，并且二、三产业发展明显，分别达到了1259.12亿元和1347.97亿元，占生产总值贡献率的41%和43.7%（1997年，重庆市二、三产业的贡献率分别是39.7%和37.7%），产业结构日趋成熟。[1]在减少行政层级，提高行政效能方面，由刚直辖时的“省-地（市）-区县-区公所（区公委）-乡镇”五级管理层次减少为“市-区县-乡镇”三级，逐步实现行政管理的“扁平化”。

2007年6月7日，在重庆庆祝直辖十周年之际，国家又批准重庆市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，这是继百万移民之后，重庆面临的又一世界级难题。虽然重庆在直辖十年期间，各方面都取得了可喜成绩和长足进步，但是重庆仍是典型的城乡二元结构，城乡差距大，区域发展不平衡，资源节约和环境保护任务繁重，集合和叠加了我国东部现象与西部现象，具有我国很多地区尤其是中西部省区相似的基本特点，是我国基本国情的一个缩影。作为直辖市,重庆同时又具有中等省的构架和欠发达省的特征，择其进行统筹城乡综合配套改革试验，不仅有利于完善新兴直辖市的体制，也有利于探索省级构架下的城乡统筹之路。在重庆进行统筹城乡综合改革试验，对全国特别是中西部地区统筹城乡发展具有典型意义。

1.1.2 理论背景

城乡对立是个历史范畴，是随着野蛮向文明的过渡、部落制度向国家的过渡、地方局限性向民族的过渡而开始的,它贯穿着全部文明的历史并一直延续到现在。马克思指出，城乡对立鲜明地反映出个人屈从于分工、屈从于他被迫从事的某种活动,这种屈从现象把一部分人变为受局限的城市动物，把另一部分人变为受局限的乡村动物，并且每天都不断地产生他们利益之间的对立。在这种情况下，虽然“城市资本主义竭力提供一切现代科学的方法来发展农业技术，但是生产者的社会地位仍旧和以前一样悲惨，城市资本不能有系统、有计划地把城市文化输入农村”。[2]城乡对立不但导致了农村居民的贫困、愚昧，还直接损害了农业这一国民经济的基础，农业的落后状态必将拖整个国民经济的后腿。

建国以来，出于国际环境对中国的不利影响以及中国国内的政治形势，新中国领导人急切地要改变中国贫穷落后的面貌，快速推进国家工业化的进程，作出了大力发展重工业的举措。1956年4月，毛泽东在《论十大关系》讲话中明确指出：“重工业是我国建设的重点，必须优先发展生产资料生产，这是已经定了的。但是决不可以因此忽视生活资料尤其是粮食的生产。如果没有足够的粮食和其他生活必需品，首先就不能养活工人，还谈什么发展重工业？” [3]中央明确表明了优先发展重工业、农业置于基础和服务地位的战略思想。因此，农业一直作为工业的资源聚集地，农村只是为城市、工业发展服务，形成了“先进的城市、落后的农村”、“城市办工业，农村搞农业”城乡二元经济结构局面，城乡的非均衡发展问题日益突出，城乡之间处于相对隔离的发展状态，逐步形成了城乡分治，城乡分管的局面，以城市居民和农村居民分治分管的户籍制度、社会保障制度等一系列行政管理体制为特征，成为现今社会体制改革的顽疾。相关概念界定

2.1 城乡二元结构

关于发展中国家经济二元性的明确的、系统的、影响最大、应用最广的理论则出自于美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者阿瑟·刘易斯（W.A.Lewis）的二元经济结构理论。1954年刘易斯在《劳动无限供给条件下的经济发展》中提出了关于发展中国家经济二元结构的理论模型，这一模型指出发展中国家一般存在着性质不同、成熟度不一的两个经济部门，一个是“资本主义”部门，又称现代部门；一个是“维持生计”部门，亦称传统部门。它们在资本运用、生产规模、生产方式、生产效率、收人水平等方面存在明显不同，不仅揭示了发展中国家二元经济结构的表现形式和特征，而且在二元经济结构的基础上建构起一种全新的经济发展模型，揭示了传统部门和现代部门的消长机制。[4]

在我国，首先提出“二元社会结构”的是农业部政策研究中心农村工业化、城市化课题组在1988年第9期《经济研究参考资料》上发表的根据调研结果写成的研究报告《二元社会结构———城乡关系：工业化、城市化》。这篇报告首创了一个后来在理论界引起多方关注的新概念——二元社会结构，即指把城市社会作为一元，农村社会作为另一元的城乡分割状态。

王正中则在其题为《城乡二元结构对当代中国农民现代性的制约》的论文中，将城乡二元结构清晰界定为：所谓城乡二元结构是指维持城市现代部门和农村传统部门二元经济形态，以及城市社会和农村相互分割的二元社会形态的一系列制度安排所形成的制度结构。[5]

2.2 全国统筹城乡综合配套改革试验区

为了有别于1979年起陆续设立的深圳、珠海、汕头等“经济特区”，人们将“国家综合配套改革试验区”俗称为“新特区”。继2005年、2006年上海浦东新区、天津滨海新区设立全国综合配套改革试验区并加快发展后，全国多个地区都同时积极争夺第三个“综改试验区”，但以“城乡统筹”发展申请设立“全国综合配套改革试验区”的只有重庆和成都两地。所谓统筹，就是通过全盘筹划，用最少的时间、人力、物力，获得最佳经济效果的方法，称为统筹方法。其应用要点为抓住关键环节，合理安排工序，以缩短工时，提高效率。重庆和成都的成功申请，说明城乡统筹事关全国改革大局，事关科学发展、和谐发展大局。国务院要求成渝两地从实际出发，全面推进各领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成城乡统筹发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展，也为推动全国深化改革发挥示范带头作用。重庆城乡二元结构壁垒的弊端

3.1 城乡差距越来越大

2005年，全国城镇居民人均可支配收入10493元，农村居民人均纯收入3255元，收入水平相差3.22倍。城镇居民大部有社会保障，农村居民大部没有社会保障，城镇居民的文化、物质生活设施也大大好于农村。[6]对于重庆，这个全国最年轻、最西边的直辖市，中央给予了许多政策优惠和财政扶持，2006年，重庆工业利润达155亿元，资产达1500多亿元。城市面貌日新月异，建成区10年长了一倍，无处不见高楼林立，灯影荡漾。城市人民的生活水平有了长足提高，小汽车等高档消费品的拥有量大幅上升，对生活质量的要求也越来越高。三峡广场、奥体中心等市政设施的修建在为都市人民带来方便的同时，也见证了重庆成长为国际化大都市的进程。但在城市之外的广大乡村地区，农村居民的生活却不见得有如此翻天覆地的变化。重庆市3100多万人口中农村居民占80%以上，城乡居民收入比为4：1，比全国平均差距还要大。2005年，由主城九区构成的都市发达经济圈的地区生产总值达到1294.73亿元，其中第一产业仅60.27亿元，第二产业563.56亿元，第三产业670.90亿元，人均地区生产总值20266元；由万盛区、双桥区、合川市等12个县级市、区、县组成的渝西经济走廊创造的生产总值为869.72亿元，其中第一产业193.45亿元，第二产业343.38亿元，第三产业332.89亿元，人均地区生产总值10345元；而由万州区、巫山县、奉节县等19个区、县组成的三峡库区生态经济区地区生产总值共906.04亿元，其中第一产业209.68亿元，第二、三产业分别为352.18亿元和344.18亿元，人均地区生产总值仅6885元。[7]可以看出，由于城乡二元结构体制的存在，城市和农村市场体系和市场载体的较大差异，导致生产资料、生产工具、人力资源向城市的集中，这样一来，它一方面聚集着社会的历史动力，另一方面又破坏着人和土地之间的物质交换，也就是使人以衣食形式消费掉的土地的组成部分不能回到土地，从而破坏土地持久肥力的永恒的自然条件工业和农业矛盾尖锐化，使得城市居民和农村居民在享受服务、自身发展上的不平等，而这种不平等正是近年城乡居民收入不断扩大的主要原因。

3.2 产业结构调整滞后，第三产业发展严重不足

按产业结构演变规律，一个国家经济发展水平与产业结构密切相关。一般是从第一产业占主体地位逐步向第二产业继而向第三产业转移。但由于我国长期执行重工业优先的经济发展战略，投资严重向重工业倾斜，削弱了农业基础，第三产业发展也受到抑制，第一、三产业的发展远远滞后于工业，造成产业结构发展畸形。在这种情况下，由于工业生产本身资本密集的特点，不能吸收过多的劳动力就业，而第三产业的发展不足也无力提供更多的就业岗位，导致许多农村剩余劳动力无法实现就业转移。

特别是重庆，由于其作为陪都的历史原因和作为码头的地理位置，从一开始，就是国家重点建设的重工业基地。中央政府以发展国家重点项目重化工业为线索，向西部地区投资几千亿元人民币。但到目前为止，以中央企业项目为基础的、主要由中央前头发展的西部崛起模式存在先天不足。首先，中央投资分配主要没有惠及当地；其次，重化项目属于资本与技术密集型工业，无法有效拉动当地中小企业发展、当地的消费与就业。很明显，如果没有当地的经济与社会模式的改革相配套，这些重点项目投资与当地经济的融合不力，成为高悬于上的标本项目，即便有了数个全国第一，也基本与当地的民生关系不大。这种产业结构的失衡违背了城市发展的规律，导致第一产业剩余劳动力众多却不能转移，第三产业急需发展却无人可用。根据重庆统计年鉴对2005年重庆农村地区的统计显示，在1366.91万乡村从业人员中，从事第一产业的有775.88万人，占从业人员总数的56.8%；第三产业从业人员356.27万人，仅占从业人员总数的26.1%。

3.3 市场机制作用未能充分发挥，行政干预过多

由于改革开放的时间较短，城乡分割的市场没能被完全打破，市场机制发挥作用的空间和领域还较为有限。尤其是在农村，城乡二元户籍制度导致劳动力不能自由流动，城乡分治的公共设施供给体制导致农村基础设施的落后，使得劳动力、生产资料、生产工具不能达到大范围内的有效匹配，市场机制的有效竞争不能充分发挥。城镇建设则实行计划方式和政府主导，城镇的任何设施，包括基础设施、生产设施和生活设施，都得由政府确定计划后再拨款建设。社会需求在市场上得不到反映，各种要素不能进行有效组合，农村城市化裹步不前，被市场机制作用下的农村工业化远远抛在了后边。有关方面已经认识到行政之手高高在上地用大笔资金推动城乡一体化很难手整体发展和和谐发展之效，政府应深化职能转变，将重心放在提供便捷的公共服务设施，创造良好的发展环境上，让市场在资源配置中的作用凸显出来。

3.4 “三农”问题形势严峻

中央对“三农”问题的重视程度和解决“三农”问题的决心早已不言而喻，从几个中央“一号文件”的发表，从取消农业税和大力推进新农村建设中可见端倪。瓶颈原理认为，瓶颈决定瓶子的最大流量。瓶子再大，装的再多，影响进出口速度的第一因素是瓶口的直径，瓶子流量与直径成正比。“三农”问题就是制约我国经济社会协调发展的瓶颈，并且折射出诸多深层次的矛盾。在我国城乡二元社会格局就政府优先发展工业的政策下，我国的经济发展重工业轻农业，重城市轻农村。国家以不平等的交换体制为基础，使农民在农产品和工业品价格的“剪刀差”中，白白地流失到自己的劳动成果。国家的工业化和城市化几乎完全建立在牺牲农业、掠夺农民的基础上，这种政策的弊端愈来愈成为今天诸多社会瘤疾的关键所在。[8]如果不改变农民的“非国民待遇”，改变引起这种不公平待遇的制度体系，要想缓解“三农”问题的严峻形势，实现城乡统筹发展，达到国民的共同富裕都是无稽之谈。

3.5 相关配套制度供给严重失衡

具体说来，我国城乡二元结构体制是多方面政策的组合，城乡制度的具体差异概括为14个方面：户籍制度、粮食供给制度、副食品与燃料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度。[9]

1953年由于相当多的农村人口拥往城市，经济衰败的城市承受不了巨大的压力，因此，国家发出了《关于制止农民盲目流入城市的紧急通知》，盲流由此产生。从此以后，一直到1960年，中央出台一系列政策强化这一措施，终于形成了用行政手段控制人口迁移的“户口迁移制度”，即二元户籍制。二元户籍制造成了城乡的严重对立，阻碍着农村人口向城市非农化转移，把农民束缚在土地上。而由此造成城市居民与农村居民身份地位的不平等，及教育、医疗等社会保障制度上的差别，这种差别使得其他体制层面的改革要么难以实施，要么流于形式。对于破解城乡二元结构壁垒的几点建议

4.1 利用政策优势，推进改革进程

重庆社科院区域经济研究所所长李勇指出，成为新特区，可以得到中央财政在一定时候内的专项补助，同时还可以得到税收、银行贷款等方面的支持。重庆地方财力较弱，可以争取在上缴中央财政的增量部分，实行先征后返。并且，在不违背中央大政方针和主导精神的前提下，中央将给新特区更多的灵活制定政策的空间，使之更能因地制宜，极大地发挥地方的创造性思维。对于错综复杂的各项行政制度，市政府要有吃螃蟹的信念，理清思路，抓住主要矛盾，大胆创新。有了资金和政策优势，重庆才有可以大刀阔斧改革的资本。

4.2 充分发挥城市的带动作用

所谓城乡融合，就是“将结合城市和乡村生活方式的优点而避免两者的偏颇和缺点”。城乡融合，绝非要毁灭城市这种物质实体,融合也绝非要实现城乡无差别的统一，而是在“扬弃”的基础上，实现城乡“更高级的综合”。在城乡融合的过程中，决不是歧视城市，或简单地将城乡拉平，而恰恰要重视大工业和城市的历史地位，充分发挥城市在城乡统筹中的积极作用。“这不是说，城市和乡村之间对立的消灭应当引导到‘大城市的毁灭’。不仅大城市不会毁灭，并且还要出现新的大城市。” [10]如果城市必然使自己越居特权地位，使乡村变成从属的、落后的、无助的、闭塞的，那么，有农村居民流入城市，只有农业人口和非农业人口混合和融合起来，才能提高乡村居民，使其摆脱孤立无援的地位。[11]

4.3 消除二元结构，户籍改革先行

改革开放以来，二元户籍制度对经济社会发展的弊端日益突现，国家也对其进行了许多形式的改革，但总的说来，改革取得的实质性进展很少，“三农”问题依然严重。城乡二元结构和户籍制度相互固化，使许多改革措施流于形式，没有取得实质性进展。迁徙权是公民基本权利之一，改革户籍制度不仅是因其阻碍了经济政治的发展，也是体现以人为本，还权于民的要求。二元户籍制度尤如第一张“多米诺骨牌”，只有将其推倒，实现城乡居民身份上的无差别，城乡统筹才能建立在可靠的理论基础之上。正如李培林、李炜指出，农民工与城市工人最大的非市场化差异或身份差异，集中在社会保障状况方面。户籍体制的改革应与养老、医疗、失业等社会保障待遇相联系，才能对改善农民生活状况起作用。[12]

4.4 发展农村城镇化

解决“三农”问题的首要问题是农民问题，解决农民问题的出路在于农民非农化、农业产业化和工业化。马克思指出要打破“工业只能布局于城市”的观点和现实，“要使这些被排挤出农业的工人不至没有工作,或不会被迫集结城市,必须使他们就在农村中从事工业劳动”。[13]因此发展城镇经济，推进农村城镇化便成为解决这一问题的主要途径之一。实践证明，乡镇企业在吸纳农村剩余劳动力就业方面起了重要作用。2005年，重庆市乡镇企业登记75206家，吸收2039467人就业，实现总产值27273077元。但这种“离土不离乡，进厂不进城”的“中国式城市化道路”也在一定程度上造成了环境污染、重复建设等问题。在以后的城镇化发展中，政府应统筹城乡规划，合理布局厂址，妥善处理好这些问题，使乡镇企业吸收更多的劳动力就业。

实现农村城镇化，城镇用地的征用是政府工作的难点。统筹后，全市的土地政策有望更加灵活，可以在区县之间调整用地指标，在全市范围内实现耕地的占补平衡，这将有助于加快重庆的城镇化进程，加快劳动力的非农化转换

4.5 发展农业产业化和农业规模经营，实现农业现代化

建设社会主义新农村的终极目标是实现农业现代化、农村现代化和农民知识化。在农村剩余劳动力向城市转移的过程中，原来农村分散的家庭小规模经营就有了可以集中的条件。农业的规模经营，与土地制度的改革是分不开的，因此，应该实现土地之间在合法前提下更加灵活地转让、出租和承包。农业产业化是农业相关联产业的一体化、市场化、集约化，可以使中国农业从小规模、分散、不连片的经营方式逐步向适度规模的连片经营方式转变，给大规模使用农业机械提供了可能，从而实现农业的现代化。农业现代化必会将科技成果和现代工业成果以及科学的管理知识、管理思想带入农业中，实现农民知识化。正是在农业规模经营的助推下出现了农业产业工人的概念。重庆由于地理位置的限制，山区面积较大，在使用机械、推广规模经营方面存在一定困难。新特区设立后，国家将在重庆农村基础设施投入方面给予支持，如在农村公路、农田水利等方面增加投入，通过改善基础条件，为农村实现集约化、规模化经营提供有利条件。对于山区的农业产业化，应把握自身特色，因地制宜，大力发展林业、畜牧业等，走一条既符合经济发展又符合生态要求的新型农业产业道路。

4.6 加快“一圈两翼”建设

2006年底召开的全市经济工作会议上，汪洋书记提出“一圈两翼”的发展构想，决定打造以主城区为核心的“一小时经济圈”，建设以万州为中心的渝东北地区和以黔江为中心的渝东南地区“两翼”，构建“一圈两翼”的区域发展新格局。“一小时经济圈”将分三个层次推进。第一层次：做优做强主城，逐步形成有机联系又相对独立的“一城五片”特大城市格局；第二层次：做强区域性中心城市。重点打造涪陵、江津、合川、永川等4个区域性中心城市，发挥对主城特大城市的支撑作用；第三层次：做活中小城市，建成一批成渝经济区、渝南黔北地区的重要“门户城市”。同时发展劳动密集型产业，带动农村人口向城市转移，提升“一小时经济圈”的综合承载能力。

通过集中建设，在“一小时经济圈”的规模和实力增强后，可以提高市级财政对渝东北、渝东南“两翼”的转移支付能力。市委、市政府还将通过合理开发以万州、黔江为中心的“两翼”，促进这些地区享有与“一小时经济圈”均等的基本公共服务；通过健全区域协调互动机制，以城乡综合改革为突破口，完善农村人口进城安家、就业、生活的引导政策，促进“两翼”人口向“一小时经济圈”转移。一圈两翼的发展战略，就是做大核心区域的总量，改变现在的“大城市带大农村”的局面，形成“大马拉大车”的良性发展局面。[14] 结束语

2007年，重庆又处于历史潮流的风浪口，城乡统筹综合配套改革试验区的申请成功，为重庆的发展提供了又一平台。办好城乡统筹综合配套改革试验区，目标是基本建立改变城乡二元结构、统筹城乡的体制机制，基本形成促进社会和谐的社会体制，走出一条适合中西部地区特点的科学发展道路。其标志是城乡居民收入水平、公共服务水平和生活水平的差距明显缩小，为全国积累经验，提供示范。

改革都不是一蹴而就的，而是一个循序渐进的过程，要想改变长期形成的二元结构决非在一朝一夕可以达到。破解城乡二元结构壁垒，是摆在所有关心中国发展进程的国人面前的难题，虽然这个壁垒根深蒂固，在改革中将遇到无数不可预知的困难，但只要群策群力，把握住改革的“瓶颈”，相信在不久的将来，重庆“一圈两翼”的发展模式将为许多地方借鉴和学习。

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参考文献：

[1] 重庆统计年鉴2006.[DB/OL].http://.[2] 马克思恩格斯全集(第3卷)[M].北京:人民出版社, 1960.57.[3] 毛泽东.毛泽东选集[M].北京：北京出版社，1977：第5卷

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第五篇：城乡统筹综合改革

[转] “城乡统筹综合改革”是一种变相的征地

“城乡统筹综合改革”是一种变相的征地

北京天则经济研究所学术委员会主席 张曙光

关于土地问题我在前年做过研究——城市化背景下土地产权的实施和保护，这是从总体方面来讨论的。今天专门来讨论农村的集体建设用地问题和小产权房的问题，包括8个方面的问题。

第一个问题：城市土地与农村宅基地的不同

集体建设用地大部分是宅基地，而矛盾最鲜明的也是在这一块，其他的没有多大问题。

农村与城市相比，有几个不同的特征：第一个是跟城市的房产比较起来，农村宅基地的取得方式不同。城市是通过市场化取得的，政府通过招、拍、挂卖给开发商，开发商建了房子卖给居民，产权也转移了，使用权也转移了，这是商品化交易的过程。农村则是集体划拨，是无偿的。这个无偿划拨虽然满足了农民平等的住房需求，但是想用这办法来控制宅基地的目的却没有达到。既然是“不要白不要”，农民就想多要，想收回多占和不用的宅基地是不可能的。第二个是城市的房屋都商品化了，没有什么限制：中国人可以买，外国人也可以买；城里人可以买，乡下人也可以买。而在农村，它基本上是不能让城里人买，只允许农村居民之间买卖，所以商品化的程度很低。这种状况，阻碍了农村经济的发展。为什么呢？我们可以看到，城市原来也是实行住房分配制，那时的城市房屋破烂得很，后来一商品化，城市马上就发展起来了，城市漂亮了，住房也好了。第三个是取得的数量不同。城里人的房子，可以买一套也可以买几套。农村规定只能是一户一宅，但是一户多宅的现象还是大量存在。保护耕地的目的并没有达到。第四个就是决策主体和所有者主体不一样。城市里的土地，政府是所有者，也是决策主体。但是农村土地的所有者主体是村集体，而能不能取得宅基地却要政府部门批准。农村宅基地和农用地的差别也很大。农用地可以主张权利，但是宅基地的问题始终没有解决，所以农村宅基地出了不少问题，而且寻租现象大量发生。

第二个问题：小产权房的法律困境

政府规定了一系列关于宅基地的管制办法———不准城里人买，不准农村人卖给城里人或转让给城里人。政府的管制执法有两种，一是行政执法，二是法院审理。行政执法，由国土资源部执行。国土资源部设了土地监察司，在各地设立了土地监察办公室，去年搞了土地执法大检查。法院审理的农民之间的宅基地官司有很多案例；但是在农民和市民之间土地交易的官司，审理的案子很少，但是影响非常大。我这里有两个案例。一个案例是，北京房山区的青龙头村，和城里的一个建设开发公司合作，盖了138套别墅。结果被遥感卫星发现以后，国土资源部和北京市规划办公室进行了执法检查。最后把138套中的85套给拆除了，并且对相应的人员作了处分。但是这以后，“小产权”房的问题并没有禁止住。因为首先这条法律本身有着很大的争议，其次圈占土地的利益太大，冒着杀头的危险也有人要干；还有查处的概率和处罚力度都不够。法院判决的一个最重要的案例就是宋庄画家村。许多画家买了农民的房子建起了画家村，由于画家村起来以后变成了北京市的艺术园区，所以村里就想把园区重新规划。这时土地升值了，一位农民就想反悔，就把买他房的画家告上了法院。法院的一审判决：画家是45000块钱买的一个院落，法院判决农民赔他9万块钱，这9万块钱是对他添建的那些损失的补偿。二审再判的时候，给画家赔得了18万，大概是占到了这个房子升值后收益的70%。村里面也做了一些安排使画家们能够继续留下来。这个案例的判决说明了现在法律的尴尬，判这个案例实际上是在考虑土地的增值收益到底属于谁？按照现在的法律来判就是应该属于这个农民。但是增值收益又是怎么来的？是画家在画家村里聚集使得这个地方兴起了一大批与原来农业无关的产业，比如画材画笔、绘画装裱、绘画拍卖、绘画交易等等，才使这个地方发展起来的。事实上，最后的判决主要收益还是归了画家。这个案例如果判了画家败诉，画家们一走，那么画家村没有了，这个以此为基础的开发区也就完了。

第三个问题：“城乡统筹综合改革”是一种变相的征地

对于宅基地的争夺一直是非常激烈的。前期是政府征地，结果征地的名声太坏，所以现在各地方政府变了个法———搞“城乡统筹综合改革”。那么城乡统筹到底是什么？我做了些调查。这里提供两个例子来说明，城乡统筹实际上是一种变相的征地。我去了重庆的九龙坡，这是重庆城乡统筹改革先走一步的实验点；看了天津开发区———华明示范镇。前一个，可以说改革是失败了。因为它最重要的一步就是政府征地以后，搞了个1000亩的博士园，其中200亩已经建成了。在这1000亩地里设计了140个蔬菜大棚，然后两个大棚之间建一座博士小楼，50万元———名义上为租，实际上是卖。最后大概是有人把此事反映给总理，这个试验就放下来了。天津开发区，它完全是财政包干的一个试验，把12个村的1.2万亩土地拿出3900亩盖楼，让农民上楼，一个农民平均37平方米。其余的地全部变成国有土地。市政府拿了4000亩，区政府2000亩，镇政府2000亩。大家可以看到综合城乡统筹是个什么。其实第二个案例中，它的实质完全是在现存法律之内的。就工作本身来说，两个地方都做得比较细，但是问题在什么地方呢？就是所有的城乡统筹的方式都是变相征地。因为前一段的征地太落伍、太露骨，那么现在的城乡统筹只是有效地解决了农民的住房问题，却并没有保障农民的财产权和发展权。因为所有置换出来的土地都实现了国有化，都被政府拿走，农民既丧失了处置权和使用权，也没有了收益权。前者是强征，而后者就是用一些好的远景把农民的地给拿走。

第四个问题：应让土地成为农民公共信托的资产

在目前的利益格局下，政府不可能真正兼顾城市和农民的利益。即使没有官员的寻租和腐败问题，都不可能兼顾农民的利益。为什么呢？城市要扩大，要地，还要钱、要融资。城市取得土地目的不是一个———不仅是要地，而且还要钱。所以城市不光是要把土地拿走，还要把收益拿走，这是现在城乡统筹的一个关键问题。真正的城乡统筹，我认为就应该划清一个界限：就是把土地给城市，用于城市建设；但是应该把收益留给农民。解决了这个问题，城乡统筹是没问题的，现有的作法剥夺了农民的参与权和发展权。天津开发区，政府从开发行借了25亿，把房子盖起来。但是卖不出去，钱回不来。预计有38亿的收益，现在只有2800万，所以农民的就业问题没有解决。只有让土地作为农民公共信托的资产，农民作为受益人才能解决这个问题。现在城乡统筹中存在着这样两个口号，一个是“宅基地换房”，一个是“以土地换社保”，这两个口号全部都是有问题的。“宅基地换房”是保障了农民的住房权利，而侵犯了农民的土地权利。而“以土地换社保”是以农民的财产权利换农民的公民权利。因为社会保障，比如基本养老、基本医疗是人们的基本公民权利。但是现在是农民把土地交出来才给你公民权，这是荒唐的，这没有任何平等可言。

第五个问题：土地级差收益的归属决定城市化的道路

其实对于宅基地，农民和基层有很多的创造，而这些创造基本上走出了一条解决宅基地问题的路子。我这里有两个案例。一个案例是北京的郑各庄。它是一个村社合一的体制，村里办了很多企业，最后留下来的是一个建筑企业。这个建筑企业现在有二级资质，可以承办奥运工程。村里边的土地，通过了村民和村、村和企业的一系列合作把地交由公司运作。现在村里有宅基地1050亩，用了250亩盖了60多幢楼，不到30%是村里的人住，人均是70平方米。再一部分是给村里和企业里的员工和村里的大学中学小学的老师们按成本价买的，然后有45%左右是按照商品房卖了，卖了23亿多。这23亿就作为企业发展的资金，现在是每一亩地企业给村里5000块钱的租金，这5000块钱就成了村里的共同信托基金的收益，由全村人共同享受，而且村民的福利状况可能比一些城里人还好。土地的资本化过程完全是村里自己做起来的。它创造了现在商品房开发的一个新的模式。现在的旧村改造都是通过政府拆迁，开发商建设，农民搬迁上楼。这样农民就丧失了土地，收益也没了，与政府的纠纷、与开发商的纠纷不断。但是自己开发、自己建设，是没有这个问题的，它打破了现行国有土地垄断供应条件下房地产市场畸形发展和房地产价格居高不下的局面，从而创造了新的模式。而现行的房地产开发模式是政府供应国有土地，由房地产开发商进行生产建设和生产经营，政府垄断了土地增值收益，开发商获得超额利润，农民的权益被剥夺。而郑各庄创造出一种不同的模式，利用的是盘活宅基地，建设的主体是村社企业，开发的部分商品房对外销售，收益全部留在农村。我们可以看到，实际上这个郑各庄的建筑企业公司具有了“集体土地资产经营管理公司”的性质。所以说他走出了一条十七届三中全会要解决的问题的路子。

还有一个案例是深圳的“城中村”。深圳的城中村是一个非常发达的社区———城中村有3.5万栋楼，1.2亿平方米，住了深圳人口中的520万人。而它完全是在宅基地的基础上发展起来的，这个过程中，政府四次限制，农民却四次抢建。先是建两、三层楼；后盖到了四、五层，七、八层；现在盖到了12层、15层以上，带电梯了。底下一层都是商家店铺，各种各样的服务产品都有。人们，特别是打工仔在这里能生存，因为租金便宜，一室一厅的房子是600-800块钱，两个人吃饭15块钱可以吃饱吃好。所以打工仔能够生存，深圳才能有今天的局面。在这个过程中，深圳市政府是要撤除城中村、改造城中村。为了限制城中村还曾经出台了《深圳私房租赁条例》———就是凡是登记了的、取得了产权的才能租，否则不能租。但是那么多人去深圳，要房子住，廉租屋市场供给和需求都是大量的，城中村就提供这样的供给。城中村，创造了另外一个经验，就是廉租房不仅是政府可以供给的，其实市场也是可以供给的。如果深圳还要再盖一亿多平方米的廉租屋，得花多少钱？当然，城中村有它的问题，它的楼房密度很大，消防、治安都会有一些问题。出现了这些问题要去想应该怎么解决，而不是去取缔它或是占它的利益。就这些农民创造出来的经验看，我觉得有几点我们要讨论：随着城市化的推进，农民主动参与和分享土地增值收益，正在成为一个共识。改革初期，土地价值没有显现，而现在显现了，那么农民自然要参与这块收益。政府是要限制它还是要引导它？这是个很重要的问题。而实际上土地级差收益的归属问题决定了城市化的道路问题。主流观点认为，土地级差收益的上升，是城市化带来的，是政府的基础设施带来的。但是这种观点只看到了表面，而没有看到本质。无数的事例证明了，没有农民自主的产业发展，没有人口的聚集，政府的本钱从什么地方来？因此，如果没有农民的土地权利这只鸡，哪里来的政府基础设施这个蛋？所以说土地级差收益归属问题决定了城市化的道路。归政府，就是走政府主导的城市化———也就是官员的城市化道路；归农民，就是走农民自主的城市化道路。

第六个问题：小产权房的几种方式

“小产权”房，实际是农民争夺和实施财产权、发展权的博弈。首先，“小产权”房，是相对于“大产权”房来的。“大产权”房就是城里的商品房。商品房的权利是充分的，价格也是市场的。但是“小产权”房，权利是受限制的，价格也是受限制的，所以称“小产权”房。政府的管制，使“小产权”房有两个概念，它有宽的定义和窄的定义：宽的定义是农村所有的房屋都是“小产权”房，因为政府禁止农民将自己的房子卖给城里人。还有一个窄的概念就是农村盖的商品房，不包括农民自己住的那一块。从“小产权”房开发建设的状况来看，开发建设从前面提到几个例子可以看到至少有三种方式：一是自主开发的建设方式，这里又有两种情况，第一种是由村庄供给建设用地，由村庄企业开发建设，如郑各庄那样，前提是有资金和建设能力；第二种是村民个人或者村集体雇请施工队来建设，然后出租和出售，如深圳“城中村”这种状况。二是合作开发，就是由村庄和外部企业合作，村庄向企业出租建设用地的使用权，外部企业出资开发建设。一方面满足村民的住房需求，另一方面满足企业发展的用地需求。其实青龙头就是这么个方式，不过失败了。重庆九龙坡有个陶家村也是采取这种模式。企业每年给一亩地一千斤稻谷的租金，去年稻谷的租金是九毛钱一斤，今年是一块钱一斤。它现在已经开发建设起来，引进了30多个企业，今年的产值达到了一亿多元。三是由开发商开发的，就是由村集体把建设用地一次性地出让给开发商，并承诺办理房产证，换得农民上楼和一次性的补偿，农民住进了楼，也就失去了土地。这个和政府征地、城乡统筹的方式基本是一样的。这种方式是有问题的，而前两种方式从现在来看都是解决问题的一条路子。现在农民们也有经验了，我们在天津开发区做调查的时候，有个村支书，政府想用他的地建葡萄园，但是在出让土地的时候，他不卖掉地上的设施（水井等），他要投资入股。

第七个问题：小产权房为什么越限越多

“小产权”房实际上是在城市住房商品化后发展起来的。以前城市的住宅是公房，在商品化以后的几年之间，城市的住房大为改善，1978年，城市人均住房面积只有6.7平方米，现在是平均26.1平方米。房地产的发展使城市周边的地价升值，刺激了城市周边房地产的开发。在这个情况下，由于现有的所谓“合法”的开发方式———政府征地，给农民30倍的赔偿，然后高价卖给开发商，使得开发商的利润大增———从2007年到2009年增加了48.4%的利润。也因为这样才撬动了“小产权”房的发展，因为一方面农村有土地，另一方面是地价不高———“小产权”房的地价只是“大产权”房的1/2或1/3；更重要的是，它有市场———很多农民进城以后需要住房，但是高价房租不起，那么“小产权”就是他们的乐园。目前，全国“小产权”房的面积达66亿平方米，“大产权”房是120亿平方米。在深圳，城中村的住房面积占深圳全部住宅的49%。通州区是北京市“小产权”房集中的地区，有人说通州的“小产权”房占全部住房面积超过了50%。通过这个事情我们可以看到：政府虽然严厉限制，但是“小产权”房却蓬勃发展，禁而不止。为什么会有这样的现象？我觉得这提出了一个问题———法律上的产权是公有还是私有，这不是问题的关键，关键看谁有产权实施和控制的能力。“小产权房”的实施能力由什么所决定？我觉得有那么几点：第一，产权的实施一个是由产权制度是否公正决定的。我们现在的产权制度可以说不符合这个条件。限制和取缔“小产权”房的规定是对农民不合理的剥夺和限制，缺乏合理的基础。因而在限制的过程中就会遇到阻力和反抗。第二，地权安排的有效性取决于传统地权规则的适应。其实在乡土社会，这个问题是更清楚的。传统的规则，你是不是违反了？事实上咱们现在的规定违反了过去的规定，甚至连集体产权的规定都没有维护。传统的规则必然随时都在起自己的作用，成为正式产权制度发生作用的依据和条件。

第八个问题：建立利益相容的机制

从法理上讲，农民出卖“小产权”房和他出卖粮食、蔬菜是一个道理———市场交易。那为什么要限制呢？这背后有一个不同———农民出售粮食、蔬菜是农民和农民竞争；而农民出卖“小产权”房是农民和开发商竞争。农民的“小产权”房实际上是动了开发商的奶酪，而开发商的背后是政府，问题的关键就在这里。我想讲的是改革的办法。土地问题是一个整体的问题，那么政府之所以提出要对“小产权”房进行限制，一个非常重要的原因就是想要保护耕地。我认为，保护耕地的前提之下，应放开“小产权”房的市场。实际上，目前政府的保护耕地政策是失败的，它没有达到利益相容，而是造成了许多利益矛盾。耕地问题上的一个利益冲突是中央政府和地方政府的冲突，冲突在土地的规划和土地的计划指标上；另一个是地方政府和农民的冲突，冲突在耕地上。按道理说土地保护是农民最想做的事情，农民也最有办法保护。而现在是农民不保护它，不光是因为“小产权”房，农村荒废的土地有的是，为什么呢？因为农民耕种粮食收益很低。农民不保护，地方政府不保护，开发商更不保护，只有中央政府保护，但是又没有办法保护，最没有办法的人最要保护耕地，最有办法的人却不保护耕地，这样的局面怎么去解决？就要想办法使政策让各方可以利益相容，有意愿去保护耕地。这是政策调整的很重要的方面。先找到粮产区集中的地方———黑龙江、吉林等地来保护，其他地方由地方政府去保护。不是现在这样强硬的办法，而是如何使种粮的收益达到平均收益的水平。怎么能够使得种地能达到平均收益水平？需要建立一个耕地保护的基金。通过补贴、提高粮价来提高收益。而保护基金人人有份，因为人人都要吃粮。按照成本承担和利益共享的原则来解决问题，不光是农民要承担，城市和发达地区，也要按照人口平均分担一部分保护基金使其建立起来。这些问题都解决了，就有两个办法可以解决“小产权”房问题：一个是可以向购房者收取一定的土地使用费，作为集体的共同基金；一个是国家对农民和集体建房者要收取相应的税收，建立房产物业税，把它留给地方。在这个基础上，对现在的法律进行一些修改。