第一篇：土地上的变迁——成渝统筹城乡综合改革试验区报告
土地上的变迁——成渝统筹城乡综合改革试验区报告一
序言
2009年4月下旬，去重庆、四川考察。考察的目的是要学习渝、蓉两地城乡统筹综合改革试验的成功经验。成渝国家级统筹城乡综合改革试验区的试验，受到高度的关注，完成考察报告很容易，要写好这个考察报告对我来说很难。改革，关键在于实践。但是，改革不应该再可以说是摸着石头过河的事情，方方面面的确要有理论总结。不考察，不知道，考察报告不写，更不知道，总结改革的经验，是天底下的难事，更不要说改革本身了。所以，改革家是最苦命的人。
中国经济经过改革开放后30年的发展，工业化、城市化、市场化、国际化成就非凡，在全球化迅速发展的今天，已经成为世界上第四大经济体。我们国家发展到今天，在土地特别是农民的土地上得到的好处实在太多了。工业化发展速度越来越快，城市化水平越来越高，GDP总量越来越大，有人说工业化和城市化是农民进工厂、村民变市民的过程，结果是农民的数量越来越多，城乡差别越来越显著，改革开放已经这么多年，冒出个越来越严重的“三农”的问题。
2008年，著名经济学家厉以宁先生在《北京大学学报》上发表长文《论城乡二元体制改革》，提出搞活农业经济发展，提高农民收入，关键在于改革城乡二元体制，让农民和城市居民一样享有同等的权利，拥有同等的机会。厉以宁因此获得2008CCTV中国经济年度人物的特别荣誉奖。现在十七届三中全会决议已经明确，改革城乡二元体制，走城乡一体化的道路。而早在2007年，国家批准设立重庆市和成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，据厉以宁于今年4月6日在南京的说法，都是搞城乡二元体制改革的（2009年4月6日，厉以宁在“中国经济信心之旅”南京站的主题演讲）。他的说法是可以肯定的。在十七届三中全会前，厉以宁就建议中央将推进统筹城乡综合配套改革试验区建设写入即将召开的中共十七届三中全会的文件，推动试点，鼓励地方探索土地承包权的各种有效流转形式，包括在不改变土地的农用地性质的前提下发展农民以承包地入股的股份合作制。在2008年9月2日全国政协“统筹城乡发展，促进形成城乡经济社会一体化发展新格局”协商会上，厉以宁表示，“统筹城乡发展最重要的任务就是改革城乡二元体制，这是中国下一轮改革发展的重点，同时是一场伟大的社会变革。”（厉以宁极力主张“农村土地流转”，也受到尖刻的批评）。
我国正进入城市化和工业化的高速扩张阶段，1998—2006年，我国的城市化率以每年1.5个百分点提高，2007年的城镇化率达到43%，未来一段时期，发达地区的产业升级、城市化水平提高以及由产业转移带来的中西部地区的工业起飞和城市发展，仍将是拉动我国经济高速成长的两大引擎。在高速工业化和城市化进程中，选择怎样的城市化模式，以及在这一进程中如何对待土地财产权利问题，将是决定我国经济是否能实现健康、持续、公平发展的关键，在很大程度上决定着我国经济的未来。
据国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英的说法，目前我国的城市化有两种模式，第一种模式，是地方政府以区划规划和土地国有化推动的城市化；第二种模式，是农民以集体土地自主参与工业化、城市化。中国的城市化是城市在扩大、农村不缩小。第一种模式是合法的，第二种模式不合法。第二种模式虽然不合法，但在有些地方，如广东南海，已存在10多年了，要转为第一种合法模式也很难办。有的从全国情况出发，认为应该取消广东南海所采用的第二种不合法模式，将其转为第一种合法模式；有的则从广东南海等地的实际情况出发，认为应该允许第二种模式的存在，在政策上让其合法。争论没有达成共识。
江苏全省的城市化模式，当然是第一种模式。这种城市化模式，一是需要“土地财政”的强烈支持，二是以设区的市为单位要有大量的土地后备资源，三是要有不间断的基本建设投资和工业用地需求，四是要有失地农民的大量付出。2003年以后，江苏省城市化明显有优先发展“大城市”的倾向，大拆大建对土地和农民的压力就更大。作者希望有更的多人明白这个。
成都、重庆的城市化和工业化用地也要通过征用才能使用，既不完全是第二种模式，农民不可能拿集体土地自主参与工业化、城市化，也不完全是第一种模式。他们的经验特别是推进城乡统筹的理念、方式，更有普遍意义和借鉴作用。
而灾难对人文意识的唤醒以及成都在救灾重建中探索出来的改革思路，对扬州、对江苏在金融危机和科学发展条件下反思发展问题具有时代特色、意义重大。
一、渝蓉两市的基本情况及改革试验启动情况
（一）成都市
成都，是四川省省会，副省级城市之一，共辖9个区、4个市、6个县，土地面积12390平方公里，其中，中心城区面积598平方公里，市辖区面积1418平方公里。1993年，成都被国务院确定为西南地区的科技、商贸、金融中心和交通及通信枢纽，综合实力西部第一。2007年，成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区已获国务院正式批准，成为继上海浦东新区和天津海滨新区之后又一个国家综合配套改革试验区。2008年末全市户籍人口1125.0万人，常住人口1270.6万人。2008年，全市实现地区生产总值3901亿（比上一年增长12.1%，列中国城市第14名），人均GDP超过4000美元。
建国60年来，成都市面貌变化很大。解放初期，成都市的建成区面积只有18平方公里，是一座消费型城市。特别是改革开放以来，成都市坚持以城市规划为“龙头”，旧城改造、新区开发和城市道路等基础设施建设，以前所未有的速度发展，市容、市貌发生了举世瞩目的变化。上世纪70年代，成都市城乡分野基本上以一环路为界，但一环路以内还有部分农田，到80年代末，一环路以外全部是农村，90年代二环路以外全部是农村，到21世纪初，城区已填充到三环路，但三环路以外全部是农村，现在，三环路以外已被城市和非农建筑迅速占领，成都市居民最为直观地看到，每10年甚至5年，城区就会有很大扩展，目前这种趋势正呈现加速态势。2007年提出“全域成都”，“全域成都”的核心内容是统一规划和建设成都12390平方公里市域，形成“一区两带三圈层四基地”布局格局。“一区”：1个特大都市区，由中心城和华阳、新都、龙泉驿、双流、温江、郫县等6个新城构成；“两带”：龙门山和龙泉山两个旅游发展带；“三圈层”：成都城市的三个圈层；“走廊”：中心城—华阳—正兴，中心城—双流—新津—蒲江，中心城—温江—邛崃，中心城—郫县—都江堰，中心城—新都—青白江—金堂，中心城—龙泉驿；“四基地”：争取用10年时间，将成都建成中国重要的高新技术产业基地、现代制造业基地、现代服务业基地和现代农业基地。“全域成都”强调在统筹城乡综合配套改革中，打破区域分割、城乡分割和行政体制障碍，按照经济发展规律和城市功能要求，实现要素和资源的市场化自由流动和优化配置。
从2003年开始，成都市就提出了“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”的工作思路，2004年2月5日成都市出台《中共成都市委、成都市人民政府关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》（成委发［2004］7号）后，围绕意见印发了涉及县乡财政体制、农业行政管理体制、户籍管理制度、土地流转办法、社会保障等方面的政策、制度文件几十个，形成了较为完善的统筹城乡发展政策体系。由此成为中国第二次农村改革的先行者。成都是在有过5年的统筹城乡实践经验的基础上，开始国家级统筹城乡综合改革试验的。
（二）重庆市（渝）
重庆是中国四大中央直辖市之一（1997年3月14日批准设立），是我国西部最发达的特大中心城市之一，国家历史文化名城，长江上游地区的经济中心，国家重要的现代制造业基地，西南地区综合交通枢纽、城乡统筹的特大型城市。直辖使重庆中心城市生产力不断得到释放。土地面积82403万平方公里，共辖19个市辖区，17个县，4个自治县。2007年底，重庆户籍人口总量已达到3235.32万。2007年，全年实现地区生产总值4122.51亿元，比上年增长15.6%，按常住人口计算，人均地区生产总值达到14660元，比上年增长15.3%。重庆以主城区为依托，各区、县、自治县形如众星拱月，构成了大、中、小城市有机结合的组团式、网络化的现代城市群，是中国目前行政辖区最大、人口最多、管理行政单元最多的特大型城市。2007年初，重庆将四大板块的发展战略确定为“一圈两翼”三大板块，即“1小时经济圈”和渝东北、渝东南“两翼”。（重庆“一圈两翼”的含义是：依托“１小时经济圈”发展优势产业，与四川共同打造国家新的增长极——成渝增长极；以库区腹心城市万州区为中心的渝东北和以黔江为中心的渝东南则合理开发矿产资源，发展特色农副产品加工和特色旅游产业。）“一圈两翼”既是重庆的区域发展战略，且深刻蕴涵着重庆统筹城乡的发展模式、工作重点和着力方向。2007年9月，国务院下发《国务院关于重庆市城乡总体规划的批复》，正式批准实施《重庆市城乡总体规划（2007—2020年）》，明确了重庆市是我国重要的中心城市之一，国家历史文化名城，长江上游地区经济中心，国家重要的现代制造业基地，西南地区综合交通枢纽。以重庆为中心的古巴渝地区是巴渝文化的发祥地，这片土地孕育了重庆悠久的历史。
重庆着力推进区域经济协调发展，努力把“一圈两翼”打造为统筹城乡改革试验的平台，明确了一小时经济圈“领头领跑”、渝东北地区“提速提档”、渝东南地区“做特做优”的战略目标和任务。努力构建产业联动、就业转移、教育互助、科技合作、卫生共享、人才交流、融资支持、扶贫开发八大新机制，“一圈”和“两翼”按主题功能定位优势互补、协调发展，在协调的基础上促进城乡互动发展。重庆市着力形成城乡一体化的基础设施网络，鼓励城市资源下乡，支持实施农业产业化和小城镇开发相结合的综合性建设。
渝、蓉两市均具有广袤的农村，农村人口众多，城乡二元结构矛盾突显，建设统筹城乡发展综合配套试验区的典型和示范意义十分明显。
（三）成渝两市改革试验启动情况
2007年6月，经国务院同意，国家发展和改革委员会批准设立重庆市和成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区（国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知2007年6月7日，发改经体［2007］1248号）。通知要求，重庆市和成都市要从两市实际出发，根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进两市城乡经济社会协调发展，也为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥示范和带动作用。
统筹城乡协调发展，是消除中国社会发展的二元结构，达到城市和农村、居民和农民真正平等的目的，是在新的历史时期加快中西部发展，推动区域协调发展的重大战略部署，是继上海、天津建设综合配套改革区之后的又一重大举措。其意义堪比当年中央设立深圳经济特区。
1、成都市开展建设全国统筹城乡综合配套改革试验区的基本思路和制定的主要政策、采取的主要措施
（1）成都市的基本思路
中共成都市委制定了未来10年的统筹城乡发展目标：明确提出“三个集中”的战略思路，即：一是工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中。工业集中度达到80％，城市化率达到70％，土地规模经营率达75％。到2017年，要把150万农民转变为市民。二是经济社会实现跨越发展。全市地区生产总值在2006年的基础上翻两番，突破1万亿元，万元地区生产总值能耗减少20％。三是城乡差距明显缩小。城镇居民收入稳步增长，农民人均纯收入年均增长10％以上，城乡居民收入比例缩小到2∶1。就业，教育、医疗、社会保险、公共服务实现城乡基本均等化，城乡居民生活条件基本同质化。四是科学发展体制初步形成。建立起较为完善的市场经济体制、公平正义的社会制度、执政为民的价值体系、廉洁高效的行政管理体制，经济、政治、文化、社会建设得到全面发展，发展的成果惠及城乡居民，城乡、区域和人与自然更加协调发展到。
根据2007年成都市委、市政府《关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》，到2017年，将有150万农村居民转变为城镇居民，城乡差距明显缩小，城乡教育、医疗、社会保障、公共服务实现基本均衡，城乡居民生活条件实现基本同质化。全市地区生产总值将突破1万亿元，在2006年的基础上翻两番；人均地区生产总值达到8.2万元；全口径财政收入预计突破3000亿元。
（2）成都市制定的主要政策
成都市成立了推进统筹城乡综合配套改革办公室。成都市农业委和推进办分别向市委、市政府提供了《加快城乡统筹、推进科学发展》和《统筹城乡综合配套改革工作情况》的报告，为市委和市政府决策提供依据。中共成都市委和成都市人民政府制定了《关于深化城乡统筹开拓现代农业新局面的意见（试行）》（下称《意见》），提出：产业发展是推进工业向集中发展区集中，土地向业主集中，农民向城镇集中的关键和前提，是统筹城乡发展、推进城乡一体化的基础和根本动力。现代农业是现代产业体系的重要组成部分，是农民就业增收的基本途径，是推动农民向城镇转移和集中居住的重要基础。必须把建设现代农业作为推进城乡一体化、建设统筹城乡综合配套改革试验区的一项重大而长期的任务，切实抓紧抓好。
《意见》强调“三个集中”的基本原则；必须充分尊重群众意愿，努力做好群众工作，发挥群众的主体作用；必须坚持市场化改革方向，把政府支持和发挥市场配置资源的基础性作用有机结合；必须更新观念、创新思路，健全促进现代农业发展的体制机制，转变农业发展方式。要努力开拓现代农业新局面，把成都建设为西部农业特色优势产业集中发展区、农产品加工中心、现代农业物流中心、现代农业科技创新转化中心。
（3）成都市采取的主要措施
成都市选择双流县作为这项改革的先行示范区，率先启动改革。“三个集中”是成都市双流县在学习借鉴外地先进经验，并结合自身实际，探求出的一种推进城乡一体化的有效形式。通过工业向集中发展区集中，可以节约土地资源，提高基础设施的利用效率；可以形成产业聚集的优势，提高工业发展水平；有效防止“村村点火、户户冒烟”，减少环境污染。通过土地向业主集中，可以提高农业的规模经营水平，加快农业产品发展，促进传统农业向现代化农业的转变，提高农产品的质量和农业的效益。通过农民向城镇集中，可以让农民享受到城镇较为完善的基础设施和城市文明，促进农民思想观念、生活方式和行为方式的转变。
2、重庆市开展建设全国统筹城乡综合配套改革试验区的基本思路和制定的主要政策、采取的主要措施
（1）重庆市的基本思路
重庆市将以“一圈两翼”（一小时经济圈，两翼为渝东南和渝东北）、解决农民工问题、土地经营权流转和转变政府职能等4个重点领域进行突破，提出以“加快”、“率先”为目标，以“一圈两翼”为战略平台，以发展特色优势产业和劳务经济为抓手，以解决好农民工问题扩大社会保障和推进基本公共服务均等化为重点，以消除城乡统筹发展的机制障碍为突破口，着力推进新型工业化、城镇化、市场化进程，逐步缩小城乡差距，力争在西部率先构建科学发展新机制。该市将在户籍、土地、公共财政、行政管理等领域大胆进行改革探索，逐步建立起统筹城乡的制度体系。
（2）重庆市制定的主要政策
建设试验区的第一年，重庆市就重点完成了《重庆建设全国统筹城乡综合配套改革试验区的实施方案》的报批，制定《重庆建设全国统筹城乡综合配套改革试验区的五年规划》以及年度试点工作计划。同时，按年、分区域将任务分解。
目前，重庆市正在探索土地流转的三种方式，即对于不能改变农业用地性质的土地，可对其经营方式进行调整；如果可由农业用地改为城市用地，对征地动迁的农民采取现金补偿+股份补偿的方式；集中配置宅基地等非农用地资源，把更多的非农用地释放出来。
（3）重庆市采取的主要措施
重庆市选择九龙坡区作为这项改革的先行示范区，率先启动改革。九龙坡区具有大城市带大农村的代表性，改革的重点有7个方面：一是加快推进户籍配套制度改革。二是加快推进农村土地流转制度改革。三是加快推进城乡全覆盖的社会保障制度改革。四是加快推进城乡均等的教育、卫生、文化、社会管理等公共服务体制改革。五是加快推进城乡产业互动发展，消除城乡市场壁垒。六是加快推进行政管理体制改革。七是加快推进建立区域协调发展机制，增强联动区域发展和反哺渝东南地区和渝东北地区的能力。
根据示范区所取得的经验，重庆市进行了“五个方面的统筹”，即统筹城乡劳动就业；统筹推进进城务工经商农民向城镇居民转化；统筹城乡基本公共服务；统筹国民收入分配；统筹城乡发展规划。要实现这五个统筹，重庆市正在积极争取国家给予政策支持，并在多方面进行配套改革和创新。它包括：建立覆盖城乡统一的公共财政制度，实现城乡财政分配的公平和公正；完善社会管理体制，促进人口有序流动，建立相应的户籍制度，构成城乡衔接的社会保障体系；深化土地管理和使用制度改革，让农民共享土地出让的增值，促进农村市场体制改革，让农业更好地走向产业化、市场化；让金融等生产要素更好地为农民服务，让城乡市场相互交融；加快政府的行政改革，打破一切阻碍城乡发展的陈规陋习。基本建成法制型和统筹城乡的公共服务型政府。
全国统筹城乡综合配套改革试验是中国改革进程中一件具有里程碑意义的大事，是实现科学发展的重大举措，具有重大的现实意义和深远的历史意义。城乡一体化是解决新形势下“三农”问题的重要举措，是落实科学发展观的具体体现，已成为全面建设小康社会以及构建和谐社会的时代旋律。
二、成都的方式
（一）成都推进城乡一体化的基本办法
2003年10月22日，成都市委、市政府在双流县召开全市推进城乡一体化现场工作会，在总结当年3月、9月分别在5个县（市）、5个城区试点经验的基础上，决定在全市实施统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化战略。自此，成都全面推进了后来被概括为“以城乡一体化为核心、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障”的城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，摆脱了就农村说农村、就城市说城市的传统，强力突破城乡二元结构的刚性，着力构建城乡经济社会发展一体化新格局。
2004年2月5日，《中共成都市委、成都市人民政府关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》正式颁布实施，这份文件提出“建立城乡一体规划新格局、建立城乡一体统一开放的劳动力市场、逐步建立城乡基本统一的社会保障制度、加快城乡路网建设、加快城乡水利建设、加快城乡生态建设、加强农村教育事业建设、加强农村卫生事业建设、加强农村文化事业建设、建立城乡统一的新型户籍管理制度、探索建立新型农村宅基地和房屋产权管理制度、完善农村土地制度、积极推进农村社区向城镇社区转变、发挥金融支农作用、加大财政支持力度”等“一揽子”城乡一体化改革的综合配套政策，使成都的城乡一体化一开始就走上“系统推进”的道路。
成都的城乡一体化的本质，是城乡一体、统筹推进的城市化。
成都城乡一体化的战略部署，概括起来就是“三个集中”、“三大工程”和“两大保障”。“三个集中”在试点区县2003年3月以来的探索实践中诞生，于2003年10月22日双流会议被正式提出作为推进城乡一体化的具体办法。后来又相继在实践中总结出“三大工程”、“两大保障”，完善了总体战略部署。
“三个集中”：以县城和有条件的区域中心镇为重点，以规划为龙头和基础，以产业发展为支撑，以形成市场化配置资源的机制为关键，以综合配套政策为保障，以农民生产生活方式的转变为着眼点和落脚点，在贯彻国家宏观调控政策和市场机制推动下，工业向集中发展区集中；在产业聚集和城镇建设推动下，农民向城镇和集中居住区集中；按照依法、自愿、有偿的原则，土地向规模经营集中。
“三个集中”是成都城乡一体化以的核心内容和根本方法。工业向集中发展区集中，走集约、集群发展道路，以工业化作为城乡发展的基本推动力量，带动城镇和二、三产业发展，创造转移农村富余劳动力的条件；农民向城镇集中，聚集人气和创造商机，农村富余劳动力向二、三产业转移，为土地规模经营创造条件；土地向规模经营集中，进一步转变农业生产方式，推动现代农业发展。
“三大工程”：农业产业化经营工程、农村发展环境建设工程、农村扶贫开发工程。在一些经济条件相对落后，尚不具备条件实施“三个集中”的偏远农村，实施以农业产业化经营为核心的“三大工程”。
“两大保障”：以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障。
《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》提出：把成都试验区建设成为全国统筹城乡科学发展的先行样板，构建和谐社会的示范窗口。其基本思路是“坚持走中国特色的新型工业化道路，以推进工业向集中发展区集中为重点，提高工业集中集约集群发展的水平，增强工业反哺农业的能力；坚持走中国特色的农业现代化道路，以推进土地规模经营为重点，促进传统农业向现代农业跨越，提高农业综合生产能力；坚持走中国特色的城镇化道路，以推进农民向城镇转移为重点，促进大中小城市和小城镇协调发展，增强城市带动农村的能力”。
据此，成都按照“全域成都”理念规划试验区的发展目标：到2012年，地区生产总值达6000亿元以上，人均地区生产总值达4.8万元以上，城镇化率达68%以上，城镇居民人均可支配收入达2.1万元，农村居民人均纯收入达1万元。
（二）大力实施以“三个集中”为核心的城乡一体化发展战略
强力推进工业向集中发展区集中，走新型工业化道路。按照走新型工业化道路的要求，制定城乡一体的工业布局规划，将原规模小、布局散的116个工业开发区调整、归并为20个工业集中发展区。通过规划调控、政策引导，推进工业向集中发展区集中。
稳步推进土地向规模经营集中，走农业产业化道路。坚持以稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，采取转包、租赁、入股等形式，稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中，实施规模化、集约经营。到2006年底，共实施土地规模经营153.8万亩，规模以上农业产业化龙头企业发展到580家，各类农业产业化经营主体联系带动农户123.5万户，占全市总农户数的59.2%。
梯度引导农民向城镇集中，走新型城镇化道路。遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”的原则，有组织分层次地引导农民多种形式地向城镇和二三产业转移。全市规划建设了600个农村新型社区。到2006年底，近27万农民住进了城镇和农村新型社区。
为了积极创造条件实施“三个集中”，成都市在农村大力开展了以农业产业化经营、农村发展环境建设、农村扶贫开发“三大工程”。
农民得到了实实在在的好处，在4个方面增加了收入：
第一，部分农民被征地后，可以到征地企业去上班，领取企业给予的工资；第二，农民的另一部分收入，来自入股土地的分红；第三，农民享受社保覆盖；第四，按拆迁面积的35%—45%给农民返还住房。农村的住房面积大，按此比例返还后，很多农民一家就可以得到两套新房，其中一套还可以出租。
在这个过程中，一部分农民变为了市民，而没有进入城市的农民则成了农业工人。
（三）构建农村和农业市场经济的微观基础
农业的市场化改革涉及到一系列利益关系的重新调整，尤其是土地问题。在这方面，成都首先探索农村土地承包权和经营权分离的具体办法。农村承包地是根据水田、旱地和耕地质量的优劣来搭配承包给农民的，虽然公平，但很分散。如成都市双流县一农户，全家承包地不到4亩，但却有24块。发展现代农业，土地规模经营是基础和前提，承包地的分散、交叉使农民和市场主体都很难进行土地规模经营。因此，可以采取农民土地承包权实行股份量化方式，分离土地承包权和经营权。农民以股份化的土地承包权流转给市场主体，让有竞争能力的市场主体对土地实行规模化经营，促使一般农户向二三产业转移就业或成为农业产业工人。这既稳定了农村基本经营制度，又促进了现代农业发展和农民增收。如成都邛崃市固驿镇仁寿村与文君米业公司合作，对全村90.7%的耕地进行规模经营，并以“土地承包权收益换社保”的方式建立农民养老保险，2006年，农民转移就业率84.3%，农民人均纯收入增加1400余元，已有312名农民办理了参保手续。
其次是鼓励农村专业组织、大户、企业的联合。以前，农村和农业已发展了一些农村专业合作经济组织、农村新型集体经济组织、专业户和农业企业，但是这些组织、专业户和企业规模一般都比较小、市场竞争能力也不强。因此，要增强其对发展现代农业的带动能力和市场竞争能力，就要采取股份合作等多种联合方式，壮大经营规模，共同参与市场竞争。近年来，成都市一些专业组织、大户、企业通过联合，使经营规模和市场竞争能力都得到了明显增强。
政府还积极引导工商企业进入农业。工商企业进入农村和农业，不仅可以解决现代农业发展的资本匮乏，而且可以带来先进的生产经营理念和技术，有利于形成具有较强竞争优势的农业市场主体，建设现代农业必须高度重视和发挥其巨大的推动作用。
农业具有自然和市场的双重风险，建设现代农业不能完全依靠市场的作用，政府还必须进行有效的干预，引导市场主体增加对农业的投入。2007年初，成都市在增加财政对农业投入的基础上，整合财政性农业资金组建成都市现代农业发展投资公司，利用这个融资平台，有效地吸引信贷资金和民间资金投向现代农业。
（四）推进以规范化服务型政府建设为重点的各项改革，努力构建适应科学发展的体制机制
推进规划体制机制改革，以科学规划引领科学发展。探索“城市规划”变“城乡规划”，高起点、高标准、高质量地编制了全方位、多层次的城乡一体发展的各类规划，并建立起了统筹城乡发展的规划管理体制，实现了城乡规划编制管理、实施管理、监督管理满覆盖。
推进城乡管理体制改革，建立统筹城乡发展的管理体制。
一是稳步推进市和区（市）县行政管理体制改革。采取撤并、重组、延伸等办法，先后实施了30多个部门的行政管理体制改革，促进公共管理、公共行政、公共服务向农村覆盖。
二是积极推进县乡财政管理体制改革。调整市、县、乡三级财政支出结构，扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，加大了市级财政对困难区（市）县的转移支付力度，实行了“乡财县管”。
三是全面实施乡镇综合配套改革。撤乡（镇）并村，精简乡镇机构各类人员。实施了“村改居”的农村社区管理。
推进公共服务体制机制改革，建立城乡均衡的社会事业发展机制。率先在全国提出“实行一元化户籍制度”，将全市户籍人口统一登记为居民户口。同时推进各项配套改革，制定配套政策。推进城乡一体化使成都在全国率先实现规划变革，加快了政府体制改革、发展了社会主义民主政治，深化了市场经济体制改革，解决了“钱从哪里来”的难题，加快了农村社会保障体系建设，解决了“人往哪里去”的难题，明显促进城乡公共服务均等化，加快了农村经济体制改革，促进现代农业发展。2007年6月，成都获批“全国统筹城乡综合配套改革试验区”后，进一步加大了城乡一体化的改革力度。2008年1月1日，成都市委出台2008“第一号文件”。这份名为《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》的文件，把改革的重点锁定在开展农村集体土地和房屋确权登记、创新耕地保护机制、推动土地承包经营流转、推动农村建设用地使用权流转和开展农村房屋产权使用权流转试点等目标，这份旨在切实推动农村资产资本化、促进农民生产生活方式转变、为统筹城乡科学发展创造条件的文件，把农村市场化改革推入“深水区”，必将进一步提高农村的市场化程度。
2008年1月4日，成都市委十一届四次全会提出，成都必须站在更高的层次和更宽的领域来思考发展定位，按照建设西部物流和商贸中心、金融中心、科技中心和交通枢纽、通信枢纽以及中国重要的高新技术产业基地、现代制造业基地、现代服务业基地、现代农业基地的目标定位深入谋划试验区建设。
成都城乡一体化典型：
增加农民收入、缩小城乡差距的典型：锦江区红砂村（三圣乡）。
统筹推进“三个集中”的典型：邛崃市羊安镇。
农村规划的典型：彭州市磁峰镇鹿坪村。
规划变革的典型：成都市规划局。
规范化服务型政府的典型：成都市政务服务中心。
城乡一体行政机构改革的典型：成都市水务局。
基层民主政治建设的典型：新都区木兰镇。
投融资体制改革的典型：兴蓉公司。
城市经营的典型：东郊工业区结构调整。
市场化配置资源推动工业园区发展的典型：郫县安德镇“中国川菜工产业基地”。
统筹城乡就业的典型：武侯区。
农村医疗保险的典型：都江堰市。
农村教育的典型：青羊区。
农村经济体制改革的典型：邛崃市羊安镇汤营村。
加强粮食生产的典型：邛崃市固驿镇仁寿村。
土地流转的典型：蒲江县复兴乡。
农民居住环境改善的典型：都江堰市虹口乡高原村三组。
农村信息化的典型：新都区。
农村扶贫开发的典型：青白江区姚渡镇芦篙村。
工业园区发展的典型：青羊工业集中发展区（东区）。
新型城镇化建设典型：温江区万春镇、郫县安德镇。
吴志良
2009年5月3日
三、重庆的意义
成都、重庆两市GDP差距不明显，重庆略高，重庆市的人均财政收入比成都高得多。重庆市的农村人口比成都多，城乡收入差距比成都更大。重庆的城乡二元结构更为典型，面对的问题更艰巨，重庆统筹城乡综合配套改革试验探索起步也艰难。但重庆市具有更优越的体制优势，试验方案等直接上报和请示中央。成都要解决和探索的是城区与郊区（郊县）、大城市与周边卫星城市的城乡统筹发展；重庆要解决和探索的则是主城区、郊区（郊县）、县域的城乡统筹发展，即一个省域范围内（中心）城市与农村、市域经济与县域经济的统筹发展，特别是要解决和探索库区经济社会的发展问题。
成为全国统筹城乡综合配套改革试验区后，重庆市按照中央要求，结合本地实际，着眼于“统筹城乡、全面小康”，积极开展了一系列改革探索。
根据大城市、大农村、大库区并存的特殊市情，重庆市提出了统筹城乡综合配套改革试验的基本思路，即以破解分割城乡的二元体制为核心，以推进新型工业化、城镇化为支撑，围绕城乡经济社会协调发展、城乡劳务经济健康发展、土地流转和集约利用3条主线推进改革，建立以工促农、以城带乡长效机制，逐步形成城乡经济社会发展一体化新格局，为全国统筹城乡发展探索新路子。在此基础上，重庆市提出了试验分两步推进。第一步是到2012年，重点领域改革取得突破性进展，形成统筹城乡发展的制度框架。非农产业就业比重超过65％，城镇化率达到55％以上，促进重庆经济实力、人民生活和城乡统筹发展水平迈上新台阶。第二步是到2020年，形成统筹城乡发展的制度体系，支撑经济发展质量提升、结构优化、人民生活水平稳步提高。城镇化率达到70％，统筹城乡发展水平在西部领先，长江上游地区经济中心、西部地区重要增长极的功能形成，在西部率先全面建成小康社会，取得科学发展、社会和谐的明显成效。
重庆围绕促进农村劳动力转移就业，推出了一批政策措施。建立以工促农、以城带乡长效机制，着力引导和促进“农村富余农民进城”。市委办公厅、市政府办公厅将为农民工办好七大类实事的任务分解到市级相关部门。制定出台了农民工养老保险和大病医疗保险办法，加大了强制工伤保险的推行力度。在14个区县开展了进城创业农民工小额贷款政策试点工作，并完善了农民工职业教育培训制度，对进城务工农村劳动者初次职业技能鉴定给予补贴。将农民工住房保障与解决城市低收入家庭住房困难一并考虑并开始试点，对农民工购房给予价格优惠和契税减免，并鼓励农民工集中区域修建或改造形成农民工公寓、集体宿舍等，主城区部分不能为农民工提供保障性租赁房或免费集体宿舍的用工单位，开始按月发放每人40元至150元的租房补贴。
重庆市委、市政府还制定了一系列新政策来加快城乡统筹建设，通过统一城乡税收标准，来减轻农民税收负担；统一城乡贷款利息，增加针对农村、农业、农民的贷款资源；统一城乡居民的医疗保障，新增21个区县开展城乡居民合作医疗保险试点，试点区县达26个，涉及城乡居民1641.8万人，让农民和城市居民享受同样医疗待遇；统一城乡教育，加大对农村教育的财政支持，保证教育均衡发展；统一就业制度，彻底开放城市劳力市场，在工资待遇上逐渐拉平城乡差距；在财政政策上，确保财政支农力度刚性增长，特别是加大对农村公共基础设施的投入力度。创新城乡基本公共服务推进体制，与教育部就部市共建全国统筹城乡教育综合改革试验区达成了合作意向，提出了依托重庆工商大学组建农民工学院的设想并启动前期工作。在充分调研的基础上，重庆市选择了九龙坡区、垫江县和梁平县作为先行示范区县开展试点。
在试点区县以外，重庆市其他地区也推出了系列统筹城乡发展的措施。江北区出台了农民转市民的“1＋5”政策，南岸区和大渡口区积极建设农民工“阳光公寓”、廉租房和蓝领公寓，南川区推行工会、劳动保障、农业、司法四部门牵头、其他部门配合的农民工维权“4＋X”模式，南岸区着手建立城乡一体的合作医疗、就业市场和公共服务体系；三峡库区充分发挥资源优势，利用库区建设机会，把库区实际情况和国家政策结合起来，将发展特色产业作为统筹城乡基础工作来做，在培育品牌上下功夫，做大基地，做强龙头，做响品牌，目前，已有湖北宜化真空制盐、联碱，江苏大全多晶硅等项目落户，总投资超过100亿元，直接带动相关行业安置1万余人就业。
同时，重庆市还引导工商企业投身改革试验，将资源、要素引向乡村开发建设。重庆商社集团、建工集团、美心集团、广厦集团等企业结合自身发展战略调整，将农业产业化与小城镇开发相结合，与农村居民共建共享，实施了一批三次产业联动的综合性项目，形成了工商资本积极参与统筹城乡发展改革的良好局面。
为寻找破解城乡二元结构难题的有效途径，重庆不断深化大城市带大农村战略的内涵和思路，取得了初步成效。加快农村劳动力转移，初步建立起了统筹城乡发展的就业体系。采取三大措施大力实施“百万农村劳动力转移就业工程”：一是探索农村劳动力就业的有效措施。二是强化服务管理，营造农村劳动力稳定就业的良好环境。三是实行城乡户口一体化管理，取消农业户口和非农业户口，统称为“重庆市居民户口”。调整和放宽了“三投靠”的户口迁移政策。
加快农村社会事业发展和社会保障体系建设，努力缩小城乡基本公共服务差距。探索建立农村社会养老保险制度，全市20个区县45万人参加了农村社会养老保险。全面建立农村最低生活保障制度和特困户最低救助制度，享受农村低保人数超过65万人。建立了以县为主的农村教育管理体制，全面实现“两基普实”目标，“两免一补”政策全面落实。17个区县的752万农民参加了新型农村合作医疗。创造了以提高农村卫生服务公平性和可及性为核心的“黔江模式”。
加快农村基础设施建设，将建设重心逐步由城市转向农村。按照城乡基础设施一体化、网络化、共建同享的要求，推动基础设施不断向农村延伸。改善了农村用电、通信、出行、饮水安全等条件。
改革行政管理体制，初步构建起了行政层次少、运行成本低、管理效率高的新型行政管理体制。全市管理层次由直辖前五级减少为三级，市政府机构由直辖市前的54个精简为46个，各级机关工作人员减少23%。不断推进政府职能转变，对乡镇实行有限赋权改革模式，市与区县、区县与乡镇问事权体制逐步形成。
调整国民收入分配格局和优化财政支出结构，初步建立起了统筹城乡发展的公共财政框架和城市反哺农村的扶贫机制。加大对“三农”的投入，支农资金年均增长15.4%，市级75%以上财力用于区县和农村发展；市级财政新增社会事业经费和固定资产投资增量的70%以上用于农村；农业土地开发资金重点用于土地整理、农田水利设施建设；探索形成了“主城带库区”的城乡统筹发展模式。
2009年1月26日，国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见（国发［2009］3号），对推进重庆市统筹城乡改革和发展提出了明确的总体要求，并予以各种政策支持，这是成都试验区求之不能得的。
四、启示与建议
（一）启示
1、试验区的意义在于探索统筹城乡发展的体制机制创新
成都城乡一体化实践的突出特征是“坚持不懈、系统推进”。成都以“城乡一体化”为标志的改革，以其系统性、全面性和深入性，为中国第二次农村改革积累了丰富的经验，就是要改变长期以来城乡对立的发展格局，走出一条突破城乡二元结构刚性、跳出“三农”来解决“三农”问题的新路子。从根本上解决“三农”问题。解决城乡一体化问题，关键在农村，重点、难点也在农村，农村应该是突破点。几年来，成都市以“三个集中”为重点，实施了城乡统筹、“四位一体”科学发展的城乡一体化发展战略，在解决城乡、区域、经济与社会、人与自然之间发展不协调以及城乡收入差距拉大等问题上取得了明显成效，成都市成为全省乃至全国统筹城乡科学发展的先行试点、区域协调发展的成功典范、构建和谐社会的示范窗口。
在城乡统筹、“四位一体”的发展战略指导下，成都市全面加快推进基础最薄弱也是最能够体现民生利益的农村社会事业建设，在经济“又好又快”发展与改善民生之间找到了一个最佳的切入点——城市公共服务向农村延伸，农村居民享受到了过去只有城里人才能够拥有的就业、居住、社保等“特权”，和医疗、教育、文化等方面相对公平和逐步均等化的公共服务，长期处于弱势的农民群体成为城乡一体化的最大受益者。
在把解决民生问题作为统筹的核心环节。同时，政策实施的重点是最迫切需要救助的农村中的社会底层群体，他们的基本生活问题有了制度保障，后顾之忧解除了，幸福感普遍增强。
试验区的意义就在于要探索统筹城乡发展的体制机制创新。
2、试验区的探索也不能完全脱离法律轨道
据2008年11月的报道，曾经备受关注的土地改革实验已经被中央叫停，温家宝总理在相关报告上批示“重庆应发展专业合作社”，为重庆的改革指示了方向，要求先行实施“股田改革”的省市要探索以土地入股发展农民专业合作社。简单点说，就是重庆原来进行的股田制公司改革被停止，改为进行农民专业合作社建设。
重庆市在获批为中国第三个“国家统筹城乡发展综合试验区”后的2007年7月，出台了《服务重庆统筹城乡发展的实施意见》，其中“允许以农地承包经营权出资入股”最引各界关注。《意见》明确允许以农村土地承包经营权出资入股，设立有限责任公司和独资、合伙等企业，支持当地探索农村土地流转新模式，在农村土地承包期限内、不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社，及在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作。这种以工商登记将土地权益正式转化为资本的试验开了国内先河，被形象地称为“股田制公司”。但是土地入股实际上就是一种以农民土地承包经营权为资本的投资行为，而投资本身就是有风险的。重庆的“股田制公司”在《意见》出台前已经出现，截至2007年5月，重庆市已有35家以土地入股的农民公司，涉及柑橘、花椒种植和生猪养殖等农业产业项目，同时，重庆市财政局也从涉农资金中拿出部分给予补贴，这些措施是继减免赋税、提高农产品价格等方法后，增加农民收入的一种良好尝试。
但中央农村工作领导小组办公室调研后，认为，一是土地承包经营权入股后，一旦经过股权转让，则非农村集体成员也可能获得土地承包经营权，这与现行的土地承包制度发生冲突。二是一旦入股企业破产，土地则可能用于偿还债务，农民面临失地风险。三是按照《公司法》的规定，公司股东不超过50人，而农地入股的公司股东大多超过百人。这些可能出现的情况，都与现行的《农村土地承包法》冲突（《农民专业合作社法》已于2007年7月1日起实施）。为此，紧急叫停了“股田制公司”的推进。试验区的探索也不能完全脱离法律轨道。
3、东部的经验与西部的探索相互印证：让更多群众拥有财产性收入
统筹城乡发展是一个历史过程，统筹城乡发展的水平随着生产力水平的提高而不断提高,率先发展的东部在统筹城乡方面也走在前面，积累了许多值得成渝“试验区”学习借鉴的经验。按西部对东部的认知，东部地区事实上从改革开放一开始就在实行的土地入股办法，让广大农民分享到工业化成果；东部地区大力发展乡镇企业和鼓励企业的举措，大力发展农村金融和民间金融的创新，率先推进城乡一体化的社会保障制度和农村社区化建设，率先为进城农民提供社会保障和进城民工子女提供义务教育，为西部提供了宝贵的经验和政策借鉴。
成都鼓励农民创业和增加农村居民的财产性收入，并以此为主线推进农村金融制度改革、土地制度改革、户籍制度改革和新型农村合作经济组织发展，让农民、农村更有效地进入市场，在市场经济中争取更大的利益，这是成都“试验区”新的亮点。
4、推进城乡统筹，必须以规划为基础
成都市抓住作为全国土地利用总体规划和城市总体规划修编试点城市的契机，高起点、高标准、大手笔、高质量地编制了城乡一体化发展的各类规划。大力推进城乡规划管理体制改革，建立了与城乡一体化相适应的规划管理体制。如双流县对规划实行开口管理，耗资5800万元邀请了中国规划设计院等30余家国内外知名专业规划公司，对全县城乡一体化、城市分区、产业布局、物流服务、园区功能等6大类30余项进行高水平规划，保持数十年不变，一张蓝图管到底，按规划发展。特别是在新农村建设中坚持规划先行，超前思考，认真搞好县域村庄布局总体规划，精心编制各村建设规划，力求做到生态和谐，风格鲜明，现代时尚，融入自然，充分体现了西部一流品位和建设水平。
5、积极参加与大力支持：国土资源部门在城乡统筹改革实践中大有作为
土地制度改革是统筹城乡改革最核心的问题。中国的农村土地制度已由《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》作出规定。土地所有权属集体，农民家庭仅有使用权。这些法规既保护了农民免于丧失土地之苦，同时也制造了小农经济难以向规模化经营发展的障碍。一家一户农民是成不了市场主体的。农村没有市场主体，农村市场经济也难以发展。解决土地问题和矛盾关键是要进行土地制度改革。而改革的要义，不是改变农村土地的所有制，而是要用农民的“承包地”来换城镇就业、换城镇社保，用农民的“宅基地”来换城镇住宅。农民的“承包地”既是就业保障，又是社会保障。如果仅仅换社会保障，而不能在城镇就业，那农民就失去了生活保障。原来自己种粮、自己种菜、自己养猪养禽、自己取水，现在都要出钱去买，钱从哪里来？所以，在农村土地制度改革上，农民在城镇就业是核心问题。包括国家征用农民土地也是如此。如果征了农民土地而导致农民成为无业游民，那是很危险的。
2008年8月5日—6日，国土资源部分别与重庆市政府签署《推进统筹城乡综合配套改革工作备忘录》、与四川省政府、成都市政府签署《关于共同推进国土资源管理工作促进成都统筹城乡综合配套改革试验区建设的合作协议》。
《备忘录》明确了双方将共同探索土地利用新机制，编制国土规划，改进土地利用规划计划工作，开展节约集约用地试点。共同探索耕地保护新模式，落实耕地保护责任，形成耕地保护共同责任机制，国土资源部支持重庆探索建立耕地保护基金和分类分级保护的经济激励机制；加强土地整理规划编制指导，对重庆市域内的国家土地整理重大工程，在资金、技术和政策等方面给予支持，聚合各类资金，推进土地整理工作。共同探索关注民生的新举措，改革征地补偿安置制度，探索集体建设用地流转，探索建立城乡统一的土地交易市场，加强地质灾害防治与综合治理，开展不动产统一登记。
《合作协议》主要包括促进成都统筹城乡土地规划，科学合理安排土地利用；创新耕地保护机制，提高农民保护耕地的积极性；推进节约集约用地，探索可持续发展的新模式；探索农村集体土地使用制度改革，建立完善市场配置机制；大力推进城乡建设用地增减挂钩试点，优化城乡用地布局；深化征地制度改革，开展对农地转用和土地征收分类审批改革试点；探索建立国土资源执法监管新机制；利用现代科技手段加大国土执法监察力度；规范矿产资源勘查开发秩序；大力做好灾后重建工作；建立长效合作机制。
成都市国土资源部门在统筹城乡综合配套改革中发挥了积极作用，如在推进农村土地确权颁证工作方面，在创新耕地保护机制方面等。在灾后重建中按统筹城乡思路，运用国土资源部在土地利用方面给予我市的政策支持，把农村住房集中重建节约的建设用地，运用“集体建设用地增减挂钩”政策，在成都市范围内城镇挂钩使用，以市场化方式获得级差地租收益，以城补乡筹措农村房屋重建资金。通过这种方式，可筹集挂钩项目资金约50亿元，部分已落实到重灾的都江堰、彭州、崇州、大邑、邛崃等市县。新津县将土地整理与解决“三农”问题进行有机结合的实践证明，把“金土地”工程作为惠及老百姓的“民生工程”和加快城乡统筹发展的重要载体，作为建设现代城市与现代农村和谐交融的有效渠道，对于建设小康社会和现代化国家具有重要意义。
（二）建议
扬州争取国家级综合配套改革试验比较难，但争取省级综合配套改革试点有路子可走。2008年，浙江省人民政府就批复（浙政函［2008］102号）同意三个省级综合配套改革试点总体方案（《杭州市综合配套改革试点总体方案》、《嘉兴市、义乌市统筹城乡综合配套改革试点总体方案》，《温州市、台州市民营经济创新发展综合配套改革试点总体方案》）。
成都是国家级统筹城乡综合改革试验区，但成都《统筹城乡综合配套改革试验总体方案》还没有获得国务院批准，四川省政府就批复，原则同意3个省级统筹城乡综合配套改革试点总体方案，三个省级试点市分别为德阳、自贡、广元。不仅如此，四川省委、省政府还要求未承担省级试点的其他市（州）自主选择1个在本地区具有代表性的县（市、区）开展市级试点。2008年9月，农工党中央在重庆、成都调研时了解到，两地初步取得了一些阶段性成果和宝贵经验，但也遇到了一些体制、机制性的障碍。同时，由于汶川特大地震灾害的发生，“统筹城乡综合配套改革试验区”又面临着灾后重建的重要任务。为了积极探索试验区改革的新思路，更好地发挥示范和带动作用，刘晓峰常委代表农工党中央建议将四川全纳入统筹城乡综合配套改革试验区，实现统筹城乡发展与灾后重建的科学统一，并建议中央给予统筹城乡综合配套改革试验区更大的政策创新空间，使综合配套改革试验在土地、金融、社保、机构和人事制度改革等方面突破体制和政策障碍。今年两会，四川团建议进一步支持统筹城乡综合配套改革，代表们在建议中提出，恳请国家比照支持重庆改革试验区建设的政策和推进方式，加大对成都试验区建设的支持力度。尽快制定出台推进成都市统筹城乡改革和发展的意见。
任何改革都有成本，都要付出代价。成都的城乡统筹改革，起初是自费改革，就如当年昆山自费办开发区一样，后来得到公认，国务院批准设立国家级统筹城乡综合配套改革试验区。成都的“三个集中”最早是起源在吴江市，被成都借鉴并本土化为工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中。5.12汶川特大地震发生后，成都市农村产权制度改革试点工作一度停止，但两个月后，市委、市政府就再次发出“上路”信号：推动改革试点“扩面提速”。成都改革事业所以成功，与其有一大批优秀干部队伍分不开，与其有李春城（中共四川省委常委、成都市委书记）这样的领军人物分不开。扬州市的政治生态复杂，要成功推进统筹城乡综合配套改革试点，建议借鉴中共黄山市委的做法，开展政治生态环境建设年活动，将来年列为“政治生态环境建设年”，将干部从贪图享乐、铺张浪费，争权争利、相互拆台，造谣诋毁、拖拉推诿，安于现状、脱离实际的困境中解放出来。
目前，包括扬州市在内全省各地正在推进万顷良田建设工程试点。万顷良田建设工程试点是部门主张，尚未提升到政府层面，缺乏总体设计思路，缺乏土地政策与农村政策的统筹，缺乏土地改革与农村改革的统筹，建议以万顷良田建设工程试点为抓手，由扬州市政府的名义向省政府申报“省级综合配套改革试点”。
吴志良
2009年5月3日
第二篇：成渝试验区统筹城乡综合配套改革比较研究
成渝试验区统筹城乡综合配套改革比较研究
摘要：本文对成渝两地在城乡综合配套改革中的优势和劣势进行比较，分析成渝实验区所具备的条件和面临的挑战，总结成都和重庆在统筹城乡发展中的探索和实践，进而比较分析两大区域推进城乡统筹的目标、任务、基本思路以及战略举措，提出在统筹城6综合配套改革中实现两地的互动和合作。
关键词：成渝实验区，统筹城乡改革，比较研究
一直以来，我国城乡之间未能建立起均衡增长的良性互动机制，经济持续增长的同时也产生了严重的社会失衡。重庆和成 都是典型的大城市带大农村，城乡二元结构矛盾突出，城乡差距大，集合和叠加了我国东部现象与西部现象。选择西部地区这两个具有重大影响和带动作用的特大中 心城市设立国家统筹城乡发展综合配套改革试验区，对重大政策措施先行试点，具有全局和典型意义。成都和重庆两地在城乡发展差距、县域经济发展等方面既有共 性，也存在着差异性；两地各有优势，但也有诸多劣势，在统筹城乡改革的过程中，双方都在诸多领域进行了探索和实践，积累了各具特色的经验，但都存在着不 足。因此，对成渝进行比较研究，有利于两地在城乡综合配套改革中相互吸取经验，加强合作互动，共同推进成渝实验区建设。
一、成渝两地在城乡综合配套改革中的优势和劣势
成渝两地城市的规模和经济实力相当。但成都整体发展水平高于重庆，目前成都GDP增速、固定资产投资增速都高于重庆。成都的改革试验是在1.24万平公里、以平原为主体的区域内进行，没有山体、丘陵的自然阻隔，城市与周边地区的经济社会联系相对紧密，统筹城乡的改革和探索更多地体现为大城市带大郊区，总人口也不到1200万，城市和农村人口基本相当，压力比重庆要小很多，是“大马拉小车”。然而，在其内部也分为三个圈次：主城区、近郊区、远郊区。目前，近郊区正向主城区靠近，但远郊区依然是典型的农村。重庆兼具中等省构架和欠发达省的特征。其改革试验是在8.2万平方公里的广阔区域内进行，大城市带着大农村，再加一个大库区，700万城市人口带2500万农村人口，“小马拉大车”的基本市情没有改变，中心城市对农村辐射带动能力明显不是，城市支持农村、工业反哺农业的机制有待健全。因此，重庆统筹城乡发展面临的问题更为复杂，任务更加艰巨。
重庆作为直辖市，其管理体制在西部地区具有优势。与重庆相比，成都不论在人口还是地域上均显得较为单薄，显然不利 于与重庆的竞争。
但成都作为四川省省会，近年来一直进行城乡统筹的改革实验，已具备了相当丰富的综合配套改革经验：一是在推进城乡统筹发展上，成都的认识 比重庆深刻、措施更得力；二是在城市规划、建设和管理上，成都的目标比重庆明确、特色鲜明；三是在扩大对内对外开放方面，成都的政策比重庆灵活，效果更明 显；四是在提升软实力上，成都的意识比重庆强烈，举措更实在。
二、成渝实验区所具备的条件和面临的挑战
三、成渝两地在统筹城乡发展中的探索与实践
2.成都在城乡统筹发展方面的探索
从2003年开始，成都市探索并实施了以推进城乡一体化为核心、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障的城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，开创了城乡同发展共繁荣的可喜局面。
(1)大力实施以“三个集中”为核心的城乡一体化发展战略
强力推进工业向集中发展区集中，走新型工业化道路。按照走新型工业化道路的要求，制定了城乡一体的工业布局规划，将原规模小、布局散的116个工业开发区调整、归并为20个工业集中发展区。通过规划调控、政策引导，推进工业向集中发展区集中。目前20个工业集中发展区入驻规模以上企业1105个，集中度达到59.9%。
稳步推进土地向规模经营集中，走农业产业化道路。坚持以稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，采取转包、租赁、入股等形式，稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中，实施规模化、集约经营。到2006年底，共实施土地规模经营153.8万亩，规模以上农业产业化龙头企业发展到580家，各类农业产业化经营主体联系带动农户123.5万户。梯度引导农民向城镇集中，走新型城镇化道路。遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”的原则，有组织分层次地引导农民多种形式地向城镇和二三产业转移。全市规划建设了600个农村新型社区。到2006年底，近27万农民住进了城镇和农村新型社区。
为了积极创造条件实施“三个集中”，成都市在农村大力开展了以农业产业化经营、农村发展环境建设、农村扶贫开发“三大工程”。
(2)推进以规范化服务型政府建设为重点的各项改革，努力构建适应科学发展的体制机制
推进规划体制机制改革，以科学规划引领科学发展。探索“城市规划”变“城乡规划”，高起点、高标准、高质量地编制了全方位、多层次的城乡一体发展的各类规划，并建立起了统筹城乡发展的规划管理体制，实现了城乡规划编制管理、实施管理、监督管理满覆盖。
推进城乡管理体制改革，建立统筹城乡发展的管理体制。一是稳步推进市和区(市)县行政管理体制改革。采取撤并、重组、延伸等办法，先后实施了30多个部门的行政管理体制改革，促进公共管理、公共行政、公共服务向农村覆盖。二是积极推进县乡财政管理体制改革。调整市、县、乡三级财政支出结构，扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，加大了市级财政对困难区(市)县的转移支付力度，实行了“乡财县管”。三是全面实施乡镇综合配套改革。撤乡(镇)并村，精简乡镇机构各类人员。实施了“村改居”的农村社区管理办法。
推进公共服务体制机制改革，建立城乡均衡的社会事业发展机制。率先在全国提出“实行一元化户籍制度”，将全市户籍 人口统一登记为居民户口；建立了城乡一体的劳动力市场、就业培训、就业优惠政策、就业援助、就业工作责任等体系；基本实现了城乡社会保险制度全覆盖；推进 教育体制改革，促进城乡教育均衡发展；推进医疗、卫生体制改革。形成了农村公共卫生应急指挥、疾病预防控制等体系，全面实施乡镇(村)卫生院(站)标准化建设；推进科技、文化事业改革，推动了城市文明向农村辐射。
推进投(融)资 体制改革，规范和完善市场化配置资源机制。制定配套政策，降低市场门槛；建立规范的城市经营机制，全面实行经营性土地使用权招标、拍卖和挂牌出让制度，规 范和实施了特许经营权的市场化配置；建立健全农业农村资源的市场化配置机制，多渠道增加对“三农”的投入；自上而下建立了政府引导、市场运作的投融资平台。推进政府社会管理和公共服务方式改革，建设规范化服务型政府(机关)。推进政府管理方式转变，切实解决政府管理上存在的缺位、越位和不到位问题；创新政府服务方式，从市到村初步形成了比较规范的政府服务体系和运行机制；建立 了民主决策、政务公开、群众评价的人民群众参与的监督机制，促进了政府依法、高效行政：加强基层民主政治建设，促进基层民主管理。探索了公推差额直选、开 放基层“三会”、“民评官”等形式。
四、成渝推进城乡综合配套改革的基本设想比较研究
成渝两地在经济社会发展和城乡关系上有各自不同的特点，各有优势和劣势，尽管其统筹城乡的目标——致，但改革的探索和试验在方向和内容上有所区别。
2.成都推进城乡统筹综合配套改革的设想
根据中央统筹城乡综合配套改革试验的要求，成都将进一步深化对城乡发展规律的认识，继续坚持以推进城乡一体化为核心，以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障的城乡统筹、“四位一体”科学发展的总体战略，勇于探索、大胆实践和创新，在重点领域和关键环节率先突破，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，以增强对全省的辐射带动作用，促进城乡经济社会快速健康协调发展。成都将按照“1年启动，3年取得新突破，5年开创新局面，10年基本实现总目标”的要求分步推进实验区建设。力争到2017年，“三个集中”取得显著成效，经济社会实现跨越发展，城乡差距得到明显缩小，科学发展体制初步形成。
(1)成都统筹城乡试验区建设的基本思路
一是深入统筹推进“三个集中”，加快新型工业化、农业现代化和新型城市化进程。推进工业向集中发展区集中，走新型工业化道路；推进土地向规模经营集中，走农业产业化道路；引导农民向城镇集中，走新型城镇化道路。通过10年左右的努力，使土地规模经营率达75%，工业集中度达到80%，150万农民转变为市民，城市化率达到70%，城乡居民收入比缩小到2：1。
二是积极推进市场化改革，增强统筹城乡发展的可持续动力。促进城乡经济要素自由流动；增强城乡微观经济主体活力；加强区域互动合作。
三是深化规范化服务型政府建设，构建城乡发展管理体制。深入推进政府职能转变，完善覆盖城乡的公共财政体系。
四是深化基层民主政治建设，夯实统筹城乡发展的群众基础。健全公推差额直选制度；健全民主决策制度；健全民主监督制度。
(2)深化改革，构建城乡统筹发展的体制和机制
完善城乡一体的发展规划。用“全域成都”的理念，着眼于建设
1.24万平方公里的现代化都市区，高起点、满覆盖编制和完善城乡经济
社会发展总体规划和专项规划；健全城乡规划的管理体制机制，确保科学规划，严格执行。
建立覆盖城乡的基础设施建设及管理体制。改善农村基础设施条件，优化城乡发展的基础环境。建成覆盖城乡的基础设施网络和管理体制、投入机制。
建立城乡均等化的公共服务保障体制。推动公共资源向农民直接受益的方面倾斜配置，建立城乡统一、市民与农民公平享受、城市与农村软硬件均衡的义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、公共安全。实现城乡居民权利基本平等化，公共服务基本均等化，生活条件基本同质化。
建立城乡统一的户籍管理制度。建立城乡统一的人口登记制度，逐步剥离附加在户籍制度上不合理的社会管理功能，消除农民转变为城市居民的制度障碍，保障其合法的经济政治权利。
建立覆盖城乡的就业和社会保障体制。促进城乡劳动力就业平等、机会均等。建立农村养老、最低生活保障和更加规范的社会救济制度。实现城市与农村社会保障制度的衔接，把进城务工农民和失地农民纳入城市社会保障范围，并统一发放标准。
建立城乡一体的生态建设和环境保护体制。完善资源节约和环境保护的激励约束政策，促进城乡生态环境资源的科学利用和有效保护。建立城乡统一的行政管理体制。改革现行城乡分割的政府行政管理体制，把政府有关部门社会管理和公共服务的职能由城市延伸到农村。完善行政区划设置和行政管理模式。
健全基层自治组织。推进管理有序、治安良好的和谐社区、和谐村镇建设。探索新时期城乡基层自治组织建设和管理的有效模式。
作者：陈映 来源：《城市发展研究》2007年第05期
第三篇：成渝城乡统筹改革背景及前景分析
成渝城乡统筹改革背景及前景分析
何独明谷继建
摘要：从城乡统筹的研究成果来看，多数无外乎是分析其政策配套、问题、改革路径等，我们在本文中却从成渝城乡统筹的背景尤其是历史背景和制度背景入手，探讨了成渝城乡统筹与众不同的特色，进而上升为一般案例，为探究城乡统筹发展思路，提供另一种视角内涵。
关键词：城乡统筹历史背景制度背景发展前景
谈到城乡统筹基本上都要提及成渝两地的试验改革问题，众多学者、官员们都要依此为契机探讨—种发展的思维和一种逻辑和政策性建议，我们则从历史实践和制度发展需求来探索成渝城乡统筹发展的内生逻辑，所以本文从时代背景、历史背景初制度背景三个方面进行探索，进而提出一种展望。
一、成渝城乡统筹改革的背景
(一)时代因素
2007年6月7日，国务院批准重庆市和成都市设立全国城乡统筹综合配套改革试验区，国家着眼于区域经济体的平衡发展战略，从经济学的角度考虑，多多少少似乎有些对重农主义的复古。城乡统筹的前提条件不是偏倚于任何一方，更不是重回魁奈的“自然秩序”论，而是借助于被农村供养成长的城市的涌流效应稿极化效应使农村走向现代化、工业化道路。不过，无论从内容上看还是从形式上看，确实有重农主义的成分，然而，与封建社会重“农”、非重“民”有着本质的区别。成渝的城乡统筹是重“农”与重“民”的双重含义，它的归宿是乡村城市化、农民市民化，而重农主义仅仅是维持城乡分界的基础上，改善和提高农村发展、稳定，以便为统治阶级提供生存的衣食之本。
重庆是典型的大城市带动大农村，城市相对发达，农村特别落后。2006年全市农村常任人口大约是1500万人，户籍人口2300万人，占了全市户籍人口的73%[1]，这种突出的城乡二元结构，是我国基本国情的缩影。加上大库区，又处内陆腹地，因此，统筹城乡发展在重庆特别具有代表性，在重庆开展体制、机制方面的探索和改革，对于全国尤其是中西部地区将具有典型的示范效应。
(二)历史背景
成沥城乡统筹不是现代社会的专利品，在古代就已经存在着，21：跃行苔。早期的研究，没有使用城乡统筹发展这个概念，这纪论述的城乡统筹，夫要包含日本思想、重农主义、乡衬两品经济三个方面涵义。
1、城乡统筹中有“民本思想”
民本思想理沦的产尔与发展虽然有其特殊原因，但其在历史发展进程中确实占据徊当重要的地位，并且在盛世时代必然是社会的主流。春秋战国之交是民本思想充分发展的历史期，当局儒家民本思想最为突出，也是中华民族上—J；几千年以来的精神支柱，为中圆材：会的和谐、稳定立刀；了汗马功劳；孔、孟、葡等儒家代表人物将民本思想加以系统化、并上升到政治哲学的高度，以此奠定了儒家治国思想的基础。从程宋理学的集大成到明清的黄宗荔，民本思想在中国一直延续着，直到现在形成了一种城乡统筹发展综合改革的战略意识。
2、城乡统筹中有“重农主义”
从商敬变法开始，重农主义一直延续看，清末才亩所松动，长期的重农主义在历史过程中形成了城乡统筹发展的积淀，为今后的改革提供宝贵的财富。葡
况说：“田野县鄙者财之本也，垣命仓库者财之末也。”范仲淹说：“厚农桑．B观《书》日：德恨善政，政在养民。”在“农本”思想的影响下，秦汉王朝建立和完善了农业管理体系，制定和推行劝课农桑、奖励垦荒、兴修水利、轻摇簿赋等重农政策，以促进农业的发展。，浙中国建立后的农业学大寨则把重农主义理论推到了最高点，目前“三农问题”的大力研究和落实，仍然延续着中国对于乡村的重视，凸现城乡统筹历史渊源的沉淀。
3、城乡统筹中有“商品经济”
商靶变法是重农抑商，商是指城市工商业，相对于大农业而吉的。奏汉时期使我国古代农业领域商品经济有了比较充分的发展，西汉迎来了我国历史上农业领域商品经济发展的第一个高潮，蔬菜、果木等经济作物的园圃农业出现饺早；《周礼“地百·场人》云：“场人掌国之场圃，而树之果珍异之物，凡祭把、共果亦如之”5(管子·问》列举城邑调查项目中，就有“问民理园圃而食者几何家?”的内容。说明长期以来农业中的商品经济是被重视的，也为城乡统筹的发展奠定了基础，没有使中国乡村中的农业仅仅局限于小农业，否则中国二元社会结构更为畸形。
(三)制度背景
归纳城乡统簿试验的因素有很多，但是文明社会下的工业发展、社会进步越来越依靠制度的建设，任何一个国家的发展，发展程度越高就越依赖于制度建设。所以，新制度经济学理沦在经济社会的发展进程中的作用越来越突出，由此，我们需要在成偷城乡统筹综合配套改革试验中探讨有关制度建设的背景。
1、制度变迁
诺斯拙制度变迁同经济发展绩效直接连在一起，并指出了两者的正向因果天系，提出了经济制度变迁的“自我强化机制”和路径依赖与闭锁，这也恬恰能够解释区域经济体制度的竞争、追赶与合作，也是国家推行成偷城乡统筹综台配套改革试验区兴起的理论渊源。所以，以中国目前的区域经济体辐射力对全国经济发展而言，中国需要有更多区域经济体的兴起，尤其是在西部地区，于是成渝经济体就应运而生，为了聚集最大资源能量，辐射带动大片地区的经济飞速发展。
2、制度模仿
杨小凯、林毅夫的关于后发优势与后发劣势之争，实质上是后发国的经济发展应该走技术模仿道路还是制度模仿道路之争，制度是具有模仿性的，并且在区域经济体的变革过程中就是历史合力的结果，至于杨、林的争论我们觉得没有多大必要集中于讨论技术模仿道路还是制度模仿道路的问题，而应该讨论哪种选择更有利于经济发展，实际上社会的发展是时时刻刻都有制度模仿这个变量参与社会经济变革、制度变迁，尤其是在区域经济体的发展中表现得更为突出，特区(成渝城乡统筹的新形式)的各种制度设计、启发国家追赶先发国家的战略设计、金融与股票设计等等都是制度的模仿，把成渝设计为中国西部地区的经济增长极是一个后进追赶先进的典型，也就是说制度模具有必然性，尤其是信息社会更显突出。
3、制度均衡
‘‘3g度均衡”这个概念可能要受到部分学者们的质疑，甚至觉得我们滥用均衡概念，所以有必要界定什么是制度均衡。上海交通大学汤蕴韶就“制度均衡”有两分法。本文的“制度均衡’’则是指一个行政主权领域内不同阶段、不同地域在国家制度的设计、政策的倾斜不一样的情况下，逐渐向着一种优先实
验的良性制度过渡，或是强制性制度变迁，或是诱致性制度变迁，最终达到制度设计、政策力度、行政地位等的平等，这在后发国家表现的非常明显，也就是我们所说的制度不均衡，它的均衡过程及原因很像内纳·缪尔达尔的“循环累积因果理论”和艾尔伯持·赫希曼的“核，队——边缘理论”。
暑、成扮城乡绝皋建设的首景
着眼于现实的路径选择、政策偏好，姑且对成偷城乡统筹的研究斗胆做些前景分析。
1、改变城乡发展失衡
成愉城乡统筹的一个初衷就是要改变一些不平衡状态，除了改变东部与西部区域经济之间的不平衡外，也要着眼于在典型地区试行城市与乡村不平衡的实验。一般认为，成偷城乡发展主要存在五个方面的失衡：即城乡公共品供给失衡；城乡民间投资失衡s资源要素流动和农村劳动力转移失衡；城乡居民收入增长失衡；城乡经济体制改革失衡。哨目不能达到城乡统筹设计的初衷，在此还不能妄下断言，不过困难倒是可想而知的，“作为大城市、大农村、大库区、大山区并存的直辖市，重庆现在县城市比较弱、农村比较难，‘小马拉大车’，短期内难以改变。”，’
2、消除社会发展二元结构
全围统筹城乡综合配套改革试验区呼之欲出。也正是因为这一点，重庆市被中央政府作为改革试点。统计数据显示，2006年重庆城乡居民人均收入比为4：1，大于全国和西部的城乡落差；市域的都市区、偷西和三峡库区三大区域人均GE)P之比为3：16：1，大于全国东、中、西三大地带的落差；最高和最低的区县人均GDP相差105倍，大于上海和贵州的落差。显而易贝，重庆是典型的“大城市l大农村”。呛种突出的城乡二元结构，是我国基本国惰的缩影。在重庆开展体制机制方面的探索和改革，对全国尤其是中西部地区将具有示范效应o3、增强竞争力、提升国际地位
一个国家的竞争力不能仅仅盯住经济总量的大小，要想在国际上立足，强大的经济实力是依靠坚强的普惠型社会作后盾，没有任何国家能够在区域经济发展相当失衡的条件下做到立足于世界民族之林，所以我们的观点是成偷经济体层至西部其他经济体的迅速顺起才自纵本质上实现国家实力质的飞跃，“从历史看，经济发展和社会稳定并不一定是同步保持的。伊朗1gZ9年发生霍梅尼革命，当时伊朗经济年增长率超过10％，是伊斯兰地区经济现代化最决的国家之一。印尼近年发生**、政变，而印尼前些年经济发展位居亚洲四小虎之首。法国有一个研究法国革命的著名历史学家马迪厄，写了一本《法国革命史》，他这本书的第一页就讲，‘这次革命不是发生在一个贫穷的国度，而是发生在一个富裕的国度。不是发生在大饥荒中，而是整个国家在欣欣向荣。那么是什么东西使这次革命发生呢?冲认为是由于社会结构失衡、两极分化与阶级斗争。而这书的7乍老并不是穷人。”
4、实现东西部均衡
2晰年珠江三角洲区域人口占全国(大陆下同]的996％，面积仅占全国的3巩，GE)PI当年价，下同16全国比重达1464％，人均Gz)P是全国平均水平的1．47倍；长江三角洲口占全国的11．11％，面积仅占全国的2．3脱，占全国比重达20顾飞，人均GE)P为全国平均水平的1．86倍；环渤海区域人口占全国1451％，面积仅占全国的393％，而既)P占全国19的％p人均GE)P为全国平均水平的1．历倍；二洲一海区域发展水平明显较高，土地面积总和仅3贸巩的人口，创造了占全55况的国内生产总值。
2巩，GI)P约占全国比重达2风。由此可见，东部三大经济体之间稿东西部经济体之间差异相当大，尤其是东西部差距，国家设立成愉经济综合试验配套改革是着眼于国家整体区域经济平衡的战略，我们可以大胆的预言，未来发展进程中，中西部凡是具备一定条件的区域会陆续成为我国各种各样综合配套改革的试验区。改革就是示范效应的转化、提升和推广，放而成渝经济体的发展不仅仅是自身的问题，它牵涉到国家整体利益，它吸引着全国的目光、集中着国人的心血，成渝经济体究竟走向如何?我们不敢妄下结论，只有让我们拭目以待，为其祝福。
参考文献：
t1H5隅熙来解放思想扩大开放把。314“总体部署落到实处旧重庆日报，2008．328
[2临锡文评上新特区(成渝城乡统筹的新形式)就是最好的优惠政策[Zl天府旱报，2D7反10
[3任双怀关于泰汉农业的苦干问题几西北大学学彻仕科版)，20051
[414晓河统筹城乡发展解决五大失衡[ZL中国宏观经济信息网，20CU．428
[6敝阳君山．新—轮特区实验改革：成都重庆双飞旧新世纪周刊U晾]，2D7反20●作者单位：重庆文理学院重庆永川402160
第四篇：重庆成为国家统筹城乡教育综合改革试验区
重庆成为国家统筹城乡教育综合改革试验区 2010-12-26 11:12:00 来源: 中国广播网(北京)
中广网重庆12月26日消息（记者刘湛）中国社科院日前发布《2010年中国城市竞争力蓝皮书》，在各大城市竞争中，重庆获得教育环境竞争力全国第一。
1996年，直辖前1年，重庆义务教育普及率只有18.87%，中西部最低；初中毕业生能升入高中阶段学校的比例只有56.16%；到1997年大学毛入学率也仅8%，远低于全国水平。直辖13年来，重庆教育实现了跨越式发展。2006年，重庆义务教育普及率达到100%，全面完成“普九”；2010年，初中毕业生升入高中阶段的比例和大学毛入学率分别达到90%和30%，西部排名第一。
重庆教育靠什么取得突破与发展？市教委主任彭智勇说，法宝就是城乡统筹发展，敢为天下先。2003年9月，重庆在全国率先实行销号制和直接支付制，清理化解“普九”债务，累计偿还总额达28亿元，成为全国第一个还清“普九”欠债的省份。
2005年以后，重庆投入45亿元改造农村学校危旧房，全面消除了400多万平方米中小学D类危房；市财政安排资金改善农村教师待遇，在全国率先兑现义务教育阶段学校教师绩效工资；建立家庭经济困难学生资助政策体系，仅2009年全市安排资助经费就达40亿元，惠及各类学生413万人次。
2006年，重庆在全国率先实行中职学生资助政策；2008年，提出四五年内投入资金158亿元，重点加强职业教育达标学校、示范重点学校、实训基地和教师队伍等建设，率先在6个区开始免费中职试点工作；2009年，将免费试点范围扩大到10个区。2008年7月，教育部和重庆市签订《建设国家统筹城乡教育综合改革试验区战略合作协议》，重庆成为国家统筹城乡教育综合改革试验区。
资料来源：
第五篇：城乡统筹综合改革
[转] “城乡统筹综合改革”是一种变相的征地
“城乡统筹综合改革”是一种变相的征地
北京天则经济研究所学术委员会主席 张曙光
关于土地问题我在前年做过研究——城市化背景下土地产权的实施和保护，这是从总体方面来讨论的。今天专门来讨论农村的集体建设用地问题和小产权房的问题，包括8个方面的问题。
第一个问题：城市土地与农村宅基地的不同
集体建设用地大部分是宅基地，而矛盾最鲜明的也是在这一块，其他的没有多大问题。
农村与城市相比，有几个不同的特征：第一个是跟城市的房产比较起来，农村宅基地的取得方式不同。城市是通过市场化取得的，政府通过招、拍、挂卖给开发商，开发商建了房子卖给居民，产权也转移了，使用权也转移了，这是商品化交易的过程。农村则是集体划拨，是无偿的。这个无偿划拨虽然满足了农民平等的住房需求，但是想用这办法来控制宅基地的目的却没有达到。既然是“不要白不要”，农民就想多要，想收回多占和不用的宅基地是不可能的。第二个是城市的房屋都商品化了，没有什么限制：中国人可以买，外国人也可以买；城里人可以买，乡下人也可以买。而在农村，它基本上是不能让城里人买，只允许农村居民之间买卖，所以商品化的程度很低。这种状况，阻碍了农村经济的发展。为什么呢？我们可以看到，城市原来也是实行住房分配制，那时的城市房屋破烂得很，后来一商品化，城市马上就发展起来了，城市漂亮了，住房也好了。第三个是取得的数量不同。城里人的房子，可以买一套也可以买几套。农村规定只能是一户一宅，但是一户多宅的现象还是大量存在。保护耕地的目的并没有达到。第四个就是决策主体和所有者主体不一样。城市里的土地，政府是所有者，也是决策主体。但是农村土地的所有者主体是村集体，而能不能取得宅基地却要政府部门批准。农村宅基地和农用地的差别也很大。农用地可以主张权利，但是宅基地的问题始终没有解决，所以农村宅基地出了不少问题，而且寻租现象大量发生。
第二个问题：小产权房的法律困境
政府规定了一系列关于宅基地的管制办法———不准城里人买，不准农村人卖给城里人或转让给城里人。政府的管制执法有两种，一是行政执法，二是法院审理。行政执法，由国土资源部执行。国土资源部设了土地监察司，在各地设立了土地监察办公室，去年搞了土地执法大检查。法院审理的农民之间的宅基地官司有很多案例；但是在农民和市民之间土地交易的官司，审理的案子很少，但是影响非常大。我这里有两个案例。一个案例是，北京房山区的青龙头村，和城里的一个建设开发公司合作，盖了138套别墅。结果被遥感卫星发现以后，国土资源部和北京市规划办公室进行了执法检查。最后把138套中的85套给拆除了，并且对相应的人员作了处分。但是这以后，“小产权”房的问题并没有禁止住。因为首先这条法律本身有着很大的争议，其次圈占土地的利益太大，冒着杀头的危险也有人要干；还有查处的概率和处罚力度都不够。法院判决的一个最重要的案例就是宋庄画家村。许多画家买了农民的房子建起了画家村，由于画家村起来以后变成了北京市的艺术园区，所以村里就想把园区重新规划。这时土地升值了，一位农民就想反悔，就把买他房的画家告上了法院。法院的一审判决：画家是45000块钱买的一个院落，法院判决农民赔他9万块钱，这9万块钱是对他添建的那些损失的补偿。二审再判的时候，给画家赔得了18万，大概是占到了这个房子升值后收益的70%。村里面也做了一些安排使画家们能够继续留下来。这个案例的判决说明了现在法律的尴尬，判这个案例实际上是在考虑土地的增值收益到底属于谁？按照现在的法律来判就是应该属于这个农民。但是增值收益又是怎么来的？是画家在画家村里聚集使得这个地方兴起了一大批与原来农业无关的产业，比如画材画笔、绘画装裱、绘画拍卖、绘画交易等等，才使这个地方发展起来的。事实上，最后的判决主要收益还是归了画家。这个案例如果判了画家败诉，画家们一走，那么画家村没有了，这个以此为基础的开发区也就完了。
第三个问题：“城乡统筹综合改革”是一种变相的征地
对于宅基地的争夺一直是非常激烈的。前期是政府征地，结果征地的名声太坏，所以现在各地方政府变了个法———搞“城乡统筹综合改革”。那么城乡统筹到底是什么？我做了些调查。这里提供两个例子来说明，城乡统筹实际上是一种变相的征地。我去了重庆的九龙坡，这是重庆城乡统筹改革先走一步的实验点；看了天津开发区———华明示范镇。前一个，可以说改革是失败了。因为它最重要的一步就是政府征地以后，搞了个1000亩的博士园，其中200亩已经建成了。在这1000亩地里设计了140个蔬菜大棚，然后两个大棚之间建一座博士小楼，50万元———名义上为租，实际上是卖。最后大概是有人把此事反映给总理，这个试验就放下来了。天津开发区，它完全是财政包干的一个试验，把12个村的1.2万亩土地拿出3900亩盖楼，让农民上楼，一个农民平均37平方米。其余的地全部变成国有土地。市政府拿了4000亩，区政府2000亩，镇政府2000亩。大家可以看到综合城乡统筹是个什么。其实第二个案例中，它的实质完全是在现存法律之内的。就工作本身来说，两个地方都做得比较细，但是问题在什么地方呢？就是所有的城乡统筹的方式都是变相征地。因为前一段的征地太落伍、太露骨，那么现在的城乡统筹只是有效地解决了农民的住房问题，却并没有保障农民的财产权和发展权。因为所有置换出来的土地都实现了国有化，都被政府拿走，农民既丧失了处置权和使用权，也没有了收益权。前者是强征，而后者就是用一些好的远景把农民的地给拿走。
第四个问题：应让土地成为农民公共信托的资产
在目前的利益格局下，政府不可能真正兼顾城市和农民的利益。即使没有官员的寻租和腐败问题，都不可能兼顾农民的利益。为什么呢？城市要扩大，要地，还要钱、要融资。城市取得土地目的不是一个———不仅是要地，而且还要钱。所以城市不光是要把土地拿走，还要把收益拿走，这是现在城乡统筹的一个关键问题。真正的城乡统筹，我认为就应该划清一个界限：就是把土地给城市，用于城市建设；但是应该把收益留给农民。解决了这个问题，城乡统筹是没问题的，现有的作法剥夺了农民的参与权和发展权。天津开发区，政府从开发行借了25亿，把房子盖起来。但是卖不出去，钱回不来。预计有38亿的收益，现在只有2800万，所以农民的就业问题没有解决。只有让土地作为农民公共信托的资产，农民作为受益人才能解决这个问题。现在城乡统筹中存在着这样两个口号，一个是“宅基地换房”，一个是“以土地换社保”，这两个口号全部都是有问题的。“宅基地换房”是保障了农民的住房权利，而侵犯了农民的土地权利。而“以土地换社保”是以农民的财产权利换农民的公民权利。因为社会保障，比如基本养老、基本医疗是人们的基本公民权利。但是现在是农民把土地交出来才给你公民权，这是荒唐的，这没有任何平等可言。
第五个问题：土地级差收益的归属决定城市化的道路
其实对于宅基地，农民和基层有很多的创造，而这些创造基本上走出了一条解决宅基地问题的路子。我这里有两个案例。一个案例是北京的郑各庄。它是一个村社合一的体制，村里办了很多企业，最后留下来的是一个建筑企业。这个建筑企业现在有二级资质，可以承办奥运工程。村里边的土地，通过了村民和村、村和企业的一系列合作把地交由公司运作。现在村里有宅基地1050亩，用了250亩盖了60多幢楼，不到30%是村里的人住，人均是70平方米。再一部分是给村里和企业里的员工和村里的大学中学小学的老师们按成本价买的，然后有45%左右是按照商品房卖了，卖了23亿多。这23亿就作为企业发展的资金，现在是每一亩地企业给村里5000块钱的租金，这5000块钱就成了村里的共同信托基金的收益，由全村人共同享受，而且村民的福利状况可能比一些城里人还好。土地的资本化过程完全是村里自己做起来的。它创造了现在商品房开发的一个新的模式。现在的旧村改造都是通过政府拆迁，开发商建设，农民搬迁上楼。这样农民就丧失了土地，收益也没了，与政府的纠纷、与开发商的纠纷不断。但是自己开发、自己建设，是没有这个问题的，它打破了现行国有土地垄断供应条件下房地产市场畸形发展和房地产价格居高不下的局面，从而创造了新的模式。而现行的房地产开发模式是政府供应国有土地，由房地产开发商进行生产建设和生产经营，政府垄断了土地增值收益，开发商获得超额利润，农民的权益被剥夺。而郑各庄创造出一种不同的模式，利用的是盘活宅基地，建设的主体是村社企业，开发的部分商品房对外销售，收益全部留在农村。我们可以看到，实际上这个郑各庄的建筑企业公司具有了“集体土地资产经营管理公司”的性质。所以说他走出了一条十七届三中全会要解决的问题的路子。
还有一个案例是深圳的“城中村”。深圳的城中村是一个非常发达的社区———城中村有3.5万栋楼，1.2亿平方米，住了深圳人口中的520万人。而它完全是在宅基地的基础上发展起来的，这个过程中，政府四次限制，农民却四次抢建。先是建两、三层楼；后盖到了四、五层，七、八层；现在盖到了12层、15层以上，带电梯了。底下一层都是商家店铺，各种各样的服务产品都有。人们，特别是打工仔在这里能生存，因为租金便宜，一室一厅的房子是600-800块钱，两个人吃饭15块钱可以吃饱吃好。所以打工仔能够生存，深圳才能有今天的局面。在这个过程中，深圳市政府是要撤除城中村、改造城中村。为了限制城中村还曾经出台了《深圳私房租赁条例》———就是凡是登记了的、取得了产权的才能租，否则不能租。但是那么多人去深圳，要房子住，廉租屋市场供给和需求都是大量的，城中村就提供这样的供给。城中村，创造了另外一个经验，就是廉租房不仅是政府可以供给的，其实市场也是可以供给的。如果深圳还要再盖一亿多平方米的廉租屋，得花多少钱？当然，城中村有它的问题，它的楼房密度很大，消防、治安都会有一些问题。出现了这些问题要去想应该怎么解决，而不是去取缔它或是占它的利益。就这些农民创造出来的经验看，我觉得有几点我们要讨论：随着城市化的推进，农民主动参与和分享土地增值收益，正在成为一个共识。改革初期，土地价值没有显现，而现在显现了，那么农民自然要参与这块收益。政府是要限制它还是要引导它？这是个很重要的问题。而实际上土地级差收益的归属问题决定了城市化的道路问题。主流观点认为，土地级差收益的上升，是城市化带来的，是政府的基础设施带来的。但是这种观点只看到了表面，而没有看到本质。无数的事例证明了，没有农民自主的产业发展，没有人口的聚集，政府的本钱从什么地方来？因此，如果没有农民的土地权利这只鸡，哪里来的政府基础设施这个蛋？所以说土地级差收益归属问题决定了城市化的道路。归政府，就是走政府主导的城市化———也就是官员的城市化道路；归农民，就是走农民自主的城市化道路。
第六个问题：小产权房的几种方式
“小产权”房，实际是农民争夺和实施财产权、发展权的博弈。首先，“小产权”房，是相对于“大产权”房来的。“大产权”房就是城里的商品房。商品房的权利是充分的，价格也是市场的。但是“小产权”房，权利是受限制的，价格也是受限制的，所以称“小产权”房。政府的管制，使“小产权”房有两个概念，它有宽的定义和窄的定义：宽的定义是农村所有的房屋都是“小产权”房，因为政府禁止农民将自己的房子卖给城里人。还有一个窄的概念就是农村盖的商品房，不包括农民自己住的那一块。从“小产权”房开发建设的状况来看，开发建设从前面提到几个例子可以看到至少有三种方式：一是自主开发的建设方式，这里又有两种情况，第一种是由村庄供给建设用地，由村庄企业开发建设，如郑各庄那样，前提是有资金和建设能力；第二种是村民个人或者村集体雇请施工队来建设，然后出租和出售，如深圳“城中村”这种状况。二是合作开发，就是由村庄和外部企业合作，村庄向企业出租建设用地的使用权，外部企业出资开发建设。一方面满足村民的住房需求，另一方面满足企业发展的用地需求。其实青龙头就是这么个方式，不过失败了。重庆九龙坡有个陶家村也是采取这种模式。企业每年给一亩地一千斤稻谷的租金，去年稻谷的租金是九毛钱一斤，今年是一块钱一斤。它现在已经开发建设起来，引进了30多个企业，今年的产值达到了一亿多元。三是由开发商开发的，就是由村集体把建设用地一次性地出让给开发商，并承诺办理房产证，换得农民上楼和一次性的补偿，农民住进了楼，也就失去了土地。这个和政府征地、城乡统筹的方式基本是一样的。这种方式是有问题的，而前两种方式从现在来看都是解决问题的一条路子。现在农民们也有经验了，我们在天津开发区做调查的时候，有个村支书，政府想用他的地建葡萄园，但是在出让土地的时候，他不卖掉地上的设施（水井等），他要投资入股。
第七个问题：小产权房为什么越限越多
“小产权”房实际上是在城市住房商品化后发展起来的。以前城市的住宅是公房，在商品化以后的几年之间，城市的住房大为改善，1978年，城市人均住房面积只有6.7平方米，现在是平均26.1平方米。房地产的发展使城市周边的地价升值，刺激了城市周边房地产的开发。在这个情况下，由于现有的所谓“合法”的开发方式———政府征地，给农民30倍的赔偿，然后高价卖给开发商，使得开发商的利润大增———从2007年到2009年增加了48.4%的利润。也因为这样才撬动了“小产权”房的发展，因为一方面农村有土地，另一方面是地价不高———“小产权”房的地价只是“大产权”房的1/2或1/3；更重要的是，它有市场———很多农民进城以后需要住房，但是高价房租不起，那么“小产权”就是他们的乐园。目前，全国“小产权”房的面积达66亿平方米，“大产权”房是120亿平方米。在深圳，城中村的住房面积占深圳全部住宅的49%。通州区是北京市“小产权”房集中的地区，有人说通州的“小产权”房占全部住房面积超过了50%。通过这个事情我们可以看到：政府虽然严厉限制，但是“小产权”房却蓬勃发展，禁而不止。为什么会有这样的现象？我觉得这提出了一个问题———法律上的产权是公有还是私有，这不是问题的关键，关键看谁有产权实施和控制的能力。“小产权房”的实施能力由什么所决定？我觉得有那么几点：第一，产权的实施一个是由产权制度是否公正决定的。我们现在的产权制度可以说不符合这个条件。限制和取缔“小产权”房的规定是对农民不合理的剥夺和限制，缺乏合理的基础。因而在限制的过程中就会遇到阻力和反抗。第二，地权安排的有效性取决于传统地权规则的适应。其实在乡土社会，这个问题是更清楚的。传统的规则，你是不是违反了？事实上咱们现在的规定违反了过去的规定，甚至连集体产权的规定都没有维护。传统的规则必然随时都在起自己的作用，成为正式产权制度发生作用的依据和条件。
第八个问题：建立利益相容的机制
从法理上讲，农民出卖“小产权”房和他出卖粮食、蔬菜是一个道理———市场交易。那为什么要限制呢？这背后有一个不同———农民出售粮食、蔬菜是农民和农民竞争；而农民出卖“小产权”房是农民和开发商竞争。农民的“小产权”房实际上是动了开发商的奶酪，而开发商的背后是政府，问题的关键就在这里。我想讲的是改革的办法。土地问题是一个整体的问题，那么政府之所以提出要对“小产权”房进行限制，一个非常重要的原因就是想要保护耕地。我认为，保护耕地的前提之下，应放开“小产权”房的市场。实际上，目前政府的保护耕地政策是失败的，它没有达到利益相容，而是造成了许多利益矛盾。耕地问题上的一个利益冲突是中央政府和地方政府的冲突，冲突在土地的规划和土地的计划指标上；另一个是地方政府和农民的冲突，冲突在耕地上。按道理说土地保护是农民最想做的事情，农民也最有办法保护。而现在是农民不保护它，不光是因为“小产权”房，农村荒废的土地有的是，为什么呢？因为农民耕种粮食收益很低。农民不保护，地方政府不保护，开发商更不保护，只有中央政府保护，但是又没有办法保护，最没有办法的人最要保护耕地，最有办法的人却不保护耕地，这样的局面怎么去解决？就要想办法使政策让各方可以利益相容，有意愿去保护耕地。这是政策调整的很重要的方面。先找到粮产区集中的地方———黑龙江、吉林等地来保护，其他地方由地方政府去保护。不是现在这样强硬的办法，而是如何使种粮的收益达到平均收益的水平。怎么能够使得种地能达到平均收益水平？需要建立一个耕地保护的基金。通过补贴、提高粮价来提高收益。而保护基金人人有份，因为人人都要吃粮。按照成本承担和利益共享的原则来解决问题，不光是农民要承担，城市和发达地区，也要按照人口平均分担一部分保护基金使其建立起来。这些问题都解决了，就有两个办法可以解决“小产权”房问题：一个是可以向购房者收取一定的土地使用费，作为集体的共同基金；一个是国家对农民和集体建房者要收取相应的税收，建立房产物业税，把它留给地方。在这个基础上，对现在的法律进行一些修改。
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