苏州市统筹城乡发展综合配套改革调研报告

第一篇：苏州市统筹城乡发展综合配套改革调研报告

苏州市统筹城乡发展综合配套改革调研报告

2009年9月，国家发改委体改司、国家发改委体改所与中澳管理项目办公室相关专家联合调研组就苏州市推进统筹城乡发展改革的基本情况进行了实地调研。调研组与苏州市委、市政府领导和相关部门进行了座谈，对相城区、昆山市等地区进行了实地考察，对苏州市经济社会基本情况、城乡一体化发展、综合配套改革等方面的内容进行了调查了解，研究探讨了苏州市进一步深化综合配套改革、促进城乡一体化的工作重点和突破点。本报告就以上调研情况进行整理汇报并就进一步深化改革提出相关建议。

一、苏州市基本情况

苏州市位于江苏省南部，东临上海，南接浙江，西抱太湖，北依长江，既是我国的历史文化名城和重要的风景旅游城市，也是长江三角洲重要的中心城市。全市国土面积8488平方公里，其中市区国土面积1650平方公里。全市户籍总人口624.43万人，其中市区人口235.31万人。全市下辖张家港市、常熟市、太仓市、昆山市、吴江市五个市，吴中区、相城区、平江区、沧浪区、金阊区、虎丘区六个区和苏州工业园区、苏州高新区两个开发区。2008年全市国内生产总值6701亿元，地方一般性预算收入668.9亿元，城镇居民人均收入23867元，农民人均纯收入11789元。

改革开放以来，苏州市经济社会发展成就令人瞩目，经济总量、财政收入、城乡居民收入在长三角州乃至全国已经成为最发达的地区之一。苏州市不仅在城市改革与发展方面一直处于领先地位，而且在农村改革与发展方面同样处于领先地位，苏州模式既具有典型性又具有指导性。上世纪八、九十年代的“苏南模式”，通过乡镇企业发展带动城镇化，为全国农村改革和发展提供了足可借鉴的经验。近年来苏州市充分发挥城市化和工业化对农村发展的带动作用，在工业化、城镇化、经济国际化和农业现代化几个方面取得了很大进展。党的十六大以来，苏州市以科学发展观统领全局，按照统筹城乡发展要求，坚持“三农”（农村、农民、农业）和“三化”（工业化、城镇化、经济国际化）互动并进，整体上推进城乡一体化发展，在政策制度创新、新型集体经济、农村社会保障、新农村建设、城乡公共服务等方面进行了有益的探索，为全面推进综合配套改革、促进城乡一体化发展，积累了经验，创造了条件，奠定了基础。

二、苏州市统筹城乡发展推进综合配套改革的主要做法

苏州市是长江三角洲地区经济最为活跃的城市之一，随着经济社会的发展，苏州市统筹城乡也在不断深化。上世纪八九十年代乡镇企业异军突起，奠定了城乡一体化发展的基础。九十年代后期和本世纪初，开发区建设带动了开放型经济蓬勃发展，为工业化、城镇化和经济国际化创造了条件。近年来，苏州市按照统筹城乡发展要求，确定了综合配套改革促进城乡一体化发展的战略目标，从观念更新、制度创新、完善工作机制、大力发展农村经济，破解城乡二元结构等多个层面进行了探索，采取了一系列行之有效的做法，取得了较好的效果。苏州市的做法可以概括为以下六个方面。

（一）确定了城乡一体化发展的战略目标

苏州市地处东南沿海，改革开放一直走在全国前列。随着农村经济的发展和城镇化的推进，在统筹城乡综合配套改革和促进城乡一体化发展方面做了大量的有益的探索。十七大以来苏州市积极贯彻落实中央关于统筹城乡发展的新要求，在战略的高度进一步确定了城乡一体化发展的总体目标和工作重点，明确了全面推动综合配套改革促进城乡一体化发展方向。

苏州市的总体目标是：通过一段时间的努力，使苏州农村既保持鱼米之乡优美的田园风光，又呈现先进和谐的现代文明，逐步建设成为基础设施配套、功能区域分明、产业特色鲜明、生态环境优美、经济持续发展、农民生活富裕、农村社会文明、组织坚强有力、镇村管理民主的苏州特色的社会主义新农村，加快形成农民持续增收长效机制、农村新型集体经济发展动力机制、协调发展和构建和谐社会制度环境、城乡公共服务均等化运行体系、城乡一体行政管理体制，率先实现城乡发展规划、资源配置、产业布局，基础设施、公共服务、就业社保和社会管理一体化新格局。

按照总体目标，苏州市制订了城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划。2009年是重点突破年，着力推进23个先导区的先行先试工作。2010年是整体推进年，整体推进“三形态”、“三集中”、“三置换”工作。2011年为“全面提升年”，建立较为完善的城乡一体化发展推进机制，全面提升“三形态”、“三集中”、“三置换”工作水平。

（二）初步形成了城乡一体化的政策制度框架

苏州市以构建政策制度框架为关键，强化改革的整体设计和系统安排，制定出台了促进城乡一体化的一系列政策安排，形成了基本的综合配套改革的制度框架。

十七大以后，苏州市以城乡一体化发展为基点，在保持政策连续性的基础上，先后制定出台了《关于深化农村改革促进城乡一体化发展的意见》、《关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见》、《关于贯彻落实党的十七届三中全会和省委十一届五次全会精神加快推进农村改革发展的意见》、《苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》等规范性文件，在政策层面构建了城乡一体化发展框架，为深化综合配套改革完善了制度安排。概括而言有十个方面。

1、按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，完善农村土地管理制度。

2、稳定和完善农村基本经营制度，推动土地股份合作制改革，促进土地承包经营权流转，提高农业规模化经营水平。

3、鼓励和支持社区股份合作、土地股份合作、农业专业合作等三大合作，增加农民财产性收入，壮大新型集体经济。

4、统筹城乡就业、创业机制，引导农民进城，减少农民，致富农民。

5、加快被征地农民纳入城保的衔接，逐步建立城乡统一的最低生活保障制度，提高保障水平。

6、推动农村金融体制改革，构建多元化农村金融组织体系。

7、建立生态环境补偿制度。

8、按照城乡一体化要求，加快教育、卫生、文化、社会治安等公共服务体系建设。

9、按照精简统一效能原则，探索县级市设区、中心镇区镇合一的行政管理体制，健全基层社会管理体制，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接。

10、健全城乡一体的领导体制和工作机制。

（三）基本建成了城乡一体化工作机制

城乡一体化发展事关苏州率先基本实现现代化的全局，是一项城乡联动，多部门协作的系统工程。苏州市在推进综合配套改革促进城乡一体化工作机制上开拓创新，探索和完善了一套有效的工作机制。主要包括以下几点：

1、争取把苏州市列为江苏省城乡一体化发展综合配套改革试点区，取得了先行先试权，为深化改革奠定了基础。

2、制订了苏州市城乡一体化发展综合配套改革方案和三年规划，明确了改革发展的方向和任务。

3、建立了城乡一体化专门工作机构，协调部门之间，上下之间动作，为推进城乡一体化发展畅通了工作通道。

4、建立四套班子领导联系试点区的工作机制，强化了领导职责。

5、明确了相关部门工作任务，形成了整体推进的工作格局。

（四）“三农”与“三化”互动，农村经济社会快速发展

促进城乡一体化发展，关键是农村发展。苏州市以工业化、城镇化和农业现代化为战略方向，紧紧围绕农民增收，农村发展，不断解放思想，创新机制，促进农村经济社会快速发展。

1、坚持富民优先原则，发展“三大合作组织”，构建农民持续增收长效机制。苏州市一直把“富民强村”、增加农民的收入作为推进城乡统筹发展改革的出发点和落脚点。苏州市农民的收入一般由几部分构成：传统农业收入、工资收入、政策性收入和财产投资性收入，其中财产投资性收入是改革开放以来增加农民收入的重要部分。苏州市在稳定增加农业收入、工资收入、政策性收入的同时，创新机制，不断增加农民的财产投资性收入。增加财产投资性收入主要途径是推进“三大合作”。“三大合作”指“社区股份合作制”、“土地股份合作制”和“农民专业合作经济组织”三种农村新经济组织。苏州市推进三种股份合作从2001年开始，经过近十年的发展，现在苏州全市三种股份合作组织累计达2768家，持股农户占农户总数的90%，2008年收益分配24亿元。三种新经济组织既增加了农民的财产投资性收入，又壮大了农村集体经济规模。2008年底，全市农村集体总资产665亿元，村级集体总资产303亿元，村级总收入48亿元，村均收入339万元。全市84.5%的村收入超过100万元，79个村超过1000万元。张家港永联村、长山村，相城渭西村、灵峰村、采莲村和吴江盛泽渔业村村级可支配收入超3000万元。全市农民人均纯收入连续六年实现两位数增长，2008年达11789元，其中财产投资性收入比重已达30.5%。吴中区木渎镇在全市率先开展股份合作制改革，去年村均收入超1000万元，金星村户均股份分红达1.6万元。以三种股份合作为载体，苏州市农民增收长效机制正在逐步建立，农民开始走上一条“户户有资本、家家成股东”的新的共同富裕之路。

2、因地制宜推进“三形态”，促进农村产业升级换代。

苏州市以城乡规划一体化为载体，打破传统城乡分割规划旧格局，强化城乡联合和市域整体意识，在农村产业布局上，因地制宜，突出推进三种形态。第一类是地处工业和城镇规划区的行政村,以现代服务业为主要发展方向,加快融入城市化进程。第二类是工业基础较强、人口较多的行政村，以新型工业化为主要发展方向，加快就地城镇化步伐。第三类是地处农业规划区、保护区的行政村，以现代农业为主要发展方向，推动一次产业与二、三次产业融合发展，加快农业现代化步伐。通过几年的推进，苏州市农村三种产业形态已经初步奠定了基础，产业布局趋于合理，正在形成村村有产业，产业有特色的格局。

3、推动“三集中”，节约集约利用土地，实现土地资源的整合优化。“三集中”就是在总体规划框架下，工业企业向规划区集中，因地制宜，推进“退二进三”、“腾笼换鸟”，或“退二还一”、异地置换工作；农业用地向规模经营集中，鼓励农户间规范自由流转，推动土地股份合作社建设，发展规模现代农业；农民居住向新型社区集中，换房进城进镇，或就地集中居住。目前苏州全市已有75%的农村工业企业集中到工业园，有近40%的承包耕地实行了规模经营，有近35万户农户搬迁到860个集中居住点居住。“三集中”使农民生产、生活、居住方式发生了根本性变革，是实现城乡一体化发展的有效途径，实践证明“三集中”是一种有效的城镇化运作模式。

4、实行“三置换”，保障农民利益和长效收入。“三置换”就是：集体资产所有权、分配权置换社区股份合作社股权；土地承包权、经营权通过征地置换基本社会保障或入股换股权；宅基地使用权可参照拆迁或预拆迁办法置换城镇住房（或二三产业用房，或置业股份合作社股权），或者直接进行货币化置换。通过置换机制，建立土地资源增值收益共享效益，实现“资源资产化、资产资本化、资本股份化”，最终保障了农民的长期收益。

5、打造农业示范区，发展现代农业和乡村旅游业。苏州市突出“优质粮油、特色水产、高效园艺、生态林业”四大特色，启动实施了四个百万亩“现代农业规模化示范区”建设工程，建成了30个市级现代农业示范区，建成高效农业163.2万亩，设施农业31.7万亩，农业规模经营比重达到52.8%。示范区和规模经营农业促进了现代农业的发展和农业标准化建设步伐，以绿色无公害为特征的特色农产品快速发展，总数达到1295个，苏字号精品农产品在市场上的竞争力和影响力正在明显提升。2008年规模以上农业龙头企业实现销售收入744亿元，其中23家省级以上农业龙头企业实现销售收入280亿元。规模农业带动了生态观光农业发展，已建成全市生态观光农业基地150多个，2008年乡村旅游人数超过1000万，直接经营收入17亿元。

（五）着力在城乡公共服务均等发展上提升新水平，推动城乡一体化进程

首先，2003年以来，苏州市打破长期形成的城乡二元建设体制，以解决交通与环境基础设施为重点，统一规划，统一布局，统一建设，统一管理，在基础设施网络建设方面取得突破，推进了城乡交通、环保、林业一体化进程。其次，以农村社区服务中心为重要载体，为农村、农民提供与城市居民均等的公共服务。教育方面，在教育资源配置、中小学校公用经费两方面消除城乡差别。医疗卫生事业，一方面推动乡镇医疗机构向社区卫生服务中心转型，一方面实施大医院与乡镇医疗机构合作，提升医疗水平，为农村提供高水平的医疗服务。再次，健全农村社会保障体系，探索城乡社会保障对接机制。目前苏州市已经基本建立起医疗保险、就学保障、就业帮扶、创业扶持、最低生活保障、基本养老保险等针对农民的社保体系，为农民提供了与城市居民基本均等的社会保障。特别是农村居民的基本医疗制度，突破了农村合作医疗框架，走在全国前列。

（六）建立城乡一体化发展综合配套改革试点工作先导区，充分发挥示范引导作用

随着苏州统筹城乡各方面工作取得明显成效，涌现出张家港市永联村、常熟市蒋巷村、太仓市伟阳社区、昆山市晟泰村、吴江市新乐村等30个新农村建设典范，以及一大批示范村和现代农业园区，有效提升了城乡统筹、城乡一体化发展水平。在此基础上，苏州市决定张家港市金港镇等23个镇（建设片区）为市城乡一体化发展综合配套改革试点工作先导区。各试点工作先导区在原有基础上，加强组织领导，建立健全工作班子，明确试点工作职责。力争实现“一年一个样、三年象个样”的目标，为苏州市推进城乡一体化发展提供经验，充分发挥示范引导作用。

三、苏州市统筹城乡综合配套改革总体判断

（一）苏州市促进城乡一体化发展是经济发达地区统筹城乡综合配套改革的有益探索

苏州市是长江三角洲地区重要的经济发达地区，改革开放以来，苏州市以解放思想为先导，始终坚持城乡协调发展战略，城乡经济社会获得了迅速发展。进入新世纪，特别是党的十六大以来，苏州市坚持以科学发展观统领经济社会全局，按照城乡统筹发展的要求，“三农”与“三化”互动，在综合配套改革推进城乡一体化发展方面进行了卓有成效的探索，农村经济和农民收入结构、农村经济体制和运行机制、农村生产生活条件和环境面貌、农民权益保护和基层政权建设等方面都发生了积极地变化。城乡统筹、城乡一体化发展已经成为苏州新的发展阶段的重要特征和战略选择。苏州关于综合配套改革城乡一体化发展的探索为经济发达地区积累了经验，具有一定的借鉴意义。

（二）苏州市城乡一体化发展的战略选择是经济发达地区扩大发展空间和解决“三农”问题两个方面的必然要求

苏州经济发达，面临的主要问题是发展空间不足。苏州市土地资源紧缺，人均耕地不到半亩，农户分散居住，土地规模经营不足。有限的土地资源没有得到充分利用，城市发展空间受限。城市要发展，必然要求拓展发展空间，统筹城乡，通过土地集约，扩大城市发展空间是必然的选择。另一方面，尽管苏州城乡居民的收入比大大低于全国平均水平，但城乡收入差距仍在1倍以上，城乡之间收入差距还很明显。而且在农村耕地资源日趋减少和财政政策性转移基本到位的前提下，农民持续增收的潜力不足，解决“三农”问题仍然是苏州经济社会发展的长期的战略任务。两个原因决定了苏州市统筹城乡，实现城乡一体化发展的必然性。当前，我国正处于工业化、城镇化的进程中，拓展城镇发展空间不仅是经济发达地区的必然要面临的问题，也是欠发达地区发展面临的重要问题，苏州市推进城乡一体化发展所采取的“三形态”、“三集中”、“三置换”可以较好的解决土地资源的合理配置和集约利用，既能够解决城市发展空间不足问题，也可以较好的解决农民增收、农村发展问题。这些措施具有较强的操作性。

（三）经济发达地区统筹城乡一体化发展具有明显的操作优势

城乡一体化发展，一方面要大力发展农村经济，增加农民收入，另一方面要发挥城市带动农村、工业反哺农业的重要作用。经济发达地区可以依靠较好的经济实力为城乡一体化发展所必须推进的基础设施建设、公共服务、农民就业、社会保障等事项，提供较强的资金支持。苏州市经济发达，在推进城乡一体化发展中具有明显的操作优势。经济欠发达地区统筹城乡发展一方面要依靠体制机制创新，另一方面还是要发展经济。只有经济发展了，城乡一体化的实现才有坚实的基础。

四、苏州市深化综合配套改革，促进城乡一体化发展存在的几个问题

苏州市在城乡一体化发展方面做了大量工作，取得很大成效，无论是城乡居民收入差距、农村集体经济实力，还是农村社会保障水平、基础设施建设，在全国都处于领先地位。但深层次分析，苏州城乡空间布局不到位、资源配置不完善、政策法律不配套、农民增收相对缓慢仍然是城乡一体化发展的主要障碍和难题，需要通过深化综合配套改革，逐渐加以克服和消除。

（一）发展的不平衡性比较突出

不平衡性主要表现在：第一，城乡居民收入水平还有差距。尽管苏州城乡居民的收入比大大低于全国平均水平，但城乡居民收入差距仍在1倍以上。而且，在农村耕地资源日趋减少和财政政策性转移基本到位的前提下，农民持续增收的潜力不够明显，城乡居民收入差距有进一步拉大趋势。第二，城乡社会事业建设还有差距，公共服务相对滞后。近年来各级财政加大了农村社会事业投入，但是由于历史欠账较多，农村教育、文化、医疗、环境、卫生等方面相对滞后，难以提供与城镇相同的公共服务。第三，城乡基础设施建设还有差距。主要是部分偏远或纯农业地区的农村，路、桥、电、燃气、公交及污水垃圾处理等公共基础设施建设还较薄弱。在一些规划编制需动迁的非保留村庄，基础设施老化和不配套，已经严重影响了农民生产生活。

（二）农村规划相对滞后

苏州市立足城乡一体化发展，突破城乡地域分割，规划延伸到镇村，基本实现市域规划全覆盖。但是规划实施还存在一些问题。第一是规划的协调性差。比如，全市各地都按向城镇集聚的原则，规划编制了集中居住点，但由于城镇建设规划与土地利用规划没有有效衔接，致使除项目动迁农户可以向规划居住点集中外，其他需要建房的农户难以向居住点搬迁，不仅影响了农民生活，也影响了城镇化发展。第二是规划严肃性不够。有些地方因领导变动或招商项目，随意变动规划。比如，有些地方近几年仅农民集中居住点规划就数次变动。还有，农业产业规划往往让位于二、三产业发展，造成基础设施投入的严重浪费。第三是规划整体性不足。主要是市与各市区域之间、各建设领域之间的规划仍缺乏整体性。在产业布局上，缺乏全市宏观规划。在基础设施建设上缺乏配套性，重复建设比较普遍。

（三）二元制度设计依然存在

苏州市把消除二元结构作为城乡一体化发展的突破口，在制度建设上进行了大胆探索，取得了一定的成效。但是一些制约城乡统筹发展的二元制度设计还有表现，特别是一些瓶颈性制度依然存在。第一是农民的“三大产权”。宅基地的使用权、集体资产所有权、承包土地经营权，其产权关系尚未明晰，农民还不能将其进入市场进行交易和流转，限制了农民进城就业和居住，影响了城镇化的推进。农民“三大产权”不能合法处置，农民就难以减少，减少农民、致富农民的目标就难以实现。第二是户籍制度。城乡二元户籍制度没有革命性突破，依附在户籍制度上的政治、经济、社会待遇的二元性也将继续存在。

（四）农村居民分散居住制约着城乡一体化发展推进

苏州推进城乡一体化发展既已具备了一定经济和社会发展条件，但是农民居住分散严重制约着城镇化进程和城乡一体化发展。苏州全市共有自然村庄20914个，平均每个村庄不到40户，近40万户农户经营耕地，平均耕种土地在3亩左右。苏州在全国已成为村庄规模最小、农民居住最分散、耕种土地最细碎的地区之一。由于农民土地分散，经营面积过小，农民难以实现规模经营，资源难以得到有效配置，影响了农民有效增收，难以缩小城乡居民收入差距。也是由于农民居住分散、村庄规模偏小，道路、水电、网络、管网污水等基础设施投入成本大、利用效率低，造成多数农村难以享受城镇相等的基础设施条件。同时，农民居住分散，社区公共服务中心相对集中，一部分农民难以就近享受医疗卫生、文体活动、便民超市等公共服务。农民居住过于分散，已客观上影响了苏州城乡一体化发展的有效提升。

五、在苏州进行项目试点的建议

苏州作为中澳管理项目的试点之一，在综合配套改革统筹城乡发展方面进行了有益的探索，积累了一些经验，在下一步推进项目试点和更长远的实际工作中，应当重点从土地管理制度、社会保障制度以及就业制度等方面的改革进行创新和突破。

（一）以提高土地集约利用水平为目标，推进土地管理制度改革

苏州地少人多是现实，必须要通过土地的集中利用，既要能保证城市发展、又要发展现代农业，更要保证农民利益。结合目前苏州在土地制度方面已有的探索和经验，试点改革可在以下方面开展。

1、建立适合现代农业发展的农用土地流转机制，保证农民通过土地流转制度获得稳定收益。积极鼓励和引导农户将集体土地承包经营权置换成股份合作社股权，进一步加快土地股份合作改革步伐，促进土地承包经营权流转，提高农业规模化经营和组织化水平。

2、完善集体非农建设用地使用权流转机制。在严格执行土地利用总体规划和用途管制的前提下，进一步明确农村非农集体用地使用权流转范围、程序和方式，建立和完善城乡统一的建设用地市场，将非农集体建设用地使用权全面纳入土地有形市场。积极探索建立和完善集体经济组织、农民参与和共享集体建设用地收益合理分配机制。

3、继续试行城乡建设用地增减挂钩办法。在实现项目区内建设用地不增加、耕地面积不减少、质量不降低前提下，加快农民居住向中心村镇集中、工业向园区集中、土地向适度规模经营集中步伐，节约集约利用建设用地，促进城乡用地布局更加合理。

4、稳妥推进农村宅基地换商品房工作。积极鼓励和引导农户将宅基地及住房置换成社会保障和城镇住房，通过建立置换机制，探索宅基地退出机制，促进城乡之间土地要素的流动，改善村镇用地结构，优化各类用地布局，提高土地集约利用水平。

（二）以实现全民社会保障为目标，加快城乡社会保障制度一体化建设

苏州目前社会保障体系已经覆盖城乡居民及全体劳动者，在此基础上，应加快将劳动年龄段被征地农民及非农产业就业的农村劳动力纳入城镇养老保险，推进新型农村合作医疗制度向居民医疗保险制度衔接，进一步完善农村社会保障制度，提高农村社会保障水平。具体工作可以在以下方面开展。

1、完善农村居民和被征地农民纳入城镇社会养老保障的政策体系。第一，加快城乡一体化的社会养老保障体系建设，将劳动年龄段的被征地农民和农村劳动力纳入城镇企业职工基本养老保险制度，逐步实现城乡社会养老保障制度的一元化。第二，将在城乡各类企业务工并与之建立劳动关系的农村居民，全部纳入城镇企业职工基本养老保险体系。第三，鼓励农户将集体土地承包经营权、宅基地及住房置换成社会保障、商品房，对置换社会保障的农村居民，在劳动年龄段内的，通过采取免费培训、岗位补贴、社保补贴等扶持政策，引导和鼓励其就业创业，纳入城镇社会保障体系。

2、建立养老保障待遇标准的正常调整机制，逐步完善各类社会保障制度，提高各类保障对象的待遇水平。

3、建立统一的社会基本医疗保险制度。按照覆盖范围、保障项目、待遇标准、医疗救助和管理制度“五统一”原则，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，逐步完成新型农村合作医疗和社会基本医疗保险制度的衔接，稳步提高医疗保障水平。

（三）以实现社会充分就业为目标，健全城乡就业服务体系

随着工业化、城镇化进程，大量的农民将脱离土地和农业生产，转变为城镇生活生产方式。农村劳动力的就业问题是城乡一体化发展的重要内容，必须以健全就业服务体系为重点，推进城乡一体化就业工作，具体可

以在以下四个方面开展。

1、建立健全城乡统一的社会就业、失业登记制度。

2、完善城乡统一的就业困难人员就业援助制度。包括鼓励用人单位吸纳农村就业困难人员就业，对招用农村就业困难人员的用人单位给予补贴，为失业登记的农村居民提供免费职业介绍和职业培训服务，用地企业按比例吸纳农村劳动力就业；以及招用就业困难人员和失地农民用人单位给予税收优惠等内容。

3、建立完善安置和鼓励农民多渠道多形式就业的机制。建立城乡一体化创业推动工作机制和协调机制，对有创业愿望和具备创业条件的农村劳动力及被征地农民进行免费创业培训，提供政策咨询、专家评析、项目推介、创业孵化、融资服务、开业指导、后续服务。农村劳动力自办实体的，享受与城镇人员同等的扶持待遇，安排农村劳动力创业的创业孵化基地，给予减免租金等优惠政策。鼓励农村居民灵活就业。将公益性岗位的范围延伸至行政村，对就业困难人员实行援助安置，安排农村就业困难人员就业，符合条件的公益性岗位，可享受社会保险补贴和岗位补贴。

4、完善城乡统一的职业培训制度。将农村劳动力培训纳入城乡社会培训体系，完善城乡一体的职业技能培训普惠制；建立企业内部外来劳动力和农村劳动力岗位职业技能提升培训机制，开展农村劳动力岗位职业技能提升培训试点的企业，可享受政府相关培训经费补贴政策。增加地方财政对本地农村劳动力培训的投入。

（四）关于中澳管理项目试点选点

根据项目要求，经和地方领导、专家充分沟通，改革试点将在苏州市全行政区推开。在此背景下，课题组将选择区域内一到两个具有代表性的地点进行重点跟踪和问卷调研。我们为使跟踪和调研所得数据更具代表性，除苏州市外，在其所辖五市八区中，选择了一市一区，分别是相城区和常熟市。在相城区内，将主要对其下辖渭塘镇进行重点跟踪，渭塘镇靠近苏州中心城区，城乡结合部社区普遍，而且城乡统筹工作开展较好，有代表性。在常熟市内，将主要对其下辖经济开发区进行重点跟踪，常熟经济开发区地处苏州远郊，开发区内聚集大量来自苏州各区县的农民工，有利于降低调研对象的区域集中度。在苏州市主要关注当地政府机关公务员对苏州统筹城乡发展的看法和意见等。

第二篇：嘉兴市统筹城乡发展综合配套改革调研报告

嘉兴市统筹城乡发展综合配套改革调研报告

日期：2011年04月18日

2009年9月6日到9月8日，国家发改委体改司、国家发改委体改所以及中澳管理项目办公室就嘉兴市推进统筹城乡发年展改革的基本情况及工作进展进行了实地调研。通过座谈与考察，对于嘉兴市推进统筹城乡工作的基本情况以及先进做法有了比较清晰的了解和把握，对嘉兴市进一步深化统筹城乡工作的难点与重点也有了比较深刻的认识。

一、嘉兴市统筹城乡发展改革的主要做法

（一）将城乡一体化发展、富民强市作为重要战略目标和工作主线

嘉兴市作为我国经济社会发展水平较为发达的沿海地区，已经进入了工业化、城市化、农业现代化加速推进的新阶段，一方面，发达的经济社会发展水平为破解城乡二元结构提供了坚实的物质基础，另一方面，城乡结构问题已经成为制约整个经济社会结构变革的最为重要的变量。嘉兴市委市政府牢牢把握住嘉兴市新阶段的时代特征，充分认识到了改革的目的是为了发展，立足当前，着眼长远，所采取的各项措施都围绕着建立统筹城乡发展、富民强市的长效体制机制这一战略目标展开，这从根本上保证了嘉兴市统筹城乡工作的正确方向。

（二）统筹城乡产业发展，将经济发展作为统筹城乡发展改革的坚实基础

嘉兴市委市政府非常注重城乡经济统筹发展，因地制宜推进不同的产业发展战略，为统筹城乡发展改革顺利开展提供了坚实的物质基础。在统筹城乡产业发展的过程中，嘉兴市一方面注重加强城镇工业、商业功能区建设，着力发展开放型经济；另一方面大力推进农业现代化，大力发展生态高效都市型现代农业。

例如，桐乡市在统筹城乡产业发展方面着力突出了三大主题：一是积极推动农业向产业化经营转变，确立了“农业区域化布局、标准化生产、产业化经营”的思路；二是积极推动工业向园区和“名镇”集中，形成“一镇一品”的特色经济；三是积极推动服务业向农村拓展辐射，工业资本积极进入农业经营。嘉善县姚庄镇利用区位优势，大力发展开放型经济，同时大力发展高效生态农业，加快农业和旅游业的融合。南湖区七星镇则规划以湘湖旅游度假区、国家农业科技园区为依托，着力打造内河航运集散地和中国防爆电器基地，建成旅游配套、农业观光、物流产业为支撑的江南水乡特色城镇。

（三）加强规划，将规划作为统筹城乡发展改革的龙头

嘉兴市委市政府充分认识到了规划在统筹城乡发展改革中的龙头地位和事半功倍的重要作用，所有的工作都以规划为先导，全力提升规划的理念和定位。嘉兴市委市政府率先编制完成了《嘉兴市总体规划》，实现了规划市域全覆盖；编制完成了新一轮《嘉兴市城市总体规划》，实现了规划城乡全覆盖。嘉兴市按照基本实现现代化的要求，对照现代城市、现代家园、现代市民的标准，推出了“1+X” 新型镇村布局规划，着力打造现代新市镇和城乡一体新社区。

（四）创新开展“两分两换”，将优化土地使用制度作为统筹城乡发展改革的核心内容

土地资源是目前制约大多数地区经济社会发展的重要瓶颈，嘉兴市政府结合自身经济社会发展水平，着力开展了“两分两换”工作，使土地使用制度得到不断优化，成为统筹城乡发展的关键环节。所谓“两分两换”就是按照“土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障”的总体要求，以“农业生产经营集约、农村人口要素集聚，切实提高农民生活水平和生活质量”为根本目的，将“宅基地与承包地

分开，搬迁与土地流转分开，以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式”。

根据最新统计，嘉兴13个市级试点镇已完成投资9.35亿元，签约换房农户达10854湖，分别落实安置公寓房、联排房10527套和2289套，已入住4321户，完成农民拆迁7142户，共流转土地承包经营权4.82万亩。通过“两分两换”改革试点，目前嘉兴市统筹城乡发展的多重效果已初步显现：一是镇村整体布局全面优化；二是新农村建设路子得到拓展；三是土地节约集约效果明显，以姚庄镇为例，公寓房安置可使户均节约土地0.8-0.86亩，节约率达到了74.2%；四是农民财产性收入切实增加，尤其是住房资产增值明显。

（五）以“一改”带“九改”，注重统筹城乡发展改革的系统推进与综合配套

具体而言，“十改联动”是指在以“两分两换”优化推动使用制度加快推进的同时，联动推进就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务、规划统筹等九项改革，加强城乡发展的综合配套与良性互动。

一是统筹城乡就业改革稳步推进。实施城镇零就业家庭“出现一户解决一户”的动态管理，开展创建充分就业村试点，建立城乡一体的就业政策和服务体系。

二是社会保障制度改革逐步深入。嘉兴市在全国范围内率先从制度层面构建了“全民社保”体系，2007年9月3日，市政府印发了《嘉兴市城乡居民社会养老保险暂行办法》，把城乡居民全部纳入多层次社会养老保障体系，实现了养老保险制度全覆盖。截至今年6月底，城乡居民社会养老保险参保缴费人数达26.5万人，制度全覆盖逐步向保障人群全覆盖转变。

三是新型户籍管理制度基本建立。2008年10月1日户改实施，实行城乡统一的户口登记和户口迁移制度，户口性质由按农业户口、非农业户口划分统一为按居住地登记来划分，并逐步改革附加在户籍制度上的相关政策。

四是居住证制度改革加快推进。设立新居民事务局，根据新居民年龄、学历、技能、在嘉兴居住时间和行为记录等情况，分别发放临时居住证、普通居住证、专业人员居住证，进行分类管理。同时，探索设立政府按揭担保基金，鼓励新居民购房安居。

五是涉农工作管理体制改革稳步实施。成立市委农业和农村工作委员会，实行市农办与市农经局合署办公。率先在全省组建市农村合作经济组织联合会(简称农合联)，县(市、区)农合联组建率达到100%。加强农村土地承包经营权流转服务组织建设，七个县(市、区)全部建立了土地流转和产权交易中心，39个镇(街道)、402个村已建立服务组织。

六是新市镇建设管理体制改革有序推进。制定实施了以“权力下放、超收分成、规费全留、干部配强”为主要内容的强镇扩权，24项县级部门权限以授权、委托等方式下放，镇级财政收入以07年为基数新增部分的70%以上留镇，相关规费比照县城收取和留用。七是农村金融体制改革不断深化。加大金融创新力度，制定出台加快地方金融体系建设等意见，成立小额贷款股份有限公司。开展农村住房抵押贷款和置换担保贷款试点，探索组建农村资金互助社。

八是公共服务均等化体制改革扎实推进。教育、医疗卫生、文化、环保等体制改革不断深化，实行就业与社会保障、医疗卫生、教育培训等区域政策统筹和财政差额结算。

九是规划管理体制得到完善。成立市域规划专业委员会，建立“统分结合”的规划管理体制，对区域总体规划和重大基础设施、跨区域建设工程、重大公用事业项目的规划实行统筹管理。

（六）构建工作体系，健全工作机制，注重统筹城乡发展改革的组织保障

嘉兴市政府根据形势要求，及时调整建立了市统筹城乡综合配套改革的领导小组和工作体系，由市委、市政府主要领导任组长，领导小组下设7个推进体系专项工作组，由市委市政府分管领导担任组长，相关部门具体负责。领导小组和专项工作组定期召开例会，抓好工作部署，研究政策意见，坚持试点检验，协调解决问题。同时，设立了市统筹城乡综合配套改革领导小组办公室，加强沟通协调。

各县（市、区）、镇（街道）也相应成立了领导小组和专项工作组，确保综改试点工作顺利实施、稳步推进。

（七）强化政策配套，创新改革举措，注重统筹城乡发展改革的政策保障

嘉兴市政府先后制定出台了《关于开展统筹城乡综合配套改革试点的实施意见》、《关于开展节约集约用地试点加快农村新社区建设的若干意见》、《关于减免“两分两换”试点相关规费支持新农村建设的若干意见》、《关于推进农民改造集聚加快现代新市镇和城乡一体新社区建设的意见》等近10个政策文件，加大资金筹措、融资担保、规费见面、贷款贴息、土地承包经营权流转、社会保障和就业创业等扶持力度，形成了比较完整的政策体系，有力推动了“两分两换”、农房建设和统筹城乡综合配套改革工作。

（八）采取试点先行，因地制宜推进，注重推进统筹城乡发展改革的方法策略

嘉兴市在全市七个县（市、区）先后启动了9个“两分两换”试点，除市本级两个区外，原则上各县（市）只启动1个。试点镇的选取充分考虑了经济发展水平、财政实力、区位条件、领导班子等。为确保试点进度和质量，嘉兴市还建立了专项督察、情况和进度报送等制度，定期组织赴各县（市、区）开展督促和指导，并根据试点进展情况及时召开试点工作交流会，总结推广好经验、好做法。

二、嘉兴市统筹城乡发展改革中存在的突出问题

（一）“两分两换”工作中的资金平衡机制问题

“两分两换”工作是嘉兴市政府“十改联动”工程中的中心环节，也是统筹城乡发展的关键环节。但是，“两分两换”也存在诸多风险，其中非常重要的一条是资金平衡机制问题。

根据目前试点的情况来看，就宅基地而言，粗略估算，通过置换，一亩宅基地的成本大概在45万元左右，如果将来增加出的土地亩均收益在80万元左右，那么这项工作的财政才不会出现问题。目前试点镇的主要做法是成立镇一级的投资发展公司，力求通过公司未来的城市开发来平衡这一部分资金，这在某种程度上是存在一定风险的。就土地承包经营权的流转而言，目前试点镇的政策是按土地流转资金700元/亩/年的承包经费给农民，并且每年递增50元，年限到2028年为止。这在一定程度上也增加了土地使用的风险，也就是说流转出的土地农业经营的收益必须超过承包经费，这种流转才有可持续性。此外，随着“两分两换”试点以及城乡居民社会养老保险、新型农村合作医疗保险等社会事业建设的大量增加，财政资金问题将会愈加突出。因此，短期来看，由于嘉兴市经济社会发展水平较高，土地置换的财政支撑应该不会出现问题，但是从长期来看，必须建立一种长效稳定的土地资金收益机制，才能确保“两分两换”工作的顺利推行。

（二）“两分两换”工作中的土地周转机制问题

根据相关同志介绍，嘉兴市现有农村建设用地58.9万亩，户均0.96亩，而且农民住房星罗棋布，杂乱无序，占用面积很大。“两分两换”的初衷是通过土地置换进行土地的节约集约利用，根据粗略估计，通过集中居住之后，农村建设用地至少可以节约出70%的土地。但是在“两分两换”工作实施的过程中，一个比较突出的问题是土地周转问题。由于在公寓房未建成农民未实现集中居住之前，农民原有住房还不能拆掉，而这个过程大概需要两到三年，因此，公寓房建设的用地指标就成为地方政府面临的紧迫问题，也成为制约“两分两换”工作能否顺利开展的关键。此外，嘉兴市准备用宅基地复垦指标来平衡农村新社区建设，但这里面也存在监管的问题，必须加强监管机制建设，确保节约出来的宅基地平衡指标被用来复垦。

（三）农村集体经济及基层管理组织的定位及运行机制问题

调研中发现，嘉兴市是一个个体农户经济比较发达的地区，而农村集体经济的地位则呈现弱化趋势，在农村经济发展以及农民增收过程中发挥的作用比较小。目前，嘉兴市在统筹城乡发展改革的过程中，并没有把农村集体经济组织作为一个非常重要的因素，而是直接以镇为单位组织“两分两换”工作。那么，在以镇为单位组织“两分两换”工作中，是不是就不涉及到农村集体经济的问题？是不是

农村集体经济组织就自动消失了？我国农村集体经济组织在某种程度上也承担着村民自治的基层管理职能，这项职能是否就不存在了？这些问题都需要嘉兴市在改革实践中需要认真思考和论证。

（四）新社区建设中的管理及公共服务供给问题

“两分两换”工作解决的不单是农民集中居住的问题，实际上是对农民身份以及生产生活方式的彻底改变。首先，农民集中居住彻底改变了传统分散居住的杂居状态，将彻底打破传统的邻里关系、村组关系，使农村社会结构发生前所未有的深刻变革，如何改变农民分散居住时的生活方式，使其向城镇居民的生活方式转变将成为新社区管理中面临的极其重要的问题。其次，集中居住后，农民身份已经与城镇居民没有区别，他们也要享受城镇居民所享有的包括社会保障、就业、基础设施、子女教育、医疗卫生等在内的一系列公共服务，这在一定程度上都考验着城镇政府的财政承担能力以及服务管理水平。因此，按照城乡统筹的理念和管理模式，探索创新政策管理体制，全面提高新社区组织、运行、管理和服务水平将成为嘉兴市统筹城乡发展改革实践中面临的重要课题。

三、调研启示和试点政策建议

经过调研，我们认为嘉兴市统筹城乡发展改革是在经济社会发展水平达到较高程度后出现的必然现象，是工业化、城镇化、现代农业发展到较高阶段的客观要求。其改革措施的推进既为该地区工业化、现代服务业发展解决了最大的瓶颈制约，即发展空间尤其是土地资源问题；又为农业向规模化、产业化、现代化提供了重要路径；同时，对于从根本上破解城乡二元结构也提供了全新的理念和思路。嘉兴市统筹城乡发展改革的实践对于我国其他发达地区经济社会发展必将具有较强的借鉴意义。

嘉兴市统筹城乡发展改革的实践目前还停留在试点阶段，还存在许多亟待深化完善的环节。通过调研，我们认为在下一步的试点改革中，应该着重抓好以下几方面的工作。

（一）以“两分两换”为重点，加强土地经营管理

“两分两换”是嘉兴市推进统筹城乡发展改革的重点内容。根据调研，我们认为通过“两分两换”工作置换出来的土地经营与管理问题是一个非常重要的关键点。一方面是农村土地承包经营权流转以及农村建设用地置换之后，农村耕地以及农村建设用地的经营方向、经营收益问题要认真论证和试点，确保收益大于成本。另一方面是土地管理体制建设问题，一是农村土地承包经营权流转市场的建设与运行机制，二是置换出来的建设用地规范管理、周转机制和复垦监管工作。

第一，建立土地置换流转平台，规范操作。由各镇（街道）建立统一由镇（街道）政府和相关经济合作社共同处在参与组建的农业投资开发公司，整合相关部门职能，统一办理农户放弃土地承包经营权换社会保障和流转集中土地的重新发包等手续，确保土地流转一级开发有政府主导。规范二级开发，引入市场化运作机制，以项目开发为载体，吸引社会资本投入，确保资金收支平衡。

第二，探索建立土地非农升值收益城乡共享机制。完善被征地农民就业和社会保障制度，探索农村土地在非农建设中以入股形式共同参与开发，实现失地农民即征即保，应保尽保。

第三，加强宅基地复垦指标的监督考核机制建设。建立相应的监督考核工作机制，确保各地获取的宅基地复垦指标主要被用于城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的项目区建设，着力推进新农村和新市镇建设。

（二）深化社会保障制度改革，加强城乡统一的社会保障体系建设

第一，全面落实统筹城乡社会养老保险制度。完善企业职工基本社会养老保险制度，全面扩大城乡居民社会养老保险覆盖面。落实城乡居民社会养老保险金调整机制，逐步提高保障水平，基本实现参保对象全覆盖，城乡有序流转衔接无障碍。

第二，完善城乡居民医疗保障体系。将职工基本医疗保险之外的城乡居民全部纳入城乡居民医疗保险范围，实现两个医疗保险制度的并轨。建立长效筹资机制，提高医疗保障水平，实现区域医疗保险费用实时结报。

第三，逐步建立和完善城乡一体的失业保险制度。将被征地农民和有非农就业愿望、有劳动能力且在就业年龄段的农村转移劳动力纳入失业保险范围，探索建立面向城乡失业人员的失业保险制度，逐步实现失业保险制度全覆盖。

（三）加强城乡统一的劳动力市场建设，促进城乡统筹就业

第一，建立完善城乡公共就业创业服务体系。建立健全城乡劳动力就业和失业登记制度，加强失业调控和预警机制建设，建立市、县、中心镇三级联动的人力资源市场体系和以村（社区）为基础的就业信息服务网络，充实公共就业服务机构力量，提高服务质量和效率。

第二，积极推进职业培训与创业促就业工作。强化职业教育和培训，完善培训补贴政策与促进就业创业效果挂钩机制，加强农村劳动力培训基地、公共实训中心和基地建设，全面开展SIYB（创办和改善你的企业）创业培训，完善创业促就业培训服务体系。

第三，进一步实施户籍制度改革，建立城乡统一的新型户籍管理制度。建立按居住地登记户口的新型户籍管理制度，凡达到法定劳动年龄、有劳动能力和就业意愿的农村居民，凭本人身份证到所在地就业服务机构进行求职登记，享受与城镇居民同等的免费职业指导、职业介绍、政策咨询和就业援助等就业服务。进一步取消对农民进城务工就业的不合理限制。

（四）抓好新社区管理体制建设，促进农民向市民的真正转变。

第一，加强新市镇配套居民区建设。加强规划管理，区分规划建设区、撤并控制区和整理过渡区，重点引导向规划建设区集聚，改善农村居住环境。加强新市镇及新社区公共服务社会设施建设，把市镇建设成为经济发达、功能完善、特色明显、环境优美、生活富裕的小城市，成为统筹城乡发展的重要载体和联结纽带。

第二，加强农村新社区建设与管理。创新管理体制机制，完善社区事务公开等民主管理制度建设，提升社区居民自治水平。健全面向新社区的生产生活的社区服务体系，加快建设全面小康新社区。

第三，加强基层组织建设。进一步加强以党组织为核心的各类基层组织建设，加强基层干部队伍和党员队伍建设，构建城乡基层组织互帮互助机制、城乡一体党员动态管机制，建立健全区域性党建组织网络体系。（执笔人：李振京 徐兰飞）

第三篇：重庆统筹城乡发展综合配套改革调研报告

重庆统筹城乡发展综合配套改革调研报告

日期：2011年04月18日

为深入考察重庆市两年来统筹城乡发展工作主要进展情况，了解当前统筹城乡工作面临的新情况、新问题，国家发展改革委经济体制综合改革司、经济体制与管理研究所、中澳管理项目办公室专家联合调研组于2009年9月14日至18日赴重庆调研，听取了重庆市发展改革委和统筹城乡综合配套改革办公室关于统筹城乡综合配套改革试验区建设情况的汇报，走访了当地社区、乡镇、企业、农业基地和学校，并与主要负责人员进行了座谈。

一、重庆市统筹城乡发展改革的基础以及工作进展

（一）重庆市经济社会基本情况

重庆市是集大城市、大农村、大库区、大山区和大民族区于一体的综合经济体，具有自身的独特性和复杂性。重庆市面积8.24万平方公里，为北京、天津、上海三市总面积的2.39倍，主城区建成区面积443.6平方公里。2008年末户籍人口3257万，常住人口2839万，城镇化率为50%，略高于全国45.7%的平均水平。2008年地区生产总值5097亿元，列为直辖市11年以来，年均增长11%。人均生产总值2595美元，社会消费品零售总额2064亿元，地方财政收入963亿元，规模以上工业企业利润总额260亿元。金融危机期间，重庆市采取了一系列应对措施，使其在2009年上半年GDP增长12.5%，预计全年增速将超过14%。重庆市上半年GDP增长在全国居第6位，西部居第4位。

重庆未来发展目标是建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和统筹城乡发展的直辖市，率先在西部地区实现全面小康社会目标。主要途径是培育壮大特色产业集群，建设西部产业高地；重点改善民生，加快“五个重庆（宜居重庆、畅通重庆、森林重庆、平安重庆和健康重庆）”建设；加快推进统筹城乡发展步伐，建设综合配套改革试验区；建设内陆开放高地，推动区域合作共赢；不断改善基础设施，完善发展平台。

（二）重庆市统筹城乡发展改革的总体进展

重庆在统筹城乡发展上面临自身的独特境况，在城市布局上呈现“大城市+大农村+大库区+大生态”的总体格局，且农村的地域规模和人口规模远远超过城市。针对这种情况，自重庆被国务院批准为统筹城乡发展综合配套改革试验区以来，重庆市在统筹城乡发展的研究和实践中逐步走出了一条具有自身特色的统筹城乡发展之路，即在经济基础相对薄弱的情况下，直接抓住统筹城乡发展的根本内核：土地、劳动力转移和城乡经济社会协调发展三个关键问题，将其作为工作中三条主线。以财政倾斜和“圈翼”帮扶机制带动城乡协调发展；以引入市场机制加强土地流转和进行土地利用改革，通过土地集约利用换取产业和资本支撑；以加强劳务经济发展，产业、资本支撑和保障覆盖促进农民进城，最终实现城市与农村的统筹协调发展。

1、着力推进城乡经济社会协调发展

两年来，重庆市在城乡经济社会协调发展方面着重从三个层面进行推动：

一是将“一圈两翼 ”联动发展作为统筹城乡发展的切入点和实现大城市带动大农村的区域平台。重庆市财政加大了对“两翼”的倾斜力度，每年安排7.75亿专项资金，支持31个远郊区县进行基础设施建设；重点建立了“一圈两翼”的区县结对帮扶关系，从产业联动、就业转移、教育互助、科技合作、卫生共享、人才交流、融资支持、扶贫开发等八个方面建立帮扶机制；同时，建立了“圈翼联动”考核机制，明确要求“一圈”区县每年帮扶对口“两翼”区县的资金及实物量不低于本级财政收入的1%，对圈翼对口区县实行捆绑式考核。

二是加强统筹城乡规划的协调工作。重点在九龙坡、江北等6个区县开展了国民经济和社会发展、城乡建设、土地利用和环境保护规划“四规叠合”试点，这样进一步理顺和解决了不同规划的冲突与矛盾。在规划的层级方面，重庆市进一步完善市、区县、镇乡村三级城乡建设规划体系，启动了105个中心镇规划编制工作，同时在去年的基础上完成1000个新农村推进村规划的编制任务，达到城乡规划在不同层级的覆盖，并与此配套建立了城乡规划的一体化管理制度。

三是促进生产要素在城乡间的流动通畅。主要从促进企业下乡和金融下乡两方面进行推动。企业方面，制定出台《鼓励城市资源要素下乡发展的意见》。实施一批城市资源下乡示范项目，探索村企合作的新模式。重庆从2008年起确定了10个城市资源下乡示范项目，将项目建设与制度建设结合起来。金融方面，重点是大力推进金融服务向农村延伸。鼓励开发面向农村的金融服务和金融产品。村镇银行正式开业3家，全市批准80家小额贷款公司，总计资金55.3亿元，其中53家正式开业营运。

2、大力推动城乡劳务经济健康发展

重庆这方面的工作重点是以解决农民工问题，促进农村富余劳动力转移作为主要突破口。开展的工作主要包括以下几个方面：一是统筹城乡就业的工作体系；二是加强有利于农村富余劳动力转移的社会保障体系建设。

在统筹城乡就业工作方面，重庆市初步建立起了统筹城乡就业的工作体系，逐步消除就业招录中的户籍身份歧视。着力加大农村劳动力的就业培训力度，大力发展职业教育，特别是加强了农村劳动力短期技能培训力度，2009年上半年在岗农民工技能提升培训5.2万人。不断建设完善劳务输出服务体系，以市场机制建立了重庆为基地的“全国劳务电子商务平台”，到2009年6月底，累计与7730家企业签署了就业服务合同，帮助8万人找到工作。加强对返乡农民工的就业扶持，特别是在就业培训、返乡创业、子女就学、生活救助等方面给与支持，97%的返乡农民工实现了再次转移。

在促进农村劳动力转移的同时，通过加强城乡社会保障体系建设，为城乡劳务经济健康发展提供良好的支持：城乡居民合作医疗保险已经在制度层面初步统筹，实现了“一个平台、两套标准”，重庆全市统一按照100元和200元确定农村和城市的筹资标准，凡是符合参保条件的城乡居民均可自愿参加并选择同一档级筹资水平参保；重庆市专门为农民工建立了一套社会保障制度，实行“低费率、广覆盖”的农民工基本养老保险和大病医疗保险办法，强力推行特殊行业强制性工伤保险；将97万被征地“农转非”和曾在城镇用人单位工作但已经超过法定退休年龄的人员纳入城镇养老保险，将新征地“农转非”人员纳入社会保障体系。以教育为重点，解决了促进劳动力转移的部分历史遗留问题。重点解决了农村代课教师问题，将8000余名考试合格的代课教师转为公办教师。

3、重点推进土地流转和集约利用制度创新

重庆市的土地制度创新是统筹城乡发展的关键突破口之一，主要从以下方面进行了重要探索。

一是探索并大力推进土地流转和规模化经营的多元化渠道。推进建立了县、乡、村三级土地流转服务机构。同时，配套实施了支持规模种养殖的措施，从全市直补资金中切出15%支持种粮大户发展，对标准化养殖大户补助10-80万元。去年重庆市耕地规模经营面积增长39%，规模经营比例达到17%。在“一圈两翼”的一小时经济圈内，土地流转率达到19%。

二是探索土地利用新机制，特别是改进了土地利用规划计划管理。完善了土地利用规划编制体系，在江北区、九龙坡和北碚区的35个村开展了村级土地利用规划编制试点工作，将土地规划直接落实到村，这是重庆市土地规划制度改革的亮点之一。同时，重庆市正在起草《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，加强对挂钩工作的管理。在土地集中集约利用方面，建立了以城镇土地集约利用增长指数为核心的节约集约用地评价指标体系，并将评价结果纳入市政府对区县政府的目标考核中。

三是探索耕地保护新模式。市政府出台了《关于建立耕地保护共同责任机制的意见》，启动了划定永久性基本农田试点工作，计划在2010年在全市推开。特别是建立了新型的耕地保护补偿机制。从新增建设用地有偿使用费、土地出让金中提取一定比例建立耕地保护基金，主要用于保护耕地和补划基本农田的补助。

四是勇于探索城乡统一的土地交易制度。以重庆农村土地交易所为平台，建立城乡统一的土地交易市场，交易内容主要包括：土地承包经营权、林地承包经营权、实物交易和地票交易。为保证地票供应和复垦耕地质量，又先后在江津区、万盛区等15个区县开展了农村建设用地复垦试点，起草了《重庆市集体建设用地复垦管理试行办法》，维护农民和农村集体经济组织的利益。

此外，重庆市建立乡调解、区仲裁、法院判的农村土地承包服务和维权机制，保证农民权益在土地流转过程中不受侵害。

二、重庆市统筹城乡发展改革中的几种典型做法或模式

（一）以“地票”交易制度为代表的土地制度创新

作为一个交易平台，重庆农村土地交易所的主要交易品种包括“地票”交易和实物交易。“地票”指建设用地挂钩指标，特指包括农村宅基地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地，经过规定程序批准复垦为耕地后，经过严格验收，可用于建设的用地指标。而这种用地指标背后所体现的土地流转，需要通过在农村土地交易所交易来完成。“地票交易”的制度设计是统筹城乡土地利用方面的重大创新。“地票”交易制度设计突破了农村闲置土地向城镇建设用地流转的限制，以市场化方式对耕地指标实行跨区县占补平衡。地票制度体现了将分散用地转为集中用地以及集体建设用地的远距离大范围置换。

对于地票拍卖利益分配主要是三块，一是支付复垦成本，对农民的宅基地上的房屋，比照征地的标准，给予补偿，并对其新购房给予补贴。此外，由于农村集体组织是土地所有权人，要付给村集体组织类似于土地出让金的价款。在利益分配过程中并没有将所有溢价都直接给农民，因为所有权人是集体，农民只有宅基地使用权，农民进城后（如购房入户），还可以在给农村集体组织的出让金里，得到自己的份额。上述分配完成后，如果还有结余，就由区县政府建立耕地保护基金。

从重庆的实践来看，地票交易制度的突破在于，以前只能在某一个封闭的区县内流转的土地置换指标，现在可以跨区在全市范围内置换与流转——这对于土地紧缺的中心城区来说意义尤其重大，可以把边缘地区复垦多出来的指标，用来支持发达地区的建设。这让现实的用地制度多出了一条市场化的渠道。截至目前，重庆的地票交易会已经举行3次，先后交易了11宗地票，交易面积达到3500亩，成交金额达到2.85亿元。这些资金最终都将以各种方式反哺到地票提供地的农村地带，作为当地农村经济发展的资金来源之一。重庆国土部门也已下发文件，重庆主城区包括房地产开发在内的经营性用地，今后将不再下达国家计划指标，只能使用地票。国家批准的指标只用于工业、公共设施、教育卫生等事业性用地和扩大内需项目，重庆大流通的土地流转市场格局正在形成。

（二）以永川为代表的职业教育与农村劳动力转移结合模式创新

永川利用重庆职业教育基地的特色优势，在统筹城乡发展中与农民工的素质教育相结合，走出了一条具有永川特色的路子。其总体模式是，“城市以职业教育为特色，职业教育以城市为依托，校区建设与城市发展融为一体”的“城校互动”职业教育发展模式。2008年实现永川实现劳务经济总收入23.52亿元。

从举措上永川主要从三个方面推进农村劳动力转移。一是大力实施农村劳动力转移培训。从2004年到2008年底，共举办各类培训862期，培训4.3万人，转移就业3.8万人，就业率达88.4%，累积转移农村劳动力24.1万人，占到永川区农村劳动力总数的49.9%。此外，永川职业学校对农民子女的培育力度较大，2007年农民子女占到在校生数的84.7%，就业率达到97.8%；二是培育劳务品牌。积极开展职业技能鉴定，重点通过培训机构与企业的共同参与，培养输出规模大、劳务收入高、培训有基础的“永川美容师”、“永川车工”、“永川电工”等劳务品牌，逐步形成独具特色的优势工种，打造永川劳务的知名品牌。目前，“永川技工”总量达到了10209人。三是有序的组织劳务输出。大力实施“走出去”战略，建成区外劳务承接基地18个，接纳了15万外出务工人员，发展劳务中介、劳务经纪人，使农村劳动力转移的组织化程度不断提高。

从对职业教育的投入机制看，永川的职业教育建立起了政府投入和市场驱动并重的多渠道职教投入机制，形成了“政府投、学校筹、社会助”的多元投入格局，对农民工的培训也开始通过市场调节配置教育资源。2007年，国家投入仅占3.6%，重庆投入占35.39%，永川投入占26.51%，社会投入占到32.14%。此外，从2008年起，永川在全国率先实施区域内义务中等职业教育制度。

（三）以九龙坡为代表的集体资产管理方式创新

在集体资产管理方式创新方面，九龙坡主要是深化股份改革，量化集体资产。2006年，九龙坡华岩镇共和村和西山村作为重庆市农村集体资产产权制度改革试点，采取“清产核资、量化股权份额、规范效益分配、统一运作监管”方式进行了村级集体资产股份化改革，根据实际情况探索了不同特点的集体资产股分化运作模式。在试点实践总结的基础上，九龙坡出台了《重庆市九龙坡区农村集体资产处置工作指导意见（试行）》，探索建立股份合作社，有序推动全区农村集体资产处置工作。其资产处置形式大致有几种：一是现有资产可以按照《公司法》要求组建公司；二是采取对现有村公司实行改制成立股份合作制企业、有限责任公司；三是将现有资产拍卖变现等形式进行处置，将资产量化折股或变现分配到个人。现有村公司、村委会对外投资注册的公司在明确处置形式后，变更或注销其工商注册登记手续，明晰产权。

此外，九龙坡还通过构建“六金”收入保障模式解决了农民的长效增收问题。一是青苗、附作物补偿金，土地流转时参照征地政策规定进行补偿。二是土地流转金，即农民依法承包经营的土地以出租或入股等其他方式转出去后每年获取的租金或股金；三是房屋租金，即农民安置房中除用于自己居住外的其他房屋、商业门面的租金收入；四是就业薪金，即农民通过务工获取的工资性收入。五是股金，农民、村社集体与企业入股合作所分得的红利；六是社会保障金，农民参加农村基本养老保险后获得的养老保险金。这种“六金”的收入保障模式保证了农民市民化过程中各项生活开支。

三、重庆市统筹城乡发展改革中面临的主要问题

重庆市统筹城乡发展改革紧紧围绕三条主线开展工作，并通过在部分地区以先行试点的做法逐步推动，经过两年多的努力，取得了较为突出的成果。但通过调研，我们发现重庆市统筹城乡发展中还面临着一些实践中的困境与制度上的难题。

（一）地方财力与统筹城乡的任务不相匹配

重庆市统筹城乡发展有了积极变化，农村公共服务能力却仍然滞后，农村的社会事业和基础设施与城市差距很大。上学难、看病贵、社会保障水平低、公共设施薄弱等问题仍然突出，严重制约着农民生活质量的提高和农村社会的全面进步。作为统筹城乡发展的主力，基层市县大多是吃饭财政，拉不动农村这辆大车。重庆市人均GDP仅2500余美元，地方财政收入963亿元，在改革中要求构建民生制度，在经济实力不足的情况下各类政策的出台可能会在短期内增加市场主体的运行成本。重庆市在这种处于加快发展的关键时期进行改革试验，处理好改革、发展、稳定的关系就显得尤为重要。

（二）改革试验的政策与法制环境尚未形成

尽管重庆市统筹城乡发展综合配套改革试验区的各项改革稳步推进，但由于其经济实力较弱，对统筹城乡的带动能力还较为欠缺，还需要各方面对重庆的试验改革进行支持协调。此外，当前的政策空间还不太明朗，特别是试验区改革创新的空间还受到种种限制，试错机制还不完善。当前，既需要营造各方面支持试验区发展改革的大环境，又要从政策上给予试验区大力扶持，可将部分需要尝试、需要试错的改革个项放在重庆，允许在更大程度、更大范围上进行统筹城乡改革的各项试验。既然是创新、既然是试验，就要允许出错，允许在某些重要领域进行突破。其形成的经验可以成为对我国当前法律体系的修正参考。

此外，我国现行法律有许多实行城乡区别对待、不利于城乡统筹发展的规定，有的与改革措施相抵触，有的明显滞后需要修改完善，不突破难以前行。试验区在推进农业产业化、发展适度规模经营过程中的一些做法，与物权法、公司法、土地承包法、土地管理法等都存在不同程度的冲突。就统筹城乡综合配套改革试验而言，土地管理制度与金融制度的创新尤为关键，而它们又是管制较严的领域，法规比较密集，稍有动作就会引起外界高度关注，导致争议。

（三）农村生产要素与城市资源的联动机制尚待建立

当前重庆市正在对土地权利实行确权登记，使其可以在法律上为使用权人提供充分的保障，并可以作为其资产抵押的凭据，为所有权人提供更多的融资手段。但当前此项改革与《担保法》相冲突，农民并未获得相应宅基地融资的权利。作为农村最大资产的土地——耕地、宅基地和建设用地并未发挥其应有的生产要素的功能。城市资源还没有找到与之有效对接的接口，城市的金融、人才、物力如何进入农村，并有一定的市场收益，在这方面还需要进一步探索。

（四）农民工的进城落户融入城镇的问题

农民工进入城市不仅仅要“进得来”，需要在户籍制度、社保制度、公共服务制度等方面进行突破，还要解决“住得下”的问题，农民工进入城镇，不但从硬件上增加了公共基础设施的负荷强度，引发农民工与原住居民之间的矛盾；另外，农民工与城镇居民的生活习惯差距较大，容易导致城镇居民对农民工群体的排斥。当前这个问题在重庆虽然还不突出，但已经开始初现端倪。需要有关方面进行密切关注，提早研究农民工家庭迁居进入城市后一系列复杂的社会管理问题。

四、在重庆进行项目试点的建议

通过调研，课题组对重庆市统筹城乡发展改革的工作进展情况以及典型经验有了较为清晰的认识和把握，同时认识到统筹城乡发展工作作为一项系统工程，需要从战略全局的角度加以审视和运作。一是要大力推进城乡规划管理体制改革，以全方位、多层次的城乡规划作为统筹城乡发展的基础。二是要加强政策措施的科学性、配套性、体系性设计，以保证统筹城乡发展的稳步系统推进。三是要灵活运行现有政策空间，着力加强体制机制的创新，将其作为促进统筹城乡发展的强大动力。重庆市在推进统筹城乡发展改革工作中，较好地运用了这几项经验，为推进统筹城乡发展改革试验工作作出了贡献。针对重庆市的城乡经济社会发展的基本特点以及当前改革工作的进展，我们认为下一步试点可以着力从以下几个方面展开工作：

（一）以地票交易为重点探索健全土地使用权交易市场

1.通过制度创新建设城乡统一的土地交易市场

地票交易是重庆市土地使用权流转的一种成功经验，而且适合于重庆“大农村加大城市”的基本特点，在下一步的试点中，真正建立城乡统一的土地交易市场，必须在土地交易的实现方式上打通，如指标交易与招拍挂的通道；在利益回馈、分配上，城乡间要联通；在交易指标使用程序上，虽然所有制是二元的，但通过地票的市场运作，通过土地征转用，实现一体化。也应该注意到，通过土地整理腾出的农村集体建设用地指标不一定都要交易，有的要优先用于农村自身的建设，仍有一部分富余的，可以拿到农村土地交易所登记，进行指标交易。

2.重点加强土地交易市场的制度建设和监管机制建设

以地票交易市场为突破口，特别是需要设立相应的限制性交易条件和准则，对农民土地产权进入市场的条件（特别是农户本身是否具备成为土地交易主体的条件进行详细研究并规范）、类别、规模、区域等做出相应规定。在操作过程中,加强防止土地指标的囤积和炒作。在地票制度设计上，需要进一步完善并规范相应的监管机制，特别是不利于农村土地规模经营和管理，不利于确保粮食安全和社会稳定的土地流转，不规范集体建设用地流转，如小产权房等，在制度设计上要有预先考虑。

3.进一步厘清地票交易中的利益分配关系

当前，重庆市地票交易的利益分配主要是三块，一是支付复垦成本，对农民的宅基地上的房屋，比照征地的标准，给予补偿，并对其新购房给予补贴。二是要付给农村集体组织类似于土地出让金的价款；三是由区县政府建立耕地保护基金。总的分配框架，大体是完善的。但随着城市空间需求的增大，村集体经济组织的多元化发展，这个分配额度和弹性还有进一步完善的空间。在下一步的试点中，可进一步尝试将土地权利证券化，进行相应的流通试验。

（二）以统筹城乡就业为切入点，促进农村劳动力转移

1.加强重庆市城乡就业的公平制度设计

重庆市农村人口较多，促进农村富余劳动力转移是重庆市统筹城乡发展的重要任务。在下一步的改革中，应进一步加强重庆市城乡就业的公平制度设计，积极创造公平的就业环境，消除就业歧视。加强城乡三级就业公共服务就业机构及信息网络体系建设，健全覆盖城乡的就业服务体系，各级公共就业服务机构要免费为城乡劳动者提供同等的政策咨询、就业信息、职业指导和职业介绍等服务。大力鼓励和发展私营职业中介机构，这也是促进和保障一个市场的灵活性和提高市场效率的很重要方面。

2.加强对进城务工农民的权利保障

对进城务工人员的合法权益保障体系建设。进一步改善农民工就业环境，完善农民工工资支付保障机制，要把农民工对就业服务、社会保障、义务教育和住房、子女上学等需求纳入城市公共服务的范畴。积极探索适用于农民工的社会保障制度，着力促进包括农民工在内的生产一线低收入劳动者工资水平的提高，完善面向所有困难人员的就业援助制度。在制定有关劳动法律法规时要尽可能考虑农民工劳动关系的复杂性和特殊性，对农民工适当作出特别规定，还可以制定适用于农民工的单项条例、地方性法规和行业性、区域性劳动标准。

3.利用重庆原有职业教育优势大力提高农民工素质

加强对农村富余劳动力的职业教育和职业技能培训，充分发挥各级各类职业教育培训机构的作用，不断提高培训的针对性和有效性，从根本上提高劳动者的素质和就业能力。围绕重庆区域市场和全国市场需求开展订单培训和定向培训，提高农民工择业竞争能力；围绕当地产业结构调整和对口的企业技术改造新开工项目开展职业技能培训，提高农民工就业的适应能力；围绕回乡创业组织开展创业培训，提高农民工的自主创业能力；围绕农业现代化、产业化开展农村实用技术培训，提高返乡农民工的农业技能；对青年农民工开展劳动预备制培训，适当延长培训期限，强化职业技能实训，使其至少熟练掌握一项职业技能

（三）以集体资产管理方式创新为重点，加强农村集体经济资产和相关制度建设

1.积极探索壮大农村集体经济的有效路子

农村集体经济组织的存在与发展仍然是重庆市农村经济发展中的重要一环。要通过土地规模化经营、集体资产集中管理等方式积极探索壮大农村集体经济的有效路子。以盘活资产为把手，将原有的集体资产进行整合，配套相应的基础设施，使闲散的资产逐步发挥效益。以发展农民创业园为载体，大力鼓励农民创业，培育适应乡村发展的草根经济。

2.重点探索新型农村集体资产管理方式

要通过集体资产管理方式的创新，确保农村集体资产的保值增值，加强农户对集体资产的收益机制建设，增加农民的收入。重点是对村集体资产管理情况进行专项清理，摸清村集体资产底数，健全完善村集体资产管理台帐。逐项登记村集体资产的种类、数量、经营使用及变动情况。加强村级财务管理，推进农村财务管理制度化、规范化和法制化。进一步完善村财镇管运行机制，做好村级财务管理和监督工作。推行村级集中采购，规范财务支出行为。

3.建立农村集体资产的风险分摊机制

将农村发展的风险和成本逐步分摊到城市，通过城市资本的适当介入和限制，转移分摊农业发展风险。可探索建立农村集体资产的风险准备制度，一是引入城市资本和企业建立联合资产管理公司，并将村委会的行政职能与经济职能进行剥离；二是在政府与担保公司联办共保模式下，为有效分散村集体承担的破产风险，遵循保险规律，按照责权利相统一的原则，在各级政府之间建立一种再保险制度安排；三是引入独立第三方参与资产管理，保证集体资产的保值增值。

（四）以促进农民进城落户为目标，积极探索相关的体制机制建设

1.要加强对农民进城的土地利益置换和退出机制建设

对于已经进城务工的农民，通过合适的体制机制，将进城农民的土地加以置换和利用，促使其安心进城，推进城市化进程。其基本原则是通过政府（社会）资助，农民自主投资，在退出宅基地后换得区位、户型结构、公共服务等比原居住地优越的待遇；在土地流转中保留流转金的基本收益权和被征地时的土地补偿、人员安置权；享受与当地经济发展水平和农民承受能力相符合的基本保障权。

2.进一步加强城乡统筹的社会保障体系建设

在现有“一个平台，两套标准”的基础上，进一步整合重庆市城乡社会保障体系；促进农民工的单独的社保体系向城镇职工保障体系转变。对于进城农民的生活方式转变、生活观念的转型、社区管理等建立有效的引导和推进机制。对进城农民进行住房补贴，特别是可尝试供应限价商品房、对建设农民工公寓的企业直接进行货币补贴，鼓励农民放弃农村中的宅基地、承包地转户进入城镇。

3．以加强产业支撑为重点，夯实农民进城的就业基础

统筹城乡发展的本质是解决城乡差距，促进劳动力转移，而产业支撑又是必不可少的关键一环。在下一步的统筹城乡试验工作中要更加重视市场主体的引进和培育，形成地方经济发展的支柱产业。特别是通过项目的产业化发展来改变传统农业的生产方式，进一步延伸产业链条，提升区域的产业档次，发展地方经济，建立村、企、民利益共享机制。逐步建立起适合重庆不同地区实际情况的产业群和产业带。

（五）探讨赋予试点地区对改革的特别立法权

统筹城乡发展综合配套改革是一项开创性的事业，并没有相应的经验可以借鉴，需要在各地实际的基础上进行探索实践，需要突破一些体制和机制障碍，以便为全国深化改革提供示范。这既需要国家在政策层面给与支持，更需要有一定层次的法律和政策为其探索行为提供政策和法规保障。因此，有必要探讨赋予试点地区对改革的特别立法权，这样有助于各地抓住自身实际进行体制的大胆创新，又有利于我国统筹城乡事业的整体和全局发展。

（六）将九龙坡区和永川区作为中澳管理项目重点调研跟踪地区

由于重庆是国家统筹城乡发展综合配套改革试验区，中澳管理项目试点的相关措施会在整个试验区范围内推广。但是，受科研力量和科研经费的限制，只能选择两个重点地区进行重点调研跟踪。通过与地方相关负责同志协商，并统筹考虑调研能够投入力量的可行性，本项目拟重点跟踪九龙坡区和永川区的统筹城乡发展改革试验情况进展，主要理由如下：

1.九龙坡区

九龙坡位于重庆市主城西南面，是重庆西部新城的核心板块。同时，地处长江与嘉陵江交汇的腹心地带，东连渝中区，北壤沙坪坝区，南接重庆市经济技术开发区，西与壁山县、江津市毗邻，面积432平方公里，常住人口98万。

九龙坡是重庆大城市带大农村的缩影。九龙坡被中梁山脉分为“东城西乡”两大部分，东部地区约82平方公里，已经基本实现城市化，西部地区约350平方公里，除乡镇所在地之外，大部分仍然是农村形态，体现出典型的“小城市带动大农村”的统筹城乡发展形态，是重庆市的缩影，有着典型的代表意义。

同时，九龙坡的经济社会快速发展，具备统筹城乡发展的基本条件。九龙坡2003年至2008年，年均增速达到15%以上，比重庆市全市年均增速快4个百分点以上。2008年九龙坡区完成生产总值431.3亿元，同比增长15.1%，总量在重庆位居第一。城市居民人均可支配收入为15730元，农村居民人均纯收入为6727元，且农村居民人均纯收入增幅持续超过城市居民人均可支配收入增幅。

九龙坡具备了一定统筹城乡发展的工作基础。特别是在土地利用、城乡建设、产业发展和环境保护规划的“四规叠合”方面、土地流转和农村集体建设用地集约利用、农民向市民转变、社会管理改革等方面取得了很大进展，其很多做法对于其他地方统筹城乡发展工作具有较强的借鉴意义。

2.永川区

永川区位于重庆西部，其功能定位为重庆西部的区域性中心城市和现代大城市。2008年，永川区的城市面积为35.3平方公里，城区人口为36.5万人，城镇化率为55.25%。从总体实力来看，永川的人均地区生产总值在重庆19个区中位居第11位，对重庆的欠发达地区有着较强的代表性。

永川的统筹城乡发展方式具有鲜明特色。永川的职业教育产业独具特色，并将其与统筹城乡发展有机的结合起来，通过对义务中职教育的专项投入促进新增劳动力职业技能的提高，增强农民融入城市的自身能力。

永川的农村社区建设和地方产业发展有着较强代表性。永川的农村社区采取的是“3+1”联动工作模式，通过农村新型社区建设，逐步建立起了多层次全覆盖的公共治理结构体系。同时，永川在统筹城乡发展的过程中创新出四种发展模式，即村企共建模式、板块经济模式、生态旅游模式和产业家园模式。这些具有鲜明地方特色的统筹城乡发展方式既有其独特性，也有一定的共性。同时，为更加全面的反映重庆“一圈两翼”的现状，项目组对两翼其它地区也将进行补充性跟踪研究。（执笔人：张征）

第四篇：统筹城乡发展综合配套改革试点

现阶段统筹城乡发展，必须从以下几个方面进行努力：

一、打破城乡二元结构。这是现阶段统筹城乡发展的关键所在。在市场经济条件下统筹城乡发展，客观上要求城乡居民具有平等的社会权利，并在城乡之间采取统一的经济社会政策，包括劳动力在内的各种生产要素可以在城乡之间自由流动。但从我国的实际情况看，建国初期，为使农村支持城市和工业发展，采取了城乡二元分治的政策。改革开放后，虽然农村劳动力可以进城打工，但仍难以改变农民的身份，难以享受到城市居民的各种福利待遇。在原来城乡行政主导的二元结构还远没有打破之前，城乡居民又必须面对同一个大市场，在不同的起跑线上进行竞争和安排各自的生活，即形成新的市场主导的二元结构。这两种二元结构的叠加进一步加剧了城乡差距和城乡割裂，阻碍了农村劳动力向城市转移，也阻碍了城市人才到农村创业。因此，“十一五”时期，既需要尽快地打破城乡二元的户籍制度，赋予农民同等的生存权和发展权，确保城乡居民竞争中的起点公平，还需要根据市场主导下二元结构的基本特征，加强再分配力度，缩小城乡居民的收入分配差距。

二、深化农村综合改革，为统筹城乡发展提供制度保障。全面取消农业税后，以推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为重点的农村综合配套改革相当迫切。在改革新阶段，农村综合改革的实质在于调整农村生产关系和上层建筑不适应生产力发展的某些环节和方面，逐步消除影响城乡互通的政策障碍，逐步建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度，以及农民增收减负的长效机制，为统筹城乡发展提供有力的制度保障。未来几年，农村综合改革应当从农村最突出的矛盾出发，主要解决农民土地使用权的制度保障、建立农村公共服务体制和改善乡村公共治理。以此为起点，逐步形成城乡统一的经济社会制度安排。

三、要加大农村公共产品的投入力度。我国农村的基础设施建设比较落后，适度加快农村的基础设施建设是必要的。在统筹城乡发展的大背景下，应当看到，农村基本公共产品直接关系到农民的生存权和发展权，关系到农村社会的长治久安。因此，“十一五”时期要在为农村提供基础设施的同时，把财政支农的重点放在为农民提供基本公共服务上。今后，要做到新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村；国家基本建设资金增量主要用于农村；政府征用土地出让收益主要用于农村。这样可以有效缓解不断扩大的城乡差距，并由此探索市场经济条件下城乡协调发展的新途径。

四、应当努力在建立城乡统一的公共服务体制上有所突破。从现实来看，城乡公共服务的严重失衡、农村公共服务制度的严重缺失，已成为阻碍城乡统筹发展的突出问题，并成为城乡分治的焦点所在。农民工的身份歧视以及户籍制度改革难以突破等，加剧了城乡二元制度的格局，并由此引发和激化了许多新的社会矛盾。作为城乡二元制度的一个直接后果，农民工没有被纳入城市政府公共服务的范围牞他们在社会保障、劳动就业、义务教育、公共卫生等方面的基本需求被城市漠视。“十一五”期间，应当努力在建立城乡统一的公共服务制度方面实现突破：首先，建立城乡统一的义务教育体制。我国已经计划从2006年至2010年，逐步把农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围。在此基础上，需要进一步探索一个长效机制，从制度上根本解决农村的义务教育问题，包括农民工子女在城市的义务教育问题。还需要在经费投入、办学条件、师资力量上逐步统一城乡标准。其次，加快建立新型农村合作医疗制度。我国绝大多数的省份都于2003年开始建立新型合作医疗的试点。“十一五”时期，应当继续推广好的经验并使其制度化。最重要的是建立可持续的筹资机制，将各级政府的补助经费列入财政预算，在若干年内将中央和地方所有财政新增加的卫生投入全部用于农村。建立农民连续“参合”的奖励机制，调动农民“参合”的积极性。再次，在全国范围内初步建立农村最低生活保障制度。根据亚洲开发银行的估计，如果建立农村最低生活保障制度，我国用财政支出的0.12%就可以全面解决近3000万农村贫困人口的温饱问题。对五保户、残疾人员、需要搬迁的移民、患有长期慢性疾病等缺乏正常劳动能力或基本生活条件的人口，继续沿用原来的开发性扶贫方式，不仅成本高，而且也很难根本解决问题。“十一五”时期，我国应尽快建立覆盖全国的农村低保管理和执行制度。可由民政系统专项负责，以县级政府管理为主，对低保所需资金实行专项转移支付，以保证资金来源的稳定性。中央财政可按统一标准向各地支付发放低保资金，而各地可以根据当地生活水准调整本地农村低保标准。最后，探索建立符合农村特点的养老保障制度。目前，我国60岁以上人口已超过总人口的10%；全国70%以上的老龄人口分布在农村，农村老龄化问题尤为突出。“十一五”时期，可以按照“低水平、广覆盖、适度保障”探索现阶段的农民社会化养老保险制度。

统筹城乡发展的四个着力点

内容摘要: 统筹城乡发展，加快推进城乡一体化，是从根本上消除城乡二元结构和解决“三农”问题的治本之策，是促进城乡要素流动、逐步缩小城乡差距、实现城乡互动发展的必由之路。不断加大文体基础设施建设力度，着力建立城乡联动机制，加快形成满足农民文体需求的覆盖市、县、乡的三级公共文体服务网络体系。

统筹城乡发展，加快推进城乡一体化，是从根本上消除城乡二元结构和解决“三农”问题的治本之策，是促进城乡要素流动、逐步缩小城乡差距、实现城乡互动发展的必由之路。今年中央一号文件以“加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础”为主题，既着眼于2010年的农业农村工作，更着眼于今后一个时期的“三农”问题的解决，是促进经济社会持续发展的一项重大战略。

统筹城乡经济发展

提升农村科学发展整体实力

推进城乡一体化要有强大的经济基础作支撑；提高农民生活质量，要有相应的收入水平作支撑。城乡统筹协调发展要把统筹城乡经济发展放在突出位置，以工业化的思维和理念谋划农村经济发展，积极培育新的经济增长点，加速农村传统产业的转型升级。一是统筹发展城乡工业。坚定不移地把“工业强市”战略作为加快城乡协调发展的主导和核心战略。调整县区工业发展定位，正确处理好市与县区产业定位的关系，实现相互衔接、相互协调。充分利用城乡资源，加大特色资源开发力度，大力发展优势产业，形成带动城乡共同发展的优势产业链。各县区要走错位发展道路，对重点发展的产业、产品进行细分，通过合理选择，避免无序竞争。发展农村中小企业，发挥农村中小企业在原材料、劳动力等方面的优势，加大持扶力度，拓展发展空间，鼓励城市大中型工业企业对口帮扶，把以工促农、以城带乡落到实处。二是加快发展现代高效农业。充分发挥城市大中专农业院校及农业科研院所的优势，推动发展现代高效农业，大力推进在农业产业化龙头企业带动之下的农业产业结构调整，大力发展高效农业。积极推进农业科技创新，增加对农业科技的投入，建立政府主导、社会参与的农业科技投入体系，形成支持农业科技创新的长效机制。三是加强农村现代流通体系建设。大力引导城市大型商贸企业、现代物流企业到农村发展，推进发展农产品、农业生产资料和消费品连锁经营，建立以集中采购、统一配送为核心的新型营销体系。广泛开展联合、合作经营，加快现代网络建设，为农产品流通和农民生产生活资料供应提供服务。加强农村市场体系建设，加快“万村千乡”工程建设，引进一批超市、连锁店进驻农村市场，建立城乡一体化的现代服务业体系。

统筹城乡规划一体化

形成以城带乡发展新格局

统筹城乡发展规划和布局，是形成城乡经济社会发展一体化新格局的前提。一是科学编制城乡发展规划。牢固树立规划先行的理念，立足统筹区域经济发展的高度，对照城乡规划全覆盖的总体目标，坚持规划的科学性、前瞻性和权威性相一致的原则，把农村和城市作为一个有机整体，在统一制定土地利用总体规划的基础上，明确分区功能定位，统一规划基本农田保护区、居民生活区、工业园区、生态保护区等，努力使城市和农村规划无缝对接、互相促进。二是统筹基础设施建设。统筹供水、供电、供汽、污水处理等工程的配套建设，使城市基础设施、社会公共服务事业向农村延伸辐射，切实加强农村道路、生态等基础设施建设，让农村居民共享政府提供的公共设施服务，切实改善城乡居民生产生活环境。三是全面优化城乡生态环境。严格执行环境评价制度，采取综合措施大力推进节能减排。大力发展循环经济和清洁生产，努力以最少的资源消耗和环境代价，实现城乡经济、环境和社会效益的最大化。

统筹城乡公共资源配置

促进城乡公共服务均衡发展

缩小城乡之间公共服务水平的差距，是扭转城乡发展差距扩大趋势的基础。要按照有利于逐步实现基本公共服务均等化的要求，加快完善公共财政体制，加大公共财政向农村教育和公共卫生等方面的转移支付。大力发展农村公共事业，扩大公共财政覆盖农村范围，全力推进优质社会事业资源进入农村，使广大农民与城镇居民共享更多的质优价廉的公共服务，逐步实现城乡基本公共服务均等化。一是大力办好农村教育事业。继续加大教育投入，实施城乡帮持机制，提高教育资源优化配置水平，提升教育教学质量，改善农村各类学校的办学条件，促进教育均衡化发展，着力构建优质、均衡、和谐的教育发展新格局，加快城乡教育一体化进程。二是加大农村公共卫生服务建设。在新型农村合作医疗覆盖面、卫生服务体系健全率全面提升的基础上，加大城乡公共卫生服务建设，全面提高农村医疗保障水平。推进乡镇卫生院运行机制改革，进一步整合城乡卫生资源，健全以乡镇卫生院为骨干、村卫生服务站为基础的布局合理及功能完善的农村医疗卫生服务网络，促进城市医疗卫生优质资源向农村倾斜。三是加强城乡文体服务体系建设。不断加大文体基础设施建设力度，着力建立城乡联动机制，加快形成满足农民文体需求的覆盖市、县、乡的三级公共文体服务网络体系。

统筹城乡保障体系建设

筑牢城乡保障基础

真正使广大农民享有“老有所养、病有所医、住有所居”，必须始终坚持以人为本，大力推进城乡社会保障一体化，让发展成果普惠于民。一是推进农民养老保障。根据解决农村民生问题的新要求，增加政府投入，提高统筹层次，建立农民养老新机制，提高农民特别是失地农民的基本生活保障覆盖率，逐步将失地农民基本生活保障与城镇居民最低生活保障标准相衔接。二是推进农民医疗保障。积极探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理体系，全面推行城镇居民基本医疗保险制度，加大政府对新型农村合作医疗投入力度，完善补助政策，提升补助标准，不断提高医疗保障水平，缓解农民“看病难”的问题，实现“病有所医”。三是推进农民住房保障。通过加快城乡环境改造步伐，加大对农村危旧房改造力度，不断改善居民居住条件。四是落实农民困难救助，让农民享受到更多的改革开放成果。

坚持统筹城乡发展 加快推进城乡一体化改革

——宣城市推进城乡一体化基本情况

积极推进城乡一体化，走“以城带乡、以乡促城、城乡结合、优势互补、共同发展”的城乡一体化道路，是全面建设小康社会的有效途径。实现城乡一体化，是农村劳动力转移，发展农村经济，增加农民收入的重要载体。宣城市作为皖东南以农业为主的城市，立足资源优势和区位优势，结合新农村建设工作，将加快提升工业化、城市化水平，贯穿于促进城乡经济协调发展的全过程，促进了农业增效、农民增收和新农村建设。

一、实施城乡一体化改革的主要做法

宣城市从关注民生和发展需要出发，本着打破城乡壁垒，整合各类资源，逐步缩小城乡差别，以落实最终实现城乡经济社会完全融合的工作思路，大力推行城乡一体化改革。具体做法是：

1、依托工业，提升农业。一是以提高农民收入为核心发展，高效农业为手段，加大工业反哺农业力度，进一步完善农业优惠补贴政策。从农业的基础设施建设、基地建设到农村的饮水安全、沼气、温室等项目建设，市、县、乡三级都明确了一定的政府补贴，建立对农业投入的稳定增长机制。二是大力改善金融服务。组织金融部门上门调研，建立贷款项目库，帮助企业解决“贷款难”问题；并在农发行放支农贷款和固定资产贷款试点和信用联社抵押担保贷款等方面突现了新突破，建立农民和涉农企业贷款担保体系，畅通地方金融机构的信贷支农渠道，增加了农业产业贷款总量。三是坚持用发展工业的理念发展农业。围绕“农业、农村向高效园区集中”，编制了《农业产业化主导产业发展规划》、《农业产业化“强龙工程规划”》、《农产品加工“再创百亿工程”规划》等专项规划，高标准建设了园区水、电、路、供热、通讯等基础设施和学校、医院、社区文体活动中心等公益服务设施，逐步形成生态家园模式和新农村集中建设格局。

2、依托城市，改造农村。一是建立城镇农村最低生活保障制度。2007年，农村贫困人群中有63728人纳入低保，全年累计保障80．25万人次，月均保障66877人，占全市农业人口的3％。市县两级先后制定出台相关文件和实施细则，确定全市保障标准平均为846元，年人均补差标准380元，并将随着生活必需品价格变化和人民生活水平提高而适当调整。建立健全以大病统筹为主要形式的新型农村合作医疗制度，实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，农村新型合作医疗参合率91.3%，乡镇、覆盖了全部乡镇。市县两级先后制定出台了《城乡特困群众医疗救助实施办法》以及相关制度，积极资助农村低保对象、重点优抚对象、农村五保户等困难群众参加新型农村合作医疗，确保他们医疗问题有保障。二是统筹城乡规划建设。努力建设生产设施配套齐全、房屋建筑整齐新颖、给排水系统完善安全、生产道路畅通、村容绿化整洁、基础公共设施完备、管理民主、村民行为文明、生产和生活相得益彰的新农村。三是加强乡村精神文明建设。村里建起了“文化大院”、“农民书屋”，农民文化生活有声有色，丰富多彩，为全市具备上网条件的行政村配备了电脑，组建了农村信息网络。以建立《村规民约》为切入点，开展创建“文明乡镇、文明村、文明户”活动，积极引导农民崇尚科学、反对封建迷信、杜绝赌博，提高了农民生活质量，实现了城乡融合互动。

3、依托产业，富裕农民。一是深入推进农业经济结构调整。确立以禽业、竹业、优质稻米三大特色农业板块经济和以山核桃为重点的森林食品、茶叶、丝麻、优质烟叶、特种蔬菜、水产品等六大生产加工基地。通过大力培育各类市场主体，逐步构建以龙头企业为核心，以农民专业合作社为载体，以农产品行业协会为纽带，以专业农户为基础的“四位一体”的区域性农业产业化组织体系，重点培育了家禽、竹业、稻米、森林食品等加工产业集群。通过培育龙头企业、抓好基地建设、扶持各类农业合作组织，积极推进农业产业化步伐，大力发展“公司+基地+农户”的生产模式，提高农产品附加值和单位土地容纳从业人员数量。目前，我市国家级龙头企业2家，省级以上36家，年销售收入超500万元的龙头企业440家，其中超10亿元2家，和威集团已突破20亿元。2007年全市农业总产值增加到110.2亿元，农产品加工产值与农业产值比从0.6：1增加到1.32：1。二是推进土地适度规模经营。为加快土地流转推进土地适度规模经营,市委、市政府下发了《关于进一步加快农村土地流转，推进农业迁度规模经营的意见》,按照“流转形式多样化、运行方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”要求，引导和支持龙头企业、农民专业合作社、专业大户和农场主积极参与土地流转和适度规模经营，并制定了农业发展区域规划，大力发展高效生态农业。2007年全市耕地流转面积15.11万亩、林地73。38万亩。三是着力提高新型农民职业化水平。加多年来，从培育农村致富带头人、加强农村劳动力转移培训到实施“专业农户培训工程”，我市十分注重农村劳动力转移和农村劳动力从事农业生产经营两类培训，积极加快农村劳动力转移和新型农民的培育步伐，对农村种植、养殖和营销等专业农户和新型农场主分类开展重点培训。2007年，仅劳动部门就对25000余名农民进行了劳务技能培训，农村劳动力转移就业人数已增加到57.4万人，农民人均纯收入达到4285元，比上年增长了15%。

二、推进城乡一体化改革的几点思考与建议

城乡一体化改革是解决“三农”问题的一项重大举措，其最终目的是加快农业、农村发展步伐，实现城乡统筹发展。实现城乡一体化发展，要按照“以工带农、以城带乡”的科学发展思路，大力实施“四个一体化”工程，即城乡发展规划一体化，城乡产业布局一体化，城乡社会事业发展一体化，城乡政策措施一体化。

1、以规划为龙头，加大整合资源力度。推进城乡一体化，必须制定一个完整的规划体系，要着眼更大区域的实际情况，编制和完善城乡一体化发展总体规划，把广大农村纳入到规划范围，把城市基础设施延伸到农村，把社会服务设施配套到农村，统一规划城乡布局，要完善供水、供电、交通、通讯、环境保护等各专项规划。在此基础上，指导、规范应规划的区域完成各自的专项规划，形成指导性整体规划，不断完善各市城乡规划体系，提升资源配置效率和设施共享度。

2、以结构调整为目标，促进产业优化升级。要加大经济结构调整的力度，通过整合各类工业园区、大力培育龙头企业和发展第三产业，强化产业支撑，以吸纳广大农村劳动力转入二、三产业，最终达到以产业集聚带动人口的集聚。要统筹指导各地依托各自的区位、交通、资源等优势，坚持城镇化与新型工业化、农业产业化“三化一体”的良性互动，通过城镇化和新农村建设，引导要素集聚，优化第一产业结构，调整第二产业布局，促进第三产业升级，逐步形成以提高人均收入为核心、发展城乡经济为目标、农业为基础、高新技术产业为先导、农产品加工与流通业为支撑、服务业全面发展的产业格局，促进产业间的优化与互利。

3、以交通建设为重点，完善基础设施。基础设施一体化是统筹城乡发展的前提，基础设施和公用服务设施要按照“统一规划，统一布局，资源共享，分步分级实施”的要求，防止重复建设和资源浪费。建议把进一步加大交通设施建设力度作为统筹城乡发展的切入点，着力构筑内外衔接、城乡对接、方便快捷的现代化交通网络，早日实现省到各市及重要出口高速路和一级公路连接，市到县间二级公路连接，县与乡镇有通达便利的公路网，村村全部通油路的目标。加快建设与农村居民日常生活密切相关的公用服务设施，逐步实现城乡供水、供气、供电、排污、防洪减灾、通讯、垃圾清理等公用设施一体化。

4、以职业技能培训为抓手，实现人的现代化。提高农民素质、转移农民就业，既是“三农”工作的核心，也是促进农业增效、农民增收的重要举措。在新农村建设中，要继续加大对提高农民素质教育的投入力度，切实提高农民就业能力，在发展高效农业的同时，努力转移农村富余劳动力；统筹城乡就业服务，完善市、县、乡镇三级人力资源市场网络，有效推进农民转岗转业。

5、以阵地建设为载体，构建公共服务平台。加强农村文化阵地建设，努力使每个村都有文化活动中心，构筑城乡一体的群众文化体系；统筹城乡教育资源，构建小学向乡镇所在地和中心村集中、初中向中心镇集中、高中向县城集中的中小学布局；逐步构建覆盖全部农村的新型城乡居民合作医疗保险制度、养老保险制度和社会救助体系，不断提高对农民的保障面和保障水平；统筹城乡卫生资源，在提高公共卫生应急能力的同时，大力发展城乡社区卫生服务，不断提高基层公共卫生水平。

兰州市统筹城乡综合配套改革试点工作方案

统筹城乡发展、推进城乡一体化是党中央、国务院做出的一项重大战略决策，是落实科学发展观、有效缩小城乡差距、加快经济社会发展的紧迫任务。根据省委、省政府关于加快推进城乡一体化试点工作的要求和市委关于推进城乡一体化促进农民持续增收的决定，现结合实际，制定本方案。

一、总体要求

全面贯彻落实党的十七届三中、四中全会精神，按照省委、省政府“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域发展战略和市委“1355”总体发展思路，坚持以科学发展观为指导，把城乡一体化作为经济社会发展的一项重大战略任务，以工业反哺农业、城市支持农村为方略，以推进农村工业化、城镇化和农业现代化为重点，以促进农民增收为核心，以深化改革为动力，加大统筹城乡发展力度，在重点领域和关键环节先行试点，积极探索城乡经济社会各领域配套改革，协调推进城乡经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，加快形成城乡一体化发展新格局，努力实现城市与农村共同发展、共同繁荣。

按照 “年内启动，力争3年取得重点突破，5年初步形成产业发展城乡联动、基础设施城乡配套、公共服务城乡协调、社会保障城乡覆盖新格局”的要求，以加快形成城乡经济社会发展一体化新格局为主线，围绕三个层次、坚持五个立足、突出三个重点、实施三个集中、促进五个加快，率先改革试验，大胆探索创新。“三个层次”，即主城区实施优化创新环境、人居环境、创业环境“三大环境”优化战略，不断提高城市的吸纳力、辐射力、竞争力；城郊和小城镇建设区域通过实施基础设施、发展环境、公共服务“三个提升”工程，不断加快城市化进程；农村地区根据近郊、川水和边远干旱二阴山区的实际，有针对性地实施农业产业化、新农村建设和扶贫开发、农村环境整治“三大工程”，不断改善群众的生产生活条件，提高自我发展能力。“五个立足”，即立足于以城带乡和以工促农，不断完善城市综合服务功能，发挥好城市的聚集、辐射和带动作用；立足于服务城市发展农村，依托二产三产发展一产，夯实农村可持续发展的基础；立足于城乡一体、公民待遇和同城待遇，加快社会公共事业和保障体系建设，推进农村基本公共服务均等化；立足于城乡经济和社会要素的互动互流，加快以卫星城、小城镇为重点的城镇体系建设，打造农村区域性经济、社会和文化中心；立足于构建城乡一体的社会管理机制，加大改革创新力度，保证城乡一体化发展有序、稳定、长效推进。“三个重点”，即以规划为龙头，整体部署城乡建设和经济社会发展；以产业为支撑，认真梳理提出支撑城乡一体化发展的建设项目；以制度为保障，积极探索加快城乡一体化发展的机制体制和政策体系。“三个集中”，即大力推进工业向集中发展区集中，努力实现新型工业化；鼓励引导农民向城镇集中，努力实现新型城镇化；积极推进土地向规模经营集中，努力实现农业现代化。“五个加快”，即加快公共财政向农村倾斜、加快基础设施向农村延伸、加快社会保障向农村覆盖、加快公共服务向农村拓展、加快城市文明向农村传播。

二、基本原则

（一）坚持城乡兼顾、协调发展。以城乡协调发展为根本出发点, 统筹谋划城乡发展，整体规划城乡建设,全方位促进城乡产业发展、基础设施、劳动就业、社会保障和基本公共服务一体化建设，形成既有分工又有联系,优势叠加、产业协调的区域综合经济体。

（二）坚持政府主导、群众参与。坚持政府的行政主导职能，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全吸引社会资本投向农业农村的机制，注重调动好、保护好、发挥好广大群众的积极性和创造性，形成具有较强市场竞争力的市场主体。

（三）坚持以人为本、注重民生。积极培育发展城乡产业，努力增加城乡居民收入，加快城乡生产生活条件的改善，大力促进城乡社会事业发展，有效解决关系群众切身利益的道路、饮水、住房、就医、上学、就业及公共卫生、公共交通、社区管理、文化娱乐、社会安全等实际问题，全方位提升城乡居民的生产和生活质量。

（四）坚持因地制宜、分类指导。充分尊重自然规律、经济规律和社会发展规律，遵循发展重点和改革时序上的差异性，中心城区要通过改造提升城市化水平，近城郊区和川水地区要通过城乡统筹加快推进一体化进程，贫困山区要通过夯实基础、提升“造血”机能实现脱贫致富，有条件地区要率先整体推进城乡一体化。

（五）坚持改革创新、敢为人先。大胆创新，积极探索，全面推进城乡规划管理、户籍管理、土地管理、公共财政和社会管理的综合配套改革，打破城乡二元分割的行政管理体制和运行机制，消除阻碍城乡之间要素自由流动的各种体制性、政策性障碍。

（六）坚持先行试点、逐步推开。先在试点县区和乡镇积极探索，在总结成功经验的基础上再向全市逐步推开。各县区也可根据各自实际，在市上确定的试点乡镇之外，积极稳妥地扩大试点范围。

三、发展目标

通过实施统筹城乡配套改革试点工作，使全市城乡差距得到明显缩小，科学发展体制初步建立，“三个集中”取得明显成效，基本实现城乡发展规划布局一体化、城乡产业和经济发展一体化、城乡基础设施和生态环境建设一体化、社会保障和公共服务一体化、城乡社会管理一体化的建设目标，初步形成城乡经济社会发展一体化的新格局。

第一步，到2012年，全市城乡一体的规划体系基本健全完善。农业综合生产能力明显增强，农村公共基础建设明显加快，农村可持续发展能力进一步提高。全市农民人均纯收入年均增幅保持在12％，达到5500元以上，比2008年增长57%。“三个集中”取得较大成效，全市城镇化率达到68％，城乡居民收入拉大的势头得到遏制，安宁、城关两区整体实现城乡一体化，西固、红古两区和三县县城所在区域及七里河前山地区基本实现一体化。

第二步，到2014年，提前6年实现全面建设小康社会目标。以兰州市区为中心，以半小时和一小时为生活半径的卫星城和城市群基本形成，辐射带动能力大幅提高，城乡发展的协调性进一步增强。城乡居民收入差距逐步缩小，农民人均纯收入突破7000元，比2008年翻一番。“三个集中”取得明显成效，全市城镇化率达到70％以上。西固、红古、七里河三区整体基本实现一体化，榆中、皋兰、永登三县河谷川台盆地以乡镇政府所在地为中心的小城镇体系全面建立。

第三步，到2020年，全市城乡一体化发展格局全面建立。农村新型工业化、城镇化、农业现代化水平显著提高，县域经济实力显著增强，农民收入和消费水平大幅度提升，农村公共事业全面进步，人居和生态环境显著改善，城乡居民收入差距进一步缩小，农村社会管理体系更加健全完善。

四、试点布局

全市推进城乡一体化试点工作的总体要求是：立足现实，着眼长远，抓好试点，破解难题，科学发展，带动全局。具体试点布局采取条块结合、组团发展的模式，以点带面、点面结合、连点成片、联片成势。

（一）抓好安宁区、皋兰县2个市级一体化示范县区建设。

（二）抓好永登县中川镇、榆中县夏官营镇2个市级一体化试点小城镇建设；城关区青白石街道、七里河区阿干镇、西固区东川乡、安宁区沙井驿街道、红古区平安镇、永登县秦川镇、榆中县城关镇、皋兰县石洞镇等8个县区级一体化试点小城镇建设。

（三）抓好61个城中村改造和新一轮新农村试点示范村建设。

五、主要任务

(一)以城乡规划为先导，构筑促进统筹城乡发展的大格局

1．制定完善城乡一体的发展规划。坚持“立足长远、突出特色、适度超前、现实可行”的原则，运用区域主体功能定位和“中心带动、全域兰州”的规划理念，以“三个集中”为实施路径，结合第四轮城市总体规划、兰州都市经济圈规划和全面建设小康社会规划等，完成城乡一体化发展总体规划，做好城乡一体的基础建设、产业体系、社会事业发展、公共服务体系、生态环境保护和新农村建设及扶贫开发等专项规划。积极完善市域城镇体系规划、土地利用规划、乡镇和农村新型社区建设规划，做到城乡总体规划、土地利用规划、产业布局调整规划“三规”衔接统一。加强城乡规划的组织领导，健全城乡规划管理体系，加强监督检查，严格县区、乡镇、村规划管理，实现城乡“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”。

2．构建以城带乡、城乡一体的城市建设大框架。结合省委、省政府“中心带动”和规划实施“兰白经济区”的战略要求，以促进提高区域经济开放合作水平和区域资源共享程度为目的，加快“兰北新区”开发建设步伐；以安宁新城区、西固石化城、秦王川地区、榆中盆地、黄河北部移山造地区域为重点，打造城市空间拓展的新区域和以城带乡的战略平台。以中心城区向周边地区辐射的公路、铁路和河谷川地带为依托，构建沿兰州至白银北向经济带，沿黄河、湟水、大通河西向经济带，沿兰州至定西、天水和平凉东向经济带，沿兰州至河西走廊西北向经济带，沿兰州至临夏、甘南南向经济带，充分发挥以城带乡的纽带作用。

3．积极推进重点小城镇规划建设。围绕构建统筹城乡发展的要素支撑平台，坚持中心城市和小城镇协调发展，大力推进20个左右的重点小城镇建设，构建以中心城区为核心、以县城为骨干、以小城镇为基础的城镇体系。各县区要统筹搞好小城镇规划，大力推进工业向集中发展区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中，在2010年制定出台“三个集中”的指导性文件。

（二）以城乡基础建设为切入点，夯实以城带乡的发展基础

1．统筹农村公共服务设施建设。加大城镇基础设施向农村延伸的力度，下决心做好农村水、电、路、气、电视、通信等基础设施全面配套，逐步实现城乡基础设施共建共享。加强城乡公路网规划修编和调整，完善干线公路网、聚集区和中心村路网，实施农村各项基础设施建设与交通网建设的对接工程，到2010年实现行政村全部通油（水泥）路，到2012年60％具备条件的自然村都通上油路和水泥路，形成市域高速公路网、多通道路网、县道公路网、旅游公路网、乡村公路网等“五网”配置合理的交通体系。加大农村饮水安全工程实施力度，今后3年每年解决8-10万人的饮水安全，到2012年全面解决全市农村饮水安全问题。在居民集中居住区尽可能修建集中供水工程，川区自来水入户率达到90%以上。从2009年开始到2012年，全市完成12万户农村危旧房的改造任务。完善城乡一体的供电网络，逐步实现同网同价。

2．加强以农田水利为重点的农业基础设施建设。抓好重点河道治理、水库除险加固，完善灌区基础设施配套建设，大力发展及推广高新节水灌溉技术，加快推进各类大中型水利工程更新改造建设，支持引大、引洮工程配套建设，增强抗旱防汛能力。鼓励和支持民营企业开展小型提灌站、集雨工程、库塘工程等农田水利设施建设，提高农业灌溉供水保障能力。继续加大引大秦王川灌区调蓄水塘建设力度，到2010年累计改建新建水塘1000座。加快三电、西电等7处大型泵站更新改造步伐，确保3-5年内完成全市大型泵站更新改造任务，到2014年，有效灌溉面积达到140万亩左右。

3．加强城乡生态建设和环境监测。认真实施天然林保护、三北防护林、退耕还林、黄河中上游生态修复等重点建设工程，加大小流域综合治理力度，巩固南北两山绿化和退耕还林成果。建设高效的农业生产生态防护体系、城乡宜居的森林生态环境体系、持续稳定的生态安全体系，逐步形成城区园林化、郊区森林化、通道（水系）林荫化、农田林网化、乡村林果化的城乡绿化一体化格局。加强城乡污染综合治理，以改水改厕、垃圾集中处理、养殖业废弃物无污染治理、农村沼气建设、减少化肥农药使用等为重点，强化农业面源污染防治。加快农村能源建设，大力推广沼气、秸秆利用等生物质能及小水电、风能、太阳能等清洁和可再生利用技术，促进循环农业发展。实施农村清洁工程，加快改水、改厨、改厕、改圈，积极推行垃圾集中处理，不断改善农村卫生条件。每年新建农村生态家园沼气池8000户以上。

（三）以产业发展为支撑，培育城乡经济快速发展的增长极

1．大力推进工业集中集约发展。围绕石油化工、装备制造、有色冶金、生物医药、能源电力、农产品加工等重点产业及产业链的延伸，结合工业企业出城入园，加快工业园区建设步伐。推动西固石化工业园、中川空港循环工业园、高新区彭家坪园区和兰州东城区物流园区等产业园区和九州开发区、和平开发区的规划建设，把园区和开发区建设成为城乡产业对接和承接的平台，引导新上项目和技改扩建项目向工业集中区和循环经济试验区发展，培育形成一批战略性、成长性强的主导产品，打造一批具有知识产权、高附加值和品牌竞争力的优势企业和经济增长极。

2．加大对现代农业的扶持力度。以农业增效、农民增收为目标，以优化整合农业区域资源，健全农业社会化服务体系为重点，全面提升农业发展水平。按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，科学确定区域发展重点、制定区域产业发展指导性规划。要积极发展设施农业，在发展规模、设施配套、技术应用等方面取得突破性进展，重点建设秦王川、小康营、青土坡、三川口、西津坪等5个千亩设施农业示范基地，到2012年，全市设施农业面积达到14万亩。要大力扶持发展以高原夏菜、百合为主的蔬菜产业，经过3到5年的努力，建成以榆中川区、红古川、秦王川、庄浪河谷、西岔川为主的蔬菜产业片区，种植面积稳定在100万亩左右。以产业基地建设为重点，大力开展农产品安全体系建设，研究制定鼓励扩大生产的政策措施，建立完善产品销售网络体系，提高农民积极性。对高原夏菜、百合、玫瑰、红提葡萄、西甜瓜及奶牛、生猪、肉羊等已经初步形成规模化的重点产业，由市财政每年列支专项资金，采取以奖代补的方式重点扶持，以加快形成集约化、规模化生产的格局。

3．促进三次产业互动发展。按照“工业主导、三业并举、优化结构、集约发展”的思路，建立城乡产业合理布局与互动发展的导向机制，加快城乡产业对接、项目对接和生产要素对接。要以各类园区、重点项目建设为载体，围绕工业主导产业的区域性分布，促进工业集约集群发展。要大力发展现代服务业，充分依托新技术、新业态和新服务方式，加快建立和完善与经济社会发展相适应的现代服务体系和市场体系，完善以菜市场、综合超市、放心粮油、再生资源为主的民生服务体系，因地制宜地发展休闲观光、特色餐饮、商贸物流等新型服务业。要大力发展城市农业，建设一批高效设施农业园区，实现设施农业的规模化、集群化。通过城乡产业的融合，推动市域内、县域内产业梯度转移，加快形成一二三产业相互配套、融合发展的多条产业走廊和产业带。

4．培育壮大农业产业化龙头企业。把“农字号”龙头企业发展作为农业产业化发展的重要任务，积极提供政策和资金扶持，帮助企业做大做强。在用地方面，优先安排涉农企业的用地需求，全额返还土地出让金。在政策方面，把农业产业化企业建设列入全市重点项目建设范围，享受市场准入、贷款担保等优惠政策。在投入方面，对市级以上的43家龙头企业由市财政列支专项资金予以扶持。

5．大力发展农村集体经济。在集体资产清产确权的基础上，通过组建股份经济合作社或公司制企业的方式，加强对集体资产的经营管理，把招商引资与发展集体经济相结合，鼓励以市场化方式对集体资产进行托管经营。市财政每年安排一定额度的专项资金，主要用于支持符合产业发展规划、市场前景好、能有效解决农民就业、带动农民增收的集体经济发展项目。

（四）以卫星城和小城镇建设为重点，加快农村城市化进程

1．突出抓好秦王川综合开发。按照“一核二心、一轴两廊、扇面放射、均衡分布”的总体布局，加快秦王川小城镇建设步伐，坚持抓好农业综合开发、工业园区建设和推进城镇化建设“三位一体”，在秦王川地区全面尝试推行包括“三个集中”、农村产权制度改革、户籍制度改革、城乡公共服务一体化、基层治理机制创新等经验做法，充分发挥水利资源、土地资源、交通资源和改革试点的政策优势，力争把秦王川地区打造成以中川新区为中心，功能齐全、特色鲜明的卫星城、全市最大的产业聚集区、重要的经济增长极和城乡一体化建设的示范窗口。

2．加快小城镇建设。按照先近后远、先易后难的原则，有计划有步骤有重点地推进小城镇建设，对3县县城和红古区海湾镇等中心城镇和和平、夏官营、忠和、东川、新城等近郊镇，重点加快市政设施建设，加强与市区基础设施的衔接，承接市区产业转移；对和平、定远、金崖等小城镇群，重点加强镇与镇之间的交通建设，为未来发展成为小城市打好基础；对青城、什川、连城、苦水、花庄、西岔、甘草店、中堡、河桥、平安等旅游型、农副产品加工、集散和综合物流型、工业服务型远郊特色小城镇，既注重发展特色产业，也紧抓农业不放松，着力推进农业产业化经营；对远郊的区域中心乡镇，加大投入，整合资源，提升基础设施和公共设施的水平，提高城市、县城、区域中心乡镇、重点镇的公路级别，改善中心乡镇到区域其他乡镇、村的公路状况，使中心乡镇的公共服务能尽快扩散到周边乡镇和村。到2012年，每个县区建成1-2个产业优势明显、发展环境良好的经济强镇和中心镇。

3．加大城中村改造力度。在全面完成无形改造的基础上，加快城中村聚集点建设步伐，配套解决好农民身份转变和土地被征用后的就业和生活保障问题，确保“十一五”末完成城中村改造任务。按照城市社区管理的要求，完善管理体制，健全规章制度，加快社区建设，整治脏乱差现象，切实做到管理法制化、服务社会化、环境优美化。要把城镇可盘活存量资产推向市场，实行资本营运，走“以城建城、以城养城”的滚动发展之路。

4．加快推进新农村建设和扶贫开发。按照新一轮新农村建设工作方案，城郊村重点加快改造提升力度，推进农村转社区、农民转市民，加速城乡对接融合；川水地区重点扩大新农村建设覆盖面；山区贫困村要把重点放在水、电、路等基础设施和基本生产生活条件的改善上。同时，健全扶贫开发机制，以县区为单位，在实施整村推进式扶贫开发的基础上，逐步向连片开发拓展，每年组织实施20个左右的整村推进项目，到2014年，全市生态移民3万人左右，榆中北山和南山、永登西北部山区、七里河后山“四大贫困片区”144个村、20万人口的温饱问题得到稳定解决，2/3以上的人口向致富迈进。

（五）以实现城乡公共服务均衡为目标，大力发展农村社会事业

1．推进城乡教育均衡发展。按照“调整、建设、改革、提升”的思路，完善农村义务教育财政投入保障机制，组织实施学校危房改造工程、百所农村寄宿制学校建设工程、职业教育发展工程、素质教育推进及质量提升工程、师资素质提升工程、教育信息化建设工程、教学及实验设备配备更新工程等建设。深入推进农村中小学布局和结构调整，加快推进“四个集中”（高中教育向城市集中，初中教育向城镇集中，小学教育向乡镇集中，小学教学点向中心村集中）。到2010年年末，全市完成教育结构和教育管理体制的调整任务，完成学校危房改造建设任务，完成百所农村寄宿制学校建设任务，较好地解决农村学校规模小、办学条件差、办学效益低的问题。到2014年末，城乡之间和各级各类教育统筹协调均衡发展的布局基本形成，高水平、高质量普及九年义务教育和高中阶段教育，职业教育得到更大发展，教育条件和教育质量得到根本性提高。

2．健全城乡公共卫生服务体系。深化新型农村合作医疗制度改革，减少农民就医自费项目、扩大用药报销范围、提高报销比例、提高合作医疗统筹层次。通过建立全市统一的新农合管理制度，加强对全市参合农民在县级以上定点医疗机构住院费用报销工作的管理，实现全市8县区农民在省、市两级定点医疗机构住院享受现场直报。同时，要扩大新农合覆盖面，加强信息化建设，开展异地参合、异地结报工作，方便市内跨县区流动人口就近就医。整合城乡卫生资源，搞好区域卫生规划，建立健全以市、县中心医院为龙头、乡镇卫生院为纽带、中心村（社区）卫生室为基础的城乡一体化公共卫生服务网络，重点办好县区医院，加强区域中心乡镇卫生院建设。开展城乡医院对口支援和医务人员互派交流工作，加强农村医疗人员培训和医疗设备投入，提高农村医疗卫生服务水平，到2012年中心村卫生室达到城市社区医疗卫生服务标准。总结推广榆中县贡井卫生院由县医院托管提升服务能力的“贡井模式”，为农民就医保健提供保障。加强农村基层计划生育服务体系，实施优生促进工程，到2012年底计划生育事业费人均达到30元。

3．繁荣农村文化体育事业。实施惠民文化体育工程，加强县区、乡镇、村文化体育公共设施建设，完善农村公共文化体育服务体系，进一步提升乡镇（街道）综合文化站及村（社区）文化室、农家书屋服务功能。支持农民兴办文化演出团队，引导城市文化体育组织到农村拓展服务，建立文化科技卫生“三下乡”长效机制，实现广播电视等文化共享服务“村村通”，开展多种形式的文化活动支援农村文化建设，大力发展各类群众文化和公共文化事业，满足农民群众多方面、多层次和多样化的精神文化需求。

4．建立健全农村社会化服务体系。加强农业公共服务能力建设，3年内全市普遍建立健全乡镇和区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共性服务机构，逐步建立村级服务站点。加强农村信息网络建设，为农民提供产前、产中、产后全方位信息服务。加快“万村千乡”市场工程建设，到2012年，全市全部行政村建成农村商务服务网点。健全城乡邮政服务体系，在全市行政村分期分批建立适应当地农村发展水平，满足农民邮政通信需求，配套设置邮政设施能够及时安全接转邮件报刊的新型村邮站，基本实现邮件接转到户，妥投率达到100%。支持高等院校、科研院所同农民专业合作社、龙头企业、农户开展多种形式的技术合作，促进产学研、农科教结合。重点发展一批示范性专业合作组织，切实提高家庭经营和农业生产的组织化程度，力争到2014年80％的农民加入农业专业合作组织。

5．加强新农村建设人才培训。以农村人才资源能力建设为核心，以培养现代新型农民为目标，以加强农村各类人才队伍建设为着力点，抓住培训、吸引、使用三个环节，整合资源，创新机制，认真实施“新农村建设人才保障工程”，全力抓好基层党员干部队伍建设，加强农村基础教育、农村实用人才开发、劳动力培训和人才智力援助，强化农村教育、卫生、文化、政法及农业科技和少数民族人才培养，努力提高农民的整体素质，培养有文化、懂技术、会经营的社会主义新型农民。到2012年，力争每年对乡村医疗卫生人员培训一遍，对全市行政村两委会班子成员轮训一遍，每年组织10万人次以上的农民参加实用技术培训，每年选派100名优秀年轻干部到乡镇及以下基层单位进行挂职锻炼或帮助工作。

（六）以体制机制创新为保障，增强城乡一体化发展的活力

1．探索建立覆盖城乡的公共财政制度。改革完善财政管理体制，明确市、县区、乡镇三级的事权和财权，合理划分市、县区政府事权和财政收入范围，确保县级政府财权和事权的统一。规范完善转移支付制度，建立健全一般性财力转移支付范围。扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，按照“存量适度调整、增量重点倾斜”和“公共服务均等化”的原则，优化支出结构，将财力向农村倾斜，投资向农村转移，确保每年财政支农资金的增量高于上年。探索建立支持村级事业发展的财政扶持政策，提高公共财政的资金运行效率，采取财政贴息、适当补助、税收减免等手段，引导社会资金向公共产品和服务领域延伸。为有效解决统筹城乡的资金制约问题，积极探索成立服务城乡一体化建设的政策性投资公司，改变政府对项目资金的管理模式，构建支持农村发展的新型资金平台。

2．积极推进农村产权制度改革。按照“确权是基础、流转是核心、配套是保障、农民增收致富是目的”的工作思路，在坚持和巩固农村基本经营制度、保护农民利益的基础上，以“还权赋能”为核心，稳步开展农村宅基地使用权、房屋使用权、集体建设用地使用权、农村土地承包经营权和林权确权颁证工作。按照“依法、自愿、有偿”的原则，允许和鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权，提倡农村土地使用权和农民房屋所有权进入市场流动和产权抵押担保贷款，实现农村资源变资本。规范开展农村土地交易所土地实物交易和指标交易试验，争取条件成熟时发展成为城乡一体化的土地交易市场。鼓励农村居民自愿联建住宅和相对集中居住。巩固完善城镇土地储备制度，加强城镇土地招拍挂工作。开展国土规划编制试点，在新增建设用地总规模不变的前提下推行用地指标的弹性管理。改革征地制度，探索开展农用地转用、土地征收审批和实施分离改革试点，建立征地补偿安置标准适时增长机制及与社会保障制度的联动机制。开展城乡建设用地增减挂钩试点，搭建农村产权平台，成立农村产权交易机构，在市域内探索健全城乡建设用地置换和跨区域耕地占补平衡市场化机制，推进土地要素市场化。

3．实行城乡一元化户籍管理制度。改革完善户籍管理制度，逐步对本市户籍人员取消农业和非农业户口性质的划分，推进以居住和就业地登记制度为重点地户籍制度改革，建立城乡统一的以身份证管理为核心的、以具有合法固定住所为户口迁移为基本条件的人口流动制度，引导人口随就业和住房在各城镇合理、有序流动。通过土地或宅基地换住房等方式鼓励在城镇稳定就业的农民工家庭自愿退出宅基地使用权、土地承包经营权，进入城镇安家落户，享有城镇居民社会保障和公共服务。结合农民工迁居城镇，加快“城中村”、城镇危旧房、工矿棚户区改造步伐，探索在“城中村”改造中留出适量土地由转为市民的当地居民组织经济实体进行开发。按照属地化管理的原则，逐步建立起以常住人口为基础的社会管理、财政投入、转移支付和考核评价制度体系。

4．建立覆盖城乡的就业和社会保障体系。建立健全覆盖城乡促进就业的长效机制，完善覆盖城乡的就业服务网络，建立城乡统一规范的人力资源市场，为城乡劳动者提供便利的就业信息服务，实现城乡比较充分就业。探索建立农村养老保险制度，实现农村社会救助对象全覆盖，推进农民工养老保险关系灵活转续。完善农民工大病医疗保险、工伤保险制度，建立城乡一体的医疗保险制度。探索最低生活保障标准与经济发展水平挂钩、城乡最低生活保障标准联动调整机制，缩小城乡低保差距。探索创新保障失地农民就业的政策体系和服务体系，将被征地农民纳入城镇社会保障体系。建立健全覆盖城乡的社会保障信息网络。

5．构建支持城乡一体化的金融体系。着眼于加快城乡公共服务均等化进程，提高财政资金投入“三农”的绩效，加快支农资金和其他社会事业发展资金的整合运用，集中资金保障重点领域、重点区域、关键环节的投入。深化投融资体制改革，通过市场化途径，集聚信贷资金、撬动社会资金，引导各种资源投入城乡建设。发挥金融支农作用，加快发展地方金融业，改善农村金融服务，鼓励兴办直接为“三农”服务的多种所有制的新型投资开发组织，通过政策引导和资金支持，扶持建立一批村镇银行、小额贷款公司和小额担保公司，引导社会资金投资设立适应“三农”需要的各类新型金融组织，确保3年内消除基础金融服务空白乡镇。建立完善农村信贷担保体系，允许农村土地使用权和农民住房实现担保，引导金融机构增加对“三农”的信贷投放，鼓励和支持金融机构参与农村资本市场开发，拓展多元化融资渠道，努力形成商业金融、合作金融、政策性金融和小额贷款组织互为补充，功能齐全的农村金融体系，为农业农村发展提供资金支持。

（七）以深化改革发展为动力，改善统筹城乡发展环境

1．构建统筹城乡的行政管理体系。积极推进政府职能转变，深化市、县区两级政府机构改革，建立和完善职能有机统一的大部门体制。按照“简权放政、重心下移、服务基层”的思路，简化审批程序，加强事前服务和事中、事后监管，健全四级高效便民服务体系，合理划分市、区县、乡镇三级政府管理权限，增强区县统筹管理能力，完善乡镇综合服务和社会管理职能，创造良好发展环境，完善公共决策的调查制度、公示制度和专家咨询制度，提高民主决策、科学决策水平。

2．推行规范化的社会管理。以建设新型农村社区为目标，积极推进中心村社区化管理，完善社区的自我服务、自我管理功能，满足社区居民生活需要。加强农村道路、电力、邮政、信息、商务、供气、供水、排水、污水处理、垃圾处理等基础设施和医疗、教育、文化、体育、绿化等公共设施建设。健全民主监督和参与制度，完善乡镇（街道）、村（社区）党务、政务、村（居）务和公益事业的办事公开制度。

3．着力改善市场经济环境。树立在全球化新形势下求生存、谋发展的进取意识，增强全社会的诚信意识，努力消除制约经济又好又快发展的体制机制障碍，创造公平、透明、平等的投资、建设和干事创业环境，保持社会稳定繁荣，营造和谐顺畅的发展环境，吸引更多的国内外投资者到兰州发展创业。

4．统筹城乡基层党组织建设。以“三争一促”为活动平台，建立健全城乡党的基层组织互帮互助机制，统筹城乡党建资金、人才资源、组织建设、党员管理，实现城乡基层党建优势互补、相互融合、协调发展。建立以城带乡、城乡互动的长效工作机制，提高农村党组织的整体工作水平，发挥好基层组织的保证作用。统筹支部建设，开展城市党组织和农村党组织结成互帮互助对子，定期开展结对共建活动。探索建立支部＋协会，把支部建立在产业链上，把党支部一班人的力量凝聚在产业链上，把党员干部的作用发挥在产业链上的工作模式。统筹党员管理，建立党员信息库，加强党员动态管理，健全城乡一体、流入地党组织为主、流出地党组织配合的流动党员教育管理服务工作制度。建立一套科学、民主、实用的农村基层治理机制，处理好乡镇和村社、村党组织和村委会、村级组织和村民之间的关系。

六、保障措施

（一）加强组织领导。进一步强化党委统一领导、党政齐抓共管、综合部门组织协调、有关部门各负其责的工作领导体制和工作机制。全市各级党委和政府切实把推进城乡一体化工作作为重中之重，由主要领导亲自挂帅，在政策制定、工作部署、财力投放、干部配备上真正给予倾斜。市委、市政府决定设立由主要领导牵头、分管领导和有关部门参加的全市统筹城乡发展的组织协调机构，下设办公室，承担全市推进城乡一体化和新农村建设的综合协调、服务指导、督导落实和调查研究工作。

（二）明确工作分工。规划方面，由市规划局牵头负责，相关部门配合，完成全市推进城乡一体化发展的总体规划；由各县区政府和市建设局、市规划局牵头负责，相关部门配合，完成以县城和小城镇为重点的城镇网络体系规划；由市发改委牵头负责，相关部门配合，完成城乡一体的产业发展规划；由市国土局牵头负责，相关部门配合，完成城乡一体的土地利用规划；由市环保局、市林业局牵头负责，相关部门配合，完成城乡一体的生态环境保护规划；由市新农村办和各县区政府牵头负责，完成全市近郊和川水地区的新农村建设规划；由市扶贫办牵头负责，3县和七里河区政府配合，完成农村扶贫开发专项扶持规划。政策方面，由市财政局牵头负责，探索创新和建立城乡一体化的公共财政体制；由市金融办牵头负责，探索构建支持城乡一体化建设的金融体系；由市劳动和社会保障局牵头负责，探索建立城乡基本统一的社会保障制度；由市国土局牵头负责，探索建立农村土地管理和使用制度；由市环保局、市林业局牵头负责，探索建立城乡发展环保约束，保持可持续发展的体制机制；由市劳动和社会保障局、城中村改造办牵头负责，探索建立失地农民的就业保障制度；由市公安局牵头负责，探索实行城乡一体化的户籍管理新机制。

（三）切实增加投入。从2009年开始市级财政每年用于农村投入的增长幅度不低于当财政收入的增长幅度。其中对推进城乡一体化和新农村建设试点的投入每年不低于5000万元。同时，要采取重点扶持和面上扶持相结合的办法，由市、县区财政筹集资金，对全市各行政村给予扶持，重点支持村级基础建设、集体经济发展和重点产业培育等。

（四）形成改革合力。全市推进城乡一体化和新农村建设要在市委、市政府的领导下，由协调领导小组总负责，日常工作和协调工作由领导小组办公室负责。各部门和县区要本着“解放思想、实事求是，大胆创新、强力推进”的原则，牢固树立大局观念，打破条块分割，整合各类资源，主动找准工作的切入点和工作重心，按照各自的工作职责，抓好具体项目、具体工作的组织实施，努力形成齐心协力、共同推进统筹城乡发展的工作格局。要建立经常性工作沟通机制，积极争取上级部门的政策、资金。要充分尊重农民意愿，发挥农民群众在决策参与、投资投劳、建设管理和受益等方面的主体地位，广泛吸纳社会各方面力量支持推进城乡一体化和新农村建设。

（五）积极营造氛围。大力宣传新农村建设和统筹城乡发展方面的方针、政策，切实把广大干部群众的思想认识统一到中央和省、市的重大决策上来，深刻认识和把握统筹城乡、推进城乡一体化发展的长期性、艰巨性、时代性、紧迫性特征，不断消除一切不合时宜的旧思维、旧观念、旧体制、旧机制、旧办法的束缚。坚持围绕大局开展工作，从既得利益中解放思想，局部服从整体，努力以富有时代特征的理念、敢为人先的精神、创业实干的作风，不断把统筹城乡发展工作推向深入。

（六）加大督查力度。全市要把推进城乡一体化的工作实绩作为考核各级干部实绩的重要内容，建立改革试验推进考核管理和激励约束机制，加强对改革试点工作的督促考核。要建立相应的统计评价制度、目标考核管理办法和奖惩机制，把各项工作量化分解到各级各部门，实行目标责任制，认真抓好落实。各级组织、纪检、监察以及各有关部门要充分发挥职能作用，加强对推进城乡一体化工作的督促检查和业务指导，确保各项政策措施落实到位。

统筹城乡发展，促进形成城乡经济社会一体化新格局

党的十七大报告在阐述和部署社会主义新农村建设时明确提出，要建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。这是党中央对统筹城乡发展提出的新方针和新要求，是打破城乡二元结构、加快农业和农村发展、促进农民富裕的根本途径，为下一步推进城乡经济社会发展指明了方向。

近年来，当中央出台了一系列强弄惠农政策，使统筹城乡经济社会发展取得了积极进展。——我国统筹城乡社会发展新机制正在形成。以破除城乡二元结构为重点的各项改革不断深化，实行了以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革，扭转了长期以来农民负担过重的局面；实行了促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革，着力解决农村上层建筑与经济基础不相适应的深层次问题；推进城乡户籍、就业、财税、金融、社保等方面改革等。——农业综合生产能力提高。大型商品粮基地建设进一步加强，优质粮食产业工程、种子工程和大型灌溉区节水改造重点工程顺利推进，有效地提高了农业综合生产能力，粮食连续四年增产。我国粮食、棉花、蔬菜、水果、肉类等主要农产品产量已连续多年位居世界第一。——农民收入大幅度增加。通过取消农业税、牧业税、农业特产税和屠宰税等“四税”，减轻农民负担。通过实行种粮直补、良种补贴、农机购置补贴和农资综合补贴等“四项补贴”，增加农民的种粮收入。

虽然我国在统筹城乡经济社会发展方面取得积极进展，但仍存在一些亟待解决的矛盾和问题，主要矛盾和问题如下：

一、城乡金融二元对立

目前城乡金融二元对立现象突出，农村金融体制改革滞后，农村产权制度制约农村金融发展。农村金融资源稀缺，不能满足农村发展的需求，已经成为制约统筹城乡发展的突出问题。表现在：国有商业银行基本上推出了农村；农发行业务范围十分有限；邮政储蓄是只存不贷的“抽水机”；农村信用社成为成为农村金融供给的主体，运行存在诸多困难，不能满足农村金融需求；农业保险体系严重缺失；农村非正规金融组织缺乏必要的政策引导与监督。

二、统筹城乡发展，法律是瓶颈

新世纪新阶段，统筹城乡发展成效显著，全面取消农业税是标志。但是，与城乡二元体制相对应的相关法律和政策，已成为制约城乡一体化的瓶颈。主要包括土地政策和制度、户籍管理制度和法律体系、农村金融体制、行政管理体制。比如，农村土地承包权和集体建设用地使用权流转面临法律和政策上的束缚，制约土地规模化、集约化经营和农地效益提高。比如，由于城乡二元户籍分割，进城务工农民总体上仍无法融入当地社会，享受不到同城同待遇，全国一盘棋的社保动态管理体系无法建立。再比如，行政管理体制明显不适应统筹城乡发展的要求，政府部门职能缺少协调，服务三农功能较弱。

三、农村土地承包问题开始显现

农业适度规模经营呼唤完善农村土地承包制。随着新时期农村形势的发展，现行土地承包制已有一些不适应的地方，主要是把土地等生产要素分散在一家一户，制约了土地规模经营，影响对土地加大投入的积极性。农业适度规模经营事发展现代农业、提高农业生产力的内在要求，没有规模经营，农业生产效率就很难提高。此外，在我国南方、中西部以及其他丘陵山区地带，人均耕地较少，土地承包时又要肥瘦搭配，一家三五亩地都被分割成七八个甚至更多地块，阻碍了农业生产现代化的推进。这种分散经营的生产方式，难以推广使用先进科学技术，也无法与大市场全面对接，又得不到现代金融的良好服务。

四、公共服务体系，投入需加强

近年来农村公共服务事业发展取得了长足进步，但也还存在一些普遍性问题。在城乡二元体制下，我国财政体制基本上是城市财政，对农村公共服务的投入一直很少，加上农村公共服务体制尚不健全，政府提供的公共服务数量有限，质量不高，难以满足农民要求。

作为农村文化活动的主要阵地和服务载体，当前县级图书馆、文化馆等公共设施大都建于上世纪七八十年代，设施陈旧，设备落后。据统计，全国农村76%的乡镇文化站需要新建改建，84%的行政村未建文化室。而作为农村基本公共服务重要组成部分的农村义务教育受财力、物力、人力不足的制约，教育硬件长期的不到改善，校舍面积严重不达标，教学设施落后，教师队伍不稳定，农村基层教育供给严重不足。

而现阶段，中央和地方各级政府对农村提供公共服务的职能尚不清晰，为“三农”服务的职能有所缺失。农村公共服务与农民意愿相脱节。一些地方政府官员很积极，但农民反应冷淡，常常不愿意配合，给解决农村公共服务问题带来了一定的困难。

现阶段统筹城乡发展，必须从以下几个方面进行努力：

一、金融机构要切实履行支持三农的职责，只要在县和县以下有吸收储蓄的，都应当将一定比例的资金以贷款等方式用于农村。以市场化等方式引导邮政储蓄资金有效返回农村。实行差别税率政策，引导金融机构在农村扩大经营，充分发挥人民银行支行再贷款的作用。通过财政贴息、支持保险等方式，引导社会资金特别是金融资金增加对农村的投入。国家政策性银行要开办中长期农村建设专项贷款。

二、统筹结构，加大农业投入。落实统筹城乡经济社会发展的需求，要下决心调整国家财政支出结构、基本建设投资结构和信贷资金投放结构，向农村倾斜。去年国家财政支出中农业占7.2%，国家金融机构贷款余额中农业占5.2%，乡镇企业占4.8%，同农业基础地位很不相称；国家基本建设投资中，虽然农业比例较大，接近30%，但其中70%是国债资金，很不稳定，而且大多用在大江大河治理等项目上。不下决心对三个结构调整，目前农村发展严重滞后的趋势就不可能扭转。因此，要建立政府支农资金稳定增长机制。各级政府都要做到财政支农支出的增幅高于财政经常性收入的增幅；新增财力要向三农倾斜，中央提出，教育、文化、卫生新增事业费主要用于农村，可以考虑明确规定比例。

此外还要多渠道筹集资金，建立农业基础设施建设专项资金。调整土地出让金用于农业土地开发部分的提取方式和提取比例；建立粮食主产区和主销区的利益调节机制，从主销区筹集一些资金，用于主产区小型农田水利建设和中低产田改造。

三、千方百计增加农民收入。我国城乡发展不协调，原因之一是农村发展水平低，而农村发展水平低的核心问题是农民收入水平低。要提高农民的收入，不能单靠增加农业生产。农产品价格弹性大，增产会导致农产品价格下降很多，造成“谷贱伤农”。

要长期增加农民的收入，最重要的是创造一个农村生产力逐渐、大幅度的转移到城市来的政策环境，因为劳动力转移出来，就从农产品的生产者变成需求者，供给减少了，需求增加了，农产品的价格才能提高。要创造农村劳动力转移的机制，就要在城市里多发展劳动密集型中小企业，而发展中小企业的关键是使它们在金融方面得到有效服务，能够给中小企业提供金融服务的是地区性中小银行，因此让它们发展就显得很重要。劳动力要流动，除了在城市里要有就业机会，还必须让农民有能力在城市就业，这就非常需要提高农村的教育水平和职业培训水平。

应该形成全国统一市场，让东部退出粮食农产品的生产，这样就会给中部粮食主产区创造更多商品粮需求，商品粮价格就能维持较高水平；同时东部对矿产需求增加，就会给西部产区创造市场。要建立这样一个市场，应该制定一个全国农用地向非农用地转移的配额，分配到各省区，允许配额拍卖。东部向西部购买，农业生产就会向中、西部集中。同时配额拍卖，也为中、西部提供资金。

四、发展城乡互动战略。统筹城乡发展，关键是要实施城乡良性互动战略。要把城乡良性互动战略确立为一项新的国家战略，使这一战略与科教兴国战略、可持续发展战略等国家战略一同实施，形成政府机制、市场机制、社会机制有效结合的浓厚氛围。

要建立城乡良性互动预警机制。运用城乡良性互动理论建立评价国民经济和社会发展运行状况新的指标体系。出借鉴国际上的计算方法外，应充分考虑我国城乡之间的购买力分布、城乡产业结构、城乡市场需求平衡以及二元结构的动态发展等，引入新的修正系数，以建立和确定城乡良性互动的预警指标，分季度或年季度由权威部门发布，以及时把握城乡关系现状和走向，统筹城乡经济社会发展。要制定有利于加速城乡良性互动的政策措施。在财政上，确保财政支农力度刚性增长，特别是加大对农村公共基础设施的投入力度；在产业政策上，大力发展劳动密集型产业、中小企业、非公有制经济，特别是着力扶持建筑业和制造业；在体制改革上，要积极推进税制和户籍、土地管理制度等改革。

统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化是党中央以科学发展观为指导，根据对我国现实、历史的认识和依据城乡发展客观规律做出的一项重大战略部署，对于促进我国更好更快发展具有重大意义。

一、推进城乡一体化有利于坚持扩大内需方针和实现经济协调发展。推进城乡一体化，可以使城乡之间的资金、人才、土地等生产要素充分流动，城乡产业发展合理布局。同时，依托城市的带动和辐射，进一步加快城乡产业升级，促进农村工业化和城市化水平的提高，这样一方面促进了农产品加工业和物流业发展，延长农业产业链，增加了农业效益；另一方面，由于农村工业和第三产业的发展，一部分农民转移到第二、三产业就业，成为城镇居民，减少了农村人口，农村土地资源就可以相对集中，改变目前土地经营分散的状况，提高农业生产率，为农业的现代化、集约化经营和现代化发展创造条件，从根本上解决农村经济社会发展问题。

二、推进城乡一体化有利于维护社会稳定和推进城乡经济社会的全面进步。推进城乡一体化，一方面可以统筹安排城乡社会事业发展投入，是较多的资金投向农村教育、科技、文化、卫生等领域，市城乡居民的教育、医疗保健和文化生活等方面条件更加平等；另一方面，可以促进城市文明向农村扩散，对思想观念相对落后、信息较为闭塞的农村地区产生强烈的正效应，促进农民思想观念的转变，从而对城乡经济发展和社会进步产生积极的互动作用。

三、推进城乡一体化有利于保护生态环境和资源的有效利用。推进城乡一体化可以使城乡资源和环境的保护得到统筹考虑，避免城乡保护不一致、不同步的问题。同时，通过依托县城和区域中心镇，推进工业聚群发展，有利于区县工业集中区形成，从而推进小城镇的发展，也有利于农村地区道路、排水、供电、通信等基础设施的集中建设和使用，节约利用资源，促进生态环境的保护和资源的有效利用。

我国现阶段正处在城镇化和工业化的关键时期，统筹城乡发展，是这一时期的关键问题。应坚持可持续发展的指导思想，继续深化农村改革，在农村金融体制改革、调整结构加大农村投入、增加农民收入和发展城乡良性互动战略上不断努力，早日实现全面建设小康社会的伟大目标！

以产业融合为理念 推动城乡统筹发展

——关于城乡统筹发展的思考

“统筹城乡发展”是十六届三中全会的政策创新点，是我国全面建设小康社会的内在要求，也是解决“三农”问题的有效途径。统筹城乡经济社会发展，是针对传统计划经济体制和二元经济社会结构下工农分割、城乡分治的发展状态而提出来的。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和二元经济社会结构消极影响的日益显露，国民经济和社会发展内在的要求城乡统筹，实现工业与农业、城市与农村发展的良性互动。这是因为，作为国民经济系统的两个重要组成部分，工业与农业、城市经济与农村经济是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的关系。只有农村与城镇相互协调发展，才能够促进整个国民经济持续快速发展。统筹城乡发展，要求把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹划，综合考虑，以城乡经济社会一体化发展为最终目标，统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题，打破城乡界线，优化资源配置，把解决好“三农”问题放在优先位置，实现城乡共同繁荣。因此，探讨城乡产业的融合发展，推动城乡经济社会资源有效配置，促进城乡经济协调发展，改变目前城乡产业分离的现状，推进城乡产业的融合，对城乡统筹发展的探索具有重要意义。

由于我国长期实行重工轻农政策，导致产业结构发展不协调，突出表现为：一是农业基础脆弱，农村实际劳动力紧缺，生产效率和经济效益低下；二是工业整体素质不高，技术水平、产品质量和档次低，竞争力不强；三是服务业发展滞后，无法满足经济发展和人民生活需要，四是三个产业孤立发展，联系不够紧密，没有形成相互促进的良好局面。推进我国产业结构的优化升级必须实行城乡联动，统筹城乡相关产业的发展，加强产业融合。无论是加强农业还是提高工业或发展服务业，都不可能仅靠城市或农村就能单独完成。因此统筹城乡产业发展，实现产业融合是实现我国产业结构优化升级的重要途径。主要可以从以下几个方面入手：

一、推进产业融合，优化产业结构和空间布局。

统筹城乡产业发展，难点在农村，必须以城乡产业融合发展为导向，形成工业反哺农业，城市支持农村的新局面。产业融合的关键在于发展现代农业，使农业向着集约化、工业化的方向迈进。统筹城乡产业发展，需要强化三个产业的内在联系、完善三个产业间的布局，形成城乡产业相互促进、互利共赢的格局。具体措施为：

（一）以第三产业为纽带，紧密联系城乡，通过技术革新，发挥城市劳动密集型产业的竞争优势，创造新的就业空间，为剩余劳动力提供就业机会，缓解就业压力。

（二）通过产业融合，走出农民单纯提供纯原始的农产品原材料，收益微薄的困境。向农产品的加工、销售、服务一体化方向延伸，形成一个以市场为导向，区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务和规范化管理的新系，利用城市信息发达的优势，为农产品构建销售平台，使农产品通过自身塑造品牌，进行农产品深加工，提升农产品的价值。

（三）优先发展有利于城乡产业融合的项目，使城乡产业形成利益共同体。以产业链条为主导在区域经济范围内集中配置，使城市产业资本持续投入农业，整合城乡资源，做到优势互补，有效地解决农业发展资本不足、城市劳动密集型产业劳动力缺乏等问题。二、三产业相互带动，激活农村自身发展潜力。

（一）大力建设农村基础设施，为深化产业融合做好基础保障。农村基础建设大量消化了工业产品和劳动力，加快了资金流通，既拉动了消费，为农业、服务业的发展打下了坚实基础，又促进了产业融合。

（二）因地制宜，加大科技投入，发展适合当地的特色农业。农产品的多样性以及地域性，为发展当地特色农业打开了一个市场。打造当地特色农业可以从以下几点入手：

1、提炼特色产品特征，确定宣传主题，加大宣传力度，在社会营造广泛影响，为打开市场做好充分准备。

2、注重自身品质，以优良的品质打动消费者，在社会中形成良好舆论。

3、以优质的服务，造就良好的口碑，实现可持续发展。

（三）以农副产品加工业为城乡经济结合点，推进城乡产业稳步、协调、可持续发展。

农副产品加工业在促进农业产业结构调整，推动农村剩余劳动力向非农产业转移，解决农产品增产不增收的问题，增加农民收入，加快城乡产业融合，实现农业工业化、现代化等方面起着非常重要的作用，在统筹城乡产业发展中起着关键作用。

1、农副产品加工业具有较强的产业融合性。农副产品加工业连接着城乡居民的最终消费。农副产品加工产品的用途在不断增加，所应用的行业和领域不断扩展，它的发展能推动相关产业的发展。同时，农副产品加工业的发展可以有力的推动工业反哺农业，机器制造业为农副产品加工业的发展提供设备，吸引一部分农民返乡就近就业，有效避免了资源浪费。

2、农副产品加工业方式灵活，延伸空间大。各地根据市场需求，调整本地农业产业化项目、农副产品加工的等次、程度和种类，形成自己的最有优势和特色的产业体系。发展农副产品加工业，可以利用就近加工原则，大大节省成本，比如农副产品具有数量大、份量重、易腐烂等性质，在原料产地就地加工，可以减少损耗和运输费用。

3、发展农副产品加工业，推动城镇产业集约化建设。土地承包责任制形成的千家万户分散式经营模式，已经无法适应现代农业的需求，产业的规模化、集中化管理势在必行，产业的集约化增强了自身竞争力，而且对周边农村和乡镇具有较强的辐射能力，促进农村产业结构调整和经济起飞，实现农业和城镇产业集约化建设相互协调，互利共赢。

第五篇：统筹城乡综合配套改革总体方案

******统筹城乡综合配套改革

总体方案

统筹城乡发展、推进城乡一体化是党中央、国务院做出的一项重大战略决策，是加快经济社会发展、缩小城乡差距的重要内容，是解决“三农”问题、构建和谐社会的根本途径。市委、市政府在向国家申报的《******经济区新型工业化综合配套改革试验总体方案》中，已将我区列为******市统筹城乡综合配套改革试验区。区第十次党代会也明确提出了统筹城乡作为我区重点发展四大战略之一。为科学有序地推进我区城市化建设，特制定本方案。

一、统筹城乡综合配套改革总体要求(一)指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以建设大******临空经济区为目标，以***************建设为重点，以发展物流商贸、会展商务、旅游休闲、物流配套加工、都市型现代农业五大主导产业为支撑，大胆探索全区新型工业化、新型城镇化、农业现代化和城乡经济社会发展一体化的新途径，引导和促进项目向园区集中，农民向城镇集聚，土地向规模经营集中，建立“以城带乡、以工促农、城乡联动、协调发展”的城乡经济社会发展新格局，为******经济区统筹城乡发展做出积极探索和 有益尝试。

(二)基本原则

1.坚持解放思想，敢于创新。要围绕“保障农民权益，维护农民利益”这一核心，充分运用国家给予改革试验区的先行先试权，在规划建设、社会保障、劳动就业、教育培训、医疗卫生等关键环节，积极创建新体制、新机制，打破城乡“二元”结构，彻底解决“三农”问题，构建城乡一体、工农平等的经济社会管理体制，保证城乡居民共同享有改革开放的成果。

2.坚持全面统筹，协同共进。坚持城乡联动，一体化发展，重点抓好一、二、三产业调整，推进“三次产业”协同发展，妥善处理新兴产业与基础产业、产业发展与基础设施、社会事业配套等相关关系，实现产业和各类要素的有效集聚，统筹经济和社会事业协调健康发展。

3.坚持重点突破，示范带动。按照先易后难、积极稳妥的原则，以近郊城市化、“双核”、“三城一市镇”为工作重点稳步推进，最终带动实现全域城市化。

4.坚持政府推动，市场引导。发挥好政府组织实施和政策推动作用，建立和完善统筹城乡社会保障、社会事业发展、合作医疗、新型户籍管理等规章制度。大力推进城镇建设与管理体制改革，充分发挥市场机制在城乡资源配置中的基础性作用，挖掘城乡土地及空间资源的潜在价值，加快城乡基 础设施建设的市场化步伐。

（三）总体目标

通过实施统筹城乡综合配套改革，着力消除城乡二元体制机制性障碍，建立健全科学发展长效机制。科学统筹城乡要素，促使“项目向园区集中、农民向城镇集中，土地向规模经营集中”，形成城乡经济社会发展一体化新格局，把******建设成为经济发展、政治文明、文化繁荣、社会进步、人民富裕、生态优美的“东北亚空港城，大******新中心”。

1.近期目标。到2011年末，全区主要经济指标预计实现地区生产总值275亿元，增长15%；全社会固定资产投资300亿元，增长38.2%；地方财政一般预算收入20亿元，增长53.6%；社会消费品零售总额67.1亿元，增长10%；城镇居民人均可支配收入18360元，增长15.7%；农民人均纯收入12983元，增长17.3%。

2.中期目标。到2015年末，基本建立符合统筹城乡综合配套改革要求的体制、机制，全面优化生态结构、经济结构和城乡结构，实现城乡经济一体化和协调发展，全区综合实力在******市15个县市区中跻身“第一集团”行列。

——城市化率达到80%以上，100%的村级组织转变为社区组织，80%以上的农民进入城区或新城新市镇工作和生活。

——地区生产总值585亿元，年均增长20%，人均地区生产总值突破10万元。财政一般预算收入60亿元，年均增 长31.6%。

——一、二、三次产业地区生产总值的比重为5：47：48。实现服务业增加值281亿元，年均增长28.9%；工业增加值275亿元，年均增长16%；农业增加值29亿元，年均增长6.3%。

——城市居民人均可支配收入达到36000元，年均增长18%；农民人均纯收入达到23000元，年均增长16%。

——森林覆盖率达到25%，人均公共绿地面积为15.6平方米，城市绿化覆盖率达到35%。

——万元地区生产总值能耗比“十一五”末期降低15％。——近郊基本实现城市化，城镇化水平超过70%，城镇人口突破40万。

——新建、改建道路达到700公里。——城镇登记失业率控制在4.5%以内。——农民养老保险参保率达到90%。

3.长期目标。到2020年，全区城乡一体化发展格局全面建立。农村新型工业化、城镇化、农业现代化水平显著提高，经济实力显著增强，农民收入和消费水平大幅度提升，农村公共事业全面进步，人居和生态环境显著改善，城乡居民收入差距进一步缩小，农村社会管理体系更加健全完善。全区城市化率达90％以上，90%以上的农民进入城区或新城新市镇工作和生活。

二、统筹城乡综合配套改革主要任务(一)推进城乡规划一体化

1.坚持城乡统筹规划。围绕“东北亚空港城，大******新中心”的建设，以*****城和*****建设为重点，按照全域城市化规划理念和功能区规划要求，着眼城乡经济、社会、生态的全面、协调、可持续发展，结合土地利用总体规划及城市总体规划，高起点、高标准、高质量的编制城乡产业发展体系、规划建设体系、科教文化卫生体系、公共服务体系等各项规划，做到总体规划与详规相融合配套，形成科学指导全区统筹城乡发展的基本框架。加快生产要素聚集，实现产业聚集和城区、城镇扩张。同时加强对规划实施的依法监督和综合管理。

2.突出城乡规划重点。以新城新市镇建设为重点，完善新城新市镇发展规划体系和“三城一市镇”总体规划，制定控详规划和城市设计规划。推进新城新市镇建设，完善配套服务功能，提高新城新市镇承载能力。以建设物流商贸中心、会展商务中心和旅游休闲中心为重点，着力发展现代物流加工、会展、商贸、都市农业、旅游、休闲观光作为新城新市镇的主导产业，构建区域新型城乡形态。完善城镇公共服务、基础设施等专项规划，引导城镇公共服务和基础设施向农村延伸。做好新型社区、居民点建设规划的编制。引导人口向城镇集中、企业向园区集中、土地向规模化经营集中。(二)推进城乡产业发展一体化

3.优化城乡产业布局。以“三产互动，城乡互融，共同发展”为思路，明确功能分区定位和产业发展重点，合理布局发展物流商贸、会展商务、休闲旅游、物流配套加工、都市型现代农业五大产业，进一步优化城乡产业布局，促进城乡一、二、三产业的有机融合与协调发展。

4.推进工业集中集约集群发展。坚持走工业园区化、产业集群化道路，大力发展物流配套加工业。以工业园区为主要载体，充分发挥园区优势，着力打造新型战略性产业，为园区内的企业兼并、优化重组创造条件，形成产业集聚。完成雪松经济开发区南部8平方公里拓展区基本建设，引进新兴产业项目200个以上，打造产值超1000亿元的东北金属新材料产业基地。加快沙河新城新兴产业园基础设施建设，进一步完善服务功能，积极引进临空型现代物流及以物流为主体的新兴工业产业，加快姚千唐台工业园区规划建设，着力打造低碳绿色新型产业示范园。进一步扶持林盛电力电气和沙河钢管产业集群企业，促进产业集群优化升级，实现规模化、集约化发展。

5.促进服务业均衡发展。推进服务业联动发展，形成城乡一体发展的现代服务体系。按照“一轴一线两带三区”的空间布局，全力推进会展商务、物流商贸、旅游休闲三大优势产业发展。加快奥园国际新城、恒大名都、中体奥林匹克 花园等重点工程建设，倾力打造******国际会展中心集聚区，建成功能完备、服务一流、全国领先的会展商务中心。加快国药物流、中邮物流等项目投入运营和******五洲国际商贸城、中储东北物流中心等重大项目工程建设，倾力打造东北物流集散区，建成东北知名的物流商贸中心。以临空国际城、体育度假区、乡村休闲区“一城两区”为发展空间，加快临空生态总部、国家体育产业、国际会议度假、国家乡村旅游四大基础建设，倾力打造大******中央休闲区，建成东北知名的旅游休闲中心。优化房地产供应结构，大力开发满足市场需求的多种类、多层次的商品住宅，形成适应统筹城乡发展的住房供应体系，使房地产业成为现代服务业发展的重要补充。全面推进农业生产资料、农副产品经营、农村日用品现代流通体系建设，到2015年，规划调整建设商贸农贸市场12个，其中改造市场6个，新建市场6个，极大满足广大城乡居民的物资文化生活需求。

6.发展都市型现代农业。依托资源优势，大力发展现代都市农业、设施农业、绿色农业、休闲农业和观光农业，将*****农业经济区打造成高端农产品生产、加工、仓储为一体的新型示范区。利用东部山区林果资源天然优势，大力发展旅游农业。依托优势农产品资源，大力发展农产品深加工，提高农产品附加值。

(三)推进城乡基础设施建设一体化 科学规划、统筹推进城乡基础设施建设，基本实现城乡基础设施和市政管理一体化。推进城市功能向农村延伸覆盖，实现城乡市政管网全面对接，不断提高配套保障能力，构建一体化新型城乡发展新格局，促进人口向中心城镇集中。

7.加大融资力度，全力推进村屯拆迁改造，加速城市化建设进程。积极争取村屯改造、土地整理及道路等基础设施建设项目的国家政策性融资贷款，力争融资45.6亿元，为村屯拆迁改造提供可靠资金保障。2011年力争完成**、**、**、**、**街道的16个自然村屯改造任务，实现2306户、7618人集中居住，整理土地4155亩；2012-2015年完成79个自然村屯改造任务，实现25486户、78841人集中居住，整理土地43518亩；2016-2020年完成55个自然村屯改造任务，实现18101户、52496人集中居住，整理土地28528亩。集中建设农民住宅小区，实现农村城镇化。

8.构建畅通的城乡交通网。优化铁路、公路等交通方式与城市交通的衔接，以“九纵”“五横”城区道路为骨架，进一步完善******市中心城区与******综合交通网络体系建设，构成一体化连接，加快国道、省道建设与配套改造，高标准规划建设“三城一市镇”道路，确保乡村公路通行顺畅，构建全域城乡交通网络。重点建设四环路、**产业大道、**路、**线、**线、**线等新路建设，**线、**线、**线、**线、**线等路段的改扩建。构建全域城乡交通顺畅的道路骨架，完善城乡环型干道路网规划和修建，不断提升******的道路交通枢纽地位。到2015年末，全区公路总里程1030公里，其中高速45公里，干线113公里，县道215公里，乡道190公里，村道467公里。公路密度131.7公里/百平方公里。

9.加快标准统一的城乡供水、排水、供电体系建设。推行市场化运作模式，与市水务集团开发合作，加快供水工程建设，利用**输水管线及长白水厂向苏东水源地供水，满足“一轴地区”、“机场路沿线”和“*****园”等地区供水需求。完成为临空国际城配套的日供水5万吨供水厂建设，满足临空经济区发展需求。实施农村安全饮水工程建设，建立完善统一的城乡供水体系，提高农村居民安全饮水保障水平，到2013年全区141个村实现农村安全饮水全覆盖。科学预测污水排放量，同步规划排水工程，建设污水处理厂，实现对污水无害化处理，提高中水利用率。加快*****灌区和*****的景观化改造。做好全域电力规划，2011年改造5条66千伏高压线，力争增容10万千伏安；2013年新建220千伏变电站1座、66千伏变电所2座，改造10条66千伏高压线路；2015年新建500千伏变电站1座。完成*****国际城热源厂的规划和建设，不断提高城乡居民的生活质量和水平。10.统筹城乡环境保护，大力发展生态经济。完善城乡一体的环境保护体制，形成全覆盖、网络化的监管体系。按照区委、区政府开展的“三年绿化家园”活动，到2013年农村完成人工造林5.8万亩，清荒1.5万亩。创建国家生态区，重点加强农村环境整合整治，建立水土流失综合治理、土壤污染防治等环境保护管理体系，提高城乡环境质量；加快城乡生活垃圾处理，在中心镇和农村新型社区，实行生活垃圾定点存放、统一收集、定时清运、无害化处理。围绕生态区建设，有效开发利用农业和农村可再生能源资源，发展农村循环经济。加快产业调整，大力发展低能耗、高附加值的产业、现代物流业、新型能源业，做好工业企业节能降耗工作。到2015年，生活垃圾和污水处理率分别达到80%、90%以上，农村使用清洁能源比重达到65%，万元地区生产总值能耗下降15%以上。

(四)推进城乡公共服务一体化

11.建立覆盖城乡的公共服务体系。加强服务型政府建设，统筹教育、卫生、文化、社会保障等公共资源在城乡之间的均衡配置，加快向基层和农村延伸覆盖，建立城乡均等化的公共服务体系，让农村居民享受与城市居民同质化的公共服务。

12.促进城乡教育均衡发展。调整城乡中小学、幼教布局。实施中小学标准化工程，进一步改善农村中小学办学条 件。加强教师培训，引导优秀教师到农村支教任教，提高农村学校的教育教学质量。基本普及高中阶段教育，逐步把义务教育延伸到高中阶段。多渠道增加职业教育投入，结合全区产业发展特色，积极发展职业教育，探索多元化办学机制，推进非学历教育培训机构向农村覆盖。

13.完善公共卫生和基本医疗服务体系。加强城乡卫生人才队伍建设，鼓励城区医护人员，特别是各类医疗专家到基层医疗机构服务，促进医务人员和医疗技术的城乡交流。实施乡镇卫生院和农村卫生人员的一体化管理，新建标准化村卫生室54个，到2012年全区农村标准化卫生室建设全面达标。逐步提高新农合医疗补助标准和新农合医药费报销比例，完成城乡群众大病求助体系建设，全面解决贫困群体治病难问题。加快计生服务机构建设，提高计划生育服务水平。

14.加强农村公共文化建设。加快农村文化广场、健身广场、图书室、科普教育等公共文化设施建设，构建城乡公共文化服务体系。探索文化娱乐、动漫、体育等产业化发展新机制，满足城乡文化产品和文化服务的需求。到2015年，每个街道确保建设一个文化广场、一个文化中心、一个图书馆、一个健身中心。

15.加强农业农村科技服务体系建设。大力推进农业农村科技创新，积极开展新农村建设科技示范工作，加大对农村科技投入，加强新型社会化农村科技服务体系建设。加强 农民科技培训与科技普及，加快推进乡村科技活动设施建设，提高农民科技文化素质和农业科技应用水平。(五)推进城乡劳动就业和社会保障一体化

16.加强城乡劳动就业体系建设。统筹规划城乡就业，完善和落实城乡一体化的就业制度，坚持以创业带动就业，建立城乡统一、平等的人力资源市场，充分保障城乡劳动者享有平等就业的机会，实现城乡劳动力平等就业。整合现有教育资源，形成覆盖城乡、布局合理的职业培训组织体系。加强城乡劳动者的职业培训，不断提高城乡劳动者的职业技能水平。到2015年，农村适龄劳动力培训率达到90%以上。

17.加快城乡社会保障体系建设。完善社会保障制度，不断提高覆盖面和保障标准，促进城乡社会保障接轨。努力营造城乡居民安居乐业的社会环境，健全促进农民转移就业的优惠政策，完善就业服务体系。加快启动公共租赁房建设，帮助农民解决好进城就业的后顾之忧，引导农民向城区、城镇转移。同时要改善低收入人口的生产生活条件，逐步将农民工纳入城镇经济适用住房、廉租住房保障范围。加快城乡低保一体化进程，实现城乡低保政策的相统一。逐步提高农村60岁以上老人生活补助标准；农村“五保户”集中供养率达到80%。

18.完善城乡居民社会保险制度。完善养老保险制度，全面实施城镇居民养老保险和新型农村社会养老保险，建立 覆盖城乡居民的社会保障体系。对单位录用的人员、进城自主创业和自谋职业收入稳定的人员纳入城镇职工社会保险范围。同时要妥善解决好被征地农民的社会保障问题。

完善医疗保险制度，整合新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险，建立城乡一体化居民医疗保险制度。到2015年，社会养老保险覆盖率达100%，新型合作医疗参合率达到100%。

(六)推进体制改革，实施城乡社会管理一体化 19.赋予机构编制自主权。对机构编制实行总量控制，在市机构编制部门核定的编制内，自行确定内设机构名称、机构数量、领导职数、人员数额、工资待遇，并报市机构编制部门备案。

20.完善选人用人机制和薪酬激励机制。进一步完善公开选拔、档案封存、全员聘用、依岗定薪、竞争上岗、能者高薪的选人用人机制。面向社会公开招聘，试行政府雇员机制。逐步实行灵活的薪酬制度，推行岗位绩效工资制，重点向优秀科技人员、有突出贡献人员倾斜。

21.加快户籍制度改革。按照“降低门槛，放宽政策，稳步推进”的原则，深化户籍管理制度改革，探索城乡户籍一元化管理的新模式，打破制约城乡二元结构的瓶颈，促进人口向城镇集中，进一步加速城市化进程。

22.深化土地使用制度改革。坚持长期稳定并不断完善 以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包的各项权利。鼓励和支持农民按照“依法、自愿、有偿”的原则，采取出租、入股、质押、转换等方式，积极探索推进土地承包经营权流转，做好佟沟、永乐、王纲、林盛4个土地流转市场试点工作；在特定区域内，鼓励和支持经营大户和大企业规模发展设施农业、设施园艺，提高土地收益。积极探索建立土地收益分配、流转登记管理新机制，实行多种补偿安置办法，解决好同区域邻地差价问题，切实落实土地被征用农民的社会保障和就业问题，使农民失地不失业，失地不失利。

23.完善城乡公共财政体系建设，加强统筹城乡协调发展的财政调控能力。加大财政转移支付力度，逐年加大对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，重点解决城乡一体化进程中影响全局性的重点问题。

24.深化金融体制改革，发挥金融支农作用。充分发挥农村信用社支农作用，加强经营管理，增加信贷额度、还贷期限和服务品种，提高服务质量，为农民生产生活提供及时有效的信贷支持。建立完善农村信贷担保机制，积极争取各商业银行的信贷支持。

25.加快农村管理体制改革。提高农村社会管理水平。充分发挥*****管委会、*****管委会、*****区管委会的职能作用。理顺各部门职能关系，调整政府部门的内设机构和 行政职能，理顺工作关系，实现工作向农村延伸、投入向农村倾斜、重心向农村下移，推动部门职能由城市建设和管理向更加关注农村建设和服务转变。进一步建立健全社区居委会管理体制，搭建农村社会事务管理平台等，提高农村社会管理和服务水平。

三、实施步骤

（一）2011年为“试点起步阶段”

按照市委、市政府《******市国家新型工业综合配套改革方案》的要求，区委、区政府决定率先在全市开展统筹城乡综合配套改革试验，围绕推进“六个一体化”，确定以土地流转、土地置换、村屯改造、户籍改革、保险保障、金融服务等为试点课题，明确试点任务，分解落实责任，强化政策措施，着力抓好各项基础性工作。以新城新市镇建设为重点突破，以点带面，着力做好统筹城乡的各项改革，全面推进城乡一体化进程。在取得经验的基础上，统筹城乡综合配套改革工作全面展开。

（二）2012-2013年为“重点突破阶段”

在全面推进“六个一体化”的同时，围绕实现城乡等值化目标，着力在推进农村产权制度改革、深化城乡户籍制度改革、开展农村土地管理制度改革、促进城乡公共服务均等化、加快城镇化、新农村和新社区建设、健全完善统筹城乡发展体制机制、关键环节和重点领域改革取得重大突破，初 步形成城乡经济社会一体化发展新格局。

（三）2014-2015年为“整体推进阶段”

深入推进统筹城乡综合配套改革，进一步健全完善统筹城乡发展的体制机制，把行之有效的改革措施和推进办法规范化、制度化、法制化，彻底打破城乡二元结构，城市化率达到70%以上，基本实现城乡一体化。

（四）2016-2020年为“全面达标阶段”

进一步加快统筹城乡配套改革进程，圆满成功各项工作目标，全区城乡一体化格局全面形成，全域实现城市化。

五、统筹城乡综合配套改革的保障措施(一)加强组织领导

成立******统筹城乡综合配套改革领导小组，由区委书记、区长任组长，区委副书记、常务副区长任常务副组长，各主管副区长为副组长，相关职能部门为成员单位，负责指导、协调、推进全区统筹综合改革试验工作。小组下设城乡规划工作组、城乡产业工作组、城乡基建工作组、城乡公共服务工作组、城乡劳动和社会保障工作组、城乡社会管理工作组和综合办。综合办设在发改局，主要负责领导小组日常工作，组织协调落实国家、省、市交办的各项改革工作任务。

(二)明确职责分工

各工作组要按照区委、区政府的统一部署，结合本单位、本部门的实际，明确到2015年和2020年奋斗目标，制定统 筹城乡发展的相关配套政策和措施，确保完成全区统筹城乡综合配套改革的各项工作目标。

1.城乡规划工作组。成员单位：区规土局、村屯改造办、和17个街道办事处。完成全区推进城乡一体化发展的总体规划、城乡一体的土地利用规划和城镇建设规划等与全区统筹城乡改革相配套的政策、办法和措施。

2.城乡产业工作组。成员单位：经信局、外经贸局(招商中心)、服务业局、中小企业局、农林局、新农办、农机总站、旅游局、安监局、粮食局、供销联社。完成编制一、二、三产业发展规划、推进农村土地使用制度改革等与全区统筹城乡改革相配套的政策、办法和措施。

3.城乡基础设施建设工作组。成员单位：建管局、水利局、交通局、环保分局、供电局、自来水公司、村改办、拆迁办。完成城乡基础设施建设、供水、排水、供电及生态区建设等与全区统筹城乡改革相配套的政策、办法和措施。

4.城乡公共服务工作组。成员单位：卫生局、科技局、文体局、教育局、计生局、广电中心。完成与全区统筹城乡改革相配套的城乡公共服务方面的政策、办法和措施。

5.城乡劳动和社会保障工作组。成员单位：区总工会、人社局、民政局、房产局、残联。完成城乡就业一体化、社会保障一体化及拆动迁安置补偿等与全区统筹城乡改革相配套的政策、办法和措施。6.城乡社会管理工作组。成员单位：财政局、公安分局、行政执法分局、审计局及各金融部门。完成城乡公共财政体系建设、农村金融体制改革、户籍制度改革等与全区统筹城乡改革相配套的政策、办法和措施。

7.综合办。成员单位：区委办、政府办、发改局、考核办。由发改局负责协调、编制《******统筹城乡综合配套改革试验总体方案》，并将各部门统筹城乡综合配套改革的相关政策汇编成册，协调整个城乡统筹改革的具体工作。(三)形成改革合力

全区统筹城乡综合配套改革、推进城乡一体化要在区综合协调领导小组指导下进行，日常工作由综合协调领导小组办公室负责。各工作组、全区各部门、各单位要牢固树立大局观念，按照各自工作职责，抓好具体项目、具体工作的组织实施。要建立横向纵向沟通机制，积极争取上级部门的政策、资金支持。要尊重农民意愿，充分发挥农民群众在决策参与、投资投劳、建设管理和受益等方面的主体地位，广泛吸纳社会各方面力量支持推进城乡一体化和新农村建设。(四)加强督促检查

要把统筹城乡综合配套改革、推进城乡一体化的工作实绩作为考核干部实绩的重要内容，建立改革试验推进考核管理和激励约束机制，加强对改革试点工作的督促考核。要建立相应的统计评价制度、目标考核管理办法和奖惩机制，把 各项工作量化分解到各级各部门，实行目标责任制，认真抓好落实。组织、纪检、监察等有关部门要充分发挥职能作用，加强对推进城乡一体化工作的督促检查和业务指导，确保各项政策措施落实到位。

（五）做好宣传和动员

采取多种形式宣传统筹城乡综合配套改革的目标和意义，激发广大干部群众的主人翁意识，提高农民参与建设美好家园的热情和干劲。充分发挥各类新闻媒体的作用，及时总结宣传试验的成果和经验，营造良好的舆论氛围。

二〇一一年七月十二日