城乡关系的战略转型与新时期城乡一体化规划探讨

第一篇：城乡关系的战略转型与新时期城乡一体化规划探讨

城乡关系的战略转型与新时期城乡一体化规划探讨

1城乡发展的新阶段与城乡关系的战略转型

1.1城乡发展的新阶段：城乡经济社会发展一体化的提出

城乡关系历来是影响我国发展和稳定全局的战略性问题，“城乡互助”的思想作为基本经济纲领在建国初期具有临时宪法地位的《共同纲领》中就已经被提及(武力，2007)。但在实践中，出于对快速实现中国工业化的战略追求，在20世纪中叶后的漫长岁月中，城乡关系的实质基本上是农业和农村支持工业和城市的发展。并通过一系列差异化的制度设计，形成并强化了城乡的二元结构。

1.1.1改革开放前的强制性“以乡促城”

1949—1978年，我国最根本的问题是解决吃饭问题并实现工业化，在“工业导向、城市偏向”的整体发展战略和“挖乡补城、以农哺工”的资金积累模式下，农业的意义除了解决吃饭问题外，更重要的是为工业化提供积累和降低成本‰这一时期的城乡关系核心特征表现为：农产品不平等交易、城乡劳动力之间的非自由流动、城镇居民与农民权利和发展机会的不平等，实际上是“城乡二元结构”凸显的过程(谢垩，2007)。但这种城乡二元带有明显的政府导向性色彩，即国家通过包括农产品统购统销、人民公社制度和户籍制度在内的一系列城乡二元化的制度设计来强制性推行。本质上看，实际上是政府对城市和市民实行“统包”，对农村和农民实行“统制”。

1.1.22000年以前的市场化“以乡促城”

1978年后，农村和城市都进行了市场化改革，激活了城乡生产要素，释放了城乡的生产力。更为重要的是，城乡之间带有强制性色彩的制度藩篱逐渐被拆除，城乡相对封闭的格局被打破，生产要素实现了一定程度的自由流动。市场化条件下，由于工业收益大于农业收益的市场效应，农村的劳动力、土地、资本等生产要素自发地快速向城市流动，极大地促进了城镇化的发展。但是，由于城市利益集团的压力和传统体制的遗留，城乡之间的差距、农民和农村的弱势地位并没有改变。城乡关系中“以乡促城”的格局由改革开放前政府导向下的强制性色彩，改变为利益集团和资本导向下的市场化色彩。农民和农村通过廉价劳动力的供给、土地资源的廉价出让和乡镇企业的直接投资等方式，继续为城市和工业的发展提供强大的要素支撑。在实践中，产生了“农民工”、“失地农民”等中国特色的词汇。

1.1.3新时期国家战略主导下的“以城带乡”

进入21世纪以来，在科学发展观的指导下。我国城乡关系进入了新的发展阶段。2003年，党的十六届三中全会，明确提出了“五个统筹”的战略思想，“统筹城乡”发展上升为国家战略，并首次明确提出了“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”。之后，2004年十六届四中全会，胡锦涛总书记提出的“两个普遍性倾向”；2005年十六届五中全会，“社会主义新农村”建设的提出；直到2007年十七大“形成城乡经济社会发展一体化新格局”的明确提出，标志着国家在战略层面真正进入了推进城乡经济社会发展一体化的新阶段。新时期，城乡关系发生了战略性转型：首先，国家在战略上对城乡关系的认识由“城乡分治”、“大力推进城市化”进入了“以工促农、以城带乡”的城乡经济社会发展一体化阶段；其次，相应的城乡改革，由经济领域拓展到包括免征农业税、农村义务教育免除费用、建立新型合作医疗等社会领域，也拓展到基础事权、调整各

级政府关系的体制领域。

1.2城乡经济社会发展一体化的内涵要求

城乡经济社会发展一体化是城乡关系演进的最高阶段，伴随着工业化和城镇化的深入发展而得以实现，并依赖于工业化和城镇化的快速扩散。从内容主体上看，城乡经济社会发展一体化不仅仅是包括城乡关系，还包括经济与社会之间的关系，是对过去“重城轻乡”的修正，也是对过去“重经济轻社会”的修正，强调的是多元主体之间全面的统筹协调。

从内涵上看，城乡经济社会发展一体化的实现应该包括4个方面：①城乡资源高效地综合利用；②生产要素在城乡之间的自由流动；③公共资源在城乡之间的均衡配置；④城乡经济发展与社会发展的融合。

在内容上，城乡经济社会发展一体化包括城乡经济发展一体化和城乡社会发展一体化两个方面的核心目标。其中，城乡经济发展一体化的内涵是城市(镇)与乡村在产出效益上趋于一致，重点是促进城乡经济要素(包括组织、资源、市场、劳动力、技术、信息等)的多维传播和融合。实现途径包括：加快城乡经济发展、完善城乡经济结构、增加城乡经济联系和优化城乡经济布局四个方面。城乡社会发展一体化的内涵则是城市(镇)与乡村居民生活质量趋于一致，重点是城乡居民具有同等的生活待遇和发展机会。实现途径主要包括：加快城乡社会建设、促进城乡公平发展、均衡配置城乡公共资源、统筹协调经济发展与社会发展等几个方面。

而城乡经济发展一体化和城乡社会发展一体化实现的关键在于空间的落实和制度的保障。因此，对于以“形成城乡经济社会发展一体化新格局”为目标的城乡一体化规划而言，其完整的内容体系应该包括城乡经济发展一体化、城乡社会发展一体化、城乡空间发展一体化和城乡制度一体化4个方面的内容(图1)。其中，空间一体化和制度一体化是经济一体化和社会一体化的重要支撑和保证。2国内城乡一体化规划的研究与实践探索

城乡一体化是中国首创的词汇，但其思想渊源却早在马克思、恩格斯的“城乡融合”观点中就有所体现。从本质上看，城乡一体化解决的核心问题是“城乡二元”。一直以来西方学术界对于“城乡二元”的研究，基本上从两条平行脉络展开：一条是对于“经济二元”的研究，侧重点是工农产业关系，发端于刘易斯的“二元经济结构论”；另一条是“空间二元”的研究，侧重点是城乡关系，代表人物是弗里德曼、麦基等。两条脉络平行推进并由此带动了发展经济学和空间经济学的大跨步发展。对城市规划学界而言，其最早的城乡一体化思想发端于霍华德的“田园城市”，但彼时也仅仅作为一种思想启蒙存在。直到1980年代加拿大学者麦基(T.G.Maggie)基于对亚洲城市化模式的大量实证研究，提出的以城乡一体化区域(Desakota)为基础的城市化空间模式才真正对空间规划产生具体的指导作用(史育龙，1998)。

近代以前，中国城乡关系具有明显的同一性，即经济上，城市和乡村共同建立在农耕文明自然经济基础上，城市工商业发展有限，只能依赖乡村为城市提供生存基础。城市在政治上统治乡村，经济上却又依赖乡村(罗朝晖，2007)。新中国成立后，国家整体上的“城市偏向和重工业导向”逐渐强化的是“城乡二元结构”。因此，在1980年代以前，“城乡一体化”作为一种概念在我国文献中鲜有提及，更谈不上规划实践。之后，从概念的提出到规划的大量实践大体可以分为3个阶段。

2.11980年代城乡一体化思维的拓展阶段。研究引导实践

国内真正开始提“城乡一体化”概念源于农业部1980年代在无锡农村的现代化建设试点。1983年苏南地区最早开始城乡一体化规划的实践，其最重要的背景是乡镇企业带来的乡村工业化蓬勃发展，并由此产生的城乡之间联系加强和矛盾的出现，规划的编制也仅仅局限于城市建成区范围之内。整体而言，整个1980年代仍然是城乡一体化思维的拓展阶段，主要是对国外相关经验和理论的介绍和引进。期间，1982年“市带县”管理体制的施行，出发点是推进“以城带乡”，但由于当时城市本身处于城市化补偿阶段，客观上导致了乡村各类资源要素向城市的集聚，加剧了城乡二元结构。

2.21990年代城乡一体化规划的探索阶段，实践丰富研究

1990年代，城乡一体化经过上一阶段的引入和推广，已经开始在中国较为广泛地流传，并且一时间成为新闻媒体报刊文章等的流行词汇。相关学术研究不但在量上增加，而且范围和内容越来越广，包括了城乡一体化概念、内涵、研究框架、目标、动力等各方面(邵波，1995；邹军、刘晓磊，1997)，《城市规划》期刊甚至为此开辟了专栏进行探讨。

更为重要的是，这一时期从解决乡村工业化发展带来的城乡土地利用、环境污染、基础设施等方面的问题出发，在经济相对发达的长三角、珠三角等地区出现了大量的城乡一体化规划实践。比较典型的如南海城乡一体化规划、温岭城乡一体化规划等。规划实践引导了城乡一体化的研究由简单地探讨城乡一体化系统的建设、城乡一体化的内涵，转变为从指导规划实践的角度对其进行系统的论述(甄峰，1998)。

整体而言，1990年代的城乡一体化规划，主要针对的是农村工业化所产生的城乡空间利用方面的矛盾，规划的基本思路是“问题导向”。其积极意义是，真正在规划实践层面拓展了规划的空间范围，并一定程度上为后来《城乡规划法》的颁布提供了来自于实践的基础。但从规划的内容看，其本质上仍然关注的是变农村工业化带来的诸多“半城市化”、“泛城市化”为真正城市化的问题，着眼点依然是城市，而非城乡关系的良性互动。

2.32000年以来城乡一体化规划的蓬勃发展。研究反思实践

进入2000年以来，在“统筹城乡”上升为国家战略并逐渐成为共识的大背景下，城乡一体化规划在不同空间尺度和不同地区大量展开。但从规划的方法和内容上看，仍然延续的是1990年代基于解决城乡空间利用矛盾的内容体系，对于“城乡一体化”的理解仅仅是规划范围的扩大，很少真正地探讨“城乡关系”，更谈不上深入地解决“经济与社会一体化”问题。一定程度上讲，在国家明确提出“城乡经济社会发展一体化”的当下，传统的城乡一体化规划思路已经难以满足新形势下的新要求。

相应地，这一时期理论上对于城乡一体化规划的相关研究，更多的也是侧重于对前一阶段大量开展的规划的回顾、总结与反思(赵燕菁，2001；石忆邵，2003；袁奇峰等，2005)。

3新时期城乡一体化规划的理论思考

3.1主体与边界

明确规划的实施主体，并基于实施主体的事权边界确定规划的内容体系，是城市规划界对于长期以来规划实施不力症结深入思考后给出的答案。尤其是，2008年《城乡规划法》的颁布实施，进一步强调了规划的公共政策属性和“一级政府一级事权”的原则。规划作为政府职能，第一不能超越其行政辖区，第二

不能超越法定的行政事权(张勤，2003；石楠，2008)。

新时期的城乡一体化规划，既不能把它视为空间范围扩大化后的城市总体规划，也不能把它等同于传统城镇体系规划的细化，而是应该定位为以优化“城乡关系”为重点的区域规划。规划的内容乃至成果的表达方式，必须立足于政府的事权，面向操作实施。

需要明确的是，城乡一体化规划的实施主体是各级政府，而不是各个部门。按照“一级政府一级事权一个规划”的思路，规划强调整合同级政府各部门的事权，对于涉及城乡经济、社会发展的各项事业进行统筹考虑，对于涉及空间发展和资源利用的各类规划进行综合。

不同层级政府之间的城乡一体化规划，应遵循上级政府的规划，以尊重下级政府依法享有的决策自主权为前提。省级层面的城乡一体化规划强调指导性，重点在于确定城乡经济社会一体化发展的目标体系和总体战略，创新保障城乡经济要素自由流动的政策机制，明确实现基本公共服务均等化的途径和设施配置指标体系，控制对省域整体发展不利的开发活动，提出城乡资源统一利用、生态环境统一保护和城乡基础设施统一配置的方案。成果表达的最主要方式是在划定空间禁止开发边界的基础上，进行政策性分区，凸显规划的综合性和政策指引作用。市县级层面的城乡一体化规划强化操作性，尤其对于城乡产业发展、社会设施配置、人口流动、用地增减、基础设施、资源利用和环境保护等内容要做到定量、定位。

3.2阶段与模式

城乡关系的发展具有阶段性，一定程度上讲城乡一体化既是一个目标，更是一个过程。对于以优化“城乡关系”为核心的城乡一体化规划而言，明确城乡发展的阶段性是规划的第一步，也是确定规划目标体系、选择发展战略的基础。动态来看，城乡关系整体上呈现出一种由自发走向有序、由城乡分离走向城乡融合的发展演变规律，体现出由低水平的城乡均衡向高水平均衡的转变。判断城乡发展阶段，是客观识别发展特征、决定规划取向的前提。以海南为例，从城乡收入差距来看，2008年其城乡收入比为2.9：1，低于全国3.9：1的平均水平，也低于广东、重庆等相对发达的省市，说明其城乡发展相对均衡。但其城乡收入平均水平却远远低于全国平均水平，反映了城乡的相对均衡是建立在城乡均不发达基础上的低水平均衡。因此，其城乡一体化规划的基本取向是，在保持城乡经济快速发展的基础上，实现低水平均衡向较高水平均衡的跨越。

由于城乡地域特征、发展动力、基础条件等的不同，城乡一体化的实现模式在不同地区存在差异，整体而言可以分城市带动、乡村发展、城乡互动、网络化等不同类型(表1)。在判断城乡关系整体发展阶段性来引导规划基本导向的同时，更为重要的是，识别规划区内不同地域城乡关系所处发展阶段的差异，选择不同的“城乡一体化”实现模式，作为空间“分区分类”引导发展最为根本的依据。

3.3非农化的实现形式

从内涵上来看，新时期的城乡经济社会发展一体化，核心是实现非农化。但具体的实现形式，却需要根据不同地区发展的独特性判断进行恰当的选择。从国内外发展的经验来看，非农化的实现通常包括以下几种形式：①通过大城市的工业化，走集聚型城市化道路.实现农村劳动力的转移就、在城市中实现非农化。这是城市化的传统路径，也是具有普遍意义的非农化实现形式；②通过乡镇工业化，大力发展小城镇，带动农村剩余劳动力就近转移就业，譬如我国苏

南地区的“苏南模式”和日本的小城镇发展等；③通过农业产业化，提升农业生产效率和农民生活水平，在不转移就业的情况下实现“非农化”效益。最为典型的是德国的巴伐利亚“等值化试验”，在农村通过土地整理和村庄改造，实现农业的产业化经营，并逐步消除农村在生产效率和生活质量等方面与城市的差异；④通过乡村产业由农业向服务业和制造业的转化，就地实现非农化。典型的如美国，在城市化高度发达的今天，仍有21%的人口居住在农村，这些人口中58%的收入来源于乡村非农产业的发展，尤其是服务业。

因地制宜地选择非农化的实现形式，本质上是为有针对性地确定规划所要采取的城镇化战略。我国地域广阔，不同地区的发展条件和动力来源各异，各地的城镇化基础也并不相同，注定了传统的大城市集中型的城镇化道路并非适应我国的大部分地区。不同的非农化实现形式反映在空间上就决定了不同的城镇化道路，也决定着城乡基础设施、公共服务设施空间配置的不同方式。

3.4经济与社会协调发展

新时期，城乡一体化规划的基本要求是“形成城乡经济社会发展一体化新格局”。由城乡一体化到城乡经济社会发展一体化的改变，决定了规划在内容主体上，既包括城乡，还包括经济与社会。新的规划是统筹城乡关系，统筹经济与社会关系的综合。经济与社会发展的分析，由作为传统空间规划中的背景与目标，变为规划的主体内容之一。

基于此，规划必须首先从城乡一体化的角度思考经济、社会所包括的内容体系。经济方面的核心是增强城乡经济之间的联系，具体包括：从产业链角度的产业自我延伸和完善，各产业之间的优势互补，以及城乡产业之间的相互协作共赢等；社会方面的核心是实现城乡公平发展，具体包括：城乡人口的自由流动和统一就业，发展资源和机会的公平分享，社会保障的一体化，以及基本公共服务的均等化等方面。

其次，必须思考和回答如何促进经济与社会协调发展的问题。长期以来，我国的社会发展滞后于经济发展，社会发展一直没有独立地纳入到我国发展的总体格局当中。解放初期，重点强调的是政治与经济关系，社会发展的相关内容涵盖在经济关系，也就是经济基础中考虑；改革开放后，从第6个五年计划(1980—1985年)将名称由“国民经济发展五年计划”变为“国民经济和社会发展五年计划”开始，才正式将社会发展作为重要内容纳入到国家的总体格局中。但是在实际的发展过程中，经济发展仍然为核心，并强调通过经济发展带动社会发展，经济建设仍然是主体，社会发展处于次要地位。直到十六届四中全会从建设社会主义和谐社会的角度，提出“推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”，社会发展作为独立内容才真正上升到国家总体发展的格局之中。新时期的城乡一体化规划，需要结合本地的独特性，探索实现经济与社会协调发展的具体途径和措施。

3.5制度创新的方向

城乡一体化的目的是解决“城乡二元”，无论是经济二元，还是空间二元，都是最终的表现结果，其症结都在于制度上的二元。对规划而言，促进城乡二元结构向城乡一体化演变的主线应该是制度变迁，辅线为经济发展。空间规划的意义在于，通过重点项目的安排和空间有效的引导和组织使两条线索落地。

改革开放的30年就是逐步拆除制度藩篱的过程，从初期的经济体制改革所带来的城乡经济要素的市场化，到2000年以来的一系列农村综合改革所带来的“支农惠农”政策的落实，可以认为城乡经济社会发展一体化推进的每一步都是制度创新的结果。

新时期，被赋予更多公共政策属性的规划，必须面向形成“城乡经济社会发展一体化新格局”来思考制度进一步创新的空间和表达方式。思考的重点，笔者认为应该集中在土地、人口流动与就业、基本公共服务均等化、财政转移支付等几个方面。

3.5.1土地制度

赋予农民相对完整的土地产权是改革的基本方向。十七届三中全会明确了允许以各种形式流转土地承包经营权，从制度上保障了农业适度规模经营的实现。在不改变土地集体所有性质的基础上，制度需要进一步创新的方向是：赋予承包用地更为完整的处置权，例如抵押；探索农村宅基地的用益物权；农村集体建设用地与城镇建设用地增减挂钩的实现形式等。尤其是，需要探索农村集体建设用地使用权流转的途径和模式。

3.5.2人口流动和就业

基本方向是改革城乡二元的户籍制度，但重点却应该放在“户籍”背后所包含的社会保障体系方面。例如探索城乡养老保险制度的有效衔接，建立城乡统一的劳动就业政策措施和法规、城乡统一的培训和就业服务体系、城乡统一的劳动权益保障工作机制，建立城乡统一的劳动工资支付、工伤和失业保险体系等。

3.5.3基本公共服务均等化

重点是探索保障城乡义务教育一体化、城乡基本医疗和公共卫生一体化、城乡公共文化服务～体化的体制机制。

3.5.4财政转移支付

从事权和财权相匹配的角度，探索实现城乡之间、区域之间均衡发展的财政转移支付的途径和方式。从城乡资源的统一利用和生态环境的统一保护出发，创新“发展权”补偿的重点和方式等。

4结语

从本质上看，新时期的城乡一体化规划是以优化“城乡关系”为重点的区域规划，它既不是传统城市总体规划的空间扩大化，也不是城镇体系规划的细化，甚至不是传统的区域规划。它的规划对象更复杂，不但包括城乡关系，还包括经济与社会关系；规划的内容主体也更复杂，不但包括以空间资源的高效利用为重点的传统空间规划内容，还包括以形成“城乡经济社会一体化新格局”为目标的制度创新方面的要求。

编制新时期的城乡一体化规划，应该遵循“一级政府一级事权一个规划”的原则，基于事权、面向操作实施来决定规划的编制内容；需要在客观分析城乡发展阶段的基础上，明确规划的目标战略、落实分区分类的思想；需要因地制宜地探索“非农化”的实现形式，并通过政策性分区反映在空间上。

规划的有效性决定于规划的内容，而规划的内容却源自于对规划的认识。因此，如何解读新时期的城乡一体化规划是进行规划内容探索的第一步。作为一种非法定规划，城乡一体化规划有很大的探索和创新空间，各地城乡经济社会发展一体化的实现形式也各不相同。在充分把握“主体与边界”、“阶段与模式”、“非农化实现形式”、“经济与社会协调发展”、“制度创新的方向”等几方面内容的基础上，大量展开城乡一体化规划的编制是促进规划理论创新的基础，也是深化对城乡关系发展基本规律和深层次问题认识和理解的必由之路。

第二篇：科学认识城乡一体化与区域经济一体化战略

科学认识城乡一体化与区域经济一体化战略

近年来，城乡一体化、区域经济一体化等战略再次成为政府部门和学术界瞩目的焦点，反映了两者已成为经济发展的大势所趋。特别是在中共十六届三中全会通过的《决定》中，从“五个统筹”的战略高度，将城乡发展与区域发展、经济发展与社会发展、人与自然的和谐发展、国内发展与对外开放有机结合起来，体现了发展战略的宏观性、全局性和长远性的特点。为了更好地理解中央文件的精神，下面就城乡一体化与区域经济一体化两者的关系谈几点认识。

1.正确认识实现城乡一体化和区域经济一体化的基本条件

城乡一体化是指在生产力高度发达的基础上，城乡之间通过资源和生产要素的自由流动和优化配置，相互协作，优势互补，以城带乡，以乡促城，互为市场，互相服务，城乡经济、社会、文化和生态日益融合、持续趋优的动态发展过程。其实质是破除城乡分割和对立，加强城乡联系，推进城乡平等与融合发展，形成农业现代化、农村工业化、农村城市化、生态和谐化、社会文明化整体推进的发展格局，实现城乡一体的工业化、城市化和现代化。实现城乡一体化需要具备下列基本条件：(1)工业化基本完成，迈向后工业社会；(2)城市化发展从市区集聚化阶段进入郊区扩散化阶段；(3)都市型农业现代化初具规模；(4)中心城区和郊区之间快速交通网络一体化格局逐步形成；(5)城乡平等发展体制初步形成。

区域经济一体化是指多个行政区经济在体制上组合成为更大规模的经济共同体。其实质在于以区域为基础，提高资源配置的效率。实现这一目标的必要条件是：在一体化区域内，消除阻碍商品和生产要素自由流动的一切障碍，以及一切以区域界限为依据的歧视政策和行为；区域中心城市有较强的综合经济实力：经济整合程度高，并形成区域之间合理的利益分配机制。

城乡一体化主要着眼于行政区域内部城乡的协调发展，而区域经济一体化则更多地着眼于跨行政区域的互动协调发展。因此，城乡一体化是区域经济一体化的前提和基础。另一方面，城乡一体化要实现的交通一体化、市场一体化、产业一体化、制度一体化、空间一体化和社会文明一体化等战略目标和战略重点，也是区域经济一体化的核心内容和实践任务，两者存在紧密的内在关联性。

2.推进城乡一体化应注意城乡经济运行机制和规律的差异性

我国城乡经济运行机制和规律具有下列明显差异：

(1)农村经济以农业为基础，而农业是经济效益低但社会效益和生态效益大的产业；城市经济以非农产业为主，其生产效率比农业要高得多。无论是土地和资本的产出率还是劳动生产率，农业一般都不及非农产业。

(2)在城乡之间，存在工业经济与农业经济的规模报酬递增幅度的差异。由于农业技术创新和扩散速度低于工业技术创新和扩散速度，加之我国农业本身的分散性和小规模经营特点，因而在目前城乡生产技术水平木高及土地流转制度不完善的条件下，农业经济的规模报酬递增幅度一般要低于工业经济的规模报酬递增幅度。

(3)农民的收益与风险呈一定的负相关关系，而城市居民的收益与风险呈明显的正相关关系。与工业经济、服务业经济相比，农业生产更多地受控于自然条件，各种自然风险和市场风险均会在一定程度上影响着农业生产和经营，而且自然风险和市场风险越大，农业生产和经营的损失就可能越大。而在城市经济活动中，更常见到的现象是，风险越大，收益就可能越高。

(4)城乡居民的权利和义务不平等。在过去的计划经济条件下，我国在城乡之间实行了一系列有明显差别的体制和政策，形成了典型的城乡二元经济社会结构。目前，虽然有一部分体制和政策障碍已经基本消除，但在城乡居民就业制度、教育制度和社会保障制度等方面的不平等待遇依然可见。如目前在城市实行的医疗保险、养老保险、失业保险制度尚未覆盖到广大农村，农村人口没有享受到现代福利社会带来的福利，而只能以各自所承包的土地作为社会保障的替代物，因而难免会导致地方政府职能的错位、缺位和越位现象。而且，城市贫困人口还可―以分享到经济增长的成果，而大量的农民难以分享到经济增长的成果。

(5)城乡资源配置效率存在较大差异。一方面，由于农业的分工程度低于制造业，因而它所能获得的利益也将小于制造业，并使得劳动力从农业转移到制造业。另一方面，由于城市非农产业布局具有集聚性和专业化等特征，易于通过产业集聚与产业间的专业分工和协作来获取集聚经济效益、规模经济效益和范围经济效益。而分散性和多样性则是农业生产布局的基本特征，故农村地区的资源配置效率要远低于城市地区。

综合言之，农业主要是一个社会公益性的产业，因而应当弱化农业土地的就业功能和社会保障功能，强化其生态保护功能；农村地区又是一个资源配置效率相对较低的空间，因而不宜向农业和农村索取过多的经济增长效益，而应通过统筹城乡发展，构建一种由城市空、间返还一部分效益给农村空间的补偿机制。

3.区域经济一体化宜分层次、分阶段循序渐进

区域经济一体化是一个长远战略和长期过程，不可能一蹴而就，而应分层次、分阶段循序渐进。英国学者彼得 罗布森认为，一体化可分为合作、协调一致和一体化三个层次。合作是指在某些特定领域内各城市、各地区在政策和措施上自愿的、非强制性的互动行为。协调一致是指各城市、各地区以协定的方式统一行动、统一制定法律法规等。一体化则是指将某些经济职能和手段指派给同盟或共同体，并在同盟或共同体层面上协同运作。从上述三个层次来看，我国区域经济发展大多处于第一层次或由第一层次向第二层次跨越。在不同的层次或阶段，有不同的战略重点和措施。第二层次的战略重点是加强政策、制度和法律法规的区域协调，如实行共同的经济政策，建立共同市场制度，制定统一的法律法规或行动准则等。

区域经济一体化的基本动因是减少区域政策导致的市场扭曲所带来的配置和效率成本。因此，要重视区域一体化进程中的政策和制度协调，着力营造一种区域经济发展无差异的政策环境，建立一个无障碍和无壁垒的共同市场。值得注意的是，共同市场的建立远非瞬息即成。欧共体经过30年的发展，直至通过了完成内部市场的众多立法提案后所采取的行动，才开始达到真正统一市场的要求。

4.推进区域经济一体化要重视构建合理的利益分配机制

在经济区域与行政区划整合的过程中，首要动力是经济利益。毫无疑问，区域经济一体化所带来的整体利益要大于各城市、各地区孤立发展时的局部利益之和。但如何分享区域经济一体化所带来的利益又是一个极为重要而敏感的问题，它既影响到一体化计划能否实施，又关系到该计划能否持续下去并取得成效。实践经验表明，区域之间的经济利益若得到了兼顾，区域之间的经济联系将趋于密切。因此，区域之间的利益分配方式及其公正性和可接受性便成为瞩目的焦点。公正的利益分配方式不仅有助于保障区域经济一体化进程中的社会稳定，而且有助于国家生态安全的总体部署。

我国现行税收、财政、金融划地而治，行政区的利益边界与经济区的利益边界不整合，而协调两者利益分配结构的谈判机制、监督机制、仲裁机制又未相应建立起来，极大地制约着区域经济一体化向广度和深度推进。另一方面，区域经济发展中客观存在的不平衡性，也要求建立区域之间的转移支付制度或利益补偿机制。而现行区域之间利益补偿机制的缺失或转移支付制度的不完善和转移支付能力不足，难以取得理想的互惠互利的预期效果，促使地方政府寻求地方利益的扩张冲动远胜于对区域整体利益或共同利益的追求热情。

5.推进区域经济一体化应当坚持对内开放与对外开放并举

区域经济一体化的基本目标在于以区域为基础，提高资源配置的效率。这就要求消除产品和要素自由流动的一切障碍，消除以行政区界为依据的各种歧视性做法。因而对内开放与对外开放同等重要。但在我国，不少城市或地区对内开放的深度、广度和力度远不及对外开放，对内开放与经济发展的内在要求相比显得迟滞而乏力，致使有限的经济和社会资源未能发挥出最佳效应。一方面，由于缺乏统一规划和统一政策，区域经济合作还只具有形式上的发展而缺乏内在机制上的进展，致使很多要素市场尚未以整个区域为载体来运行，各城市间巾场关联度不高，制约着区域市场一体化的深度发育。另一方面，区内不少城市热衷于积极发展对外合作，偏重同跨国公司进行产业整合，却疏于区域内部的产业协调，既削弱了本土产业竞争力，又导致区域经济一体化与经济全球化互相割裂的现象。

兹举一例为证。浙江省临安市马啸乡银龙坞村与同在一条沟谷的安徽省绩溪县逍遥乡逍遥村仅一河之隔，但由于行政区划上的原因，逍遥村的小学生若要到本乡或本县城上学，则要翻山越岭，交通极为不便；若要到邻近的马啸乡上学，则需支付一笔较高的赞助费。在这种两难处境下，逍遥村无奈只好自办小学，结果出现了五个年级仅有7个学生和1个老师的奇特现象。除了自然和历史的原因以外，行政区划分割是造成这种现象的主要症结。既然我们可以把河流作为行政区划的分界线，那么为什么就不能稍作调整，改以山脊线作为行政区划的新界线呢?这样，不就可以消除这种奇特的行政割据现象了吗?由此可见，我们在实行开放政策时，不能“重外轻内”，而应当坚持“内外并举”。

6.区域经济一体化需要多方合力推进

在经济共同体中，无论是利益主体多元化中权利边际的确定，还是政府行为的约束和规范，无论是投资者安全感的获得，抑或劳动者权益的维护，无论是城市综合竞争力的提升，还是区域创新能力的提高，都需要法律发挥促进和保障作用。因此，法制环境的建立和完善既是区域经济一体化形成的一个重要条件，又是提升区域经济一体化的一种重要手段。但区域经济一体化是一项系统工程，仅从某一个方面或依靠某一种力量孤军推进，是难以奏效的。即使是法律法规，也不例外。仅就消除地方保护主义来说，单纯依赖法律手段仍有其不足之处，因为法律虽能从现象上消除地方保护主义的各种形式，但不能从本质上消除其产生的根源；法规虽可强制性地将地方保护主义行为压下去，但不久它又会变换形式重新出现。况且，一些地方性法规有时往往又会异化为行政区域之间的技术性障碍，进而对区域之间的经济贸易往来形成不合理的限制。所以，只有通过政府、市场和行业协会三方联动，形成政府引导力量、市场驱动力量、行业协会推动力量和国际化促动力量等四股合力，才能有效推动区域经济一体化进程。

第三篇：城乡一体化与城市化的关系是什么

城乡一体化与城市化的关系是什么?

城市化和城乡一体化二者是相互联系的。城市化是城乡一体化的重要内容之一，城乡一体化又是城市化的新阶段，其实质是提高城市文明的普及率。随着城市化的推进，城市文明普及率呈加速增长的态势。当城市化率低于30％时，城市文明普及率与城市化率是同步的；当城市化率高于30％时，城市文明普及率超过城市化率呈加速增长的趋势；当城市化率达到50％时，城市文明普及率有可能达到70％；当城市化水平达到70％左右时，城市文明普及率将达到100％。

第四篇：城乡一体化

以生态城镇建设为抓手

推进城乡环卫一体化发展进程

各位领导、同志们：

下面，我把***加强小城镇建设及环卫服务设施建设情况，向各位做一下简要汇报：

近年来，***县以科学发展观为指导，坚持“”的小城镇发展战略，统筹城乡一体化发展，为推进城乡一体化提速加力。作为部门，全力做好服务小城镇和新农村建设，提高乡镇驻地、社区的生活环境，是我们的职责。为此，自年起，我们实施了管理重心下移，率先在全市建立了****分局，加强对乡镇的镇容、环境、规划、绿化、市政设施的管理。截至目前，我县已经建立乡镇城管执法分局***处，有力的推动了我县的小城镇建设，提高了乡镇居民的生活环境质量。

为切实改善小城镇的环境卫生质量，我县积极探索环卫工作新思路，制定了城乡环卫一体化政策，积极地开展了“户集、村收、镇运、县处理”四级环卫体系，并把****作为全市实施这一体系的试点乡镇，着力加强环卫服务设施建设。各相关乡镇也十分重视环卫工作，相继建立环卫管理机构，落实专人负责，加大财政投入，配备环卫保洁队伍，购置、建设环卫基础设施。目前，各项工作正在有条不紊的开展。

城乡环卫一体化工作的重点在于农村，我县把农村环境卫生

整治作为小城镇、新农村建设的重要环节来抓，将生活垃圾处理列入乡镇重点工作。我局在小城镇建设工作中，针对各乡镇的实际，重点加强环卫服务设施建设。一是全面加强小城镇环卫服务基础设施建设。在****实施环卫一体化工作中，投资 万元治理了乡镇驻地、社区、村庄的环境卫生，购置了 辆保洁三轮车，修建了 处全封闭垃圾收集池，在 个行政村按照标准安排了保洁员。乡镇驻地和村庄环境明显改善，垃圾集中处理已经开始运行，1

增强了对小城镇的服务功能和承载力。二是不断加强小城镇环境管护长效机制建设。建立完善依法管理约束机制，确保有监管。实行环卫保洁日常监管制度，由乡镇城管执法分局负责划区分片监管全乡镇环卫保洁工作，及时落实巡查监管记录和通报制度，确保巡查密度全覆盖，全天候保洁无缝隙。三是建立完善市场化、物业化运作机制，确保有人干。成立乡镇环卫保洁所、管理区保洁站、村保洁队三级保洁网络体系，确保一级抓一级，层层抓落实。四是建立完善投入机制，确保有经费。实行“县里投一点、镇里出一点、包扶单位担一点、相关企业捐一点、市场运作筹一点”的多元化投入方法，多方筹措资金，破解了资金投入难题。五是积极推动乡镇环卫工作向科学化、机械化、无害化发展。根据具体情况，适时建设压缩式垃圾中转站、小型污水处理厂，购置先进的道路保洁、垃圾清运机械车辆，实现城乡统筹发展，让乡镇居民真正享受到与城里人一样的生活、生产环境。

总之，我县在小城镇建设中的环卫服务工作，虽然初见成效，但是各项工作还处在探索阶段，很多问题还有待于完善和改进。今后，我们会借这次各位领导来我县调研的契机，再接再厉、开拓创新，切实为加强小城镇建设，推动城乡环卫一体化的长足发展，建设生态文明先进县做出积极的贡献！

谢谢大家！

第五篇：城乡一体化

【背景材料】

目前，中国已进入“工业反哺农业、城市支持农村”的历史新阶段。加快推进城镇化建设是贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展，保持经济社会又好又快发展的战略选择。

统筹城乡发展、推进城乡一体化是中央做出的一项重大战略决策，是一条符合科学发展规律的城乡发展道路。今年中央一号文件明确提出，要加大统筹城乡发展力度，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局。统筹城乡发展、推进城乡一体化是广大人民群众的迫切要求，是推动区域经济快速发展的重大举措，是落实党的十七大精神，全面建设小康社会新目标的具体体现。

【题目】

加快城乡一体化发展，成为促进农村经济快速发展、农民增收的一个重要途径。你认为应该如何加快城乡一体化发展?请结合社会实际情况，自选角度，自拟标题，写一篇文章。

要求：1.观点明确，见解独到，认识深刻;2.结构完整，条理清晰，内容充实;3.语言流畅，字数1200左右。

【范文】

加快城乡一体化发展 强健经济发展筋骨

加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是党的十七届三中全会对新形势下推动农村改革发展提出的根本要求，是具有重大创新价值的发展战略。社会主义新农村建设，要紧紧围绕这一发展战略，树立新型的农村变革观念和发展理念，探索中国特色的工业化、城镇化和农业现代化道路。

统筹城乡发展，加快城乡一体化进程，必须以科学发展观为指导，统筹规划，合理布局，充分发挥城市对农村的辐射和带动作用、工业对农业的支持和反哺作用，将扩大内需、增加政府投资的重点放到加快农村经济社会发展上来，促进城乡良性互动、共同发展。加快城乡一体化发展，在当前形势下，工作重点要放在以下几方面：

第一，要发挥扩大内需政府投资的导向作用，加快城乡规划建设一体化。要重视发挥政府投资的导向作用，科学确定投资方向，把加强农村基础设施建设、支持农村加快发展作为扩大内需投资的重点。要加强对城乡基础设施建设的统筹规划，把城乡基础设施建设放在一个统一的体系中来进行规划，利用扩大内需的政策，加大财政资金对农村道路、广播电视、互联网、自来水等设施的投入，加快“村村通”工程的实施，并引导企业和社会资金参与改善农村基础设施，有效解决农村基础建设的资金来源问题。在合理布局的基础上，实现城乡交通、通讯、信息、供水供电、排污治污等基础设施的联网对接。

第二，要发挥工业、企业对农业、农村的反哺和支持作用，加快城乡经济发展一体化。按照“以工促农、以城带乡、城乡互动、协调发展”的思路，合理规划产业布局，大力促进城乡经济一体化发展。积极推动农业产业化经营，发展各种形式的农业产业合作组织，提高农民进入市场的组织化程度。培育龙头骨干企业，做好企业和农民的对接，以龙头企业带动农业产业化发展，以农业产业化生产基地支撑龙头企业壮大，从而加快构建城乡经济发展一体化格局，促进农民与企业的双赢。

第三，要大力发展农村社会事业，加快城乡公共服务一体化。加大公共财政投入，完善城乡一体的公共教育体系、就业服务体系、卫生服务体系、科技服务体系、文体服务体系、精神文明建设体系和社会保障体系，使农村居民更多地平等享受公共服务。当前要重视整合各类教育资源，深入开展农村社区教育，加强对农民的职业教育，提高农村劳动力的职业素质和就业能力，为改善其市场竞争状况、提高劳动报酬创造条件。推进农村义务教育发展，完善新型农村医疗合作制度，尽快建立覆盖全体农村居民的基本养老保险等各项社会保障制度，保障农民在民生方面的基本需求，缩小城乡差距，促进社会和谐。

当前，我国农业基础仍然薄弱，最需要加强;农村发展仍然滞后，最需要扶持;农民增收仍然困难，最需要加快。因此就需要我们继续认真贯彻落实党的十七大精神，坚持以科学发展观为指导，进一步加大以工促农、以城带乡的工作力度，积极探索出一条切实可行的城乡统筹发展之路。

【中公点评】

本文以加快形成城乡经济社会发展一体化新格局为总论点，经过总述后，提出了三个对策分论点，在布局上先总后分。然后就如何统筹城乡发展，加快城乡一体化进程，着重论明了应取之策，属于策论文。

文章首段首先明确了当前加强城乡一体化发展的重要意义，并进一步将其上升到建设社会主义新农村的战略高度上来，使文章的立足点足以贯览全局，具有一定高度。在对策的提出上，首先总体而论，从宏观上论述了统筹城乡发展，加快城乡一体化进程，必须以科学发展观为指导，搞好统筹和规划等措施，接下来几段分别从加强投入、发挥工业企业对农业农村的反哺和大力发展农村社会事业三个方面具体论述，有针对性地论述了几个方面的具体措施，措施的步骤详尽，考虑全面，可操作性强。文尾亮出我国农业农村发展中存在的困难、问题，令人深思的同时顺势提出要贯彻十七大精神、以坚持科学发展观为指导，探索一条切实可行的城乡统筹发展之路的发展目标，严密扣题的同时，使文章收笔圆满。