xxxx统筹城乡发展改革实施方案

第一篇：xxxx统筹城乡发展改革实施方案

xxxx2012-2015年统筹城乡发展改革

实施方案

（讨论稿）

为加快全县统筹城乡发展改革工作步伐，根据市委、市政府《关于推进统筹城乡发展改革的意见》（xxx发„2010‟10号）《xxxx国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、，特制定本实施方案。

一、总体要求和工作目标

（一）总体要求

以科学发展观为指导，按照“城乡一体、民生为本、幸福文明”的要求，坚持“解放思想、创新务实、突出重点、分步实施”的原则，大力推进全县城乡基础设施一体化、公共服务均等化、社会保障同城化、社会管理社区化、产业发展集聚化、土地利用集约化；促进生产要素、公共财政、公共服务向“三农”倾斜，力争探索形成我县特色、引领发展方向的城乡统筹发展模式。

（二）工作任务

1、基础设施。到2015年，实现全县100%行政村通水泥路；全县100%的乡镇、70%左右的行政村和县城100%的行政村通自来水；店里、燃气、信息设施与路网建设同步配套；乡村环卫设施网络基本健全。

2、公共服务。到2015年，基本建成城乡一体的教科文卫制度体系，县城范围率先完成中小学合格化（标准化）建设任务，90%以上城区基层医疗卫生服务机构达到省示范标准，全县实现“一乡镇一规范化卫生院，一村一规范化卫生室”。力争全县的行政村都建有体育健身场所和农家书屋。

3、产业发展。到2015年，全县农产品加工产值达到15亿元，积极实施“3581”工程，即培育3个产值过亿元、5个产值过8千万元、8个产值过5千万元、10个产值过3千万元的农产品加工企业，休闲农业经营总收入5年内翻一番，达到1亿元，平均年增21%，逐步建成区域布局合理、产业结构优化、辐射带动较强的农业产业化经营体系，为社会主义新农村建设发挥积极作用。

4、社会保障。以就业创业、养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险、社会救助和住房保障为重点，全面建立城乡一体的就业服务体系、覆盖全县的社会保障体系。力争农村社会保障水平在全市处于领先位置。

5、社会管理。到2015年，合并减少行政村30%左右；在县城和乡镇政府所在地完成村改居工作。

6、土地利用。到2015年，全县耕地流转集约经营比率达到50%以上；耕地保有量不低于2010年水平，改变农村集体建设用地面积增加的状况，乡村集体建设用地布局更合理。完成农村集体土地所有权、使用权确权、发证工作。

二、重点任务

（一）推进基础设施一体化进程

一是建立城乡一体的规划体系。二是全面改造提升农村道路。三是建设完善村庄配套设施。四是加强水利设施建设。

（二）推进公共服务均等化进程

一是促进农村教育事业发展。二是提高农村医疗卫生水平。三是加强农村文化体育建设。四是确保农村食品和生态环境安全。五是加快农村公共交通和商品流通体系建设。六是建立留守人口、空巢老人服务管理的体制机制。七是提高农业科技水平。

（三）推进产业发展集聚化进程

一是加快产业区域特色化发展。二是加快作业服务专业化发展。三是加快发展农村农产品加工业和休闲观光农业等服务业。

（四）推进社会保障同城化进程

一是加强就业创业服务体系建设。二是建立覆盖城乡居民的社会保险制度。三是建立城乡统一的社会救助和住房保障体系。

（五）推进社会管理社区化进程

一是推进村级治理改革。二是改革户籍管理制度。三是引导农民集中居住。

（六）推进土地利用集约化进程

一是引导农村土地有序流转。二是实施农村土地综合整治工作。三是开展农村产权制度改革。

三、保障措施

（一）加强组织领导。成立县统筹城乡发展改革工作领导小组，全县统筹城乡发展改革工作由领导小组统筹领导，分管县领导具体抓。领导小组办公室负责日常工作，落实专职工作人员、办公场所和工作经费。

（二）明确工作责任。各有关牵头部门要将改革试点工作纳入议事日程，制定相关的实施细则，明确工作步骤、措施和相关责任人，履行职责，分工协作，确保各项目标任务落到实处。

（三）制定和完善各项政策。根据统筹城乡发展的要求，进一步制定和完善推进新型工业化、新型城市化和新农村建设的相关规定，重点围绕产业技术创新、土地管理和使用制度改革、以工促农、以城带乡的长效机制、农村社会保障体系改革、乡镇机构改革等方面进行改革和创新，加快推进符合统筹城乡发展改革的综合配套政策。

（四）强化督促检查。根据改革试点工作重点，汇总提出改革试点的工作目标，分解下达到各乡镇和县级部门，县统筹城乡发展改革工作领导小组办公室会同县政府督查室加强对试点工作的协调和督促，推介典型经验，解决具体问题。

第二篇：2统筹城乡发展实施方案

统筹城乡发展工作实施方案

今年是“十二五”规划的开局之年，也是我镇实现突破发展的关键之年。随着关（中）天（水）经济区域规划的实施、宝鸡大城市建设的推进和加快，城中村改造已成为城乡一体化发展的必然途径；如何解决城中村改造中的突出问题，则是我们在统筹城乡发展工作中的“重头戏”。陈仓镇作为全区统筹城乡发展的试点乡镇，在城中村改造中面临着一系列深层次的突出问题。为了加强领导，精心实施，攻难克坚，确保统筹城乡发展工作如期高效完成，现根据全区整体部署，结合实际，提出我镇统筹城乡发展工作实施方案：

一、总体思路

我镇统筹城乡发展工作的总体思路是：在区委、区政府领导下，把保障和改善民生作为一切工作的出发点和落脚点，坚持以人为本，求实务真，争先创优，与时俱进，在科学发展观指导下，以城中村改造工作为突破口，坚持“科学规划，市场运作，综合开发，自我管理，自我服务”的原则，按照“管理城市化、居住社区化，资产股份化，职业非农化”的工作思路，完成集体土地转变为国有土地、村委会转变为居委会、集体经济变股份制经济，农民变为居民的“四个转变”，分期整体推进城乡一体化，使城乡协调发展，共同发展。

二、工作重点

1、科学合理整合现有土地资源。

陈仓镇城中村现存的集体资产，现仅只有农民现居住的宅基地1219亩、人均不到两分的坡塬土地1536亩和少量的集体房屋资产。要保护好农民的现有资产，配置好现有资源，按照现行的土地管理政策及宝鸡市的规划、执法、城市管理等规定，只有对农村的集体用地进行转制变为国有土地，才能作为建设用地。但要把集体用地转为国有土地，手续非常复杂，报批用地的时间也相当长，且要有建设用地指标。所以我们要对现有的农村集体建设用地的管理审批办法进行改革，首先对拟建设开发的区域进行整体规划评审，在此基础上拿出一块小地用于安置拆迁后的农民和农民的三产用地，解决群众就业和生活来源，替政府分忧。这些用地没有必要变成国有土地，现行土地法是允许的，只是我们对城市建设管理办法要进行修订，就能很快见效。其余的集体土地，可以通过按招、拍、挂的办法，转为国有土地来开发建设。其次对非城市建设规划区以外的坡塬区地，在切实保护农民自身土地承包权的基础上，采用集体和农民签订合同的办法，进行土地流转，集体经营，发挥城郊的优势，发展大棚菜、杂果园等优质高效农业项目。

2、积极稳妥推进现行农村产权制度改革

农村产权制度的改革，对城中村来说就是集体经济变股份制经济。现行的农村集体管理模式对于城中村的经济发展

日益暴露出了许多弊端，必须进行股份制改制才能更好的发挥出资产的最大效益。

（一）对于没有负债的村组集体，首先对集体资产进行股份量化，对有效资产和呆账、死账进行处理；第二，拿出一个合理的分配方案；第三，解决好资产收益人（股民）确权问题，核查确认现有村民资格（股民）人数，现有股民必须以货币资金进行投资参股，集体进行配股，确认其股民身份，股权发生转移时依法继承，对于首次确认股权以后的生老病死人员不再考虑。

（二）对于有大量负债的村组集体，暂不宜进行股份量化，可以先行进行城中村建设的改造开发，培养壮大发展一些产业化项目和三产项目，增加集体收益，待集体还清债务再进行股份量化。

3、帮助失地农民向有生活保障的城市居民转变

把农民变为居民不只是简单的字面上的变化，而是真正把一个传统式的农民变成一个高素质城市居民。

（一）要把国家对居民现有待遇落实到位。健全就业创业公共服务体系，加强培训，强化服务，扩大就业规模，实施积极的就业政策，拓宽就业渠道，多渠道增加就业岗位，促使城乡劳动力充分平等就业，让失地农民都能创业就业，实现城乡劳动者平等就业。二是完善社会保障体系，积极探索建立城乡居民社会养老保险制度。农村居民将新型农村社会养老保险转移接续为城镇职工基本养老保险，逐步实现全

市居民只有“城乡居民社会养老保险与城镇职工社会养老保险”，取消城乡养老保险差别。三是进一步健全完善城乡居民最低生活保障制度。按低保标准调整机制，及时调整低保标准，做到应保尽保，确保低保家庭的基本生活。

（二）加强对转居村民的教育。切实加强城中村干部群众的思想教育。一是对于在完成了“四个转变”的村组，要在干部村民思想教育上狠下功夫，不能出现生活环境好了，收入高了，人的素质没有提高的现象。要通过举办各种培训班、家长学校、外出学习等行之有效的方式提高干部群众思想意识，真正做到思想素质上与城市接轨；二是对干部参与经济管理的培训与教育，我们现行的干部管理体制沿用了多年来的农村管理办法，这对于城中村改造经济管理的运作很不适应，现有的农村管理体制也制约了现代经济的发展，所以要提高居民参与现代经济管理的能力，也可多渠道聘请经济专家及企业家参与村级经济带动干部群众彻底转变思想观念。

4、适时推进村委会转居委会体制改革

在城中村改造过程中，村委会转为居委会要在各项管理到位以后再转，就现在联盟村转为社区以后，继续是沿用了以生产资料所有制联结的居委会，只是换了名称，而并非现在城市的居委会。要把经济管理和社会事务分开，为了推进进转制工作，可以利用挂村委会和居委会两块牌的办法运行，或者在村委会下设社区服务中心的办法进行过渡，等体

制理顺了再把村委会转为居委会。

5、建言建策对现行城中村改造政策进行落实和改进

现行城中村改造政策在一定程度上加快了城市建设进程，推进城乡一体化的发展步伐，但与现实发展相比还相距较大。一是报批手续太繁；二是没有一定统一的办事机构，导致部门之间推诿扯皮；三是对农民优惠政策太少，不利于城市建设发展，我们应该彻底解决这些问题，制定优惠政策由一个综合部门来协调办理有关手续。

6、加大力度配合落实农民工进城落户工作

对于有条件农民进城落户政策，应在现在基础上加大优惠政策再改革，政府出台的政策应该与农民能进城，且在城里能生活下去为原则，也可探索农民与居民的双向流动办法。在城中村改造审批过程，城中村改造与农民进城落户相结合，特事特办，专门为农民进城落户的人群特批住宅小区。进城落户农民的住宅小区，积极申请，减免建设费用，降低房价，参照城市保障住房政策，吸引农民进城落户。政府出台一些城中村农民进城落户补贴优惠政策，让有经济能力的农村居民进城后买得起房，鼓励让经济困难的农村居民住得起房。

7、客观实际选择改造模式

基础条件好，经济实力强的村，可以选择村民自我改造模式，通过自筹资金、自行补偿、自我安置的原则完成改造任务；村组集体经济积累不多的村，可以选择市场化或半市

场化改造模式，通过市场机制引入有实力的房地产开发企业，借助其雄厚的资金、技术实力和建设经验，通过签订合作协议的方式明确彼此的权利义务，合作完成城中村改造。

三、措施步骤

1、加强领导，明确责任。成立城中村工作领导小组，要切实把推进城乡一体化工作列入重要议事日程，加大工作力度，形成工作合力，形成一级抓一级、层层抓落实的工作局面，确保工作任务圆满完成。

2、加强规划指导和统筹协调。城中村推进城乡一体化，坚持科学规划，加强指导，广泛听取基层和农民群众对一体化工作的意见和建议，提高城中村改造的科学性、民主性、可行性，进一步激发广大农村干部群众的积极性、主动性和创造性，全力维护社会大局稳定。

3、坚持试点先行、典型引路，发挥好先进典型探索创新的试验作用、发展方向的引导作用、以点带面的示范作用、总结推广的辐射作用。坚持上下联动、整体推进。

4、要强化考核，严格奖惩。将“城中村”改造建设工作纳入目标考核，实行目标管理。要实行目标管理责任制，签订目标责任书，确保“城中村”改造建设工作有序推进。确保“城中村”改造建设任务圆满完成。

第三篇：城乡统筹发展

关于社会管理的思维创新与路径

社会管理与群众利益有着内在的相关性，要从根本上解决公权力与群众的关系。“党建统领、社会协同”其内在的机理是处理好预算跟服务的关系，社会管理格局中的四大要素问题在于其结构关系，新时期的党群关系要处理好党委与公众的关系、党委与政府的关系，在加强社会管理中，党的各级组织要贯彻群众路线，客服官僚主义，发挥统领和协调各方利益的作用。要矫正各级权力的滥用，防止社会过渡分化，新时期的社会管理要重视公众参与的新特点，正视社会组织在社会管理中的地位与作用包括参与政府动员与维护群众利益方面的功能，通过培育自主性的社会组织，整合人民群众的根本利益，对于加强社会自治和进一步密切党群关系具有推动作用。

改革开放30多年来，中国社会的发展取得巨大成就，但急剧的社会转型也给社会管理带来了诸多的社会矛盾和社会问题。为此，在多元的社会治理格局中，需要培育社会力量，以巩固党的执政地位，构建和谐社会。在社会管理创新的具体路径上，一方面需要在观念上进行创新，在机构设置等方面进行顶层设计，另一方面需要了解社会需求，加强社会管理的主题能力建设。同时，需要在组织、体制、机制上为社会管理创新提供保障。

改善党群关系与社会管理创新密切关联，当前社会结构变化与社会规范、价值变迁在进一步催促社会管理加速，时空压缩使得中国用30年的时间走过西方国家300年的发展，在正面发展效应的同时也不可避免的带来诸多社会矛盾等负面效应。当单个或是局部是正确的要素合成后可能是错误的结果，合成腐败即是一类，当前各地贫乏的群体性事件即是集体无意识的多重叠加，因此需要加以重视研究，通过改善新时期党群关系加强社会管理创新。

第四篇：统筹城乡发展

申论热点：统筹城乡发展

【背景链接】

2010年中央一号文件指出，当前，农业农村进入历史上最好的发展时期之一，但是城乡发展不平衡仍是我国现代化建设面临的突出问题。衡量城乡统筹发展的成效，关键要看农业基础是否不断加强，国民收入分配是否真正向农村倾斜，公共事业发展的重点是否切实向农村倾斜，改善民生的举措是否更多惠及农民。归根结底，要看立足点是否真正放在加强“三农”上。决不能以牺牲农业农村为代价推进工业化城镇化，决不能借统筹城乡之名削弱农业农村、损害农民利益。

【标准表述】

统筹城乡发展，夯实农业基础，要立足当前，着眼长远，明确方向，突出重点，在关键环节上花气力、下功夫。

继续加大对农业农村的投入力度。总量持续增加，比例稳步提高。稳定发展粮食生产的政策信号不能变、支持不能减。完善农业补贴制度，调动农民务农种粮和地方重农抓粮的积极性。加强和改进农产品市场调控，保持价格合理水平。

不断增强农业发展支撑能力。抓好农田水利基础设施和高标准农田建设，提高农业科技创新和推广能力，健全农业社会化服务体系，提升农业机械装备水平，健全农产品市场体系，促进农业综合生产能力再上新台阶。

加快改善农村民生。将政府的公共资源更多地投向农村，引导资金、技术、人才、管理等要素向农村聚集，千方百计促进农民多渠道就业，加快解决农村发展最急需、农民要求最迫切的饮水、用电、教育、医疗等问题，提高农村社会保障水平，加大扶贫开发力度。促进城乡基本公共服务均等化。

坚定不移深化农村改革。更加注重城乡联动、协调推进，更加注重制度建设。稳定和完善农村基本经营制度，有序推进农村土地管理制度改革，加快农村金融改革步伐，继续深化农村综合改革。当前和今后一个时期，要把积极稳妥推进城镇化，促进农民工融入城镇、有序转变为城镇居民，作为城乡改革联动的突破口。

第五篇：关于统筹城乡发展

统筹城乡发展是科学发展观中五个统筹（统筹区域发展;要统筹城乡发展;要统筹经济社会发展;要统筹人和自然和谐发展;要统筹国内发展与对外开放。）其中的一项内容。就是要更加注重农村的发展，解决好“三农”问题，坚决贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，逐步改变城乡二元经济结构，逐步缩小城乡发展差距，实现农村经济社会全面发展，实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展，实现农业和农村经济的可持续发展。

党的十六大提出，“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。这是党中央根据新世纪我国经济社会发展的时代特征和主要矛盾，致力于突破城乡二元结构，破解“三农”难题，全面建设小康社会所作出的重大战略决策。要落实这一战略决策，必须从战略高度考察其时代背景和重大意义，明确其战略思路和主要内容，给出其战略重点与对策建议。

一、统筹城乡发展的时代背景与战略意义

1、从目前我国经济发展的阶段看，已具备统筹城乡发展的现实条件

城乡关系一般是与工业化进程密切相关的。工业化通常经过三个阶段，即依靠农业积累建立工业化基础的初期阶段，工农业协调发展的中期阶段，以及工业支持农业发展的实现阶段.工业化进入中期阶段后，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，经济增长的动力机制主要来自非农产业，不再需要从农业吸纳资本等要素。农业应获得与工业平等发展的机会与权利，并逐步成为接受“补助”、“补偿”的部门。这个阶段就是二元经济结构向一元经济结构转换过渡，工农、城乡关系开始改善由城乡分割走向城乡协调发展的关键阶段。有关统计指标显示，目前我国已进入工业化中期阶段。未来二十年，如果发展战略和政策选择得当，工业化和城镇化的快速发展将为解决中国“三农”问题提供难得的机遇；如果继续将农民排斥在工业化和城镇化进程之外，中国经济的结构性矛盾将更加突出化和尖锐化，也会使解决“三农”问题的难度陡然增大。因此，在这一关键时期，党中央、国务院提出统筹城乡发展，既与这一阶段我国城乡关系的基本特征相适应，又具有重要的战略意义。

2、从我国解决“三农”问题的思路看，必须统筹城乡经济社会发展

长期以来，我国政府一直重视“三农”问题，党的十一届三中全会就提出了我们党对待农民的基本准则：要在经济上保障农民的物质利益，要在政治上尊重农民的民主权利。改革以来各级政府致力于农村改革和社会发展，但目前中国城乡差距仍过分悬殊和不断扩大，“三农”问题依然是制约中国全面建设小康、实现现代化的难题。主要原因是，过去解决“三农”问题的思路更多地注重于在农村内部考虑农业、农村和农民问题。这种思路的根本缺陷是割裂了农业、农村、农民问题与社会其他单元的有机关联，把“三农”问题作为一个孤立的系统单独加以研究，因而实现不了农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的良性转换与互动。“三农”问题表面上看是农村问题，实际上这一问题的解决，不能单靠农村自身，必须在城市与农村的互动中逐步解决，可以说没有城市的积极参与和支持，农民的小康难以顺利实现。只有按照党的十六大提出的统筹城乡发展的战略思路，创新城乡发展战略，才能有效解决“三农问题”，加速全面小康社会的建设步伐。因此，党中央国务院提出要用统筹城乡发展的思路和战略解决中国的农业、农村和农民问题，就是要在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上有一个大的转变：跳出“就三农论三农，就三农抓三农”、“以农言农”的传统思路，统筹考虑工业和农业、城市和农村，通过城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补，通过城市带动农村、工业带动农业，建立城乡互动、良性循环、共同发展的一体化体制。统筹城乡发展是解决我国“三农”问题的总体思路和战略选择，是加快我国农村全面建设小康社会步伐的重大战略举措。

二、统筹城乡发展的战略思路与主要内容

统筹城乡经济社会发展，是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的，它要求把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹划，综合考虑，以城乡经济社会一体化发展为最终目标，统筹城乡物质文明、政治文明、精神文明和生态环境建设，统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题，打破城乡界线，优化资源配置，把解决好“三农”问题放在优先位置，更多地关注农村，关心农民，支持农业，实现城乡共同繁荣。统筹城乡经济社会发展的实质是给城乡居民平等的发展机会，通过城乡布局规划、政策调整、国民收入分配等手段，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，缩小城乡差距、工农差距和地区差距，使城乡经济社会实现均衡、持续、协调发展，促进城乡分割的传统“二元经济社会结构”向城乡一体化的现代“一元经济社会结构”转变。统筹城乡发展，需要观念、机制和体制的诸多变革，是一个长期、艰巨而又复杂的系统工程。

1、统筹城乡发展的战略思路

统筹城乡发展的基本思路和战略目标，就是要通过积极促进城乡产业结构调整、人力资源配置和金融资源配置的优化、经济社会协调发展等，既充分发挥城市对农村的带动作用，又充分发挥农村对城市的促进作用，逐步形成以市场机制为基础、城乡之间全方位自主自由交流与平等互利合作、有利于改变城乡二元经济结构的体制和机制，实现工业与农业、城市与农村发展良性互动，通过文化、人员、信息交流，经济、教育与科技合作，把城市现代文明输入农村，从而加快城乡一体化发展，加快“三农”问题的解决，推动我国全面建设小康社会的历史进程。

在如何通过统筹城乡发展，解决好“三农”问题上，目前从上到下已形成共识，达成了明确的战略思路：那就是必须跳出“三农”抓“三农”，把“三农”问题放在全面建设小康社会和实现工业化与城市化的战略布局中统筹考虑，通过工业化、城市化与“三农”的充分互动加以解决。“城里人”要关心“乡下人”，城市要帮扶农村，工业要反哺农业，应当是统筹城乡经济社会发展的题中应有之义。无论从我国的产业结构、城乡结构、就业结构来分析，我们都不难得出结论，新阶段农业的问题需要工业参与解决，农村的问题需要城市参与解决，农民问题很大程度上要靠劳动力转移来解决。

2、统筹城乡发展的主要内容

统筹城乡发展的内涵不仅仅指经济范畴，它包括城乡经济与社会发展中的物质文明、政治文明和精神文明建设三个方面都要实现城乡统筹。在经济上应把农民致富与转移农民、减少农民结合起来，长富于民，藏富于民，实现农民“有其利”；在政治上应把善待农民与尊重农民、组织农民结合起来，给农民国民待遇，让农民当家作主，实现农民“有其权”；在思想文化上应把教育农民与转变农民

观念、提高农民素质结合起来，弘扬勤劳、善良、讲修养的传统美德，增强民主、科学、讲公德的现代文明意识，实现农民“有其教”。具体说来，统筹城乡发展的内容主要包括以下几个方面：

一是统筹城乡规划建设。即改变目前城乡规划分割、建设分治的状况，把城乡经济社会发展统一纳入政府宏观规划，协调城乡发展，促进城乡联动，实现共同繁荣。根据经济社会发展趋势，统一编制城乡规划，促进城镇有序发展，农民梯度转移。主要包括：统筹城乡产业发展规划，科学确定产业发展布局；统筹城乡用地规划，合理布局建设、住宅、农业与生态用地；统筹城乡基础设施建设规划，构建完善的基础设施网络体系。尤其要在农村地区缺乏基础设施建设资金的情况下，政府要调动和引导各方面的力量着力加强对农村道路、交通运输、电力、电信、商业网点设施等基础设施的投入，使乡村联系城市的硬件设施得到尽快改善。优先发展社会共享型基础设施，扩大基础设施的服务范围、服务领域和受益对象，让农民也能分享城市基础设施。

二是统筹城乡产业发展。以工业化支撑城市化，以城市化提升工业化，加快工业化和城市化进程，促进农村劳动力向二三产业转移，农村人口向城镇集聚。建立以城带乡、以工促农的发展机制，加快现代农业和现代农村建设，促进农村工业向城镇工业园区集中，促进农村人口向城镇集中，促进土地向规模农户集中，促进城市基础设施向农村延伸，促进城市社会服务事业向农村覆盖，促进城市文明向农村辐射，提升农村经济社会发展的水平。

三是统筹城乡管理制度。突破城乡二元经济社会结构，纠正体制上和政策上的城市偏向，消除计划经济体制的残留影响，保护农民利益，建立城乡一体的劳动力就业制度、户籍管理制度、教育制度、土地征用制度、社会保障制度等，给农村居民平等的发展机会、完整的财产权利和自由的发展空间，遵循市场经济规律和社会发展规律，促进城乡要素自由流动和资源优化配置。

四是统筹城乡收入分配。根据经济社会发展阶段的变化，调整国民收入分配结构，改变国民收入分配中的城市偏向，进一步完善农村税费改革，降低农业税负，创造条件尽快取消农业税，加大对“三农”的财政支持力度，加快农村公益事业建设，建立城乡一体的财政支出体制，将农村交通、环保、生态等公益性基础设施建设都列入政府财政支出范围。

三、统筹城乡发展的战略重点与对策建议

1、统筹城乡发展首先要转变观念，抓好落实

农民处于末等公民地位是农业和农村不景气的深层根源。还农民一个平等的社会地位、解决农民“国民待遇”问题，是解决“三农”问题的关键所在。长期形成的城乡二元经济结构背景，对很多人的思维方式产生了重要影响，有些人自觉不自觉地认为，中国这么大的地域中，到处都搞得比较漂亮，所有人都过上富裕生活在短时间内是做不到的。所以自觉不自觉地考虑到，首先要满足城市，然后满足农村。不改变这样的观念，就无法真正实现统筹城乡发展。只有各级政府和城市市民彻底转变长期以来形成的不正确的观念，真情关爱农民，真诚对待农民，真心帮助农民，建立城市反哺农村、工业反哺农业的投入机制，才能真正实现统筹城乡经济社会的发展。尤其是作为城乡统筹的主体的各级党委和政府要率先带头转变观念，树立以民生为本的新的发展观和政绩观，把改善民生作为发展的第一要义，把增加城乡居民收入、提高生活质量和健康水平、改善生态环境作

为最重要的政绩，把增进最广大群众的物质利益、政治利益和文化利益作为经济发展的根本出发点和落脚点。

统筹城乡发展是科学发展观的核心和重点，因为没有统筹城乡发展，也就谈不上“统筹区域发展”，“统筹人与自然和谐发展”、“统筹国内发展和对外开放”也就失去了应有的基础。目前在树立科学发展观上，思想已基本统一，关键是抓好落实。科学发展观能否有效落实，在很大程度上取决于科学政绩观能否确立。树立正确政绩观的关键是建立科学合理的政绩考核机制。其考核内容应当遵循科学发展观的要求，作新的调整和补充。其重要内容要把各级政府统筹城乡发展的做法和解决“三农”问题的业绩作为重要指标，加大这方面的权重，考核中要多倾听农民和民工的建议和心声。

2、统筹城乡发展要注意以“三化”带“三农”

总结我国改革开放和现代化建设的实践经验，城乡统筹解决“三农”问题应“三化”并举，以“三化”带“三农”：即以工业化带动农民收入提高，以城镇化带动农村劳动力转移，以农业产业化带动农业经济效益增长。这是近几年我国解决“三农”实践经验的集中概括，也是我们调整发展战略的重要实践依据。农村工业化、城镇化和农业产业化是辩证的统一体。工业化居于主导地位，是城镇化和产业化的核心，只有通过工业化才能逐步“化”传统农业为现代农业、“化”农业社会为工业社会、“化”农民为市民；城镇化是工业化和产业化进一步扩张的载体，可以通过城镇的要素聚集促进工业化和产业化的发展；农业产业化有利于农村土地集中和农村劳动力转移，是城镇化和工业化的前提和基础。其中，最为关键的是农业经营企业化。企业化寓于产业化之中，贯穿于农业产业化的全过程。为推进农业企业化，要下大力气培育农业龙头企业，用市场牵龙头，龙头带基地，基地连农户，形成“企业＋基地＋农户”、“专业协会＋农户”等多种运行模式。今后不管是哪种所有制和经营形式的龙头企业，只要能带动农户，与农民建立起合理的利益联结机制，给农民带来实惠，政府都要在财政、税收、金融等方面一视同仁地给予支持。

3、统筹城乡发展要把统筹城乡教育作为首要工程

城乡差别大、农民增收难的根子，集中体现在教育、医疗、养老上。农村教育在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性作用，农村教育质量的高低，关系到农村各类人才培养和整个教育事业的发展，关系到农村经济社会的进步。因此，抓好农村教育工作是解决“三农”问题的基础工程和希望工程。当前农村教育中存在的问题主要表现在：农村教育发展相对薄弱，难以实现均衡发展和高水平、高质量提高；农村初中生辍学现象仍然存在，受校舍、师资及学生就学愿望的制约，高中段教育实现全面普及面临困难，城乡之间、校际之间不平衡现象有继续拉大的趋势；税费改革之后，义务教育经费投入保障机制尚未建立，与发展现代化教育的需求不相适应，学校正常运转受到影响，农村教师工资发放标准不统一，来源不稳定；农村教育办学思想和方法落后等。因此，要统筹城乡教育发展，就必须从实践“三个代表”和全面建设小康社会的战略高度出发，将农村教育工作作为整个农村工作的重中之重，努力打破与城乡经济二元结构相伴随的城乡教育差距，优先发展农村教育。

一是努力完善农村义务教育发展保障机制，增加农村教育投入。为确保税费改革后农村义务教育的投入，青岛市的做法是与县区政府签订《保障农村义务教育经费投入责任书》，将高标准、高质量实施九年义务教育纳入区县领导任期责任目标和责任目标，对工资发放、公用经费增长、学校布局调整、危房改造

等提出具体的目标要求。针对农村学校规模小、布局不合理、校际差距较大等问题，以乡镇为单位，重新规划农村乡镇中小学布局，实施农村小学、初中标准化、规范化建设工程，促进县域内义务教育的均衡发展。全面推行农村义务教育“以县为主”的管理体制改革，镇初中、小学校长的选拔、任命以及教师的聘任、调配交流等实行区市教体局统一管理，建立教师工资按照区市统一标准发放制度。二是加强对农村教育的支持力度，打造城乡教育发展共同体。首先是建立城乡学校帮扶制度。城市政府教育主管部门可以组织市区的学校与农村学校签订结对帮扶协议，通过教师定期交流培训、联合举办教研活动、经济支持等形式，实现理念共享、成果共享、利益共享。其次是完善流动人口子女和残疾儿童少年就学保障办法，使农民工子女享受义务教育的权利。在城市的中小学取消外来务工人员子女借读费等额外收费项目，使其享受与城市孩子相同的录取条件、收费项目；对义务教育阶段学校残疾儿童少年全部实施免费教育，免费项目包括杂费、住宿费和教科书费。流动人口子女、残疾儿童少年教育所需经费按管理权限分别由市、区级财政负担；第三是对农村家庭经济困难学生实行就读资助。县区政府要按有关规定设立专项资金，确保农村学生不因家庭经济困难而失学。

三是加强对农村劳动力的职业技能培训，提高农民就业能力。要根据市场和企业的需求，按照不同行业、不同工种对从业人员基本技能的要求，安排培训内容，实行定向培训，提高培训的针对性和适用性。要调动社会各方面参与农民职业技能培训的积极性，鼓励各类教育培训机构、用人单位开展对农民的职业技能培训。各级财政都要安排专门用于农民职业技能培训的资金。为提高培训资金的使用效率和培训效果，应由农民自主选择培训机构、培训内容和培训时间，政府对接受培训的农民给予一定的补贴和资助。

4、统筹城乡发展要把统筹城乡社会保障作为突破口

小康不小康，关键看保障。目前农村公共卫生和预防保健工作薄弱，广大农民缺乏基本医疗保障，农民看不起病、因病致残、因病返贫的问题在贫困地区十分突出。中国城乡社会保障制度处于分割状态。在国家财政的支出中，只有少数用于农村社会救济；在农民养老保险和医疗保险上，国家基本没有承担责任。农村目前除养老保险和医疗保险在小范围进行改革试点以外，其他社会保障项目基本上没有建立起来。政府只有帮助农村地区建立起与城市统一的社会保障制度，从而把农民从土地上解放出来，把土地从对农民的社会保障功能中解放出来，城乡统筹发展才有基本的制度基础。因此，完善农村社会保障，促进农民土地保障转向社会保障，是统筹城乡社会保障的重中之重，是保持农村社会稳定的“稳压器”。

完善农村社会保障制度的总体思路是：坚持城乡一体化的政策导向，坚持分阶段、逐步完善、地区差异的原则，加大政府对农村社会保障的投入力度，优先解决农民的基本生活保障问题，建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡社会保障水平的差距，最终建立城乡一体化的社会保障体系。农村的社会保障制度应从条件已基本成熟的经济发达地区，逐步推广到全国；先在农村建立最低生活保障和农村合作医疗制度，再逐步建立养老保险。其主要内容有：健全被征地农民社会养老制度，减少和消除“种田无地，就业无岗，低保无份”的“三无”阶层的产生，政府应从财政和土地出让金中安排一定比例，通过“以土地换保障”的形式建立农村养老保险基金；逐步提高养老保障水平，稳步推进城镇社保向农民覆盖，最终实现与城镇社保接轨；健全农村最低生活保障制度，逐步形成与城镇低保水平的合理比例关系；稳步建立以大病医疗统筹为主的农村新型合作医疗制度。

5、统筹城乡发展要把农村剩余劳动力的转移作为解决“三农”问题的切入点

只有减少农民，才能富裕农民，“减少农民” 是解决三农问题的根本出路。世界各国经济发展的一个最基本特征是：随着经济的发展，农业在GDP中比重越来越低。只有农村人口也同步降低，整个国民经济的发展才能进入良性的循环状态。否则，农业人口不减少，大多数的人口只能创造和占有越来越少的财富，是难以富起来的。因此，农村剩余劳动力的适时转移与充分就业，是实现农业现代化、促进经济长期繁荣的必要前提。

首先，农村劳动力转移可以为农业生产带来巨大效益。农村劳动力转移到非农产业，一方面可以增加从事农业劳动力的资源占有，为农业走规模经营之路奠定基础；另一方面可以使农副产品生产者与消费者的比例发生逆转，在农业生产效益、市场需求不变的情况下，能使农副产品生产者获得成倍的效益。其次，农村劳动力转移可以促进农村经济与社会发展。其更大的作用在于潜移默化地改变着农村劳动力的观念和意识，使城市中的先进思想和文明生活方式在农村广泛传播；同时市场信息、先进的生产技术和管理经验能够迅速在农村扩散，从而促进农村经济与社会的发展。第三，劳动力转移是农民增收的主要动力。地区之间、城乡之间、产业之间的收入差别是造成劳动力转移的主要原因。从近几年山东省农村劳动力转移与农民收入的关系看，农村劳动力转移已成为农民增收的主要途径。据统计，劳动者报酬增加额占农民人均纯收入增加额的比重，2000～2002年依次为54.2%、79.2%和60.9%。可见，劳动者报酬收入已成为农民增收的主要来源。由此看出，农村劳动力转移对于“三农”问题，能够取得多重效果，可以加速农业发展、繁荣农村经济、增加农民收入，对全面建设农村小康社会将起到非常关键的作用。

如何采取有效措施，加速农村劳动力转移，是值得研究和关注的问题。当前，各级政府应当注意加强对农村富余劳动力转移的协调和指导，维护农民进城务工就业的合法权益。2004年中央1号文件确立了公正对待农民工，让进城农民融入城市的完整政策框架。当前，必须解决的政策问题有：取消针对农民工进城就业的各种准入限制，实行一视同仁、平等竞争；取消专门面向外出就业民工的就业证卡，简化农民外出就业手续，实行暂住申报制度；清理整顿对外出或外来务工人员的乱收费，输入地政府必须将对外来人口的管理费用纳入财政预算中，不能变相向企业或个人转嫁负担；建立并完善保障进城务工就业农民子女义务教育的工作制度和经费筹措保障机制，保障农民工子女享受义务教育的权利；在公共卫生领域给民工市民待遇；把农民进城务工纳入《劳动法》实施范围，规范企业用工制度，做好将农民工纳入工伤保险范围的工作，保障劳动者合法权益；将农民工的培训纳入各级公共财政的支持范围，按照中央１号文件的要求，做好农民职业技能培训工作；让农民能充分享受自由进城和自由迁移的权利并妥善解决城市农民工的社会保障问题。