2009年中国司法改革年度报告5篇

第一篇：2009年中国司法改革年度报告

《2009年中国司法改革年度报告》的特点

我们的司法改革研究团队投入数月的时间，收集公开的材料，征集各方意见，反复推敲修改，撰写了《中国司法改革年度报告(2009)》（下称《报告》）。报告既关注了中央，也关注了地方司法改革；既关注了司法改革文本，也关注了司法改革实践；既关注了作为制度的司法改革措施，也关注了相关的热点案例和事件。除引言和结语外，报告分为综合性改革、法院改革、检察改革、司法行政领域的改革四部分。今后，司法高等研究所(Institute For Advanced Judicial Studies)每年都将撰写《中国司法改革年度报告》，并推出司法改革专项研究报告。

本文旨在概括《报告》的特点，目的不仅是总结先前工作的经验教训，更在于为下一部报告的撰写理清思路，反思民间机构参与司法改革的方式、方法和注意事项，并借此进一步阐明关于中国司法改革的整体判断。报告的特点可以概括为批判性、建设性、法理性三方面。批判性，基于民间立场。建设性，基于合作立场，也基于司法改革是渐进的过程这一理念。法理性，基于学术立场。尽管《中国司法改革年度报告》本身不是一项学术研究，但需要全面深入的学术研究尤其是实证研究为基础，一个评论可能需要基于扎实的研究才能得出，也可能展开成为有份量的学术论文。

一、批判性

《中国司法改革年度报告》是民间司法研究机构的学人独立撰写的民间性、学术性因而也充分体现了批判性的研究报告。司法高等研究所致力于成为中国司法改革的思想库。因此，报告基于民间立场，坚持学术独立的精神，既立足现实的国情，坚持司法改革的渐进性，更尊重司法规律，追求面向未来的“司法理想图景”。在对年度司法改革措施进行全面梳理的基础上，我们努力进行客观、深度的评论，涉及改革进展、实施效果、不足之处及未来展望。

(一)对每一项改革措施都进行反思，指出了不足之处

例如，关于司法为民，《报告》指出：在司法为民等政治性口号的激励下，一些法院走得更远，尤其以陕西陇县“能动主义八四司法模式”、“一村一法官”及河南省高级人民法院张立勇院长“放下法槌、脱下法袍”的言论为代表。上述部分做法背离了现代司法制度的要求，以损害司法的中立性和被动性作为司法便民的代价，很可能损害司法的正当性。又如，2009年最高人民法院推进了一系列司法廉政建设的举措，包括制定“五个严禁”、提出反腐倡廉九项重点、建立廉政监察员制度、出台整肃院风院纪的三项规定等，《报告》的评论是：维护司法廉洁应从根本入手，小修小补成效不大。

为保障批评的有效性，《报告》将当下的司法改革放在司法改革的整体过程中进行宏观把握，观察发展的脉络，以期更全面客观地对当下的司法改革进行反思。这是因为司法改革是一个渐进的过程，许多改革措施都是逐步发展完善的，既是对以往改革的延续和深化，也是对未来改革的开启和奠基，甚至可能有所反复。因此，《报告》力图对司法改革进行宏观把握，立足当下，将现实放在过去与未来的结点上来讨论，旨在更客观、更全面、更深刻地把握和评价当前的司法改革。作为首部年度报告，简要介绍某些司法改革措施的来龙去脉也确有必要。

(二)整体性反思和批判

官方报告或类似性质的报告总是强调取得了“巨大成就”，如最高人民法院、最高人民检察院的工作报告，中国法学会组织的《中国法治建设年度报告》，中国社会科学院法学研究所组织的《中国法治蓝皮书》。但《报告》力图客观描述，“过去一年，司法改革在诸多方面有所进展……中国的司法改革仍然任重而道远。”

针对2008年底启动的新一轮司法改革的目标、理念和整体规划，《报告》提出：应正确把握“加强权力监督制约”的改革取向，否则可能导致改革违背司法规律，减损本已低下的司法独立性程度，进而削弱司法公信和司法权威。同时，对司法人民性的强调应立足于推进司法民主和建设服务型司法，从政治话语的圣坛走向司法改革的实践，应以建立完善现代司法制度为主要导向，避免进一步的司法政治化。

《报告》对年度司法改革的整体评价有五点批评：2009年的大部分改革举措需切实贯彻，并接受实践检验，作进一步的调整和完善；绝大部分改革措施只是司法工作机制的调整，甚至只是工作方法的改变，未触及司法体制的行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端；部分改革如规范涉法涉诉信访、推进司法廉政建设等只是权宜之计；某些司法理念如法院强调“调解优先”需要纠正，对司法人民性的过度重视亦需反思；某些方面如审判委员会及案件请示制度的改革有所倒退，甚至可能强化了司法体制的固有弊端，尤其是司法的独立性遭受了更大的损害。

二、建设性

建设性是撰写《中国司法改革年度报告》的目标。司法改革是法治建设的关键问题，积极参与并渐进推动司法改革进程是所有法律人义不容辞的使命。当下学界和实务界对于司法改革的前景感到担忧，所以，更需要以客观冷静的态度来总结、评判和反思司法改革的得失，更好地明确未来的改革方向。

(一)不仅指出司法改革措施存在的缺陷和不足，更提出正确的发展方向。

例如，尽管批评某些声称为“司法为民”的做法背离了现代司法制度的要求，但也指出其正确的发展方向是转化为服务型司法，“司法便民若定位于促进民众实效性接近司法，则可融入司法改革的世界潮流，因为这不仅是中国也是世界各国数十年来司法改革的基本目标。建设服务型司法：法院是提供司法服务的专门机构，诉讼当事人是纳税人和司法服务的利用者，法院在不损害司法中立性、被动性和独立性的基础上，采取各种便民措施，促进民众更快捷、更低成本、更实效性地接近司法和正义。”又如，尽管批评最高人民法院的司法廉政建设只是小修小补，但也指出“未来应建立科学的法官惩戒制度，这比禁令更能促进司法行为的规范”。

(二)注意批评的艺术

1、注意批评的限度，尽可能将批评的力度控制在官方容忍的底线内。

2、注意表达的艺术

例如，司法独立因为误解而被官方视为资本主义司法制度的特征，成为一个“敏感词”，似乎提出司法独立便是主张“三权分立”，为了避免不必要的麻烦和争执，《报告》使用了“司法的独立性”的表达。

3、使用“外交辞令”

考虑到建设性，有些批评显得比较含蓄，有“外交辞令”的风格。例如，司法的人民性被视为中国特色司法制度的基本特征，不可以否定，因此《报告》的表达是“对司法人民性的过度重视亦需反思”；“2009年的大部分改革举措需切实贯彻”，这一批评的意思是，2009年的大部分改革举措未切实贯彻。又如，“上述部分做法背离了现代司法制度的要求，以损害司法的中立性和被动性作为司法便民的代价，很可能损害司法的正当性”，“部分做法”、“很可能”其实是一种“客套话”，读者完全可以看出批评的力度。

4、区别对待

由于法院、检察院等机构对批评的可接受度不同，《报告》采取了区别对待的策略，批评的力度和方式有所不同。任何改革都涉及权力和利益的重新配置，1980年代末以来的司法改革中，检察权出现弱化的趋向，检察机关在“保税检、保免诉、保民行、保自侦、保侦监”的防卫中边保边退，税务检察权、免予起诉权已经失去，民行检察监督遭遇了严峻了挑战，自侦权相当一部分划归公安机关，侦查监督权也受到质疑，有人提出建立治安法院、实行侦查中的司法令状制度。在此背景下，检察机关对司法改革更有危机感，更介意外界的批评，因此《报告》对检察机关的批评相对谨慎。而法院作为社会正义的最后防线，担负实现司法正义的重任，通过司法改革有助于扩张司法权，化解司法公信力低下的困境，提升司法的独立性和权威性，因此，对批评的可接受度更大。由于不同层级的法院和法官基于不同的地位和角色，对待司法改革的视角、观点及思维方式有所不同，最高人民法院首席大法官的政治性思考未必能获得所有法官的认同，因此，许多法院和法官甚至希望外界批评某些违背现代司法规律的做法。因此，《报告》对法院的批评较为直接和激烈，对检察院的批评相对间接和含蓄。以执行体制及工作机制改革为例，《报告》提出，除“执行难”、“执行乱”等长期难以解决的问题外，执行体制及工作机制改革还需解决执行权的定位、性质、执行检察监督等理论问题。执行权可分为执行裁决权与执行实施权，前者属于审判权范畴，后者具有行政权的性质。进而，《报告》直接提出，“执行权由法院行使并无不妥，但从效率方面考虑，其定位和归属并非不可讨论”，但对于民事执行的检察监督表达委婉，“关于民事执行的检察监督，仍需进一步研究”，并强调“总体上，执行权的优化配置不仅需要符合司法规律，更要能够解决实际问题，应针对执行工作中存在的问题进行深入研讨，推动改革朝着正确的方向迈进”，这样《报告》的观点完全可以意会。

三、法理性

无法理，便无深度。立足法理分析，才可能深度评价相关司法改革，并为其指明符合司法规律的发展方向。因此，除了对司法改革措施进行系统梳理和深度评述外，《报告》还加强了法理论证；除了对各项改革措施进行法理分析外，每一部年度报告还会根据现实需要讨论一些重要的司法改革基本理论。

(一)在扎实研究的基础上，高屋建瓴地概括每一项司法改革措施背后的法理

例如，2009年最高人民检察院发布《人民检察院检察建议工作规定(试行)》，《报告》由此对司法建议进行了如下评论：检察建议可能针对法院，也可能针对其他单位。后者体现了检察机关的司法外职能；前者是一种非对抗性的诉讼监督，有助于在保持法检良好关系的前提下发挥更好的监督效果，在短期内可进一步完善和适用，但中长期而言可考虑废除。总体而言，检察院和法院的司法建议是极

具中国特色的制度，主要体现了司法机关的司法外职能。它表明司法机关的职责并非单纯定位于司法，而是作为国家治理系统的一部分，主动或被动扮演社会角色和政治角色，发挥社会职能和政治职能，实现法律效果、社会效果与政治效果的统一。司法建议制度虽小，却显示了当下中国司法制度的关键信息，即以职权主义、能动司法、“为大局服务”、强调司法的社会效果和司法外职能为特征的建议型司法。司法机关是否应承担司法外职能，承担何种职能，如何承担，值得深入探讨。但长远而言，司法应当回归司法本身的职能。

(二)每年根据现实需要讨论一些重要的司法改革基本问题

例如，《报告》主要针对司法改革是否在走回头路的方向之争，提出了中国司法改革的“两波论”和“三元素论”。自1989年民事审判方式改革推行以来，司法改革大致可分为初步展开(1989年-1998年)和全面系统推进(1998年-2009)两阶段。2009年启动的新一轮司法改革，总体上属于1998年以来的第二波司法改革之延续，其任务、目标和特征基本相近。稍有不同的是，这一轮司法改革具有巩固深化、承上启下的特点，既是对前十年司法改革成果的反思、改进和提升，也是为未来司法改革的攻坚战奠定基础。从更长远的历史视野来看，中国司法改革应置于晚清以来中国社会转型及变法图强的大背景下来思考。晚清以来的司法建设一直贯穿着从传统向现代转型的司法现代化主题，因此，1989年以来的司法改革整体上构成中国司法改革的第二波，第一波是清末民初以移植西方制度为主要特征的司法建设。在此过程中，三大元素--来自西方的现代司法元素(以对抗制和形式理性为特征)，源于几千年深厚历史的中国传统司法元素(以行政司法合一、情理法结合及和平解决纠纷为特征)，自1920年代登上历史舞台的中国共产党所引入的社会主义元素(以“司法为民”的马锡五审判方式为特征)--相互冲击、相互影响、相互交融，构成百余年来决定中国司法制度特征和走向的核心力量。中国司法改革的历史、现实与未来正是这三大元素趋向合理配置的过程。未来中国的司法改革将以现代司法元素的扩张为主要方向，融合传统司法和社会主义司法两大元素的优势，一个具有中国特色的社会主义现代司法制度将由此形成。

《中国司法改革年度报告(2010)》拟讨论司法改革的“去政治化”技术和策略问题。司法体制尽管属于政治体制的一部分，但却是相对独立的功能区域，司法体系基本属于中立性、工具性、功能性的治理技术问题，绝大部分司法改革措施是不涉及“政治”的。因此，中国的司法改革应当采取去政治化的技术和策略。实现司法与政治的分离，司法的归司法，政治的归政治，维护公平正义是最好的司法，保障司法公正是最大的政治。从法律技术的角度推进司法改革，具有广阔的空间。除了社会主义道路和共产党领导的底线之外，几乎所有的问题在理论上都可以转化为法律技术问题予以考虑和改革。例如，审判委员会制度改革长期没有进展，一个主要原因是被误认为“政治”问题，似乎否定了这一制度就是否定了“党组”，大概是因为审判委员会主要由“党组成员”组成，但这一制度的存废与共产党的领导毫无关系，而完全是司法职权配置的法律技术问题。又如，地方公安局局长不兼任政法委书记，并不会减损共产党的领导，而有助于避免法院和检察院受制于公安机关的乱象，优化司法职权的配置。只要解放思想，转变观念，将因政治化、意识形态化而被视为改革“禁区”的各种体制性问题看成司法治理的技术问题，司法改革遭遇的困难和阻力将得以有效化解。司法改革的去政治化，正是转型中国的司法从“无奈”现实迈向未来现代司法图景的重要策略与道路。

第二篇：中国的司法改革

新华社北京１０月９日电 中华人民共和国国务院新闻办公室９日发表《中国的司法改革》白皮书，全文如下：

中国的司法改革（2012年10月）

中华人民共和国国务院新闻办公室

目 录

前 言

一、司法制度和改革进程

二、维护社会公平正义

三、加强人权保障

四、提高司法能力

五、践行司法为民

结束语

前 言

司法制度是政治制度的重要组成部分，司法公正是社会公正的重要保障。

新中国成立特别是改革开放以来，中国坚持从国情出发，在承继中国传统法律文化优秀成果、借鉴人类法治文明的基础上，探索建立并不断完善中国特色社会主义司法制度，维护了社会公正，为人类法治文明作出了重要贡献。中国的司法制度总体上与社会主义初级阶段的基本国情相适应，符合人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体。同时，随着改革开放的不断深入特别是社会主义市场经济的发展、依法治国基本方略的全面落实和民众司法需求的日益增长，中国司法制度迫切需要改革、完善和发展。

近些年来，中国积极、稳妥、务实地推进司法体制和工作机制改革，以维护司法公正为目标，以优化司法职权配置、加强人权保障、提高司法能力、践行司法为民为重点，进一步完善中国特色社会主义司法制度，扩大司法民主，推行司法公开，保证司法公正，为中国经济发展和社会和谐稳定提供了有力的司法保障。

一、司法制度和改革进程

1949年中华人民共和国建立，开启了中国司法制度建设的新纪元。1949年9月颁布的具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》，奠定了新中国的法制基石。1954年制定的《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国人民法院组织法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》等法律、法令，规定了人民法院、人民检察院的组织体系和基本职能，确立了合议制度、辩护制度、公开审判制度、人民陪审员制度、法律监督制度、人民调解制度，形成了中国司法制度的基本体系。

20世纪50年代后期以后，特别是“文化大革命”（1966—1976年）十年**期间，中国司法制度一度遭到严重破坏。1978年实行改革开放后，中国总结历史经验教训，确立了发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针，恢复重建了司法制度，制定和修订了一系列基本法律。20世纪90年代，中国确立了依法治国的基本方略，加快建设社会主义法治国家。伴随着社会进步和民主法治建设进程，中国司法制度不断得到完善和发展。

（一）中国司法制度的基本特点

中国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。人民代表大会制度是中国的政权组织形式。中国的国体和政体决定了司法权来自人民、属于人民、服务人民。人民法院、人民检察院由各级人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

人民法院是国家的审判机关。国家设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院,依法审理民事、刑事、行政诉讼案件，开展民事、行政执行和国家赔偿等执法活动。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。在诉讼活动中，实行审判公开、合议、回避、人民陪审员、辩护、两审终审等制度。

人民检察院是国家的法律监督机关。国家设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。人民检察院依法对刑事、民事、行政诉讼实行法律监督。

人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权和检察权，行使权力情况接受人大监督，并自觉接受人民政协的民主监督和社会的监督。

人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，实行分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责；检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责；审判由人民法院负责。

（二）中国司法改革的目标、原则和进程 改革开放以来，中国经济社会快速发展，社会公众的法治意识显著增强，司法环境发生深刻变化，司法工作遇到许多新情况、新问题，现行司法体制和工作机制中存在的不完善、不适应问题日益凸显，需要在改革中逐步完善和发展。

中国司法改革的根本目标是保障人民法院、人民检察院依法独立公正地行使审判权和检察权，建设公正高效权威的社会主义司法制度，为维护人民群众合法权益、维护社会公平正义、维护国家长治久安提供坚强可靠的司法保障。

中国司法改革始终坚持从国情出发，既博采众长、又不照抄照搬，既与时俱进、又不盲目冒进；坚持群众路线，充分体现人民的意愿，着眼于解决民众不满意的问题，自觉接受人民的监督和检验，真正做到改革为了人民、依靠人民、惠及人民；坚持依法推进，以宪法和法律规定为依据，凡是与现行法律相冲突的，应在修改法律后实施；坚持统筹协调、总体规划、循序渐进、分步推进。

早在20世纪80年代，中国就开始了以强化庭审功能、扩大审判公开、加强律师辩护、建设职业化法官和检察官队伍等为重点内容的审判方式改革和司法职业化改革。

从2004年开始，中国启动了统一规划部署和组织实施的大规模司法改革，从民众反映强烈的突出问题和影响司法公正的关键环节入手，按照公正司法和严格执法的要求，从司法规律和特点出发，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。中国司法改革走向整体统筹、有序推进的阶段。

从2008年开始，中国启动了新一轮司法改革，司法改革进入重点深化、系统推进的新阶段。改革从民众司法需求出发，以维护人民共同利益为根本，以促进社会和谐为主线，以加强权力监督制约为重点，抓住影响司法公正、制约司法能力的关键环节，解决体制性、机制性、保障性障碍，从优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强司法队伍建设、加强司法经费保障等四个方面提出具体改革任务。目前，本轮司法改革的任务已基本完成，并体现在修订完善的相关法律中。随着中国经济社会的不断进步与发展，中国司法改革也将进一步深入推进。

二、维护社会公平正义

维护社会公平正义，是司法改革的价值取向。中国从完善司法机构设置和职权配置、规范司法行为、完善诉讼程序、强化司法民主和法律监督方面进行改革，努力提高司法机关维护社会公平正义的能力。

（一）优化司法职权配置

司法职权配置的合理与优化，直接关系到司法公正的实现。中国从解决影响司法公正的体制性障碍出发，加强司法机关内部机构制约，理顺上下级法院、检察院的审判、检察业务关系，规范完善再审程序，建立统一的执行工作体制和司法鉴定管理体制。这些改革提高了司法机关公正司法的能力，有助于维护社会公平正义，满足民众对司法公正的新期待、新要求。

法院实行立案、审判、执行分立。各级人民法院在原有的刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭的基础上增设立案庭、执行局等机构，立案、审判和执行分别由不同的机构负责，强化内设机构职权行使的相互制约，促进了审判权、执行权的公正行使。

规范发回重审和指定再审。为解决司法实践中发回重审、指令再审程序中存在的不规范问题，2012年修改的民事诉讼法明确规定，原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。2012年修改的刑事诉讼法规定，指令下级法院再审的刑事案件，原则上由原审法院以外的其他法院审理。

规范完善统一的民事、行政案件执行工作体制。法院生效判决和裁定的充分有效执行，事关当事人合法权益的切实保障和司法权威。近年来，各地法院普遍建立了与公安、检察、金融、国土、建设、工商、出入境管理等部门密切配合的执行联动机制。法院实行执行裁决权与执行实施权分立。高级、中级人民法院建立执行指挥中心，统一管理和协调执行工作，必要时实行提级、跨区执行。执行体制改革进一步加强了执行权运行的内部制约，提高了执行工作的公正和规范化水平，有效保护了当事人合法权益。

改革职务犯罪案件审查逮捕程序。为有效防止错误逮捕，中国对职务犯罪案件审查逮捕程序进行了改革，省级以下人民检察院立案侦查的职务犯罪案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，由上一级人民检察院审查决定。这项改革加强了上级人民检察院对下级人民检察院执法办案工作的监督。

完善司法鉴定管理体制。司法鉴定是在诉讼活动中鉴定人运用科学技术或者专门知识，对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断，并提供鉴定意见的活动。改革前，中国的司法鉴定制度存在着立法不完善、管理不规范、标准不统一等现象。为解决这些问题，2005年中国的立法机关颁布实施《关于司法鉴定管理问题的决定》，确立统一的司法鉴定管理体制，实行统一的登记管理制度。国务院司法行政部门主管全国的鉴定人和鉴定机构登记管理工作，省级人民政府司法行政部门负责鉴定人和鉴定机构的审核登记、名册编制和公告。人民法院和司法行政部门不再设立司法鉴定机构；侦查机关根据侦查工作需要设立的鉴定机构，不再面向社会接受委托从事司法鉴定服务。推行行政管理与行业协会自律管理相结合的管理机制，实施司法鉴定人依法独立执业制度，提高了鉴定的规范性和中立性。截至2011年底，中国经审核登记的司法鉴定机构有5014家，司法鉴定人52812名。

（二）规范司法行为

社会公平正义的维护应当落实到每一起案件的办理过程中，体现在每一个司法行为上。由于中国经济社会发展不平衡、司法人员司法能力存在差异、地方保护主义观念尚未根除等原因，司法裁量权的行使不透明、司法行为不规范等现象依然存在。近年来，中国司法机关积极推进量刑规范化改革，建立案例指导制度，加强案件管理，有力促进了司法行为的规范化。

推进量刑规范化改革。为了规范量刑活动，中国最高人民法院在总结试点经验的基础上，制定了《人民法院量刑指导意见（试行）》和《关于规范量刑程序若干问题的意见（试行）》。明确量刑步骤，细分法定刑幅度，明确量刑情节的量化标准。对于公诉案件，人民检察院依法提出量刑建议，当事人和辩护人、诉讼代理人可以提出量刑意见。在法庭审理中，建立相对独立的量刑程序，对与定罪、量刑有关的事实、证据进行调查、辩论。人民法院在刑事裁判文书中说明量刑理由。这些改革进一步规范了量刑裁判权，保障了量刑活动的公开与公正。

建立案例指导制度。2010年，中国的司法机关出台了案例指导制度的相关规定，标志着中国特色的案例指导制度得以确立。与英美法系的判例制度不同，中国的案例指导制度是在以成文法为主的法律体系下，运用案例对法律规定的准确理解和适用进行指导的一种制度。近年来，中国司法机关选择法律适用问题比较典型的案例作为指导性案例予以发布，供各级司法人员处理类似案件时参照。案例指导制度促进了司法自由裁量权的规范行使，加强了法律适用的统一性。加强对案件办理的管理。人民法院、人民检察院分别成立专门的案件管理机构，加强办案流程管理和质量管理。截至2012年5月，全国共有近1400家法院设立了专门的审判管理机构，近1600家检察院设立了专门的案件管理机构。公安机关在基层执法机构普遍配备专（兼）职法制员，对案件办理情况进行监督和检查。司法机关普遍建立了案件管理信息化平台，实行网上办案、监督和考核，提升了案件办理的规范化水平。

（三）扩大司法公开

面对社会矛盾多发、案件数量大、新情况新问题层出不穷的状况，中国司法机关在加强自身建设的同时，全面推进司法公开，让司法权力在阳光下运行，在社会各界的有效监督下公开、公平、公正地行使。

扩大公开的事项和内容。人民法院将审判公开延伸到立案、庭审、执行、听证、文书、审务等各个方面。人民检察院依法充分公开办案程序、复查案件工作规程、诉讼参与人在各诉讼阶段的权利和义务、法律监督结果。公安机关、司法行政机关将主要职责、执法依据、执法程序、执法结果及警务工作纪律等向社会广泛公开。

丰富公开的形式和载体。司法公开从各部门分散发布，转变为统一的信息服务窗口集中发布。公开载体从传统的公示栏、报刊、宣传册等，拓展到网站、博客、微博客、即时通讯工具等网络新兴媒介。建立健全新闻发言人和新闻发布例会制度，及时发布司法信息。

强化公开的效果和保障。加强裁判和检察、公安业务文书的说理和论证，邀请民众、专家参与公开听证、论证过程，开通民意沟通电子邮箱，设立全国统一的举报电话，建立部门负责人接待日，加强司法公开的人力物力保障，确保了司法公开的有序推进和良好效果。

（四）加强司法民主

作为审判机关的人民法院和法律监督机关的人民检察院，同样需要发扬民主，确保公正司法。中国积极建立和完善人民陪审员制度和人民监督员制度，为发展社会主义民主政治、实现人民群众依法参与国家事务管理提供了重要保障。

完善人民陪审员制度。人民陪审员制度是社会公众依法直接参与和监督司法的重要方式。2004年中国的立法机关颁布了《关于完善人民陪审员制度的决定》，拓宽人民陪审员的选任来源，从社会各阶层、各领域广泛选任，采用在名册中随机抽取的方式确定参审案件的人民陪审员。人民陪审员除在合议庭中不得担任审判长外，同法官享有同等权力，对事实认定、法律适用独立行使表决权。各级法院还围绕陪审职责开展以审判程序、职业技能、法治理念等为主要内容的培训，提高人民陪审员履职能力。

图表：2006-2011年人民陪审员参审案件情况 新华社发 探索建立人民监督员制度。2003年，最高人民检察院启动人民监督员制度试点工作；2010年10月，人民监督员制度在全国检察机关全面推行。通过从社会各界选任人民监督员，依照监督程序对人民检察院办理职务犯罪案件过程中出现的应当立案而不立案、不应当立案而立案、拟撤销案件、拟不起诉等情形进行监督与评议。从2003年10月至2011年底，各地人民监督员共监督案件35514件，提出不同意人民检察院原拟定意见的有1653件，其中908件的人民监督员表决意见被人民检察院采纳，占54.93%。

（五）加强检察机关的法律监督

人民检察院作为国家的法律监督机关，对侦查、审判、执行等司法活动进行法律监督。中国将加强对司法权的监督制约作为改革重点，并推出加强法律监督一系列举措。

加强对侦查机关立案、侦查活动的法律监督。人民检察院、公安机关建立刑事案件信息通报制度和共享平台，通过审查批捕、受理来信来访、当事人投诉、社会舆论、媒体报道等途径，及时发现侦查机关应当立案而不立案和不应当立案而立案的线索并依法审查处理。人民检察院接到报案、控告、举报或者发现侦查人员以非法方法收集证据的，在调查核实的基础上提出纠正意见，同时强化对审查逮捕、延长或者重新计算侦查羁押期限等环节的监督。2011年，全国检察机关共监督立案19786件，对侦查中的违法情况提出纠正意见39432件次。

加强对法院审判活动的法律监督。对于已经发生法律效力的刑事、民事、行政案件判决、裁定、调解，如认为确有错误，或者发现损害国家利益、社会公共利益、违反法定程序影响司法公正的，检察机关有权采取抗诉或者提出检察建议等监督措施。人民法院应在收到检察建议后一个月内作出处理并书面回复。加强对刑罚执行和监管活动的法律监督。针对近年来看守所、监狱内发生的个别恶性事件暴露出来的问题，检察机关及时会同有关部门开展了全国看守所监管执法专项检查和全国监狱“清查事故隐患，促进安全监管”专项活动，促进依法文明监管。规范和加强派驻监管场所检察室建设，推进与监管场所的执法信息联网和监控联网，完善和落实收押检察、巡视检察等工作机制，加强对监管场所的监督。加强对减刑、假释、暂予监外执行活动的监督，探索建立刑罚变更执行同步监督机制，开展保外就医、看守所械具和禁闭使用情况专项检察。2012年修改的刑事诉讼法明确规定，监狱、看守所等执行机关向人民法院提出减刑、假释、暂予监外执行的建议或者书面意见的，应当将建议书或者书面意见副本抄送人民检察院，人民检察院可以向人民法院提出书面意见。

加强对司法工作人员渎职行为的监督。检察机关对司法工作人员徇私枉法等12种渎职行为，可以通过调查核实违法事实、提出纠正违法意见、建议更换办案人员等措施进行监督，依法惩治渎职行为，维护司法廉洁和公正。

三、加强人权保障

加强人权保障是司法改革的重要目标。中国的立法机关2004年颁布宪法修正案，将“国家尊重和保障人权”载入宪法；2012年修改的刑事诉讼法将尊重和保障人权写入总则。中国司法机关依法采取有效措施，遏制和防范刑讯逼供，保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权，保障律师执业权利，限制适用羁押措施，维护被羁押人的合法权益，加强未成年犯罪嫌疑人、被告人的权益保障，严格控制和慎用死刑，健全服刑人员社区矫正和刑满释放人员帮扶制度，完善国家赔偿制度，建立刑事被害人救助等制度，努力把司法领域的人权保障落到实处。

（一）防范和遏制刑讯逼供 完善侦查讯问制度是法治文明的必然要求，也是加强对侦查讯问的有效监督、依法保护犯罪嫌疑人合法权益的重要途径。中国不断完善法律，防止和遏制个别司法人员在办案过程中出现刑讯逼供等违法取证现象。

确立不得强迫自证其罪的原则。2012年修改的刑事诉讼法明确规定，司法人员在办案过程中不得强迫任何人证实自己有罪，保障犯罪嫌疑人、被告人供述的自愿性。

制定非法证据的排除规则。2012年修改的刑事诉讼法明确规定，采用刑讯逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威胁等非法方法收集的证人证言、被害人陈述，应当予以排除；收集物证、书证不符合法定程序，可能严重影响司法公正，不能补正或者作出合理解释的，应当予以排除，并明确了非法证据排除的具体程序。公安机关、人民检察院、人民法院在侦查、审查起诉和审判阶段发现有应当排除的非法证据的，都应当予以排除。

完善拘留、逮捕后送押和讯问制度。拘留后应当立即将被拘留人送看守所羁押，至迟不得超过24小时。逮捕后应当立即将被逮捕人送看守所羁押；侦查人员对被羁押人的讯问应当在看守所内进行。结合司法机关执法信息化建设，在讯问、羁押、庭审、监管场所实行录音录像。全面推行侦查讯问过程录音录像制度，明确规定对可能判处无期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，讯问过程必须进行录音录像；录音或者录像应当全程进行，保持完整性。

（二）保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权

为落实中国宪法规定的辩护权而建立的辩护制度，是中国刑事诉讼的一项基本制度，体现了国家对生命、自由等人权的尊重。近年来，中国改革和完善辩护制度，改变过去司法实践中“重打击、轻保护”的观念，积极发挥辩护制度保障人权的作用。

保障犯罪嫌疑人、被告人及时获得辩护。中国1979年制定的刑事诉讼法规定，被告人在法院审判阶段才有权委托辩护人。1996年修改的刑事诉讼法明确规定，犯罪嫌疑人在侦查阶段就可以聘请律师提供法律帮助，案件侦查终结移送检察机关后有权委托辩护人。2012年修改的刑事诉讼法进一步明确规定，犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者被采取强制措施之日起，有权委托辩护人，被告人有权随时委托辩护人。犯罪嫌疑人、被告人在押期间要求委托辩护人的，人民法院、人民检察院和公安机关应当及时转达其要求，犯罪嫌疑人、被告人的监护人、近亲属也可以代为委托辩护人。

扩大法律援助范围。为进一步保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权和其他权利，2012年修改的刑事诉讼法将法律援助在刑事诉讼中的适用范围，从审判阶段扩大到侦查、审查起诉阶段，并扩大了法律援助对象范围。犯罪嫌疑人、被告人是盲、聋、哑、未成年人、尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人，以及可能被判处无期徒刑、死刑，没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其辩护。

强化证人出庭作证义务。证人出庭对提高庭审质量至关重要。为提高证人出庭率，2012年修改的刑事诉讼法明确了证人必须出庭的范围，建立了证人出庭作证补助机制。规定控辩双方对证人证言有异议，且该证人证言对案件定罪量刑有重大影响的，证人应当出庭作证。证人因履行作证义务而支出的交通、食宿等费用，由国家财政予以保障。证人所在单位不得克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇。完善证人保护制度。对一些严重犯罪案件，证人、鉴定人、被害人因在诉讼中作证，本人或者其近亲属人身安全面临危险的，人民法院、人民检察院和公安机关应当采取不公开证人信息，不暴露外貌、真实声音等出庭作证方式，禁止特定的人员接触证人或者其近亲属，对人身和住宅采取专门保护等措施。

（三）保障律师执业权利

保障律师执业权利对于维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，保证案件公正处理至关重要。针对律师在会见、阅卷、调查取证等执业活动中存在的困难，近年来，中国修改完善法律，为律师依法执业提供法律保障。

2007年修订的律师法，对律师参与诉讼特别是刑事诉讼应当享有的权利进行了补充和强化。规定律师在法庭上发表的代理、辩护意见，除危害国家安全、恶意诽谤他人、严重扰乱法庭秩序的言论外，不受法律追究。这些举措促进了律师辩护职能的有效行使。2006—2011年期间，全国律师共为2454222件刑事案件提供了辩护，比2001—2005年期间增长了54.16%。

及时会见在押犯罪嫌疑人、被告人，并查阅案卷材料和调查取证，直接关系到辩护律师在刑事诉讼中辩护职能的发挥。2012年修改的刑事诉讼法规定，除极少数案件外，辩护律师持律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函，即可会见在押的犯罪嫌疑人、被告人；辩护律师会见犯罪嫌疑人、被告人时不被监听。辩护律师在审查起诉阶段，即可查阅、摘抄、复制本案案卷材料。辩护人有权申请人民检察院、人民法院调取公安机关、人民检察院收集的证明犯罪嫌疑人、被告人无罪或者罪轻的证据材料。同时规定，辩护人认为公安机关、人民检察院、人民法院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的，有权向同级或者上一级人民检察院申诉或者控告。人民检察院对申诉或者控告应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。

（四）限制适用羁押措施

为保障社会公众安全，保障犯罪案件侦查顺利进行，中国法律规定了对犯罪嫌疑人、被告人的羁押和非羁押强制措施，并规定了严格的适用条件。为进一步规范强制措施的适用，加强对公民权利的保护，2012年修改的刑事诉讼法对羁押强制措施进行了进一步完善。

细化逮捕条件，严格审批程序。刑事诉讼法明确了作为逮捕条件的社会危险性的具体标准。规定人民检察院审查批准逮捕，可以讯问犯罪嫌疑人；对是否符合逮捕条件有疑问，犯罪嫌疑人要求当面陈述，或者侦查活动可能有重大违法行为的，应当讯问犯罪嫌疑人。辩护律师提出要求的，应当听取辩护律师的意见。这些规定有利于全面了解案件情况，准确把握逮捕条件，防止错误羁押。

建立对在押人员羁押必要性的审查制度。犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对被羁押人的羁押必要性进行审查。发现不需要继续羁押的，应当建议有关司法机关予以释放或者变更强制措施。

完善在押犯罪嫌疑人、被告人强制措施的解除、变更程序。人民法院、人民检察院、公安机关发现对犯罪嫌疑人、被告人采取羁押措施不当或者法定羁押期限届满的，应当及时撤销、变更强制措施或者释放被羁押人。犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属、辩护人有权申请变更强制措施，有关机关应当在三日内作出决定。

扩大监视居住的适用，减少羁押。2012年修改的刑事诉讼法将监视居住定位为减少羁押的替代措施，将符合逮捕条件，但是患有严重疾病、生活不能自理，或者是怀孕或正在哺乳自己婴儿的妇女，以及系生活不能自理者的唯一抚养人的犯罪嫌疑人、被告人，纳入监视居住的适用范围。

（五）保障被羁押人的合法权益

看守所是中国羁押被依法逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人、被告人的刑事羁押机构。依法保障在押人员的合法权益，是提升看守所文明规范执法水平的重要方面，也是保障人权的现实需要。

中国高度重视改进看守所监管水平，严格防范刑讯逼供和超期羁押，改善羁押和监管条件，改善被羁押人的生活条件，保障被羁押人的合法权益。被羁押人送入看守所后七日内每日进行体表检查。被羁押人被提讯前后和提解出所及送返看守所时，严格实行体表检查制度。逐步实行被羁押人床位制，推动看守所医疗服务社会化，使被羁押人患病能得到及时治疗。完善被羁押人投诉和调查机制，建立被羁押人约见民警、看守所负责人和驻所检察官制度，及时受理、调查处理被羁押人投诉、控告。被羁押人羁押期限即将届满的，看守所书面报告检察院驻看守所检察室，由其对侦查机关是否及时释放被羁押人或者变更强制措施进行监督。2008—2011年，全国检察机关通过监督检查，纠正看守所违法羁押5473人。大力打击和防范“牢头狱霸”，在每个监室设置报警装置，在押人员被侵犯时能够及时报警；实行在押人员出看守所谈话和跟踪观察访谈制度，了解看守所有无“牢头狱霸”等违法行为；落实主、协管民警监室管理责任制，对因管理松懈，发生“牢头狱霸”致其他在押人员死亡或重伤的，依法依纪追究有关人员责任。建立特邀监督员巡查监督看守所制度，特邀监督员可以在工作期间采取不事先告知的方式对看守所履行职责、执法管理等工作进行监督。2010年，看守所发生事故数量同比下降31.6％。在全国看守所推行被羁押人视频会见方式，方便家属探视。建立被羁押人的安全风险评估和分别管理制度，加强对被羁押人的心理干预。坚持“教育、感化、挽救”的工作方针，以管理促教育，寓教育于管理之中，充分体现对被羁押人的人性关怀，帮助其重塑积极向上的人生信念和健康文明的生活方式。

（六）加强未成年犯罪嫌疑人、被告人的权益保障

中国对犯罪的未成年人实行惩戒与保护并举的措施，尽最大努力促进失足未成年人回归社会。中国的法律明确了对犯罪的未成年人实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则。司法机关办理未成年人刑事案件，由熟悉未成年人身心特点的司法人员承担；未成年犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人的，司法机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。对犯罪的未成年人严格限制适用逮捕措施，人民检察院审查批准逮捕和人民法院决定逮捕，应当讯问未成年犯罪嫌疑人、被告人，听取辩护律师的意见；对被拘留、逮捕和执行刑罚的未成年人与成年人实行分别羁押、分别管理、分别教育。对未成年人刑事案件，在讯问、审判时，应当通知未成年犯罪嫌疑人、被告人的法定代理人到场，也可以通知其他成年亲属和所在学校、单位、居住地基层组织或者未成年人保护组织的代表到场。到场的法定代理人或者其他人员认为办案人员在讯问、审判或询问中侵犯未成年人合法权益的，可以提出意见。讯问笔录、法庭庭审笔录应当交给到场的法定代理人或者其他人员阅读或者向其宣读。讯问女性未成年犯罪嫌疑人时，应当有女性工作人员在场。对犯罪情节轻微，可能判处一年有期徒刑以下刑罚并有悔罪表现的未成年人，人民检察院可以作出附条件不起诉的决定。司法机关可以对未成年犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查并作为办案的参考。审判时被告人不满十八周岁的案件，不公开审理。对犯罪时不满十八周岁，被判处五年有期徒刑以下刑罚的，实行犯罪记录封存制度，除司法机关因办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询以外，不得向任何单位和个人提供。2011年颁布的《刑法修正案

（八）》明确了对未成年人应当适用缓刑的条件，规定了未成年人犯罪不构成一般累犯。截至2011年7月，全国已经建立少年法庭2331个。2002—2011年，经过各方努力，中国未成年人重新犯罪率基本控制在1%—2%。近年来，未成年人犯罪案件呈现下降趋势，未成年罪犯占全部罪犯的比例逐渐减少。

图表：2009-2011年人民法院判处未成年人罪犯情况 新华社发

（七）严格控制和慎重适用死刑

中国保留死刑，但严格控制和慎重适用死刑。中国刑法规定死刑只适用于极少数罪行极其严重的犯罪分子，并规定了严格的适用标准。2011年颁布的《刑法修正案

（八）》取消了13个经济性非暴力犯罪的死刑，占死刑罪名总数的19.1%，规定对审判时已年满七十五周岁的人一般不适用死刑，并建立死刑缓期执行限制减刑制度，为逐步减少死刑适用创造法律和制度条件。

死刑直接关系到公民生命权的剥夺，适用死刑必须慎之又慎。从2007年开始，由最高人民法院统一行使死刑案件的核准权。中国实行死刑第二审案件全部开庭审理，完善了死刑复核程序，加强死刑复核监督。最高人民法院复核死刑案件，应当讯问被告人，辩护律师提出要求的，应当听取辩护律师的意见。最高人民检察院可以向最高人民法院提出意见。死刑复核程序的改革，确保了办理死刑案件的质量。自2007年死刑案件核准权统一由最高人民法院行使以来，中国死刑适用标准更加统一，判处死刑的案件逐步减少。

（八）完善服刑人员社区矫正和刑满释放人员帮扶制度

改善监狱执法条件，增强教育改造效果。中国努力建设公正、廉洁、文明、高效的新型监狱体制，逐步实现监狱“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的改革目标。监狱行政运行经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施经费等均列入财政预算，全额保障。监狱建立罪犯劳动报酬制度，实行每周五天劳动教育、一天课堂教育、一天休息的教育改造制度，加强道德、文化、技术教育和劳动就业技能培训，提高服刑人员刑满释放后回归社会的能力。2008年以来，全国共有126万名服刑人员在服刑期间完成扫盲和义务教育课程，5800余人获得国家承认的大专以上毕业证书。全国监狱开设各类技术培训班3万余个，服刑人员职业技术获证率达到参加培训总数的75％以上，完成技术革新近14000项，获得发明专利500多项。

开展社区矫正。近年来，中国致力于刑罚执行制度的改革与完善，从2003年开始进行社区矫正试点，2009年在全国推开，将被判处管制、宣告缓刑、假释以及暂予监外执行的罪犯放在社区矫正机构，在社会力量的协助下，矫正其犯罪心理和不良行为，开展社会适应性帮扶，促使其顺利融入社会。中国的刑法、刑事诉讼法已将社区矫正确立为一项法律制度。截至2012年6月，全国累计接受社区矫正人员105.4万人，解除矫正58.7万人，社区矫正人员在矫正期间的再犯罪率为0.2％左右。

加强对刑满释放人员的帮扶教育。中国政府关注并帮助解决刑满释放人员在生活、就业等方面的实际困难。对生活困难且符合条件的人员，及时纳入居民最低生活保障范围；对不符合最低生活保障条件但生活确有困难的，给予临时救助；对自主创业的刑满释放人员和为其提供就业岗位的企业，落实减免税费政策。据统计，2008—2011年，全国接受社会救济的刑满释放人员数量增加了2.7倍。监狱服刑人员刑满释放后的重新犯罪率始终保持在较低水平。

（九）完善国家赔偿制度

中国确立国家赔偿制度，对国家机关和国家机关工作人员行使职权时给公民、法人和其他组织的合法权益造成的损害，国家依法予以赔偿。2010年修改的国家赔偿法健全了国家赔偿工作机构，畅通了赔偿请求渠道，扩大了赔偿范围，明确了举证责任，增加了精神损害赔偿，提高了赔偿标准，保障了赔偿金及时支付，进一步完善了行政赔偿、刑事赔偿和非刑事司法赔偿制度。近年来，国家刑事赔偿标准随经济社会发展不断提高，侵犯公民人身自由权每日赔偿金额从1995年的17.16元人民币，上升到2012年的162.65元人民币。2011年，各级法院审结行政赔偿案件（一审）、刑事赔偿案件、非刑事司法赔偿案件共计6786件；其中，审结刑事赔偿案件868件，赔偿金额3067余万元人民币，与2009年相比，分别增长16.04%、42.9%。

（十）建立刑事被害人救助制度

近年来，中国积极探索建立对刑事被害人的救助制度，对遭受犯罪行为侵害、无法及时获得有效赔偿、生活陷入困境，特别是因遭受严重暴力犯罪侵害，导致严重伤残甚至死亡的刑事被害人或其近亲属，由国家给予适当资助。各地根据经济社会发展状况，确定刑事被害人救助的具体标准和范围，并将刑事被害人救助工作与落实法律援助、社会保障等相关制度相衔接，完善了刑事被害人权益保障体系。2009—2011年，司法机关共向25996名刑事被害人发放救助金3.5亿余元人民币，提供法律援助11593件。

四、提高司法能力 提高司法能力，是中国司法改革的重要目标。近年来，中国不断完善法律职业准入制度，加强职业教育培训和职业道德建设，改革经费保障体制，有效提高了司法能力，为提升司法公信力奠定了坚实基础。

实行统一的国家司法考试制度。中国建立并不断完善国家司法考试制度，将初任法官、初任检察官、取得律师资格和担任公证员的考试纳入国家司法考试。作为法律职业准入的国家司法考试制度，在规范法律职业人员任职资格、提高司法人员综合素质、推动法律人员职业化方面发挥了重要作用。自2002年起，国家司法考试每年举办一次，由国家统一组织实施，实现了法律职业准入制度由分散到统一的转变。到2011年底，全国共有近50万人通过国家司法考试，取得法律职业资格。

建立警察执法资格等级考试制度。为提高人民警察的能力素质，国家规定所有在编在职的公安机关人民警察必须参加执法资格考试，未通过考试的不得执法。2011年，173万余名公安民警参加了首次执法资格考试，其中169万人通过考试。

加强司法人员职业教育培训。为适应时代发展、满足公众日益增长的司法需求，中国越来越重视完善司法人员职业培训制度，不断提升司法能力。目前，中央和省级司法机关设立培训机构，制定培训规划，把培训范围拓展到全体司法人员，确立首任必训、晋升必训以及各类专项培训制度。在培训中，转变传统的以提升学历、传授理论知识为主的培训模式，选择有丰富实践经验和较高理论水平的法官、检察官、警官担任教官，围绕司法工作实践中的重点、难点和新情况新问题开展教育培训，不断强化针对性和实用性。近五年来，全国共培训法官150万余人次、检察官75万人次、公安民警600万人次。

加强司法人员职业道德建设。司法机关结合各自工作特点，普遍制定了职业道德基本准则，从职业信仰、履职行为、职业纪律、职业作风、职业礼仪、职务外行为等方面，对司法人员道德修养和行为举止提出具体要求。2011年以来，在司法人员中广泛开展核心价值观教育实践活动，把“忠诚、为民、公正、廉洁”作为共同的价值取向。

加强律师职业道德建设。在律师中开展以“严格依法、恪守诚信、勤勉尽责、维护正义”为核心内容的律师职业道德建设，强化律师协会的行业自律作用，建立律师诚信执业制度，完善律师诚信执业的评价、监督和失信惩戒机制，促进广大律师不断增强维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义的责任感，提高律师行业的职业道德水准和公信力。

图表：2011年律师队伍结构 新华社发

拓展律师发挥作用的空间。中国借鉴国际上建立公职律师和公司律师制度的经验，2002年以来，国家推行公职律师和公司律师试点，为政府决策和公司重大经营提供法律意见，进一步完善了社会律师（包括专职律师和兼职律师）、公职律师、公司律师共同发展的律师队伍结构。2007年修订的律师法完善了律师事务所组织形式，允许个人开办律师事务所，形成国资律师事务所、合伙律师事务所和个人律师事务所共同发展的格局。截至2011年底，中国有律师事务所1.82万家，与2008年相比，增长31.6%，其中合伙律师事务所1.35万家，国资律师事务所1325家，个人律师事务所3369家；共有律师21.5万人，其中，专职律师占89.6%，兼职律师占4.5%，公司律师、公职律师、法律援助律师和军队律师占5.9%。2011年，全国律师共担任法律顾问39.2万家，与2008年相比，增长24.6%；办理诉讼案件231.5万多件，与2008年相比，增长17.7%；办理非诉讼法律事务62.5万多件，与2008年相比，增长17%；承办法律援助案件近84.5万件，与2008年相比，增长54.5%。

图表：2008-2011年律师承担各类案件业务图 新华社发

改革完善司法经费保障体制。在2008年启动的新一轮司法体制改革中，明确提出建立“分类负担、收支脱钩、全额保障”的司法机关经费保障体制。中央和省级政府加大对司法机关的经费投入，确保各级司法机关的经费由财政全额保障，大大提高了基层司法机关的履职能力。司法机关依法收取的诉讼费和罚没收入全部上缴国库，做到收支脱钩、罚缴分离，遏制因利益驱动而乱收滥罚的现象。国家还制定了司法机关基础设施建设标准和装备配备指导标准，改善办公、办案条件，提高信息化、科技化水平，为提升司法能力提供扎实的物质保障。

五、践行司法为民

以人为本、司法为民，是中国司法工作的根本出发点和落脚点。近年来，中国主动适应经济社会快速发展的新形势新要求，不断推进基层司法机构建设，强化司法工作的服务意识，延伸工作平台，完善工作流程，切实为人民群众行使权利提供便利。

（一）加强基层司法机构建设

司法机关办理的绝大部分案件发生在基层，基层司法机构是为民众提供司法服务的第一线平台。各地基层审判、检察、公安和司法行政机关大力加强基层人民法庭、检察室、公安派出所和司法所等派出机构建设，使司法服务更加贴近民众、便利民众。

加强基层人民法庭建设。人民法庭审理各类案件年均240余万件，占全国法院一审诉讼案件的三分之一。近年来，为方便当事人诉讼，各地基层人民法院对其派出的人民法庭进行了恢复、新建和调整，并推行人民法庭直接立案机制，简化立案程序。全国现有人民法庭近万个，覆盖到绝大部分乡镇、街道。同时，在边远乡村设立便民诉讼站、诉讼联系点并选聘诉讼联络员，在人口相对集中的地方设置巡回审判点，大力推行巡回收案、巡回办案，最大限度服务群众。

加强基层检察室建设。各地基层人民检察院在一些中心乡镇设置检察室等派出机构，接收群众举报、控告、申诉，发现、受理职务犯罪案件线索，对诉讼中的违法问题依法进行法律监督，开展犯罪预防和法制宣传，参与社会治安综合治理和平安创建活动，监督并配合开展社区矫正工作。截至目前，全国检察机关共有派驻检察室2758个，检察联络站、检察工作站等其他形式的机构9622个。

加强基层公安派出所建设。公安机关以加强派出所建设为载体，深入推进城乡社区警务战略，全国现有派出所5万多个、警务室17万多个，实现了对乡镇和街道的全覆盖。警力分布和警务服务更加贴近基层、贴近公众，公安机关预防打击犯罪、驾驭社会治安局势、服务群众的能力明显提高。2006年以来，全国公安机关立案的杀人、抢劫、强奸、绑架、伤害等八类严重暴力犯罪案件连续下降，2010年比2009年同比下降9%,2011年同比下降10%。

加强基层司法所建设。近年来，司法所在原有法制宣传、法律援助、指导人民调解、基层法律服务等职能的基础上，新增了实施社区矫正、安置帮教等职能。目前，全国共有司法所4万多个，覆盖到绝大部分乡镇和街道。2004—2011年，全国司法所累计开展纠纷排查284万次，参加调解疑难复杂纠纷4677万件，参与接受刑满释放人员269万多人，指导办理法律援助案件112万件。

（二）简化办案程序

近年来，诉讼案件大幅增加，人民法院在对案件性质、繁简程度综合考量的基础上，将案件进行繁简分流，不同案件适用不同的审理程序，使案件性质与审理程序相一致，促进了审判资源配置优化和诉讼效率提高。

扩大刑事案件简易程序的适用范围。2012年修改的刑事诉讼法将简易程序的适用范围，由可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件，扩大到基层人民法院管辖的刑事案件。

推进小额诉讼制度改革。为及时公正维护当事人合法权益，在部分基层人民法院开展小额速裁试点工作。试点法院在双方当事人自愿选择的前提下，对事实清楚、权利义务明确、争议标的金额较小的简单民事案件实行一审终审。在认真总结试点经验的基础上，2012年修改的民事诉讼法规定，基层人民法院审理的简单的民事案件，争议标的金额为各省、自治区、直辖市上就业人员年平均工资30%以下的民事案件，实行一审终审，从立法上肯定了小额诉讼的改革成果。

探索行政案件简易程序。人民法院对基本事实清楚、涉及财产金额较小、争议不大的一审行政案件，在双方当事人同意的前提下，可以实行独任审理，简化诉讼程序，立案之日起45日内结案。

（三）建立多元纠纷解决机制

为应对社会快速发展时期社会矛盾纠纷易发多发的状况，中国立法机关2010年颁布了《中华人民共和国人民调解法》。有关部门建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，深入推进矛盾纠纷大调解工作，构建起符合国情的多元纠纷解决机制。2012年修改的民事诉讼法增加了先行调解、调解协议司法确认等内容，巩固了司法改革成果。

发挥人民调解作用。人民调解是一项具有中国特色的非诉讼矛盾纠纷解决方式。中国在全国村（居）委、乡镇（街道）、企事业单位以及矛盾高发行业和领域广泛设立人民调解委员会。截至2011年底，中国有人民调解组织81.1万个，调解员433.6万名。2011年调解纠纷893.5万件，调解成功率96.9%。

发挥行政调解作用。行政机关依据法律规定，在当事人自愿的前提下，对职权管辖范围内的行政争议和与职权相关的民事纠纷积极进行调解，使之在平等协商的基础上达成一致协议，促进矛盾纠纷及时、合理解决。

发挥司法调解作用。人民法院对受理的民事案件，依职权或经当事人申请，在法官的主持下进行调解，化解纠纷。2011年，全国法院调解民事案件266.5万件，调解撤诉案件174.6万件。人民检察院建立健全检调对接工作机制，对符合条件的轻微刑事案件、民事申诉案件，由人民调解组织先行调解，检察机关再根据调解情况依法作出决定，共同化解矛盾纠纷。

加强诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制建设。注重发挥人民调解组织、社会团体、律师、专家、仲裁机构等的作用，积极推动建立人民调解、行政调解、司法调解相结合的“大调解”工作体系，加强三者之间在程序对接、效力确认、法律指导等方面的协调配合。对仲裁等非诉讼纠纷解决机制，人民法院尊重其自身规律，并在证据保全、财产保全、强制执行等方面依法予以支持。

完善当事人和解的公诉案件诉讼程序。对一些因民间纠纷引起的轻微故意犯罪和除渎职犯罪以外的可能判处七年有期徒刑以下刑罚的过失犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人真诚悔罪，通过向被害人赔偿损失、赔礼道歉等方式获得被害人谅解，被害人自愿和解的，双方当事人可以和解。对于达成和解协议的案件，人民检察院可以向人民法院提出从宽处罚的建议，对于犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的，可以作出不起诉的决定。人民法院可以依法对被告人从宽处罚。

（四）降低当事人诉讼成本

国家加快改革和完善诉讼收费制度，2006年出台了《诉讼费用交纳办法》、《律师服务收费管理办法》等规定，在保障正常司法工作秩序、防止滥用诉权的同时，大幅降低了当事人诉讼成本，显著缓解了诉讼难、请律师难等问题。

降低诉讼收费。明确限定诉讼费用交纳范围，人民法院只收取案件受理费、申请费。大幅调整财产、离婚、劳动争议等与人民群众密切相关案件的收费起点和比例、标准，实际收费大大减少。对行政赔偿案件等情形免收案件受理费。对行政案件不论是否涉及财产标的，一律按件收费。减免诉讼费用。当事人交纳诉讼费确有困难的，可以向人民法院申请司法救助，并明确了免交、减交、缓交诉讼费用的情形、程序和比例，保证经济确有困难的当事人能够依法充分行使诉讼权利。

规范律师收费。在扩大实行市场调节价的律师收费范围的同时，对代理国家赔偿案件及各类诉讼案件的申诉等律师服务收费，继续实行政府指导价，并严格规范律师收费环节和程序，在促进律师业健康发展的同时，有效保障了当事人合法权益和国家利益。

方便当事人诉讼。司法机关普遍建立诉讼服务中心、业务受理接待中心，建立健全首问负责、服务承诺、办事公开、文明接待等制度；改进诉讼引导、查询咨询、诉前调解、举报受理等服务；利用信息技术，开通服务热线，探索推行网上预约立案、送达、庭审、查询等便民措施，为公众提供便利的诉讼环境。

（五）开展法律援助

中国高度重视法律援助工作，2003年颁布实施《法律援助条例》以来，逐步扩大法律援助覆盖面，建立健全经费保障机制，为经济困难的公民或者特殊案件当事人提供免费法律服务，使越来越多的困难民众通过法律援助维护了自身合法权益。近年来，法律援助事项范围从刑事辩护向就医、就业、就学等民生事项拓展，经济困难标准参照各地生活保障标准，办案补贴标准进一步提高，并针对农民工、残疾人、老年人、未成年人、妇女五类特殊群体建立了专项经费保障制度。截至2011年底，全国共有3600多个法律援助机构，1.4万名专职法律援助人员、21.5万名律师和7.3万名基层法律服务工作者，28个省、自治区、直辖市制定了法律援助地方法规。2009年以来，全国法律援助经费年均增幅为26.8%，2011年达12.8亿元人民币，法律援助工作水平随着经济社会的发展不断提高。

图表：近年来全国法律援助案件量、咨询量和经费总额 新华社发

（六）畅通司法机关与社会公众沟通渠道

司法机关高度重视听取民意，积极保障公众对司法事务的知情权、参与权、表达权和监督权。司法机关普遍成立专门机构加强与人大代表、政协委员的沟通联系，并办理与司法工作相关的提案、建议。聘请民主党派成员、无党派人士、群众代表担任特约监督员、特约检察员、人民监督员、特邀咨询员等对其工作进行监督并听取意见和建议。设立网站、微博客等平台，建立网络民意表达和民意调查机制，方便与公众沟通交流。通过接待群众来信来访、举办开放日活动等方式走近公众。

结束语

通过司法改革，中国特色社会主义司法制度不断完善。司法改革促进了司法机关严格、公正、文明、廉洁执法，推动了中国司法工作和司法队伍建设的科学发展，赢得了公众的认可与支持。实践不断发展，创新永无止境。司法改革是中国政治体制改革的重要组成部分，是中国特色社会主义司法制度的自我完善和发展，是一项长期而艰巨的任务，还将随着经济社会的发展而逐步深化。建立公正高效权威的中国特色社会主义司法制度是司法改革的目标，中国将为此继续不懈努力。

第三篇：中国司法改革十年检讨

从我国上个世纪90年代初提出要建立社会主义市场经济体制之时起，中国的司法改革也因形势的需要而被提到日程上来，屈指算来，这个过程已经持续有十个年头了。回顾十年司法改革的历程，无论从实践方面还是在理论研究方面，都可以说是成果颇丰。而在本文中，笔者并不打算过多地为司法改革的过去歌功颂德，只想从我国当前的司法改革和学术研讨的角度出发，对司法改革十年来的一些作法及理论研究方面提出自己的一些看法，以期为我国的司法改革贡献绵薄之力，并请各位读者提出批评意见。

一、司法改革十年历程简要回顾

在20世纪90年代的前五年，司法改革的讨论主要集中在刑事诉讼方面，尤其集中在法院刑事审判方式的改革。1993年最高人民法院专门制定了《关于第一审刑事（公诉）案件开庭审判程序的意见》（以下简称《意见》），对公诉机关起诉材料的移送、法庭调查中公诉人员与审判人员讯问、询问的时间以及庭审中被告人的权利等问题作了与当时的刑事诉讼法不尽一致的规定。这个意见几乎是一开始就遭到了来自检察机关的反对，检察系统接连发表文章对此作法表示不予接受。最高人民检察院的态度很直接也很坚决，认为：辩论式诉讼不符合我国宪法、法律关于检察机关性质、地位和公诉人员职责的规定。《意见》将法律规定应由审判人员承担的法庭调查任务全部转给检察人员，要求出庭的公诉人员进行讯问、询问，同时赋予了被告人多项法律并未规定的诉讼权利，而且还要求几乎所有的证人、鉴定人必须出庭作证，否则书面证言不能作为定案的根据等等，这些规定均与法律相悖，因此，“对于依据《意见》擅自搞的一些庭审改革试点，检察机关的态度只能是一不参加，二要对违反现行法律的审判活动实施监督，依法予以纠正。”当然，在此期间，学者们也对其他一些具体问题展开了讨论，如免予起诉、收容审查的存废问题，检察机关的拘留权问题，律师参与诉讼的时间与问题等。讨论的结果是1996年刑事诉讼法的重大修改，许多理论观点、主张及实践中的作法被法律采纳，我国的刑事审判方式由此发生了极大的变化。

在刑事诉讼法修改施行之后，党的十五大明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标，并且指出要“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。在当时的社会条件下，因为社会主义市场经济体制的逐步确立，因而社会对法律规则的依赖日益增强，人们的法律意识也有了极大的提高。而与此同时，受市场经济的影响，司法活动受地方、部门领导干预的情况也较严重，司法人员吃拿卡要、枉法裁判等腐败现象有蔓延的势头，引起了社会各阶层的不满。于是，无论是理论界还是实务界，都把研究的视点描向了宏观的司法体制方面的改革，即如何确保司法能够公正、如何确保司法能够高效等。围绕着这些问题，司法机关和理论工作者提出各种各样的对策措施，对司法独立的制度性保障、对审判委员会的存废、对检察权的配置、对公检法三机关的关系、对法官的选任、对人大对司法机关的个案监督、对司法机关的错案责任追究制等展开了全方位的讨论和改革实践。

回顾司法改革所走过的10年，所取得的成就是令人赞叹的，任何一位司法工作者及理论工作者都有理由为此而感到自豪。但是，在自豪的同时，我们还必须静下心来仔细地想一想，我们的改革实践、我们的理论研究是否有值得反思的地方，我们是否还应该有其他办法使改革工作做得更好。下文即是笔者对10年司法改革某些方面的检讨，其中既有对司法改革实践方面的思考，也包括对司法改革学术研究方面的反思。

二、关于司法改革的目标

司法机关关于司法改革的迫切动力在很大程度上可以说来自于社会对司法腐败的强烈不满，而司法不公的大量出现除了有司法机关内部的原因以外，来自外部力量的干预、影响是一个不能忽视的重要因素，正是外部的干预使得司法机关不能独立的办案，不独立的结果便是案件的长期拖延、久拖不决和处理结果的不公正。而这些因素并非能够单单依靠司法机关的力量就能予以消除，即使是司法机关内部人员的原因，司法机关也不一定有实际的权力对这些违纪违法者进行处理。所以，要消除人们对司法的不满，就有必要进行司法改革，但是，司法改革的最终目标是什么，是司法公正，还是司法独立，抑或是公正与高效？对于这个问题，在不同的论述中，大家的主张各异。而司法机关在多年的改革实践中，在很长的时期内都未能提出明确的指导整个司法改革活动的最终目标。其直接的后果是，改革只是围绕着社会反映比较强烈、急待解决的问题提出一些修补性的措施，如错案追究制、人大个案监督制等，缺乏一个能够统领整个司法改革全局的目标。直到最近两年，才陆续看到了有关机关的“改革纲要”、“工作规划”等，这说明我们的改革在最初带有很大的自发性。

司法改革为什么要预先设定最终的目标？目标相当于前进的旗帜，旗帜就是方向，只有预先确立了目标，才能围绕着这一目标设计出各种相互协调、相互配套的制度。没有目标，司法改革就不可能有一个中心，也不可能会有总体的规划，当然也就难以避免不同领域间的制度发生冲突的可能性。

那么，我国司法改革的目标应当定位为什么？从我国当前的情况来看，许多司法不公的案件都与来自地方或者部门领导的干涉有很大关系，而从司法的国际性标准（国际性标准在很大程度上是法治发达国家的标准）来看，司法独立是一项基本的司法准则，因此，许多的论文著述都把建立独立的司法作为我国司法改革的终极目标。但是在我们看来，有必要追问这样一个问题，即：司法何以必须独立？如果对此问题不能提供出令人信服的答案，那么要求司法独立的正当性本身就是一个问题，更不用说要作为司法改革的最终目标了。从历史的发展沿革和实践的运行来看，司法应当独立的原因在于要保证受过专业法律训练的司法人员在不受外来干预的情况下依照法律作出公正的裁判。由此看，司法独立只有与司法公正相联系才有意义，司法独立只是确保司法公正的一个重要保障制度而已，离开了司法公正的目的，司法独立的要求便不再具有单独存在的正当根据，所以，司法独立自身尚无资格成为指导和统率司法改革全局的最终目标。

那么司法公正是否应当成为我国司法改革的最终目标？从司法活动存在的根据分析，之所以存在司法，就是因为需要恢复在现实中遭到破坏的社会公平和正义，司法是整个社会正义的最后一道防线，公正是司法自身存在的目的；而就目前的中国形势来看，也急切地呼唤公正的司法，因为当前出现的司法不公现象已经使得整个社会对司法的不信任到了极其危险的程度。在这个意义上说，司法公正应当是中国当前司法改革的最终目标。有必要指出的是，我们认为提高司法效率也是司法改革所应当达到的目标，但笔者同时也认为，效率是司法公正的应有之义，不可能存在没有效率的公正。实践中有的案件可以被拖上十年、八年，这样即使最终的处理结果符合法律的实体性规定，可是谁能说权利人在这样的案件中获得了公正的审判呢？“迟来的正义为非正义”，拖沓、延误所得到的结果根本不能被称为公正，不管其与实体法律的规定多么相符。

所以笔者认为，我国司法改革的最终目标应当是确保司法公正，而这里的司法公正包含程序公正、实体公正和司法的高效率。除此之外的某些具体的制度设计都应当是围绕着如何确保和实现司法公正来进行的，当然，众多学者所提出的保障司法独立的改革其实也是为了更有利于实现司法公正这一总的目标。

三、关于司法改革的方式

前文已提出，我国的司法改革在起初是带有自发的性质的，因而改革的进行更多的是依据理论界的讨论和司法机关的自我摸索与实践进行的。而司法改革的目标是要通过改革以实现司法公正，它所涉及的领域不仅仅是司法机关自身能够解决的，或者说主要不是司法机关自身所能够解决的，它尤其需要来自司法系统之外的机制的调整和权力配置的变化，也就是说司法改革需要司法机关之外的力量介入。

但是迄今为止，我们所看到的司法改革仍然是司法机关“自身内部”的事情，有关机关所提出的“改革纲要”、“改革实施意见”等也都是在其内部所进行的改革。而且即使是在改革力度最大的法院与检察院两家机关，也没有体现司法改革目标的同质性和改革进程的同步性。最高法院提出的改革目标是确保独立审判，以实现司法的公正与效率，最高检察院提出的改革目标是充分发挥法律监督机关的应有职能，加强对侦查、审判工作的法律监督。而囿于自身的地位和权力，对于涉及其他国家机关的组织体制、权力配置等全局性的司法制度问题，法检两家在各自制定的改革目标中则根本没有提及，实际上他们也没有资格论及。另外还须指出的是，法院、检察院两家的权力配置本身就是需要改革的，所以这种由各家自查自改的状况难免会出现两家因扩大自家权力、限制对方权力而引起的冲突，事实的确也正是如此。此种状况严重影响了司法改革的进度和力度，影响了改革目标的实现。这就又提出了一个问题：我国的司法改革应以何种方式进行？是守囿于司法机关之内、对一些具体的零碎制度修修补补呢，还是跳出系统、从整体的国家体制方面统筹考虑？

对此问题的回答需要从改革所要达到的目标来分析，既然将司法改革的目标设定为实现司法公正，既然改革的实质就是要将现存的不合理的因素驱除，那么我们就必须对现行的制度从整体上予以考察，找出一切不合理的东西，然后再根据各方面的条件，找出适合我国实践的制度。否则，就不能从根本上解决问题。有人认为司法改革应采取“渐进”的方式，不能盲目追求一步到位；另有人认为改革应采取“激进”的方式，一步到位，不能老是“修修补补”；还有人认为改革应采取“折衷”的方式，对某些必须改的应一步到位，对某些应当改但条件尚不具备的，可以分阶段进行。笔者认为，对司法改革采取上述哪种方式进行是一个可以探讨的问题，但是不论采取哪种方式，都必须从宏观的层面、从整体的角度来设计、把握我们的司法制度。换句话说，即使采用循序渐进的方式进行改革，也必须统筹设计未来的整体司法制度的构建，从这个意义上说，即便某些制度限于社会环境、各种条件等的影响不能立即进行改革，也必须将其纳入整个司法制度体系中予以通盘考虑，而不能是“头痛医头，脚痛医脚”。

根据上述的分析可以看出，我国目前正在进行的主要由法院和检察院两大机关各自为政，互不协调、互不交流的改革，根本不可能触及我国的宏观司法体制，也根本不可能从我国司法制度的整体出发考虑问题，它们的“改革纲要”、“改革实施意见”等只能对其内部的问题作出安排。所以，我们主张改变目前的这种状况，应该由专门的机构对司法改革工作进行整体的规划。司法改革要改的不仅仅是司法机关的不合理要素，还包括各级人民代表大会、各级政府及其有关的职能部门中的不合理要素。如：人大如何更好地选任司法人员、人大如何合理地履行监督职责、被监督者应当承担何种责任等；再比如：各级政府及其财政、人事、公安等部门应当与司法机关保持一种什么样的关系，如何将律师的司法行政管理与诉讼程序更好地结合起来等。这些问题都因牵涉到国家的体制问题，因而应由专门的权威机构进行领导与部署才能实施改革。

四、关于司法改革的领导机构及改革原则

由于司法改革是一项综合性的系统工程，涉及国家体制、国家机关、社会环境等方方面面的问题，因此，应当有一个直接领导、规划、协调全国司法改革工作的机构。而在我国司法改革进行的十余年时间里，并没有类似的机构承担起这个责任，致使司法改革长期以来缺乏总体的规划与部署。

对于这个领导机构应当如何设置，学者们提出了三种方案：一是由中央政法委员会直接领导司法改革，其办公机构即为司法改革的工作机构；二是全国人大法律委员会和内务司法委员会联合作为司法改革领导机构，其办公机构由该两个委员会抽调专人组成；三是设立全国司法改革委员会或全国司法改革领导小组，并组建相应的工作机构。我们认为，上述方案有其可行之处，因为整体性的司法改革必将触动现行的干部人事、机构编制、财政预算与拨款、权力的配置等制度。因此，考虑到我国政治体制的实际情况，应当像当年成立宪法修改委员会一样成立司法改革委员会，该委员会除了应由全国人大、法院、检察院、公安机关、司法行政机关参加外，还应当由中共中央组织部、机构编制委员会、国家人事部、财政部等相关机关参加，同时吸收有关专家学者、协会团体的代表作为委员或顾问，设立办事机构并制定相应的工作制度和议事规则。

有了司法改革的领导机构以后，应当以什么样的原则指导改革实践？在当下的改革中，各地纷纷出台了一些改革措施，应该说很多措施的出发点是好的、积极的，但是却给人以违法之嫌。比如：2000年9月，有媒体报道了辽宁省抚顺市顺城区检察院办案零口供规则。规则的内容确实有媒体所说的“惊世骇俗”的效果：“我们是辽宁省抚顺市顺城区检察院起诉科的检察官，今天来提审你。如果你认为公安机关对你认定的事实有误，你可以作无罪、罪轻的辩解；同时，对我们提出的问题，你可以保持沉默，也就是说，你可以不回答我们提出的问题，下面，我们开始提问。你要求保持沉默吗？”

在我国理论界和实务界对是否赋予犯罪嫌疑人、被告人沉默权的问题上争论不休之际，在顺城区检察院起诉科受审的嫌疑人却比全国其他地区的嫌疑人有幸提前享受到了这一权利。对此，我们的疑问是：如果沉默权如此容易就能够在实践中实行的话，理论上的讨论、立法时的争论以及立法上的确立与否还有什么意义？由此又可以引出更大的一个问题是：司法改革应当在法律的限度内进行，还是可以跳出法律的现行规定、予以适当的逾越和超前？

如果认为司法改革只能在现行法律的规定之内进行的话，那还怎么进行改革？改革本来就是要去除现行制度中的不合理因素，不跳出现有的框框能成吗？而如果认为改革可以突破现有法律，那么各地区、各部门是否都可以以司法改革为名，制定一些违反法律规定的所谓“意见”、“规定”、“措施”等？如果出现这样的情形，那国家的法律还如何实施、法制建设将会出现什么的后果？。笔者认为，在这个问题上必须坚持一个明确的原则：绝对不允许各地以司法改革之名违法制定所谓的改革措施，否则将可能出现法制混乱的局面。但是改革又必须跳出现行法律的不合理规定，怎么办？这正是我们建议设置全国司法改革委员会的目的之一。对于那些需要在实践中实施、但又与法律不甚协调的改革措施，应当经过全国司法改革委员会科学论证之后，由全国人大及其常委会以“决定”或者“补充规定”的形式通过施行，因为全国人大及其常委会“决定”和“补充规定”具有与法律一样的效力，这样就解决了改革与守法的矛盾问题。

五、关于司法改革学术研究方法的反思

在多年的司法改革过程中，理论界提出的各种观点和主张有力地促进了我国司法改革的实践工作，为中国的法制建设作出了极大的贡献，这一点在任何时候都是不容抹杀的。但是，在新的时代开始之际，理论界要为改革事业奉献更多的聪明才智，就必须对自己的过去进行理性地思考，反思在学术研究方面还有哪些缺陷以致影响到了对司法改革问题的正确认识。笔者在此只想谈一个问题，学术研究的方法问题。

中国当前的法学研究中，一个很常见的现象是首先考察外国（一般是西方国家）的法律规定、制度构造，然后指出中国制度中与此不符之处，最后指出中国的法律应当如何规定、制度如何构建等。而对于这些规定、制度在外国存在的背景及相应的政治、文化、历史、人文等环境却极少提及，对于中国移植这些规定、制度可能会在实践中引发什么样的症状也很少进行论证，所以许多研究常常是书斋成果。出现这种现象的一个重要原因是：部分学者注重比较研究，却很少进行实证研究（或许是囿于科研经费、科研体制等的限制无法进行实证研究）。

笔者指出上述现象并不意味着笔者反对借鉴外国的先进制度，相反，笔者极力主张应当认真研究国际上通行的司法准则，使我国的司法制度更加文明、更加科学；同时，笔者指出上述现象也并不意味着笔者赞同凡事都拿“国情”作为拒绝改革的理由，相反，笔者一贯反对那种动辄以“国情不同”为借口的保护部门利益的作法。我们的观点是，法律制度是经验性很强的知识，它的产生和存在并不是一个人、几个人在书桌上设计出来的，它是在社会实践中形成并在社会实践中发展、变化的。现行的每一项制度都是多种因素，包括政治、经济、社会、文化、历史、地理等条件综合作用的产物，所以在一个地方适用效果极佳的制度，到了另一个地方就可能没有这样的效果，甚至可能出现相反的效果。那么到底可能会出现什么样的结果呢？科学的做法是首先创造条件对此先行论证，以指导具体的改革实践。但是从当前来看，理论界在这方面的工作还需加强。比如，现在讨论最多的刑事案件证人不出庭作证的问题。许多学者都主张建立西方国家的强制证人出庭作证制度和证人出庭作证的保障制度。对拒不出庭的，要采取罚款、拘留、判处刑罚等强力措施；对于出庭的证人，国家要给予合理的经济补偿，同时加强对证人及其亲属的人身、财产权利的保护等。但是，对于我国刑事案件中证人不出庭的原因是什么？有些文章提出的：中国人传统的“贱讼”观念、现行制度下证人得不到经济补偿以及害怕被报复等是否是证人不出庭的主要原因？强制证人出庭是否能够达到理想的效果？给予证人经济补偿是否能够达到让证人出庭的目的？给予多少补偿才能达到预计的效果？这些问题都很少有人去进行实地考察，当然也没有确切的数字比例可以作为立法时的参考。而就笔者在平时与人交谈过程中所了解的情况来看，中国大多数刑事案件的证人不出庭不在于他损失了多少钱（我相信即使国家实行证人经济补偿制度，补偿的标准也很可能会是一个并不吸引人的低数字），而在于对中国人的生活影响极大的“人际关系”。对于讲究相互之间关系的中国大多数人、尤其是对于生活空间相对集中的广大农民来说，一旦他在一个刑事案件中作证而使生活圈子中的某人受到刑事处罚，他面对的将不仅仅是当事者及其家属的仇恨，而很可能是来自周围整个村民的鄙夷和指责：“那个家伙太不仗义了，把某某都给咬了出来”，接下来的结果很可能是别人都想法远离他，他在村里渐渐地被孤立。相信没有人愿意落得这样的下场，这远不是微薄的经济补偿所能解决的问题，也不是司法机关加强对证人的保护使其免受报复就能够解决的。那么怎么解决这样的问题？当然是应该进行实证的研究，了解大多数公民的想法，摸清他们在什么情况下会不顾这些因素的影响而出庭作证。而在很多设计证人作证制度的文章中并没有体现出作者做了这些工作。论证的方法依然是：“针对我国当前如此的现状，我们应当借鉴外国的某种制度。”

要改变当前理论研究上的这种弊端，科研经费的发放、科研人员的管理以及理论研究的体制都应当进行适当的改革，这已经超出本文探讨的话题了，只能留待有关部门进行研究。但理论工作者应当从自身做起，尽力改变上述那种不尽科学的研究方法，使科研成果真正能够贯彻到改革的实践中去。

以上是笔者对10年司法改革的个人反思，当然改革还存在其他值得注意的地方，比如改革的口号性大于法律性，类似“让人民满意”，“法律效果与社会效果的统一”，“向政协通报工作”等的标题散见于各种媒体，但却都不触及司法改革的具体措施；再比如许多论著中大都会提到要理顺党对司法工作的领导，党只在政治上、组织上领导，在具体业务上不干涉，但是究竟有什么样的规则能够保证地方党组织做到这一点，鲜见有明确具体和可操作性强的建议。总之，我国的司法改革在经历了十余年的进程之后，尽管已经取得了可喜的进步，但是从改革的长远考虑，还必须正视其中存在的问题，唯如此，才能取得更大的进步。

第四篇：中国司法改革报告下

中国司法改革报告（2011）（下）

徐昕 北京理工大学法学院 教授 , 卢荣荣 西南政法大学 , 黄艳好 北京理工大学

 2013-01-13 21:08:20

来源：《政法论坛》 2012 年第 2 期

关键词: 司法改革/公众参与/报告/2011

内容提要: 自上而下的司法改革虽不断努力，但效果欠佳，司法改革应引入公众参与。这既有破局性意义，也充分可行。公众参与将为停滞的司法改革注入全新动力。2008 年底启动的新一轮司法改革步入收官之年，虽规模宏大，但司法体制性改革并无进展，大部分改革举措仍需贯彻落实，并作进一步调整和完善。

三、检察改革

2011 年，检察机关认真贯彻中央关于深化司法体制和工作机制改革的总体部署，落实先前的改革举措，稳妥推进检察体制和工作机制改革。检察改革仍着力于对外强化法律监督，对内加强自身监督。外部监督主要体现为强化民行诉讼和民事执行法律监督，加强监所监督，推进刑罚变更执行同步监督，促进行政执法与刑事司法衔接；内部监督主要体现为出台《关于强化上级人民检察院对下级人民检察院执法办案活动监督的若干意见》、《最高人民检察院关于加强检察机关内部监督工作的意见》和《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》等文件。

（一）强化法律监督

——强化民行诉讼和民事执行法律监督

2011 年 5 月，最高人民检察院和最高人民法院联合发布《关于对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》和《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》。前者就检察机关对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督达成共识，肯定并吸收了检察机关历年来探索形成的民行监督形式，如再审检察建议、一般检察建议、检察和解、纠正违法通知等，有利于促进法院和检察院依法独立公正行使职权，提升司法公正。后者以试点形式探索民事执行的法律监督，有助于总结经验教训，为下一步民事执行监督制度是否建立、如何运作奠定基础。

多年以来，检察机关不断加强和深化民行法律监督，先后发布《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》、《关于完善抗诉工作和职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》、《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》等文件。全国 24 个省级人大常委会作出决议、决定，要求加强诉讼法律监督，其中一半明确要求加强对民事执行的法律监督。部分地方检察院和法院通过会签文件的方式，就民行法律监督实行某些具有地方特色的做法。“两高”首次就民事审判、行政诉讼和民事执行法律监督达成一致并会签上述两项文件，旨在落实 2008 年中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》部署的改革内容，“完善检察机关对民事、行政诉讼和民事执行工作实施法律监督的范围和程序”。《民事诉讼法修正案（草案）》第一条亦大大强化检察监督，“人民检察院有权以检察建议、抗诉方式对民事诉讼实行法律监督。”

但“两高”的共识并非事实的全部。任何改革都涉及利益分配和权力配置，司法改革中的机构博弈是公开的秘密。在 20 世纪 80 年代末以来的司法改革中，审判权有所扩张，检察权有所弱化。检察机关在“保税检、保免诉、保民行、保自侦”的防卫中边保边退，税务检察权、免予起诉权已失，自侦权的相当部分被划给公安部门，侦查监督权也受到质疑，有人提出建立司法令状制。多年以来，有关民行法律监督的争论不断，这两项文件可视为法检博弈的新均衡。

尽管出台了两项规定，《民事诉讼法修正案（草案）》强化检察监督的规定也有望通过，但具体的制度设计和实践运作仍需在博弈中不断调试。检察监督涉及法院与检察院之间的职权划分，总体上应定位于在维护司法的独立性和终局性基础上的有限纠错。当前处于矛盾多发的社会转型期，司法公正和公信不足，可适当强调检察监督职能；但长远而言，更应注重保障司法的独立性和终局性，将检察监督定位于非常情况下的特殊救济，强调检察机关支持法院依法独立行使审判权，坚持审判救济程序优先和当事人处分原则。就民事执行检察监督而言，试点改革既需在逻辑上回应检察机关为何不监督党政机关的执法活动，更需以经验事实回答如何促进“执行难”、“执行乱”问题的解决。

——强化监所执法监督

监所是观察人权状况的最佳窗口。近年来，监所内非正常死亡事件频繁出现，心源性猝死（陆丰薛锦波）、躲猫猫死（云南李荞明）、鞋带自缢死（云南邢鲲）、激动死（陕西王会侠，重庆朱某）、睡梦死（吉林王国春）、睡觉死（浙江何舍彪）、睡姿不对死（福建陈某）、做梦死（江西李文彦）、摔床死（福建温龙辉）、摔跤死（江西陈绪金）、洗澡死（海南罗静波）、妊娠死（内蒙古郗红）、如厕死（内蒙古任怀光）、递纸死（内蒙古王某）、洗脸死（湖北薛宏福）、喝开水死（河南王亚辉）、冲凉死（河南穆大民）、呼吸死（河北郅国玉）、骷髅死（河北董某）、发狂死（广东林立峰）、扯野菜死（云南余某）、抠粉刺死（山东维平）、证据不足死（四川蒲泽民）、自然死（四川杨秀安）等各种新“死法”不断上演，暴露出监所管理混乱、人权保障不足、监管执法不公开、监督流于形式、问责制缺失、管理人员渎职甚至纵容和培养牢头狱霸等种种问题。

为此，最高人民检察院采取措施，试图改善监所执法监督不力的状况。2008 年，最高人民检察院发布“四个办法”，包括：《人民检察院监狱检察办法》、《人民检察院看守所检察办法》、《人民检察院劳教检察办法》和《人民检察院监外执行检察办法》；2009 年，最高人民检察院、公安部对全国看守所展开为期 5 个月的监管执法专项检查，12 月发布《关于做好看守所与驻所检察室监控联网建设工作的通知》，要求看守所监控系统与驻所检察室监控设备联网。2010 年，最高人民检察院采取“明察暗访”的形式开展监所督察行动。2011 年，最高人民检察院召开全国检察机关监所检察信息化建设现场推进会，推进“两网一线”信息化建设，加强派驻检察工作。截至2011 年 8 月，全国检察机关共有 1 152 个驻看守所检察室实现与看守所监控联网，2 246 个派驻检察室与监管单位实现信息系统联网，1 273 个驻所检察室建成与检察系统专网相连的支线网络。

地方检察院积极探索。例如，河北检察系统组建 3 个派出检察院，负责对本辖区应由市人民检察院履行监督职责的监管场所实施法律监督，旨在促进监所监督的专职化，履行同步监督职能；云南省昆明市检察院出台《处置监管场所在押人员死亡事件预案》，规定对监管场所在押人员死亡的处理方法；昆明市官渡区检察院实施“监督提示卡”，强化对监所轻微违法行为监督；江西省南丰县检察院制定《加强看守所社会开放工作法律监督的若干规定》；南京市检察机关要求分管检察长或检察长每月一次到所属驻所检察室现场办公；四川省德阳市旌阳区、江西省上饶县等检察院在看守所监室内设立检察信箱等。

上述举措力度不大，难以解决监所执法监督中的问题。事实上，“躲猫猫”等事件的发生绝非偶然。可以推测，类似事件以往同样发生过，只是由于信息控制而未能进入公众视野，未来仍难于避免。小修小补无济于事，问题的解决取决于监所体制改革的推进与深化：改革应以保障人权为目标，强化监督，防止警察滥权；检察机关真正独立行使检察权，而不是作为监所、公安、地方党政的代理人；看守所应从公安机关分离，归属司法行政机关，实行羁侦分离；涉及限制人身自由的看守所制度，立法权应回归全国人大；全面推动“监企分开、收支分开”；犯罪嫌疑人和被告人享有沉默权，讯问时可要求律师在场；切实保障律师的权利。

——促进行政执法与刑事司法衔接

最高人民检察院会同国务院法制办等部门制定《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》。该意见要求行政执法机关、公安机关、检察机关和法院做好行政执法与刑事司法衔接工作，建立衔接工作联席会议制度，健全案件咨询制度，建立信息共享平台，完善衔接工作机制及举报制度。意见的出台有利于加强行政执法与刑事司法的衔接，促进有案不移、有案难移、以罚代刑等突出问题的解决。但该意见仍只是一个框架性文件，如何具体衔接尚需细化和探索；衔接可能带来制约不足等问题，亦不容忽视。

（二）加强内部监督

——建立刑事申诉案件公开审查制度

2011 年底，最高人民检察院通过《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》，明确对于案件事实、适用法律存在较大争议，或者有较大社会影响等刑事申诉案件，检察院可以适用公开审查程序。立案前审查、立案后复查以及复查决定的执行落实等阶段均可采用公开审查方式办理。如果刑事申诉具有较大争议，检察院将邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员或者申诉人所在单位、居住地的居民委员会、村民委员会人员以及专家、学者等其他社会人士参加。刑事申诉案件的公开审查制度是检察机关推行检务公开、主动接受监督的一项制度创新，有利于吸收民众参与司法，促进申诉案件的息诉罢访，完善了刑事申诉制度。但由于申诉和信访面对大量难解的纠纷，以及申诉制度面临根本性的体制困境，因此，刑事申诉案件公开审查的效果只能取决于各地检察机关在夹缝中的贯彻动力。

——强化内部监督

2011 年，最高人民检察院制定《关于强化上级人民检察院对下级人民检察院执法办案活动监督的若干意见》，加强上级检察院对下级检察院的执法监督和业务指导。经中央编制办批准，最高人民检察院成立案件管理办公室，对最高人民检察院的案件流程、案件质量和案件统计信息等进行集中管理，并承担对全国检察机关案件管理工作的指导职责。案件集中管理有助于规范执法行为，提高办案质量，今后将成为检察机关案件管理的主要模式。月，最高人民检察院《关于加强检察机关内部监督工作的意见》出台。这是当前和今后一段时期加强检察机关内部监督工作的纲领性文件。该意见强调了加强内部监督的重要意义、总体要求和基本原则，细化了监督方式和方法，提出了监督的“五个重点”：加强对党的路线方针政策和上级检察院重大决策部署、决议决定、规章制度执行情况的监督；加强对领导班子和领导干部的监督；加强对执法办案活动的监督；加强对干部选拔任用工作的监督；加强对重大经费开支、政府采购、重大工程项目的监督。该意见体现了检察机关不断加强自我监督的努力，有助于增强内部监督的规范性和可操作性。但内部监督毕竟是“自我监督”，无论如何加强，都不可能从根本上解决问题。

——推进检察廉政建设

检察机关自身廉政建设是内部监督的重要内容。2011 年，最高人民检察院发布《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》。该办法整合 2002 年《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》和 2005 年《检察机关党风廉政建设责任制责任追究暂行规定》两项文件的内容，明确了检察机关落实党风廉政建设责任制的指导思想、领导体制、工作机制和目标要求，完善了各级检察院领导班子和领导干部应承担的责任，增设了联席会议、检查考核、责任追究终身制等规定，修订了责任追究的情形和方式。该办法既跟进了2010 年修订的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》的新要求，也注重吸纳近年来检察机关的实践经验，可操作性和约束力有所增强。

地方检察院建立风险点评级防控机制、推行执法办案网络监管平台等探索值得关注。建立风险点评级防控机制，是近两年北京、湖南、黑龙江、山东、重庆、河北等地检察机关自查自纠、防控腐败的新举措，也是 2012 年最高人民检察院将着力推行的机制改革。该机制要求查找检察各部门及岗位在行使职权、制度机制等方面存在的廉政风险点，并进行风险等级评定，实行风险等级管理。例如，湖南长沙市人民检察院就公诉处、反贪污贿赂局、渎职侵权局等部门及岗位职责进行风险点查找、评估和防控，制定风险点等级评估及防控措施一览表，向当事人和律师公布，且风险点与惩戒挂钩、个人考评与个人档案挂钩。该机制抓住了防治腐败的关键环节，提高腐败成本，使执法办案过程更透明，监督更有针对性，是构建惩治与预防腐败体系的一项较有力的举措。未来除进一步提高风险点查找和等级评估的科学性、完善有关责任和惩戒制度外，特别应避免流于形式。天津、黑龙江等地检察机关搭建执法办案网络监管平台，对检察官办案实行全程记录和监管，有利于及时发现腐败苗头，堵住漏洞。

检察机关以及任何机关的内部监督和廉政建设，都是一项艰巨的工作，仅凭上述机制难以奏效，而需要与限制检察官权力、完善检察官惩戒制度、推行检务公开、提高检察官自律意识等举措结合起来，更需要引入有力的外部监督，以权利/权力制约权力。

（三）参与加强和创新社会管理

2011 年 7 月，最高人民检察院发布《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》，规定了风险评估预警的指导原则、工作重点、方法步骤等内容。加强执法办案风险评估预警机制，旨在提高检察机关“维稳”能力和水平，促使执法办案向化解矛盾延伸。2012 年，检察机关将进一步建立健全执法办案风险评估预警机制，对于热点敏感案件，审查逮捕和开展立案监督、侦查活动监督时加强风险评估，推行逮捕必要性证明和审查机制。2011 年底，《关于充分发挥检察职能参与加强和创新社会管理的意见》出台，强调从重点地区、重点人群、重点领域着手，拓展方法和途径，提升参与加强和创新社会管理的能力和水平。两项意见旨在响应中央加强和创新社会管理的号召。

当下中国的社会治理模式仍呈现出明显的阶段性、运动化的政治动员特征，阶段性领导人在某一阶段根据国内外形势和治理的需要，提出阶段性政治任务，阶段性地引领各项阶段性工作。前些年，中央强调和谐社会建设，司法机关出台文件必谈社会和谐。近几年，中央强调加强和创新社会管理，司法机关亦积极回应，努力参与。尽管两项意见在一定程度上有利于加大化解社会矛盾的力度，但整体上体现了司法对政治的过度响应以及政治对司法的不当影响。事实上，社会管理功能已在检察机关履行检察职责的过程中得以充分实现。过分强调司法机关在社会管理中的作用，反而会影响司法功能的发挥，偏离法治轨道，最终与公平正义的宗旨背道而驰。司法具有强大的功能，司法机关立足自身特点，充分发挥司法职能，是促进社会管理创新的最佳手段。因此，司法应通过间接的方式参与加强和创新社会管理，而非违反司法规律，发挥超司法职能，直接追求社会管理创新、服务中心工作、服务地方和服务大局。检察机关应坚持检察立场，固守自身领域，谨慎地履行检察职责。更重要的是，党政应尊重司法规律，正确认识司法的功能及其局限，确保独立行使检察权和审判权的宪法规定，而非过度干预、过高期待。

（四）加强检察队伍建设和基础建设

——完善检察官遴选机制

2011 年 6 月，最高人民检察院尝试拓宽检察官遴选范围，首次突破高检院机关在检察系统内部遴选的限制，面向社会公开选拔 20 名检察官。选拔要求全程公开透明，更加注重法律专业背景与基层工作经历，是最高人民检察院加强检察官队伍建设的一项重要举措，有利于优化检察官队伍结构，促进检察官的专业化发展。但面向社会选拨范围有限，部分职位仅限于地方检察机关工作人员报考，并无政策激励律师和其他法律工作者参与。面向社会尤其是律师群体遴选司法官，是未来司法官遴选机制改革的重要方向。该制度源于英美法系，大陆法国家纷纷借鉴，可谓世界范围的普遍做法。但目前司法官遴选主要面向系统内部，用于上级司法机关从下级选拔人才。今后，应逐步扩大从律师遴选为司法官的规模，建立从律师到司法官的司法职业转换机制。期望最高人民检察院的举措在全国范围产生检察官遴选的示范效应。

——完善检察官职务序列设置

2011 年 7 月，中央组织部、最高人民检察院联合发布《检察官职务序列设置暂行规定》，提高了检察官等级与级别的对应关系，明确了地方各级检察院检察官职数比例。根据该规定，二级高级检察官以下对应的公务员级别普遍上浮一级，地方县级检察院正科级检察官比例因而将有较大提升。作为最高人民检察院努力、与多方反复协调的结果，该规定的出台来之不易。

司法官本应单独设置职务序列，与行政级别脱钩，实行更充分的职业保障。但在社会整体行政化的框架下，权力、声誉、经济资源依行政级别分配，单独职务序列的职务保障制度在短期内反而会损害司法人员的利益，故司法机关和司法人员自身出现抵制并不意外，由此导致这一轮司法改革确定的“司法职业保障制度改革”事实上被搁浅。应当明确，包括司法官高薪在内的司法职业保障制度是发展方向，中短期的阵痛是难免的代价。

——加强基层建设和基础设施建设

2011 年 3 月，最高人民检察院发布《关于进一步加强和改进人民检察院基层建设的意见》，要求深入推进基层检察院的“四化”建设，提升执法公信力；10 月，全国检察机关深入贯彻落实全国人大常委会审议意见进一步加强基层建设电视电话会议召开。基层检察院是检察工作的基础，加强基层建设抓住了重点。但上述举措多大程度上可转化为具体行动，仍待观察，并取决于政法经费保障的跟进。

最高人民检察院制订《“十二五”时期检察计财装备工作发展规划》和《“十二五”时期科技强检规划纲要》。前者明确了“十二五”时期计财装备工作的指导思想和总体目标，落实了市县级检察院公用经费保障标准。后者从十项重点检察工作入手，明确了发展思路和优先主题，规划了基础设施和基础网络平台、检察机关视频中心、检察机关统一业务应用软件、检察数据中心、检察信息安全保密及检察信息化标准体系等六项重点系统工程的目标和内容。上述文件为近几年检察计财装备、科技强检工作指明了方向，但相关事项仍需各地检察机关结合实际予以落实。

（五）地方检察机关的改革试点

地方检察机关的探索值得重提。除前述例证外，再以未成年人司法制度为例。自设立首家省级未成年人刑事检察机构后，2011 年上海市检察机关全面健全三级检察机关未成年人检察工作体系，理顺三级机构的关系，明确职责，建立起一支 138 名检察官的未成年人检察队伍；10 月，《加强未成年人检察工作的意见》出台，内容涉及羁押审查、到场监护、法律援助、刑事和解、不起诉、分案处理、简案快审、品格证据、污点封存、观护工作、综合治理等方面，是上海检察机关多年来探索的总结。又如，重庆检方推行微罪不起诉制度，旨在帮助迷途少年重返校园；广东省检察机关试水未成年人轻罪犯罪纪录消灭制度和档案封存保密制度；北京市昌平区检察院规定讯问未成年人要求有律师在场等。

各地检察机关的探索为检察改革带来了活力。在国家确定的制度框架下，地方司法机关对于司法改革具有较大的深化和完善空间，应积极鼓励地方司法机关通过试点推动司法改革，同时及时总结经验，避免各自为政。

四、司法行政工作

2011 年，司法部司改领导小组下发《司法部 2011 深化司法行政体制和工作机制改革工作要点》和配套的进度安排。司法部宣布，其牵头的改革律师制度、完善司法考试制度、深化监狱体制改革、全面试行社区矫正工作、改革司法鉴定体制、完善法律援助制度等均取得新进展。但遗憾的是，民众并未看到任何改革举措的出台。司法行政领域的改革主要体现为地方探索。

——加强律师管理

2010 年，律师整风运动的开展，《律师事务所检查考核办法》、《律师和律师事务所违法行为处罚办法》的实施，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》，总体上视律师为“麻烦制造者”。这些改变在 2011 年及未来一段时期内，势必加大律师事务所及律师的风险，对本已处境困难的律师行业产生消极影响。

律师是法治建设的主力军。在大力加强律师监管的背景下，律师群体透过重大的影响性案件，试图冲出重围，在中国法治建设的舞台上发挥作用。李庄案第二季开启了 2011 年大案的帷幕。在目前的背景下，此案引发了正义的触底反弹，许许多多的法律人自发地发出声音，日益分裂的法律职业共同体特别是律师群体开始凝聚。2011 年 4 月 22 日，在多重因素影响下，重庆检方撤诉。这是中国法制史应该记载的事件。透过这起大案，我们看到了法治中国的微光。正因李庄案，以陈有西、斯伟江等为代表的一批律师开始产生越来越大的社会影响。他们关注聂树斌案、北海律师维权案、南阳杨金德案、贵阳黎庆洪案等热点案件，组建律师团，参与研讨会，发表演讲，建网站，发微博，就刑事诉讼法修改积极提出意见。最应在法治建设中发挥重要作用却长期“被沉默”的律师群体开始发出声音。同时，北京、上海等地出台律师社会责任报告。年底，金杜律师事务所与澳大利亚万盛国际律师事务所宣布合并，预计2012 年3 月设立新所，总部位于香港，在全球五个国家拥有1 800 名律师。这些表明律师自治的条件基本具备，律师群体成为推动律师制度变革的主要动力。

期待司法部实质性启动律师管理体制改革。律师协会与司法行政机关完全脱钩，成为人、财、物等方面真正独立的社团法人，最终成为真正的律师行业自律组织。年末，全国律师协会换届，王俊峰当选为新一任会长。新的一年，全国律师协会能否有所作为，真正成为律师权利的保障者，推动律师行业自律，让我们拭目以待。

在地方探索方面，例如，海南省人大常委会颁布《海南经济特区律师执业条例》。该条例明确了海南省人民政府司法行政部门可根据经济、社会发展状况和社会对法律服务的要求，对律师事务所的设立实行统筹规划、合理布局，细化了律师办理非诉讼法律事务的权利义务，将见证业务纳入律师执业范围。又如，针对“黑律师”泛滥导致当事人权益保障不足的现象，广东省东莞市司法局成立“法律服务稽查队”，联合工商等部门打击“黑律师”。

——改进法律援助

法律援助事业缓慢发展，援助资金投入有所增加。2010 年中央补助地方法律援助办案专款从 6000 万增至1 亿元，2011 年继续加大投入。自 2012 年，中央专项彩票公益金法律援助项目额度将由 2010 年 5000 万提高至1 亿元。事实上，法律援助仍远远不能满足社会需求，经费也未必能用于援助，问题的解决需推行体制性改革，如法律援助机构与司法行政部门脱钩，支持民间法律援助组织的建立，引入民间资金和各类基金会，支持“微博救助流浪乞讨儿童”等民间公益法律项目等。

在地方探索方面，针对长期以来法援工作者打着法援的大旗肆意收费的现象，甘肃、长沙等地出台相关文件。2011 年 10 月实施的《甘肃省法律援助条例》规定，擅自终止援助案件和在援助中收费的承办律师将被处罚。长沙市司法局《关于加强律师参与法律援助工作的意见》明确要求，长沙市直各律师事务所律师应免费提供法律援助咨询，对于指派的援助案件，承办律师应提供符合标准的服务并不得收取受援人任何财物。

除法律援助工作外，其他方面的地方性探索亦有值得关注之处。例如，近年来浙江省司法厅全面建设司法行政法律服务中心，打造基层社会管理创新的新平台。上海市建立全国首个安置帮教工作经费保障制度。作为该制度的主体文件，《关于进一步加强区县刑满释放和解除劳教人员安置帮教工作经费保障的意见》规定了从日常办公到专项业务的全方位经费保障，内容涵盖工作站运行、刑释解教人员职业技能培训和职业技能鉴定、刑释解教人员接送、宣传、教育、特殊家庭及未成年人“关爱行动”和志愿者工作等各类支出和专项费用。同时，上海市还努力打造“一站式接待、一条龙服务”的基层安置帮教服务窗口，力争在 2012 年实现工作站覆盖全市 212个街镇。

此外，某检察院的文件曝光，令第三次“小司考”浮出水面。此次考试涉及全国 28 个省、自治区的贫困县，仅四川就有 134 个县区。这种单独针对司法在职人员的特权考试引发了轩然大波，由此促使社会对司法考试制度的全面检讨。司法考试制度建立以来发挥了一定作用，但制度弊端突出，对法学教育的负面导向极大，对法律职业化发展贡献较小，故此呼吁司法部尽快推动司法考试制度的改革。

结语：司法改革的公众参与

2008 年底启动的新一轮司法改革确定 60 项改革任务，2009 年完成 17 项，2010 年基本完成 30 项，至 2011年底 60 项改革任务绝大部分已经完成。2011 年，法院、检察院、公安和司法行政部门等根据中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》确定的司法改革整体规划，继续有条不紊地推进改革，贯彻落实先前的改革举措，完成新安排的改革任务。过去一年，司法改革在某些方面有所进展。例如，刑事诉讼法和民事诉讼法的修改、铁路司法改革、执行权分权等举措成为改革亮点，量刑规范化改革、发布首批指导性案例和建立多元化纠纷解决机制等在先前的基础上继续推进落实，检察机关在刑事申诉案件中引入公开审查程序。

但大多数改革举措仍是机制改革和工作方法的改进；而绝大部分改革任务的完成也只是出台相关文件。应当指出，长期以来，出台文件成为官方评估司法改革任务是否完成的标志。实际上，这只是改革的第一步。只有司法改革措施切实贯彻，良好运转，才可视为改革任务的完成。因此，这一轮司法改革的大部分举措仍需贯彻落实，并作进一步调整和完善。

新一轮司法改革规模宏大，相关部门努力推进，但在改革几近尾声之时，却未见明显成效。司法体制性改革并无进展，甚至司法行政化等弊病还更为严重；司法公正、公信与权威的状况一如既往，甚至民众对司法的失望不断加深。尽管技术层面改革的意义不可否定，但改革效果不理想、改革举措未能获得民众认同、改革共识匮乏、改革动力不足等诸多涉及“改革已死”论争的深层问题，当引起全面和深刻反省，进而在中共十八大后重新调整方案和安排部署。

长期以来，中国司法改革遵循自上而下的改革路径，由此伴生了司法改革的封闭化和神秘化。司法改革事项被视为“国家机密”。新一轮司法改革的纲领性文件《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》至今未见全文公布；改革的部署、安排和进程，只能从领导讲话、会议报道中寻找线索，60 项改革措施只能透过各种线索把握框架；改革的总结、评估和效果，只能看到“基本完成”之类的描述，难以获知制度运行的具体细节。进而，公众更无法以适当的方式参与和推动司法改革。实际上，司法改革面临停滞不前、动力缺失、利益集团障碍等种种问题，与作为司法使用者的民众缺位紧密相关。改革效果需民众评价，改革举措需民众认同，改革共识需探讨沟通，改革动力需广泛积蓄。司法改革若要突破瓶颈，首先必须改革司法改革，破除司法改革的封闭化和神秘化，调整自上而下的改革路径，引入自下而上的底层动力，鼓励公众积极参与。

司法改革的公众参与，对当下中国徘徊不前的司法改革具有破局性的关键意义。

首先，司法改革涉及民众的权利保障，作为司法使用者的民众具有知情权和参与权。立法早已公开并面向社会征求意见，民众积极参与立法。如《个人所得税法》征集到修法意见 237 684 条，《刑事诉讼法修正案（草案）》收到建议 78 000 余条。司法改革不应采取“关门主义”，司法改革文件应当公开并面向社会征求意见，鼓励公众提出意见和建议。公众参与是对司法改革的支持，批评建议是对国家和政府的热爱。

其次，作为新一轮司法改革的亮点，司法公开广受认同，初步迈入了公开促公正、公正树公信、公信建权威的良性循环。司法公开必然要求司法改革本身的公开。司法改革的公众参与也是长久以来域外的常规做法，中国不能置世界潮流而不顾。

再次，当下中国司法公信缺失，司法权威不足，司法改革倍受批评和误解。司法改革的公开透明，公众以评论、意见、建议、提案等各种方式参与司法改革的进程，有助于回应民众对司法及其改革的现实需求，及时发现司法改革的问题，选择更为紧迫的改革议题，增加改革的社会认同度，提升司法改革乃至政权的正当性。

最后，中国司法改革面临严峻挑战，民众普遍认为改革停滞不前，甚至在走回头路。司法改革的公众参与将为停滞的司法改革注入全新的动力。民众是司法制度的消费者，对改革需求有直接和敏锐的把握，对制度完善有强烈的需求，对参与公共事务有蓬勃的热情。民众被压抑的力量一旦得到解放，将有效解决改革动力不足的问题。随着经济社会的发展和信息的广泛迅速传播，阳光政府的理念日益深入人心，民主法治的观念正在生根发芽，公民意识开始觉醒，公民社会逐渐成长，公民参与公共事务的热情不断高涨。公民参与的力量若能得到适当利用，将有效促进社会治理。

对于举步维艰的司法体制改革而言，司法改革的公众参与具有充分的可行性。阳光政府、司法公开也是官方二十多年来未曾改变的承诺。在一个共识缺乏的时代，有关如何推进司法改革的方法论相对容易达成共识。而且，在现有制度框架下，通过科学引导，司法改革的公众参与完全可以有序进行，而不会产生任何负面效果。

自上而下的司法改革虽不断努力，但效果欠佳，司法改革引入公众参与，上下互动，消除误解，增加共识，形成合力，有助于改进司法，加速法治和民主建设的进程。

为了回应当前司法面临的紧迫而严峻的挑战，司法改革的公众参与主要应从四方面展开。第一，司法改革的公开化，司法改革的文件、咨询报告、改革进程、效果评估等相关信息透过网络平台等各种方式向社会公开。第二，公众有权全方位参与批评建议、研究咨询、议题设定、意见征集、过程观察、效果评估等司法改革的全过程。国家为公众参与司法改革提供条件和保障。特别需要建立司法改革的网络平台，通过网络公开司法改革的相关信息，公众可利用网络等方式提出意见和建议。相关部门须及时、全面、有效回应公众的讨论和意见。第三，破除禁区，积极支持司法改革研究，鼓励民间司法改革研究和促进机构的建立，提升公众参与司法改革的能力和有效性。第四，全国人大设立司法改革委员会，作为国家司法改革的决策机构。司法改革委员会吸收法律学者、律师等不少于一半的民间人士参与。

2012 年是新一轮司法改革的评估年，也是下一轮司法改革的筹划之年。不难预测，官方将宣布司法改革成就巨大。但改革成效最终取决于作为司法使用者的民众的评判，更取决于历史的评判。2012 年，中共十八大召开，中国政局将发生一定的改变，司法高层官员变动也可能影响司法改革的方向和进程。期待这些偶然性带来积极的变化。面对长期停滞的（司法）改革，寄望于偶然性是国家、民众和法治的悲哀，但透过人治推行法治又是转型社会和中国特色背景下无奈的现实路径之一。期望 2012 年后启动一轮实质性的司法体制改革，调整改革路径，鼓励公众参与，引入自下而上的动力，从而推动司法改革逐渐走出停滞不前的困境，最终迈向公正、高效、权威、独立的社会主义现代司法制度。

第五篇：中国司法改革报告

中国司法改革报告(2010)(简本）

Annual Report on China"s Judicial Reform(2010)

徐昕 黄艳好 卢荣荣

2010年，中国司法改革沿着预定的轨迹缓慢前行。

法院、检察院、公安、司法行政等部门根据司法改革整体规划，继续低调推进改革。按照中央司法体制改革领导小组的部署，2010年是司法改革攻坚年。新一轮司法改革自2008年底启动以来，经过两年的努力，部分改革有所进步。但备受期待的“攻坚”并没有出现，2010年的司法改革主要体现为机制改革和工作方法的改进，基本未涉及司法体制的转型。尽管刑事证据规则出台、量刑规范化改革、案例指导制推行等举措力度较大，改革司法官遴选制度、规范上下级法院关系、规范扣押冻结涉案款物工作、加强刑事立案监督、出台《人民调解法》等改革措施有所深化，但相比上一年，改革步伐更加缓滞，改革理念趋于保守，改革的政治色彩有增无减。总体上，2010年司法改革只是2009年改革的落实和延续。

一、综合性改革

完善刑事证据制度。《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》可谓刑事证据立法的重大进展。两项规定体现了中国在遏制刑讯逼供、避免违法取证、维护司法公正、保障人权等方面的努力。两项规定仍存在不足。第一，某些规定过于模糊。第二，非法证据的范围过窄。第三，某些规则有所保留甚至有所倒退。第四，死刑案件的证据规则区别于其他刑事案件并无必要。第五，不少规则仍需完善。

此次刑事证据制度改革可谓对民众司法需求的积极回应，但施行半年以来，无任何迹象表明刑讯逼供得到或可能得到遏制。未来应切实执行两项规定，确立并落实无罪推定、疑罪从无和直接言词原则，进一步完善诉讼证据规则。从根本而言，公民应享有沉默权；律师的权利应得到切实保障；警察权应弱化并受到有力的监督制约；检察权恰当定位从而实现有效的监督；司法的独立性应得到切实保障。

量刑规范化改革。量刑规范化改革取得重大进展。《关于规范量刑程序若干问题的意见(试行)》、《关于加强协调配合积极推进量刑规范化改革的通知》相继出台。《意见》延续并整合了2009年的改革措施，将量刑纳入庭审程序。《通知》重申《意见》的主要内容，要求政法部门相互支持和配合。量刑规范化改革有利于提高量刑的公开性，规范自由裁量权，减少“同罪不同罚”现象。

但量刑规范化改革是一项长期的系统工程，出台的若干文件不应理解为固定模式，而应作为改革新起点。未来应加大试点力度，注重各地经验的总结、提炼、统一和推行，逐步建立符合中国国情的量刑模式。

探索建立案例指导制度。案例指导制度最初旨在解决“同案不同判”问题。最高人民检察院出台《关于案例指导工作的规定》，明确了发布指导性案例的范围。最高人民法院《关于案例指导工作的规定》出台，成为2010年司法改革的重大进展。该规定明确了指导性案例的条件、推荐、审查、发布及编纂，确立了指导性案例的参照效力。

昆明市中级法院连续七年开展指导案例评选；广东省高级法院建立全省联动、层次分明的案例指导体系。四川省梓潼县检察院、江苏省泰州市检察院、湖南省人民政府、河南省公安厅、司法厅等出台了相关规范性文件。

立法机关担忧指导性案例会导致司法权冲击立法权。事实上，审判坚持成文法优先，指导性案例为补充，就能避免。案例指导制度的建设是一个渐进的过程，应重点完善法院的案例指导制度，坚持“两步走”：初步旨在化解“同案不同判”现象，长远则应充分挖掘其功能，使其逐步上升为正式的法律渊源，最终建立中国特色的判例制度。

未成年人司法制度的改进。《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》出台，要求各级公检法司建立、巩固和完善办理未成年人刑事案件的专门机构，扩大保护范围，加强协调配合，健全配套工作制度。《意见》是多年工作的总结和提升，构建未成年人司法改革的新平台。

多年来，未成年人司法改革主要体现为地方性探索，形成了监护人或合适成年人到场等多项制度。但公检法司等各部门的衔接配合是制度顺利运作的关键，仍需加强。未来应加大试点改革的力度，通过实践探索不断总结和完善各项制度，同时，以刑事司法为出发点，逐步拓展到民行领域。应不断总结和提炼试点经验，将成熟的做法上升为立法。

铁路司法系统的改革。全国铁路运输中级法院院长工作会议首次透露铁路司法系统改革方案规划：铁路法院将从铁路企业中剥离，作为专门法院予以保留，并纳入国家司法体制，移交所在地省级党委、省高级法院管理。“企业办司法”不符合法治原则，但这是一项复杂的任务，涉及人财物等诸多方面。同时，作为专门司法机关整体保留，是否有利于彻底清除司法企业化问题，有待观察。期待有关方案至少能确保铁路法院人事及财政独立于铁路企业。

司法官遴选制度改革。中共中央办公厅、国务院办公厅转发《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》，要求从律师中遴选法官和检察官，推荐优秀的律师参政议政。司法官公开遴选制度，特别是从律师和其他法律工作人员中选任司法官，应成为未来司法改革的重要方向。但目前司法官遴选制度更多面向司法机关内部，从律师和其他法律工作者中选任的情形有限，今后，除坚持“逐级遴选”的做法外，应逐步扩大从律师遴选的规模，促进从律师到司法官的法律职业流动机制的形成。

应对政法队伍人力短缺。中央办公厅牵头，会同中央政法委组成督查组，围绕基层司法机关人才流失等问题进行督查。经中央编委批准，最高人民法院为地方法院确定五年增编四万人的计划。政法干警招录培养体制改革招录人数有所下降，政策向中西部一些“老、少、边、穷”和条件特别艰苦的地区倾斜。

上述举措未从根本入手，收效甚微。从中短期而言，化解问题可考虑：一是整合司法资源，优化内设机构；二是完善司法官遴选制度和司法官助理制度；三是推迟法官的退休年龄；四是建立独立的职务序列和工资制度。长远而言，应建立司法官职业养成制度、从律师到司法官的司法职业转换机制，对法学教育改革进行长远规划。

落实宽严相济刑事政策。宽严相济已成为中国基本的刑事政策。最高人民法院颁布《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》，明确从“严”从“宽”处罚的各种情形、宽严“相济”的具体要求及工作机制的完善。但该政策的贯彻落实需继续增强可操作性，应将该政策的落实逐步渗透到具体的制度建设中。

加强涉法涉诉信访工作。最高人民检察院出台《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》、最高人民法院发布《人民法院涉诉信访案件终结办法》力争做到案结事了。同时，全国政法机关开展“涉法涉诉信访积案清理”活动和“百万案件评查”活动，各地纷纷将2010年列为“涉法涉诉信访督办年”并制定相关工作方案。

信访终结制度的建立和完善看似可以化解缠访、重复上访等问题，但信访不可能真正被终结，在“维稳”政治任务的压力下信访更难以实现“案结事了”。涉法涉诉信访问题的彻底解决需从根本上改革信访制度，并真正实现社会的公平正义。

二、法院改革

(一)优化法院职权配置

陪审制改革。《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》和《关于人民陪审员工作若干问题的答复》出台。河南省推行人民陪审团试点，各基层法院配备人民陪审团成员库，随机抽取组成人民陪审团参审，其意见在合议庭评议案件时作为参考。该试点对于扩大民众参与、减少涉法信访发挥一定作用，但缺陷明显，总体上政治考虑高于法律因素，浪漫色彩多于理性设计。

陪审制改革的整体框架可考虑：立足参审制完善，进行陪审团试点，形成以参审制为基础、陪审团有限适用为补充的二元陪审模式，或选择“竞争”胜出的模式推广。完善陪审制需考虑三大因素：化解制度固有缺陷、借鉴移植国外先进制度设计、贯彻落实司法民主。目前，可结合陪审制面临的急迫问题对陪审员的选任与管理等进行系统改革。

合议制改革。《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》，明确了合议庭组成方式、职能分工、内部运作、考评机制和责任分配，旨在化解合议庭行政化和虚置问题，有助于厘清合议庭内外的权责关系，强化合议庭职责。

但该规定仅完善了部分工作机制，未触及体制根源，因此并非全面和最终方案。合议制改革牵一发而动全身。它以审判组织改革为中心，涉及法院的审判管理、人事安排、职业保障等诸多方面，需要改革审判委员会制度、法院内部管理机制等作为配套支撑，最终需要司法体制的根本性变革，如保障合议庭和法官独立行使审判权，消解司法的行政化尤其是法院内部行政化。

规范上下级法院关系。最高人民法院审议通过《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》，明确了上级法院指导下级法院审判工作的范围与方式，对案件请示做法进行诉讼化改造，旨在纠正长期以来上下级法院审判业务的非正常关系。

规范上下级法院的关系主要涉及法院系统自身，可作为法院改革的突破口。但该举措改革尚不彻底，未触及问题的核心。总体上，规范上下级法院之间的关系，应以实现各级法院独立行使审判权为目标。具体举措包括：彻底废除案件请示制度、限制提级管辖和发回重审的适用、规范上下级法院之间的司法行政管理关系、改革法院绩效考评、错案追究机制等。

建立司法巡查制度。《人民法院司法巡查工作暂行规定》出台，正式建立司法巡查制度。该制度是上级法院对下级法院进行巡回检查的内部监督制度，在司法公正保障不足的背景下，短期内有助于改进法院管理、提高办案质量。

但该制度透露出中央对地方、上级法院对下级法院的不信任，显示了法院系统的不自信。难获取真实信息、暗访如何运用和规范、“三不”原则与巡查目标内在冲突、巡查结果纳入考核奖惩机制不合理等问题显而易见。事实上，该制度旨在强化上级法院对下级法院的行政控制，与消解司法行政化的目标背道而驰，是逆司法规律而动的倒退。但期望司法巡查制度引出司法系统的纵向管理模式，将法官和法院院长的人事任免由上级法院决定。

完善审判管理机制。最高人民法院设立审判管理办公室。地方法院改革体现在两方面：一是设立审判管理专门机构，如河南省登封市法院尝试“矩阵式”司法审判管理模式；山东省滕州市法院设立审判监督委员会；湖北省秭归县法院设立审判管理局。二是工作机制方面，如山东省东营市中级法院追求无缝隙管理，建立审判质量指标体系；四川省成都市中级法院积极探索审判权与审判管理权改革。

长期以来，审判管理存在部门衔接不畅，审判事务分流低效、处理不及时，考核评价体系极不合理等问题，特别是管理行政化现象严重。因此，完善审判管理涉及审判权的优化配置，优化审判职权配置也适合从审判管理的完善入手。审判管理涉及上下级法院的关系、法院内部各机构和人员之间的职责划分，故其关键在于合理界定职权，建立以审判权为中心、分工合理、职责明确、制约平衡的法院权力结构。这项改革任务可行但艰巨：可行是因为阻力主要来自于法院自身；艰巨是因为任何自我改革皆缺乏足够和持续动力。

执行体制及工作机制改革。《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》、《关于财产刑执行问题的若干规定》出台；“无执行积案法院”活动和“委托执行案件专项清理活动”持续开展；被执行人财产报告制度普遍实行。

多年来，执行工作机制改革措施不断推出，但“执行难”、“执行乱”问题未能有效化解。这表明只是工作机制和方法的改进难以彻底解决问题，必须深入推进执行体制改革。其中一条重要思路是设置独立于法院的专门执行机构。

死刑复核程序改革。律师在死刑复核阶段的有效介入和权利保障问题，因2010年的热点事件樊奇航案而倍受关注。作为回应，最高人民法院启动对死刑复核程序中律师权益落实的调研；年底，王胜俊提出将于2011年加快推进死刑复核程序改革。

自收归死刑核准权以来，最高人民法院在控制死刑、完善死刑复核程序上做了一些努力，但该制度仍需完善，一个重要方面是强化程序的参与性、公开性，改变单方、书面、秘密的复核方式，加强辩护律师和检察机关的参与，防止复核走过场，避免司法腐败。

加强涉军案件审判工作。最高人民法院《关于进一步加强人民法院涉军案件审判工作的通知》，要求全国各级法院建立健全涉军案件审判工作组织机构，旨在全面强化涉军案件审判工作，有利于维护国防利益和军人军属合法权益。但涉军案件与普通案件究竟有多大区别，专门加强涉军案件审判工作有无必要，值得深思。法院应坚持诉讼的平等和对等原则，注重对当事人各方权利的平等保护。

(二)落实司法为民

倡导能动司法。最高人民法院《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，提出保障和服务加快经济发展方式转变的“十一个妥善”措施。能动司法被置于“服务大局”、“司法为民”的框架下，强调法院主动服务，违背了司法被动、中立的基本特征，损害司法的正当性。

长远而言，能动司法可向司法能动主义趋近。未来的发展方向可考虑倡导一种适度、温和、渐进的司法能动主义。具体发展可分为司法权复位和司法权扩张两个阶段。首先必须促使司法权复位。在此基础上，逐步实现司法权的扩张：一是支持诉权的扩张；二是不断完善案例指导制度；三是建立司法审查制度。

大力推广巡回审判。巡回办案的传统在中国由来已久。1980年代末以后，伴随法治的成长，巡回审判逐渐淡出法院的工作重点。但近年来该制度出现复兴之势。《关于大力推广巡回审判方便人民群众诉讼的意见》出台，强调新形势下大力推广巡回审判的重要意义，要求不同地区采取不同策略有针对性地开展巡回审判工作。

尽管巡回审判制度的发展完善有助于便利民众诉讼、合理配置司法资源、及时解决纠纷，但实践中也出现法院上门揽案、巡回审判的时间、地点随意、受案范围不明确、审判程序不规范、特别是巡回审判经常流于形式等问题。因此，须克服上述问题，明确适用条件、受案范围、巡回时间、审判地点和基本的程序要求，加强巡回审判的制度化和规范化建设。

强化“调解优先”工作原则。“调解优先”工作原则有过度重视调解之嫌，可能导致权利打折、规则缺失和司法权威的削弱。但高人民法院继续强化该原则，颁布《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》，规定了法院调解工作各个环节。

对“调解优先”工作原则应作符合司法规律的解读，将其定位为“能调则调，当判则判”基础上对柔性司法手段的倾向性选择。应将“调解优先”与“调判结合”作为不可分割的整体，“调解优先”是步骤，“调判结合”是手段。尽管“调解优先”对司法工作造成了一定的负面影响，但在实践中得到一定的纠偏。

探索司法附设调解。大力发展司法附设调解等类型的司法ADR(代替性纠纷解决机制)，是建立健全多元化纠纷解决机制的重要方面。广东省东莞市第二法院的实践特别值得关注，其做法遵循司法规律，实行“调审分离”，仅立案调解由立案庭法官主持，其他调解皆借助社会力量，“诉讼绿色通道”一直延伸至二审和执行阶段。尽管目前情况下法官介入稍多，但这是公民社会欠发达背景下的无奈选择。总体上，该法院在“调审分离”基础上大力发展司法附设调解，值得肯定。

开展行政诉讼简易程序试点。最高人民法院《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》，决定在部分基层法院试点行政诉讼简易程序。此项试点有助于提高诉讼效率，但不具有紧迫性和普遍意义，仅对极少数行政案件较多的法院具有积极意义。行政审判面临的严峻挑战主要是行政诉讼受案范围小，地方干预司法，司法公正未获切实保障，故该领域的改革应以扩大司法审查权范围、提升司法的独立性为目标。

立案信访窗口建设。最高人民法院《关于进一步加强人民法院“立案信访窗口”建设的若干意见》出台，力图促进立案信访窗口的标准化和规范化，一定程度上有助于回应“立案难”和信访难题。但这种回应仅仅是程序性的工作机制改良而非尝试化解导致“立案难”和信访问题的深层原因。

问题的彻底解决需对症下药，并涉及司法体制的改革。例如，解决行政诉讼面临的“立案难”，需从根本提升司法的独立性；民事诉讼“立案难”的解决，需要通过禁止提高起诉门槛，杜绝“抽屉案”，明文规定相关救济与惩罚条款，修改《民事诉讼法》第108条有关起诉条件的规定等举措来实现。

(三)强化司法监督

落实司法公开。最高人民法院首度发布《人民法院工作报告(2009)》，开展“司法公开宣传月”活动，下发《司法公开示范法院标准》，公布100个“司法公开示范法院”，以促进司法公开。地方法院积极落实司法公开，如东莞市第二法院打造“345”司法公开模式；陕西三级法院实现裁判文书全部上网；重庆市高级法院、上海市第二中级法院等发布系列白皮书；广州市中级法院采用网络直播刑事案件庭审等。

发布审判白皮书是司法公开一扇窗口，最高人民法院确有必要每年发布工作报告或专项审判白皮书，但下级法院不宜跟风。发布审判白皮书应作为提升司法公信的手段而非“面子工程”，应面向公众，通过媒体公开发布，并提供网络下载。司法公开的落实更体现在法院的日常工作中。未来仍需不断加强和落实，最终真正实现以公开促公正，以公正促公信。

推进司法廉政建设。《人民法院工作人员处分条例》、《关于进一步加强人民法院文化建设的意见》、《法官职业道德基本准则》和《法官行为规范》出台、司法警察警示教育活动启动等举措均可视为法院廉政建设的一部分，体现了法院推动司法廉政的努力。但这些举措效果有限，难以形成确保司法廉政的长效机制。未来应完善相应的发现、监察和惩治机制，建立正面激励机制。长远而言，应构建法官惩戒制度。

三、检察改革

(一)加强法律监督

强化刑事立案监督。《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》的出台，明确了刑事立案监督的任务、原则、公安机关立案的条件、刑事案件信息通报制度、刑事立案监督的程序及其保障措施、法律文书的随案移送等事项。

该规定一定程度强化刑事立案监督，但刑事立案监督制度还需完善。要明确监督内容；建立刑事案件备案审查制；赋予检察机关立案监督调查权、程序选择权和违法处分建议权，明确违法立案的程序性制裁等。

完善审查逮捕程序。《关于审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人的规定》出台。该规定明确了应当讯问犯罪嫌疑人的情形、讯问的要求和重点、听取律师意见的方式等事项。

审查逮捕程序的完善体现了检察机关在审查逮捕环节讯问犯罪嫌疑人改革的司法化、规范化走向，较大程度上避免了检察机关书面化办案，有利于及时发现并纠正侦查活动中的违法行为，特别是刑讯逼供行为。但由于该条文操作弹性大，总体上对违法侦查的监督制约有限。未来的改革应从两大方向努力：一是以权利制约权力；二是以权力限制权力。首先，赋予公民沉默权，在侦查阶段即可获得律师帮助，完善相关配套制度，切实保障律师的权利。其次，坚持以检察权和审判权制约警察权，提升检察权和审判权的地位，弱化警察权。最后，真正贯彻落实《宪法》第五条的规定。

(二)加强对检察执法活动的监督制约

规范扣押、冻结涉案款物工作。《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》出台。该规定对职务犯罪侦查中扣押、冻结涉案款物的范围、程序以、当事人及利害关系人权利保护等作出明确规定。该规定有利于规范执法行为，提高执法透明度，防止执法懈怠和腐败，保护当事人合法权益，是对检察机关职务犯罪侦查“无监督”现状的局部纠正。

但该规定的部分内容较为原则，且规定的贯彻落实仅依赖于检察机关的自觉性，因而监督效果仍有待观察。未来改革的方向是需强化当事人权利的保护，特别是从根本上考虑职务犯罪侦查权的优化配置，如借鉴香港经验设立廉政公署。

对职务犯罪案件第一审判决实行上下两级检察院同步审查。《关于加强对职务犯罪案件第一审判决法律监督的若干规定(试行)》出台。该规定要求检察机关对职务犯罪案件第一审判决实行上下两级检察院同步审查的工作机制，明确了同步审查的范围、程序、重点、责任主体和责任追究，规定了意见分歧的处理方式和协商程序。

该规定有利于排除案外因素的干扰，实现职务犯罪案件刑事审判监督由“软”变“硬”，确保职务犯罪人量刑适当、罚当其罪。但该制度只是一种“同体监督”，无法从根本上解决问题。在改革方向上，需推进司法体制改革，尤其要制约行政权力，禁止党政部门干预司法，进而不断提升司法的独立性。此外，应进一步完善缓刑、免刑、假释、取保候审、保外就医等制度。

全面推行人民监督员制度。人民监督员制度全面实行。以此为契机，人民监督员的选任管理、监督范围、程序等规则有所调整。人民监督员制度的全面实行，一定程度有利于监督检察权，维护犯罪嫌疑人合法权益，促进司法民主。

但人民监督员制度并未突破以往的固有缺陷，只能归属于内部监督，监督效果和民主实现程度将相当有限。未来改革方向是深化体制外改革。第一，保证参与者的广泛性和代表性，保证参与途径的开放性和自由性，保证监督者独立于被监督者。第二，保证监督范围的全面性和可行性。第三，完善监督程序，保证制度的独立性和顺畅运行。第四，提升监督效力。第五，配套制度的支持。

四、司法行政领域的改革

完善人民调解制度。《人民调解法》是中国第一部人民调解的专门法律。该法是一部保守的法律，多数条文沿用原有规定，某些方面甚至有所倒退，也没有为将来的制度创新留下足够的空间，立法理念存在方向性误区。立法性质应定位于促进性立法，促进人民调解工作的开展，尤其是促进调解组织的发展。

《人民调解法》未回应人民调解制度的纠纷解决能力低等问题。当下的人民调解是一种外生型调解和政府控制型调解，缺乏民间调解制度本应具有的内在活力。人民调解制度应从外生型调解向内生型调解转变，最终迈向社会自治型人民调解。要淡化人民调解与民间调解的区别，从半官方调解转化成真正的民间调解。“人民调解”的“人民”二字最终可以去掉，所有民间调解都是“人民的调解”。应制定统一的《调解法》，培育各类民间调解组织，鼓励试点改革。

加强律师管理。司法部下发《关于李庄违法违纪案件的通报》，让整风运动席卷全国律师界。该通报引发了较大争议，且运动出现蔓延态势。《律师事务所检查考核办法》和《律师和律师事务所违法行为处罚办法》赋予司法行政机关更大的权力，加大了对律师事务所及律师违法行为的惩罚力度。但部分规定有超越立法权限之嫌，某些规定过于苛刻，对已处境困难的律师执业产生了消极影响。《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》可视为律师业整风运动的总结性文件。

李庄案引出律师业整风运动，也引发律师执业基本权利保障的热议。保障律师权即保障公民权，保障律师权即保卫法治。律师制度的改革方向应以律师权利保障为中心。规范律师执业应采取符合司法规律的方法。长远而言，政府主导的律师监管模式应转型为律师行业自治。目前应完善司法行政机关与律师协会行业“两结合”的管理体制，对律师和律师事务所的监管职责应逐渐从前者转移到后者。

2010年，中国司法改革进展缓慢。司法改革未触及司法体制的变动；大多数改革措施进步不大；公正廉洁执法效果欠佳；改革力度有限，步伐放缓；某些方面进一步倒退；司法体制行政化、地方化、官僚化、政治化有增无减，司法独立性遭受更大损害。

司法改革的政治化逻辑已成桎梏。司法体制是相对独立的功能区域，属于中立性、工具性、功能性的治理技术问题。改革应去政治化。司法的归司法，政治的归政治。

司法改革越来越偏好以政治口号为司法政策。维护公平正义才是最好的司法，保障司法公正才是最大的政治。避免法律问题转化为“政治”问题，即使“政治”问题也可纳入司法体系并彻底解决。

2011年是实施“十二五”规划的开局之年。期待新一年改革直面危机，冲击司法体制痼疾，实现实质性变革。只有解放思想，转变观念，坚持司法改革的去政治化，才能走出停滞不前的困境，最终迈向公正、高效、权威、独立的社会主义现代司法制度。