土地行政复议

第一篇：土地行政复议

昆明市国土资源局行政处罚程序（试行）

更新日期：2008-11-14 10:39:17

索 引 号：530100-008981-20081114-8149

名 称：昆明市国土资源局行政处罚程序（试行）

一、简易程序

对公民处以50元以下、法人或其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚，由本部门执法人员调查取证后向被处罚人说明给予行政处罚的理由，听取当事人的陈述、申辩，制作并宣读《当场行政处罚书》，在实施处罚后将《当场行政处罚书》存根报本部门备案。《当场行政处罚书》应当盖执行机构印章，并有统一编号。

二、一般程序

根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国矿产资源法》和《土地违法案件查处办法》等规定，国土资源违法案件的处罚一般程序如下：

（一）案件受理

昆明市国土资源管理行政执法支队是昆明市国土资源局国土资源执法监察工作的综合部门，受理下列国土资源行政管理中的违法案件：

1、本局有关处室在执法和正常业务检查过程中发现违反国土资源法律法规行为的；

2、公民、法人或者其它组织举报的；

3、其它单位移送处理的；

4、上级主管部门指定处理的；

5、下级部门报送处理或者指定下级部门报送处理的；

6、有关当事人请求处理的；

7、其它应当受理的；

凡本局有关处室在执法或业务检查中发现的案件，应进行初步调查了解，弄清违法的基本事实及证据，然后将有关原始材料移交行政执法支队。

行政执法支队对受理的案件分类处理，经审查后可以指定有关县（市）、区国土资源局立案查处，也可以直接立案查处。对群众反映强烈、影响比较大和上级主管部门指定查处的案件执行督办制度。

（二）案件立案

立案是指国土资源管理部门对公民、法人和其他组织的土地、矿产违法行为决定成立行政案件并进行调查处理的活动。立案是行政处罚普通程序的开始。

1、国土资源管理部门受理行政违法案件后，应当进行审查，符合下列条件的，应当立案：

（1）有明确的行为人；

（2）有违反国土资源管理法律、法规的事实；

（3）依照国土资源管理法律、法规的规定应当承担相应的法律责任；

（4）国土资源管理部门有管辖权。

2、立案的来源：

（1）受害人控告；

（2）群众举报；

（3）有关组织移送；

（4）上级机关交办；

（5）国土资源违法行为人主动交代；

（6）国土资源管理部门自行发现。

3、立案的步骤

（1）国土资源管理部门对受理的违法行为案件进行真实性、是否有法律责任及管辖权审查。

（2）主管负责人审批进行立案。

（三）案件调查

国土资源违法案件经批准立案后，及时指派承办人对案件进行全面、客观、深入的调查，收集相关的证据资料。

调查取证必须由两名以上办案人员进行，并向当事人出示有关证件。调查有关当事人、证人和其它人员需制作《调查笔录》，《调查笔录》应经当事人审阅签字。

需要进行现场勘验的，由办案人员组织有关当事人参加，有关当事人应在勘验原始材料上签字，办案人员应制作《勘验笔录》。需要对有关专门问题进行技术鉴定的，可以指派、聘请具有专门知识的人员进行鉴定，并提交《鉴定报告》。调查应全面、客观、公证，充分听取当事人的陈述和申辩，对当事人提出的事实、理由和证据应当进行复核，当事人提出的事实、理由和证据成立，调查中应当采纳。调查终结应制作《调查报告》。

（四）案件处理

经立案调查认定有违法行为的，国土资源管理部门应当及时发出责令停止违法行为的通知书，并送达当事人。

对违法案件的处理，由国土资源行政主管部门领导集体审议，但实行行政首长负责制。审议制作笔录，由参加审议的成员签名。审议中的不同意见，应当如实记入笔录，并将笔录归入案卷。

经审议的违法案件，国土资源管理部门应当分别情况予以处理：

1、认定举报不实或者证据不足，未发现违法事实的，立案予以撤销。重大案件的撤销应当报上一级人民政府国土资源管理部门备案；

2、认定违法事实清楚、证据确凿的，依法作出行政处罚决定；

3、认定侵犯国土资源的所有权或者使用权的，依法作出处理决定；

4、认定当事人拒绝、阻碍国土资源管理工作人员依法执行职务的，应当提请公安机关处理；

5、认定国家工作人员违法，依法应当给予行政处分的，应当提出书面建议并附调查报告和有关证据，移送当事人所在单位或者有处理权的机关处理；

6、认定违法行为构成犯罪的，应当将案件及时移送司法机关依法追究刑事责任。

（五）告知和听证（特别的中间程序）

国土资源行政主管部门在对违法行为作出行政处罚决定之前，应当以书面形式告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告之当事人依法享有的权利。包括裁决过程中的申辩权、质证权、听证权、必要的律师辩护权以及对处罚决定不服而申请复议和提起诉讼的权利。这些权利均为依申请而发生的权利。在进行告知后，根据当事人对这些权利的申请与否，决定是否给予当事人行使权利所需要的条件。

（六）听证程序

根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条和《国土资源听证规定》第十九条，行政机关作出责令停产停业、责令停止违法勘查或者违法开采行为、吊销勘查许可证或者采矿许可证、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，或在法律、法规和规章规定的其他情形下，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。

听证依照以下程序组织：

（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；

（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；

（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；

（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；

（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；

（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；

（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。

听证结束后，行政机关依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，作出决定：

《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：

（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；

（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；

（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；

（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”

（七）处罚决定的送达

经过集体讨论或审议后，行政机关制作《行政处罚决定书》, 《行政处罚决定书》载有当事人的姓名或者名称、地址；违反法律、法规或者规章的事实和证据；行政处罚的种类和依据；行政处罚的履行方式和期限；不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期，并盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。《行政处罚决定书》作出后，国土资源行政主管部门应根据情况，按以下几种方式进行送达：直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、公告送达。

（八）执行

经过对违法行为的调查认定，虽然决定了违法当事人需要履行的义务，但国土资源管理的目的在义务履行以前还未达到。要达到国土资源管理的目的，就必须使义务得到履行。根据相关法律法规的规定及国土资源执法监察实务的要求，执行分当事人自觉履行、督促当事人履行和申请人民法院强制执行三种形式。在国土资源管理部门进行法律法规的宣传教育下，违法行为当事人认识到违法行为的危害性，主动承担法定义务，积极消除违法行为带来的负面影响，这是国土资源管理工作所需要的。当事人虽然认识到违法行为的危害和负面影响，却拖延、拒绝履行法定义务，国土资源管理部门就需要督促当事人来进行履行。如果当事人继续拒绝履行，为维护国土资源管理秩序、保护合法的国土资源开发利用行为，国土资源管理部门就必须通过申请人民法院强制执行，达到打击违法、保护合法的目的，为规范、合理、有序的国土资源开发利用环境作出有力的保障。

（九）结案归档

通过违法当事人对法定义务的执行，查处国土资源违法案件的程序基本就已经结束了。由于案件开始有立案程序，还有根据案件归档后档案管理的要求，案件承办人还需要填写《国土资源违法案件结案呈批表》，经国土资源行政主管负责人批准后结案归档。

第二篇：行政复议申请书(土地)

行政复议申请书

申请人：

住所：

负责人：

被申请人：

负责人：

申请人因不服被申请人要求申请人对编号的土地（以下简称“该宗土地”）重新评估并缴纳土地出让金的行政决定（以下简称“行政决定”），现提出行政复议申请。

申请请求：

依法撤销申请人对该宗土地重新评估缴纳土地出让金的行政决定，并按照申请人购买该宗土地的价款为标准缴纳土地出让金。

申请理由：

20年月日，申请人以方式，向购买了位于的土地平方米（国土证编号为：，土地性质为：划拨）。20年月日，仁寿县规划局发文（详见本行政复议申请书证据），确定了对该宗土地的相关情况。20年月日，申请人以方式向被申请人申请拍卖时的评估价为标准补缴该宗土地出让金、变更该宗土地性质为建设用地，被申请人却要求申请人-1-

对该宗土地予以重新评估并以重新评估的价格为标准缴纳土地出让金。申请人认为，被申请人的这种决定既不合法、也不合理，原因如下：

第一、被申请人作出的决定没有法律法规的具体规定，若被申请人是依据相应的法律法规作出的上述决定，则应向申请人明示。

第二、被申请人的任何行政决定应当以合法的书面形式向申请人作出，而非在申请人屡次要求缴纳土地出让金后，被申请人仅以电话或口头的形式告知申请人。

三、据申请人了解，在被申请人辖区内另一地块与该宗土地存在一样的情况，即购买时系划拨性质的土地。而另一地块所有人在补缴出让金时被申请人是以拍卖时的评估价作为补缴出让金的标准。

申请人认为，被申请人对于情况相同的两宗土地所作出的决定差别巨大，申请人作出的行政决定既没有法律法规的具体规定，也没有以合法的书面形式作出上述行政决定。综上，申请人不服被申请人对于编号为的土地重新评估并缴纳土地出让金的行政决定，请求撤销上述行政决定。

此致

申请人：

二0一一年四月 日

第三篇：土地行政复议申请书

土地行政复议申请书

土地行政复议申请书一：土地行政复议申请书

申请人李xx，男，汉族，1952年xx月13日生，住址：山西省xx县xx镇三元村；身份证号：xxxxxx

被申请人山西省娄烦县国土资源管理局，住所地：娄烦县城南大街

法定代表人阴建军，职务：局长。

复议请求：

撤销被申请人作出的娄国土资监罚〔2012〕号土地行政处罚决定书的具体行政行为。

事实和理由：

一、被申请人于2012年6月5日作出的处罚决定书相对人错误。李某已于1999年3月与离婚，所有夫妻共同财产全部归韩秀珍所有，处罚决定书相对人应是韩秀珍而不是李某。

二、被申请人作出的处罚决定书，认定申请人占用林地错误。2003年县政府批准申请人取得0。3亩集体建设用地，批准用地之前此地早已没有林木（政府修路时已将林木全部砍伐完），不属林地。政府批准申请人取得建设用地，处罚决定书却认定占林地，不符合事实。

三、被申请人作出的处罚决定书认定申请人非法占地不符合事实。处罚决定书认定申请人于1995年在位于三元村滨河北路边，涧河一号桥北建房，现实际占地面积为1003。08平方米（占地时地类，其中三元村集体建设用地375。62平方米，三元村林地627。46平方米），建筑面积355。6平方米，2003年县政府批准占用0。3亩，超占面积为803。08平方米（占地时地类，其中三元村集体建设用地175。62平方米，三元村林地627。46平方米），属非法占用地，此认定不符合事实。而事实上八十年代初李贵堂和李景生就建了予制板厂，申请人于1997年8月10日购买了此予制板厂，当时订了契约，并有李建峰代笔，李存怀作证（见证据5、6）。此予制板厂长27米宽21米，共计567平方米。2003年县政府批准申请人另取得0。3亩集体建设用地使用证（见证据7），申请人在此建造了房屋（见证据8）。购买予制板厂房屋占地和批准的0。3亩用地面积已达767平方米，还没有包括院子占地，处罚决定书却认定申请人违法占地达803。08平方米，违背事实，认定错误，依法应予撤销。

综上，申请人为维护自己合法权益，依法向贵局申请行政复议，请求贵局支持申请人的复议请求。

此致

山西省太原市国土资源局

申请人

年月日

>土地行政复议申请书二：土地行政复议申请书>>（717字）

申请人：

住所：

负责人：

被申请人：

负责人：

申请人因不服被申请人要求申请人对编号的土地（以下简称“该宗土地”）重新评估并缴纳土地出让金的行政决定（以下简称“行政决定”），现提出行政复议申请。

申请请求：

依法撤销申请人对该宗土地重新评估缴纳土地出让金的行政决定，并按照申请人购买该宗土地的价款为标准缴纳土地出让金。

申请理由：

20xx年xx月xx日，申请人以方式，向购买了位于的土地平方米（国土证编号为：，土地性质为：划拨）。20年月日，仁寿县规划局发文（详见本行政复议申请书证据），确定了对该宗土地的相关情况。20年月日，申请人以方式向被申请人申请拍卖时的评估价为标准补缴该宗土地出让金、变更该宗土地性质为建设用地，被申请人却要求申请人对该宗土地予以重新评估并以重新评估的价格为标准缴纳土地出让金。申请人认为，被申请人的这种决定既不合法、也不合理，原因如下：

第一、被申请人作出的决定没有法律法规的具体规定，若被申请人是依据相应的法律法规作出的上述决定，则应向申请人明示。

第二、被申请人的任何行政决定应当以合法的书面形式向申请人作出，而非在申请人屡次要求缴纳土地出让金后，被申请人仅以电话或口头的形式告知申请人。

三、据申请人了解，在被申请人辖区内另一地块与该宗土地存在一样的情况，即购买时系划拨性质的土地。而另一地块所有人在补缴出让金时被申请人是以拍卖时的评估价作为补缴出让金的标准。

申请人认为，被申请人对于情况相同的两宗土地所作出的决定差别巨大，申请人作出的行政决定既没有法律法规的具体规定，也没有以合法的书面形式作出上述行政决定。综上，申请人不服被申请人对于编号为的土地重新评估并缴纳土地出让金的行政决定，请求撤销上述行政决定。

此致

申请人：

>土地行政复议申请书三：土地行政复议申请书>>（1168字）

申请人xxx,男，46岁，汉族，系xx县xx镇大梨树村xx组村民。

申请人邓某某，男，34岁，汉族，系xx县xx镇xx村xx组村民。

申请人王某某，男，34岁，汉族，系xx县xx镇xxx村（现xx村）xx组村民。

被申请人：xx县人民镇府

法定代表人：王某（xx县人民镇府县长）。

申请事项

一、请求xxx州人民政府依法撤销或变更被申请人于2013年1月10日所作出的“晴府行决字[2013]1号”决定；

二、请求xxx州人民政府依法对xx镇xx村xx组与xx村xxx组的土地权属争议进行重新确定；

三、请求xxx州人民政府依法对涉及三申请人的土地权属界限予以明确。

事实及理由

xx县xx镇xx村xx组与xx村xxx组的土地权属争议一事，xx县国土局经调查后，组织双方进行了调解，但双方未达成协议。2013年1月10日，以“x府行决字[2013]1号”文件作出《关于xx镇xx村xx组与xx村xxx组的土地权属争议处理决定》。

xx县政府所作出的处理决定存在以下错误和和违法之处：一是该处理决定上面使用的分界点之一“丫口坟”，实际上当地并没有该地名，该决定混淆分界线，处理结果难以令人信服；二是该处理决定第三页倒数第三行明确说明《xx县土地管理局关于xx村xxx村民组与大梨树村xx组村民组山林山界协议书》[1993]x土（监）字第2号是对1965年6月8日《山林边界协议》和1992年《山林边界协议》的否定，应当以该协议来明确双方争议的土地权属界线。但最后处理决定内容却是1992年《山林边界协议》划定的界限内容，完全与《xx县土地管理局关于xx村xxx村民组与大梨树村xx组村民组山林山界协议书》（[1993]x土（监）字第2号）规定不符；三是该处理决定所划分的土地权属界限模糊不清，难以辨别，致使三申请人均难以依据该处理决定明确自家土地界线和土地权属范围。

xx县政府的该处理决定，形式上似乎为当事人双方明确了土地按权属界限，解决了纠纷，实质上根本没有为当事人（特别是三个申请人）明确土地权属界线。若仅以此作为解决矛盾纠纷的依据和结果，双方的矛盾早晚将会另行产生。

综上，xx县政府的处理决定与实施不符，与法律相悖，严重侵害申请人利合法权益，为了维护土地划分的公正性和合法性，充分尊重土地使用的历史和现状，保障三申请人合法利益，我三人特向贵府提出复议请求，希望贵府能依法明断，撤销或变更xx县政府作出的x府行决字[2013]1号处理决定；对争议的地块，依照《xx县土地管理局关于xx村xxx村民组与大梨树村xx组村民组山林山界协议书》（[1993]x土（监）字第2号）规定，依法重新进行土地边界确定，并明确三申请人土地边界和权属范围，以彻底化解xx村xx组与xx村xxx组的土地权属争议，维护三申请人应有的合法权益。

此致

xxx州人民政府

二〇一三年二月四日

>土地行政复议申请书四：土地行政复议申请书>>（2379字）

申请人：武某，男，_____岁，汉族，工人，住址：_______县_______乡_______村三队 电话：_______

被申请人： ______市土地管理局，负责人：许某 职务：书记

住址： _______市人民路_____号，电话： _______。

复议请求：

依法撤销或变更 市土地管理局“ 市 字[ xx] 号文，即《关于对武 未经批准擅自出租集体土地的处理决定》。

主要事实及理由：

武 原为水 县 xx乡 xx村三队村民，xx年元月，根据国家关于对企业实行兼并、租赁、承包等多种方式寻求企业发展的政策，承包了 农工商总公司下属的 xx机械厂，出任厂长，承包期为 xx 年，后经主管部门和有关机构批准，依法变更了公司名称，为 xx有限责任公司。

原 机械厂面积为 xx平方米，xx年 xx月 xx日领取了平方米的集体土地建设用地使用证。因当时该厂与少年管教所存在土地界线的争议，故一部分土地凭证没有申领。年 月 日武 承包后，依法向县土地管理局申领了《集体土地建设用地使用证》，面积为平方米，用途为工业用地，时间是 xx 年 xx 月 xx 日。

武 出任厂长后，为使企业摆脱困境，经队、村以及 农工商总公司同意，组建了 有限公司。公司因经营规模的扩大，准备新建部分厂房，于 xx年 xx月 xx日正式向政府有关职能部门提出建房的用地申请，队上签署了同意办理的意见，而恰在此时，村上与公司因承包租金问题发生争议，不给报件盖章并骗走了土地使用证，致使建房用地手续不够完善。

有限公司为使企业正常运转，起死回生，出租部分土地，以盘活土地资产，从总体上讲是符合国家关于盘活土地资产有关政策的而市土地管理局对其进行的处理不是“以事实为根据，以法律为准绳”的实事求是原则，而是不顾客观实际和后果，欲将企业一棍子打死，这有悖法律关于保护国家、集体和个人合法权益的精神，是不适当的。具体来说，市土地管理局行政决定的不当之处主要是：

1.主体错误。市土地管理局[ xx ]号文的处理对象是武，而实际上武 只是继宏有限责任公司的法人代表，将自然人与法人混为一体。主体错误，处罚不能成立。

2.适用法律错误。市土地管理局处理决定第一项处罚依据是《中华人民共和国土地管理法》第四十七条，该条文是针对非法转让土地，而非出租集体合法使用的建设用地。处理决定第二项是依据《中华人民共和国土地管理法》和中共中央中发[ ]号文件的“精神”进行处罚，这不符合《行政处罚法》中关于行政机关行使行政处罚权应遵循的有关规定。再者，中央 号文件下发后，自治区党委、自治区人民政府亦下发了《关于贯彻的通知》，中央和自治区两个文件通知的精神实质在《通知》中很清楚，即“切实保护耕地”、“冻结非农建设项目占用耕地一年”，而并非土地管理局处理文件第二项所行使的“收回其所承包的土地、使用权，并重新安排给.村三队集体使用”的法律依据。

处理决定第二项中“收回其承包的土地使用权，并重新安排给 村三队集体使用“不符合法律规定。第一，继宏公司法人代表武 与三队签订有合法的承包企业合同，合同正在履行中，承包企业时当然包括企业用地;第二，《 自治区实施办法》第四十一条第四款规定：“乡(镇)村建设用地经批准后，不得随意改变用途和出让，严禁买卖和荒废。生产经营停止后须将土地归还集体。”继宏公司不但未停止生产经营，而且正在充分利用土地，不应重新安排给三队使用。

3.查明事实不清

(1)房屋平米是 公司所建，并不是武 个人行为，而其中呈“ ”状的房子是原队上已打好的地基，属合建房屋;

(2)建房时经过了集体土地所有人 村和队的同意;

(3)房屋没有办下房产证是因为与 村就承包费交纳产生争执，不盖章无法申办;

(4)村将土地使用证原件骗走，导致相关手续无法申办;

(5)此案的举报人是 村，导致此案查处的真正原因是 村在承包费官司没打赢后(见法院裁定)，随即以整人的方式将武 举报给土地局，而事实上，该地块的房屋建设是经村、队同意的，但 年当 公司法人武 收房租时，村已与该地块部分单位签订了租赁公司，收取房屋及土地租金，从而形成一个房屋或一块土地有两个租赁合同的局面，而且，村与 公司争收租金;

(6)该地块 余平方米房屋只出租了房屋，而空闲地块才出租了部分土地，市土地局将出租房屋的行为，按出租土地处理，显然行政处罚行为不能成立。

4.具体行政行为明显不当。就 公司来说，使用的土地在其前身 机械厂时大部分为闲置土地，荒废多年，就连集体租金都没法上交，公司盘活土地资产，合理利用，这符合法律有关规定。《土地管理法》第7条规定：“国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用。国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用。使用土地的单位和个人，有保扩、管理和合理利用土地的义务。” 公司合理利用土地，充分利用闲置土地既是土地使用者的一种权利，又是一种义务，如果我们刻意去追求一种看似合法赦质不利于企业和社会发展的形式，这有悖法律立法精神。市土地管理局 [ xx ] 号文件决定让 公司在 日内自行拆除平方米的房屋，在第二项中又规定“如该片土地继续出租，联营建厂，其土地使用权必须先转权，按国家有关规定办理手续”，这说明该片土地是允许进行工业或建设使用的，县政府土地管理部门也批准为建设用地。市土地局不让其补办有关手续而必须先拆除后办手续再盖房子是没有合理性的。自治区党委、政府贯彻中共中央11号文件的《通知》第四点第二段中明确规定：“对于建设项目确需占用的土地，必须在依法查处违法行为后，按有关规定补办用地手续”，而并非要求一律拆除。

综上所述，综观本案的客观事实和所涉及的法律，市土地管理局[ xx]号文件处理决定事实不清，适用法律错误，处理明显不当，根据《行政复议条例》第四十二条第四项的第1、2、5、点的规定，请求上级主管部门依法撤销或予以变更市土地管理局[ xx ] 号文件，以维护国家、集体、企业乃至个人的合法权益。

申请人：武某

_____年____月____日

第四篇：土地行政复议答辩书写作技巧

土地行政复议答辩书写作技巧 这份答辩书是针对上级主管部门转来的行政复议申请书的有关内容而进行答复和辩驳的文书，土地行政复议答辩书写作技巧。答辩书既体现了行政复议被申请人的辩护权利，又为上级主管部门形成的正确的行政复议决定书提供了依据，范文《土地行政复议答辩书写作技巧》。

这份答辩书由标题、主送单位、正文、落款四部分组成。标题显示文种—“答辩书”；主送单位明确；正文为主体部分，涉及到“土地使用权”、“土地面积的确定”、“建房手续”、“盘活土地资产”、“查明事实”、“三个有利于”等有关内容，针对行政复议申请书的有关问题进行了答复和辩驳。落款为答辩单位和时间、印章。

第五篇：行政复议是土地确权诉讼的前置程序

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行政复议是土地确权诉讼的前置程序

——对一起撤销土地使用证行政案的法理分析

【案情 】

1984年村民李某与村委会签订了第一轮土地承包合同，承包了包括5.95亩耕地在内的土地，承包期15年。期间李某将其中的5.95亩耕地自愿交于村民杜某耕种，此耕地相关承包费用由杜某直接向村委会缴纳。

1997年，李某与杜某又协商一致，将此5.95亩耕地全部登记在杜某名下，并记入村委会土地登记台帐。

1999年，农村第二轮土地承包开始后，杜某与李某协商、并经村委会同意，李某自愿放弃了此5.95亩耕地的承包经营权，由杜某承包，杜某遂与村委会签订了5.95亩耕地的第二轮承包合同。区政府于1999年9月为杜某颁发了《集体土地使用证》。

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2006年当地政府搞城市开发，准备征用该村土地。李某以村委会第二轮承包合同将5.95亩耕地承包给杜某违反有关法律、政策，政府颁发土地使用证的行为违法为由，诉至法院，要求撤销区政府为杜某颁发的《集体土地使用证》。

立案后，如何裁判有两种意见：

一种意见认为，此案属土地确权案，按照法律规定，复议为诉讼的必经程序。李某未经复议径行起诉，属程序不当，法院应裁定驳回其起诉。

一种意见认为，此案不属复议前置案，无须先行复议，李某可以直接起诉，法院可根据庭审情况作出实体判决。理由是：

土地纠纷复议前置的前提条件是“行政确认”。此案所涉及的具体行政行为属于行政许可行为，而非行政确认行为。因为本案区政府对李某的土地使用权登记为初始登记，颁发土地使用证是政府赋予李某使用此土地的一种许可行为，而不是对其既有土地使用权的确认。因此，李某无须先行复议，可直接向人民法院提起行政诉讼。

【分析 】

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笔者同意第一种意见，李某不可以直接起诉，必须先行复议。理由如下：

第一，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条规定，“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”

第二，《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其已经合法取得的土地、矿藏、水流、森林、草原、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议”。

第三，最高人民法院法释5号《关于适用<行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》也规定：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、草原、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经取得的自然资源的所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外;对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚，行政强制措施等

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具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定。”

第四，从法理上讲，按照通说，所谓行政确认是指行政主体依法对相对人法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确认、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。

《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”;《中华人民共和国农村土地承包法》 第二十三条规定，“ 县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。可见，土地权属确认是由土地权属的所有人或使用人向县级人民政府土地行政主管部门提出登记申请，由县级人民政府登记造册、审核权属，核发所有权、使用权证书，确认所有权或使用权的行为。这里行政确认的表现形式就是人民政府颁发土地所有权证、使用权证书。

第五，依据《中华人民共和国行政许可法》第二条之规定，所谓行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。政许可与行政确认是性质不同的两种行政行为。许可是一种赋权行为;而确认，如果与权力有关，则是确权行为。赋权意味着批准行政相对人可以行使或者赋予原来没

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有的权力。而确权是对行政相对人已有的权利加以确认。

本案区政府颁发土地使用证的行为显然不属于行政许可。

综上，笔者认为，区政府为杜某颁发集体土地使用证的行为是对杜某享有集体土地承包经营权的确定和认可，该行为明显属于行政确认行为。按照上述法律、司法解释的规定，对该行为不服，只有经过复议后才可向人民法院提起行政诉讼。李某未经复议径行起诉，不符合法律规定。

基于此，法院应依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款〈七〉项“法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的”，“应当裁定不予受理;已经受理的，裁定驳回起诉”之规定，裁定驳回李某的起诉。

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