城管执法体制改革的几个问题

第一篇：城管执法体制改革的几个问题

城管执法体制改革的几个问题

当前，城市管理综合行政执法体制改革工作已在全国如火如荼地铺开，但由于我国现行城市建设管理体制就大的框架而言，依然延续着计划经济下的运行模式，城市管理在行政体制上的独立主体地位尚未得到理顺，致使城市管理工作难以适应城市快速发展的需要。党的十七大报告中指出，“加快行政管理体制改革”，“加强行政执法部门建设”，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”，再次表明了党中央、国务院对推进综合行政执法体制改革的目标和决心。为此，应当从阻碍发展的体制机制下手，对我国城市管理的行政管理体制、组织机构设置、管理运行机制、管理技术手段等进行大胆改革创新。

一、从行政体制上确定城市管理的独立主体地位，把城管执法从大城建体系中分列出来，设立国家城市管理执法局

城市管理伴随着城市的产生而形成，并直接影响着城市的生存和发展。城市发展由规划建设为主到建管并重，再到管理经营为主，是城市发展的客观规律，也是经济社会不断进步的过程。日愈加快的城市化进程，迫切要求城管执法工作形成独立体系。

（一）从国家层面把城市管理与城市建设有机分离是城市发展客观规律的迫切要求。城市组织系统包括城市规划、城市建设、城市管理、城市经营四大板块，其中规划与建设、管理与经营分别是两个有机结合体。我国改革开放以来，城市化进程飞跃式发展，呈现出城市规模迅猛扩大、城市数量大量增加、城市人口结构多元化、城市载体功能复杂化、城市居民需求多样化、城市运行机制法制化等多元特征，对城管执法的需求也日趋增加。尽管城管执法的重要意义也已为大家众所周知，但城市管理与城市建设尚未站在同等的政治地位上。在国家政体结构上依然还是城市建设的附属品。可以说，多年来我国城市管理体制改革之所以缺乏统一性、超脱性和前瞻性，根源是国家在行政管理关系上一直将城市管理列为“城建管理监察”范畴，没有作为独立主体给予考虑，致使城市管理成为大城建体系的隶属品。

（二）从行政体制上确定独立的主体地位是城市管理体制改革所要解决的首要问题。随着我国城市化进程加快，城市管理对于城市建设的保障作用越来越重要，但国家至今竟然没有一个独立主体的专门管理机构，只是在建设部内部下设一个事业单位性质的城建监察办公室。由于没人“当家做主”，致使国务院从1997年开始在城市管理领域推行相对集中行政处罚试点工作，到2002年实行综合行政执法试点工作，只好依赖法制和编办两个部门来推进，综合行政执法部门也成为“国家不设委局、省里不设行政主管局”的“稀有”部门，改革形式也五花八门，缺乏统一管理性。面对日新月异的城市，如何进一步理顺城市管理体制和创新运行机制，已成为摆在各级政府科学执政面前的一个重大课题。我们认为，应当充分领会“十七大”精神，与时俱行进行改革创新，将城管执法工作从大城建体系中分列出来，设立国家城市管理执法局，各省、自治区、直辖市相应设立城管综合行政执法局。只有先框定好城市管理的组织机构设置体系，才能破解城管执法立法难问题，从而通过立法的形式来解决好城管执法范围缺乏稳定性、职能定位缺乏明确性、执法手段缺乏法定赋予性、长期“借法执法”，以及执法规范、执法自律、执法保护、抗法处罚没有明确依据等系列的现实难题。

（三）从组织机构上划分城市管理独立主体地位有三种可供选择的组建模式。据科研机构的研究成果表明，我国对城市化管理的研究和实践至今虽然仅有20来年时间，但我国城市化水平已进入快速发展阶段，2010年将达到40%，2020年将达到55%左右，城市管理在城市发展进程中的作用不言而喻。目前，我国城市化进程已促使城市管理从原来市容环境的专业性管理转型并融入经济社会发展大局的综合性管理，各地城管执法部门在实践中也强烈呼唤全国城管执法工作“一盘棋”。对于如何设置国家城市管理执法局，有三种组建模式可供选择：①一步到位模式。把国家城市管理执法局直接设立国务院内部，作为国务院的直属单位，为独立主体资格的国家二级部委局。②挂靠独立模式。把国家城市管理执法局挂靠设立在建设部内部，类似国家工商总局内设的国家商标局，定为副部级单位，工作相对独立，可以自己名义对外行文。③从属管理模式。把国家城市管理执法局直接设立在建设部内部，作为建设部的内设机构，定为司级单位，工作相对独立，可以自己名义对外行文。

（四）从实践需要上确定国家城市管理执法局的管理职能和机构

设置形式。①主要职能：贯彻执行国家有关行政执法方面的方针、政策、法律、法规、规章，组织实施全国城市管理领域的相对集中行政处罚试点工作和综合行政执法试点工作，负责全国城管执法工作的宏观协调、指导，负责收集、汇总全国城管执法工作情况，起草相关的规范性文件，组织开展全国性专项执法整治行动，承办党中央和国务院交办的工作。②机构设置：办公厅（室）、综合管理司（处）、法制宣教司（处）、地方协调司（处）。其中，综合管理司（处）主要负责全国城管执法工作的调研、统计、汇总、上报工作，负责组织实施全国性专项执法整治工作，负责制订全国城管执法工作的指导性计划；法制宣教司（处）主要负责宣传贯彻国家有关行政执法方面的方针、政策、法律、法规、规章，组织实施全国城市管理领域的相对集中行政处罚试点工作和综合行政执法试点工作，负责全国城管执法规章及规范性文件的调研、起草工作；地方协调司（处）主要负责协调解决各地在推进城市管理相对集中行政处罚试点工作和综合行政执法试点工作过程中遇到的问题，并组织对全国各地城管执法工作情况进行监督检查。

二、从破除体制性障碍入手，优先解决好几大制约因素，构建富有活力的城管执法新机制

构建更具活力的体制机制，是深化改革、扩大开放、破解发展体制机制滞后问题的关键。根据城市管理发展的客观规律，结合城管执法工作的实践经验，城市行政管理体制改革首先要从以 履行公安机关职能，协同城管执法人员工作，处理阻挠执法或暴力抗法事件，并依法对城管执法领域里的违法犯罪行为进行立案侦下几方面大胆改革创新。

（一）有机统一全国城管执法的机构设置。综观现状，我国城管执法机构的组织形式及名称叫法不尽相同，穿着制服及佩戴标识五花八门，在行政组织上基本上设置为政府直属机构，城管执法工作处于全国缺乏统一性的状态。我们认为，在成立国家城市管理执法局和省级城管综合行政执法局的基础上，要将全国各市县城管执法机构的名称、制服、标识统一起来，将城管执法单位从政府直属机构定位为政府组成部门，机构建制为全员行政编制，只有这样才能形成全国城管执法工作“一盘棋”。

（二）设立城管执法专业警察队伍。实施“综合行政执法+公安保障”联动机制，是全国各地推进城市管理综合行政执法工作顺利开展的成功经验。实践证明，在执法环境欠佳的情况下，如果城管执法工作缺少公安提前介入，容易导致阻挠执法和暴力抗法事件多发，事件也无法在起始阶段就得到有效控制。等待暴力抗法事件发生后公安部门才介入，既达不到公安为城管执法保驾护航的目的，又造成公安部门在事后耗费大量人力物力，从而增加不必要的行政管理成本。城市管理问题已成为当前、也必将是今后全国各地在发展过程中所面临的热点难点问题，应当解放思想，大胆创新城管执法安全保障机制，采取类似林业、港务、铁路公安的机构建制，在城管执法局内设置城市管理专业公安编制，设立城市管理公安分局（大队），实行双重领导体制，人、财、物由城管执法部门管理，业务上接受公安部门指导。

（三）加紧制定城管执法综合性法律法规。目前，推行城市管理综合行政执法，在法律上已有坚定的法律依据和明确要求。根据《行政处罚法》的授权以及国务院的具体规定，目前城管执法集中行使的行政处罚权，主要涉及几十部法律、法规、规章和数百款罚则。由于城管执法涉及领域多、执法范围不明晰、立法难度大等原因，我国城管执法立法远远落后于执法实践，至今还没有出台一部全国性的城市管理综合行政执法的独立法规，致使城管执法目前还是一个执法范围比较“边缘”、执法手段也比较“传统”的部门，已经严重影响了城管执法工作的深入开展。如果问“到底城管执法具体管什么”这个看拟简单的问题，目前在国家层面还没有一个机构能够完整回答这个问题，只是原则上规定相对集中行政处罚权及综合行政执法的试点工作由国务院法制办总体协调。为此，不能因为难度大就放弃对城管执法的立法，城管立法可先从几个方面入手：一是界定城管执法的职能范围。根据城市发展趋势，科学确定城管执法可以涉足的管理领域，并对城管和其他部门有交叉的管理执法领域划定执法权限。二是界定城管执法的执法手段。确定城管执法是行政执法的一个组成部分，通过立法形式应赋予与城管执法职能相对应的法定执法手段和执法权限。三是界定城管执法的法律依据。对城管执法长期以来所“借法执法”的范围进行归纳类总，制定综合性法律条文。四是界定城管执法的主体地位。通过立法明确各级城管综合执法机关作为本级政府组成部门，并建立城市管理综合行政执法工作 协调配合机制。五是界定城管执法的实施原则。明确城市管理综合行政

执法机关的管理职能范围后，鉴于综合行政执法范围较广的实际情况，可以分阶段、分步骤、分区域地推进，直至全部划归和全区域覆盖。

（四）把城市管理作为独立章节纳入各级政府规划范畴。由于国家组织机构设置上没有将城市管理从大城建体系中分列出来，致使城市管理工作依然还是大城建工作的隶属品，因此各级政府在制定国民经济和社会发展五年规划及中长期规划纲要时，都没能从城市管理对经济建设、城市发展、社会文明所起推动作用的角度，对城市管理工作进行系统性统筹规划。根据城市管理的定位和作用，应当将城市管理从“城市建设与管理”专题中分列出来，与其他项目一样用独立章节制定五年规划和中长期规划。同时，要从政府工作层面切实改变“重建设、轻管理”的状况，规定政府公共财政每年要按照一定的比例投入城市管理事业，优先解决好城管执法工作多年来存在的人员编制不足、工作经费紧缺、办公条件较差、执法装备简陋、科技力量落后等问题。

三、从思维定式上革除陈旧的权力本位意识，树立和谐效能型工作理念，提高城市管理执法水平

在当今社会发展新形势下，如果说军队的使命是保家卫国守疆土，公安的使命是保障社会安定，那么城管执法应当以维护城市和谐作为主要职责。我国在推进城市化进程中，由于城市载体功能结构和城乡二元经济发展不均衡，城市发展进程中所遇到疑难杂症和社会热点难点问题也较为突出，下岗、失业、失地等低收入群体在很大程度上仍然存在。新形势下的城管执法工作，应当遵循“法治化、规范化、科学化、人性化”的原则，解放思想，更新理念，做到“坚持以人为本、强化和谐管理、政府诚信法制、注重民生问题、降低管理成本、讲求执法效能”并举，着力构建和谐民生型、效益创收型、诚信法治型、文明执法型、科学管理型的城市管理长效体制，走出一条符合科学发展观、充满活力、富有效率、更加开放的城市管理新路子。

（一）树立科学的城管执法工作理念，彻底革除简单粗暴的传统作风。党的十七大报告中强调，“科学发展观„„核心是以人为本”，“必须坚持以人为本”，“积极构建社会主义和谐社会”，指出“构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务，是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果。”城市管理问题，实质上是市民群众多样需求与城市管理标准要求之间产生矛盾冲突的问题。综观当前国内城市管理领域所发生的暴力抗法事件及城管执法人员打人事件，许多情形都是由于执法队伍粗暴执法而造成的。传统老城管那种简单粗暴、冲冲杀杀、野蛮执法的工作方式，不能一味推说是因为老百姓不听话而不得不采取强硬态度，而是城管执法队伍的权力本位意识在做怪，以及工作理念偏差和队伍素质低下所产生的问题。如果不从根源上找出老城管队伍时常被人民群众责骂和社会形象败坏的原因，并通过加强队伍建设、转变工作理念、创新管理机制等手段予以解决，则这支队伍必将被社会淘汰。应当深刻地认识到，城管执法队伍面对的主要是两类极端的群体（备注：一类是本地下岗失业人员和外来打工就业人员的弱势群体；另一类是有财有势有社会背景、为己利而损大众利益的强权群体），但处理的都是人民内部矛盾，这也是城管执法队伍与公安警察队伍的根本区别和存在的社会价值所在。这就意味着新形势下的城市管理执法工作必须始终坚持“以人为本”作为宗旨，把执法为民落实到每一项工作的各个环节之中，面对日愈复杂化的城市管理问题，应当善于运用科学发展观，深入剖析问题产生的根源，在彻底革除简单粗暴管理方式、杜绝野蛮执法行为的同时，根据城市发展实情，围绕城市发展大局，采取得当的方法和措施解决问题，才能较好地避免管理者与被管理者之间的矛盾冲突和敌对情绪，做到“为民、爱民、利民、便民”，真正代表广大人民群众的根本利益，为城市和谐发展提供强大的动力。

（二）大力构建和谐民生型新机制，使城市管理工作更加贴近民意民生。城市管理执法工作在城市大开发、大建设进程中，要围绕着“民生工程”做文章，不能动辄由市长组织开会，一个会议就当场敲定对一个违法行为的处罚结果；或遇到涉及群体性就业、安置等利益问题不作深入调查，动辄派出几百号人进行整治。否则，就会出现政府职能部门违法乱作为情形，社会存留问题也会越积越多，群众对政府也会产生意见而导致群体性上访事件，造成政府门前是非多。对于城市发展进程中所遇到的疑难杂症和关系群众集体利益的社会热点难点问题，应当按照依据法律和尊重历史的原则妥善处理，使政府行政行为法制化，政

府处事方法更加诚信化，政府亲和力大大增强，体现出政府的诚信建设。如针对当前全国城管执法工作中普遍面临的流动摊贩占道经营“顽疾”问题，应当做好堵疏结合的文章，对交通流量大、重点景观区域和主干道上的流动摊点严格取缔的同时，在不影响交通、不影响市容、不影响群众生活的前提下，将一般次干道或沿街场地开阔的路段规划、设置成为临时经营堵疏结合示范街区，既有效解决群众就业需求与城市管理要求的矛盾冲突，使混乱无序的流动占道经营行为走向合法规范化，又充分增拓了群众就业门路，为政府分担解决民生就业问题。同时，城管执法投诉举报热线电话求要实行24小时值班制度，启动直达指挥系统和现场快速处理机制，及时处理噪声扰民、未成年人上网等群众热点投诉案件，使城市管理工作的群众参与率和信任值不断提升。

（三）构建诚信法制型新机制，通过城市管理工作促进投资发展环境建设。在新一届中央政治局常委同中外记者见面会上，胡锦涛总书记强调要“科学执政、民主执政、依法执政”。城市管理工作应当以调整优化为手段，推行政务公开和优质服务承诺，完善行政审批事项办理规程，规范城市公共资源管理和行政审批工作，让管理相对人站在同等的竞争平台上，杜绝过去行政审批工作上存在的“给了好处就乱批，不给好处就乱堵”的管理弊病，实现“诚信审批”。同时，把改善投资发展环境、推进重点项目建设作为一项中心工作，针对性违章建筑困绕投资发展环境的问题，在依法行政和提高执行文化上狠下功夫，要顶住说情风、通风报信风、吃拿卡要风，敢于碰硬，集中力量，严格执法，重拳出击，强化对违章建筑初建阶段的巡查执法，对违章建筑掀起大规模拆除浪潮，为城市开发建设扫除障碍，节约城市开发建设投资成本。通过执行决策到位的城市管理工作，促进投资发展环境建设，增强企业投资信心。

（四）构建效益创收型新机制，推动城市管理工作由粗放开支型向效率创收型转变。城市管理及执法效能的最大化，不是事后处罚，而是事前预防。传统城市管理工作由于缺乏长效型系统管理机制，只有纯粹投入而无经济收益，在执法方式上也是简单粗暴、冲冲杀杀，从单纯的突击整治到突击整治，导致政府虽然长年投入大量的人财物力，但违法行为依旧反弹多，反复整治而图劳无益。同时，对于城市领域里无偿占用城市公共资源、侵占社会公众利益的违法行为，也得不到应有的处罚，造成政府对违法行为的处罚性收益也白白流失。要走出城市管理从整治到整治的怪圈，突破管理市容环境卫生的条框意识，强化日常监管执法机制建设，防范和减少违法行为发生，从而减少政府对整治行动的投入而使执法自身成本下降，并通过制止违法行为发生而避免更多的社会资源浪费，使城市管理执法成本降低，实现城市管理执法效能最大化。同时，针对传统城市管理模式一味纯粹化投入和大量城市公共资源被少数人无偿占用的问题，认真探索城市管理与城市经营的内在联系，运用产业化法则来对待城市管理系统中的潜在资源，全面规范城市公共资源尤其是临时占用城市道路设施、户外广告设施设置的规划、审批工作，不断完善高立柱广告、路灯杆广告经营权公开招标拍卖制度，通过市场机制规范城市公共资源有偿使用行为，使城市管理产生经济效益，经济效益又反哺于城市管理，推动城市管理由粗放开支型管理向和谐效率创收型管理转变。

（五）构建文明执法型新机制，以城市管理工作推进和谐三亚建设。城管执法队伍每天在一线执法，与市民群众广泛接触，监管执法行为和队伍形象，代表着政府管理城市的能力和水平，也彰显政府与群众之间的和谐关系，要求这支队伍必须内强素质、外塑形象。在队伍作风方面，要用“三以”取代“三惯”（即以德感人、以法治市、以勤训队，取代了过去队伍散惯了、拿惯了、懒惯了的不良作风）；在处事心态方面，做到“三心一志”（即查处违法行为要顶住威胁利诱，做到心硬如铁；对待主动纠正违法违章行为的管理相对人，做到心宽如海；一线执法不被理解而挨打骂时，做到心静如水；严格执法而遭遇打击报复和污告陷害时，做到志坚逾钢）；在工作纪律方面，杜绝“三软歪风”（即加强廉洁自律，整治腐败，杜绝出现收受好处费后，在一线监管执法时心软、在审批行政许可事项时手软、在处罚案件上会讨论时嘴软的违法乱纪风气）。在此基础上，树立法治理念，增强法治意识，强化证据意识、时限意识和程序意识，严格依法办事，规范执法行为，把严格整治、文明执法、热情服务贯穿到执法工作的全过程，维护社会公平正义，使城市管理工作得到群众广泛认可和支持，阻挠执法、暴力抗法、群体性上访事件等发生率大大减少，政群关系达到有机和谐。

（六）构建科学执法型新机制，规范城市管理工作的思维定式。彻底革除陈旧的行政管理思维定式，把“权力来源于官”向“权力来源于民”转变，把执法机关“权力本位”向群众“权利本位”转变，把“无情执法”向“有情服务”转变，把“事后处罚”向“事前预警”转变。建立健全定人员、定岗位、定责任、定标准的“四定”管理机制，推行网格化管理体系和属地联动管理方式，使城市管理工作由突击整治和随机管理方式向引导服务和长效管理方式转变，由末端被动管理向主动式全过程管理转变。同时，查处城市管理违法违规行为时，按照处罚与教育相结合原则，推行宣传、告知、处罚“三段式”执法方式，做到依法执法和文明执法，力求取得当事人的理解和配合，使城市管理工作从传统简单粗暴方式向依法行政和办案流程方式彻底转变，不断提高城管执法水平。

第二篇：我国城管执法体制改革亟待解决的几个问题

我国城管执法体制改革亟待解决的几个问题

三亚市综合行政执法局局长 郑通卫

当前，城市管理综合行政执法体制改革工作已在全国如火如荼地铺开。但是，我国现行城市建设管理体制就大的框架而言，仍然延续着计划经济下的运行模式，城 市管理在行政体制上的独立主体地位尚未得到理顺，致使城市管理工作难以适应城市快速发展的需要。为此，应当从阻碍发展的体制机制下手，对我国城市管理的行 政管理体制、组织机构设置、管理运行机制、管理技术手段等进行大胆改革创新。

一、从行政体制上确定城市管理的独立主体地位，把城管执法从大城建体系中分列出来，设立国家城市行政管理执法局

(一)从国家层面把城市管理与城市建设有机分离是城市发展客观规律的迫切要求。城市组织系统包括城市规划、城市建设、城市管理、城市经营四大板块，其中规划与建 设、管理与经营分别是两个有机结合体。我国改革开放以来，城市化进程飞跃式发展，呈现出城市规模迅猛扩大、城市数量大量增加、城市人口结构多元化、城市载 体功能复杂化、城市居民需求多样化、城市运行机制法制化等多元特征，对城管执法的需求也日趋增加。尽管城管执法的重要意义已为大家众所周知，但城市管理与 城市建设尚未站在同等的政治地位上，在国家政体结构上依然还是城市建设的附属品。可以说，多年来我国城市管理体制改革之所以缺乏统一性、超脱性和前瞻性，根源是国家在行政管理关系上一直将城市管理列为“城建管理监察”范畴，没有作为独立主体给予考虑，使城市管理始终隶属于“大城建”体系。

(二)从行政体制上确定独立的主体地位是城市管理体制改革所要解决的首要问题。国家至今没有一个独立主体的专门管理机构，只是在建设部内部下设一个事业单位性质的城建监察办公室。由于没人“当家做主”，致使国务院从1997年开始在城市管理领域推行相对集中行政处罚试点工作，到2002年实行综合行政执法试点工作，只好依赖法制和编办两个部门来推进，综合行政执法部门也成为“国家不设委局、省里不设行政主管局”的“稀有”部门，改革形式也五花八门，缺乏统一管理性。面对日新月异的城市，如何进一步理顺城市管理体制和创新运行机制，已成为摆在各级政府科学执政面前的一个重大课题。胡锦涛总书记在十七大报告中指出，“加快行政管理体制改革”，“加强行政执法部门建设”，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”，再次表明了党中央、国务院对推进综合行政执法体制改革的目标和决心。我们必须充分领会十七大精神，与时俱进，改革创新，将城管执法工作从“大城建”体 系中分列出来，设立国家城市行政管理执法局，各省、自治区、直辖市相应设立城管综合行政执法局。只有先框定好城市管理的组织机构设置体系，才能破解城管执 法立法难的问题，从而通过立法的形式来解决好城管执法范围缺乏稳定性、职能定位缺乏明确性、执法手段缺乏法定赋予性，长期“借法执法”，以及执法规范、执法自律、执法保护等一系列现实难题。

(三)从组织机构上划分城市管理独立主体地位有三种可供选择的组建模式。我国城市化进程促使城市管理从原来市容环境的专业性管理转型并融入经济社会发展大局的综合性管理，各地城管执法部门在实践中也强烈呼吁全国城管执法

工作“一盘棋”。如何设置国家城市管理执法局，笔者认为有三种组建模式可供选择：一是一步到位模式。把国家城市管理执法局直接设立国务院内部，作为国务院的直属单位，为独 立主体资格的国家二级部委局。二是挂靠独立模式。把国家城市管理执法局挂靠设立在建设部内部，类似国家工商总局内设的国家商标局，定为副部级单位，工作相 对独立，可以自己的名义对外行文。三是从属管理模式。把国家城市管理执法局直接设立在建设部内部，作为建设部的内设机构，定为司级单位，工作相对独立，可 以自己的名义对外行文。

(四)从实践需要上确定国家城市管理执法局的管理职能和机构设置形式。主要职能：贯彻执行国家有关行政执法方面的方针、政策、法律、法规、规章，组织实施全国城市 管理领域的相对集中行政处罚试点工作和综合行政执法试点工作，负责全国城管执法工作的宏观协调、指导，负责收集、汇总全国城管执法工作情况，起草相关规范 性文件，组织开展全国性专项执法整治行动，承办党中央和国务院交办的工作。机构设置：办公厅(室)、综合管理司(处)、法制宣教司(处)、地方协调司(处)。其中，综合管理司(处)主要负责全国城管执法工作的调研、统计、汇总、上报工作，负责组织实施全国性专项执法整治工作，负责制订全国城管执法工作的指导性计划；法制宣教司(处)主要负责宣传贯彻国家有关行政执法方面的方针、政策、法律、法规、规章，组织实施全国城市管理领域的相对集中行政处罚试点工作和综合行政执法试点工作，负责全国城管执法规章及规范性文件的调研、起草工作；地方协调司(处)主要负责协调解决各地在推进城市管理相对集中行政处罚试点工作和综合行政执法试点工作过程中遇到的问题，并组织对全国各地城管执法工作情况进行监督检查。

二、从破除体制性障碍入手，优先解决好几大制约因素，构建富有活力的城管执法新机制

(一)统一全国城管执法的机构设置。在成立国家城市管理执法局和省级城管综合行政执法局的基础上，要将全国各市县城管执法机构的名称、制服、标识统一起来，将城管执法单位从政府直属机构定位为政府组成部门，机构建制为全员行政编制，只有这样才能形成全国城管执法工作“一盘棋”。

(二)设立城管执法专业警察队伍。实施“综合行政执法+公安保障”联 动机制，是全国各地推进城市管理综合行政执法工作顺利开展的成功经验。实践证明，在执法环境欠佳的情况下，如果城管执法工作缺少公安提前介入，容易导致阻 挠执法和暴力抗法事件多发，事件也无法在起始阶段就得到有效控制。等待暴力抗法事件发生后公安部门才介入，既达不到公安为城管执法保驾护航的目的，又造成 公安部门在事后耗费大量人力、物力，从而增加不必要的行政管理成本。城市管理问题已成为当前，也必将是今后全国各地在发展过程中所面临的热点、难点问题，应当解放思想，大胆创新城管执法安全保障机制，采取类似林业、港务、铁路公安的机构建制，在城管执法局内设置城市管理专业公安编制，设立城市管理公安分局(大队)，实行双重领导体制，人、财、物由城管执法部门管理，业务上接受公安部门指导，履行公安机关职能，协同城管执法人员工作，处理阻挠执法或暴力抗法事件，并依法对城管执法领域里的违法犯罪行为进行立案侦察。

(三)加紧制定城管执法综合性法律法规。由于城管执法涉及领域多、执法范围不明晰、立法难度大等原因，我国城管执法立法远远落后于执法实践，至今还没有出台一部全国性的城市管理综合行政执法的独立法规，严重影响了城管执法工作的深入开展。因此,不能因为难度大就放弃对城管执法的立法。城管立法可

先从几个方面入手：一是界定城管执法的职能范围。根据城市发展趋势，科学确定城管执法可以涉足的管理领域，并对城管和其他部门有交叉的管理执法领域划定执法权限。二是界定城 管执法的执法手段。确定城管执法是行政执法的一个组成部分，通过立法形式，赋予城管执法职能相对应的法定执法手段和执法权限。三是界定城管执法的法律依 据。对城管执法长期以来所“借法执法”的范围进行归纳类总，制定综合性法律条文。四是界定城管执法 的主体地位。通过立法，明确各级城管综合执法机关作为本级政府组成部门，并建立城市管理综合行政执法工作协调配合机制。五是界定城管执法的实施原则。明确 城市管理综合行政执法机关的管理职能范围后，鉴于综合行政执法范围较广的实际情况，可以分阶段、分步骤、分区域地推进，直至全部划归和全区域覆盖。

(四)把城市管理作为独立章节，纳入各级政府规划范畴。由于国家组织机构设置上没有将城市管理从“大城建”体系中分列出来，城市管理工作依然还是“大城建”工作的隶属品，因此各级政府在制定国民经济和社会发展五年规划及中长期规划纲要时，都没能从城市管理对经济建设、城市发展、社会文明所起推动作用的角度，对城市管理工作进行系统性统筹规划。根据城市管理的定位和作用，应当将城市管理从“城市建设与管理”专题中分列出来，与其他项目一样用独立章节制定五年规划和中长期规划。同时，要从政府工作层面切实改变“重建设、轻管理”的状况，规定政府公共财政每年要按照一定的比例投入城市管理事业，优先解决好城管执法工作多年来存在的人员编制不足、工作经费紧缺、办公条件较差、执法装备简陋、科技力量落后等问题。

三、从思维定式上革除陈旧的权力本位意识，树立和谐效能型工作理念，提高城市管理执法水平

(一)树 立科学的城管执法工作理念，彻底革除简单粗暴的传统作风。综观当前国内城市管理领域所发生的暴力抗法事件及城管执法人员打人事件，许多情形都是由于执法队 伍粗暴执法而造成的，是政府管理工作理念和城管执法队伍的权力本位意识在做怪，以及工作理念偏差和队伍素质低下所导致的，必须通过加强队伍建设、转变工作 理念、创新管理机制等手段予以解决。应当深刻地认识到，城管执法队伍面对的主要是两类极端的群体(一类是本地下岗失业人员和外来打工就业人员的弱势群体；另一类是有财有势、有社会背景、有社会关系、为己利而损大众利益的强权群体)，但都是人民内部矛盾，这也是城管执法队伍与公安警察队伍的根本区别和存在的社会价值所在。新形势下的城市管理执法，必须始终坚持把“以人为本”作 为宗旨，把执法为民落实到每一项工作的各个环节之中，面对日愈复杂化的城市管理问题，我们应当善于运用科学发展观，深入剖析问题产生的根源，在彻底革除简 单粗暴管理方式、杜绝野蛮执法行为的同时，根据城市发展实情，围绕城市发展大局，采取得当的方法和措施解决问题，才能较好地避免管理者与被管理者之间的矛 盾冲突和敌对情绪，做到“为民、亲民、爱民、利民、便民”，真正代表广大人民群众的根本利益，为城市和谐发展提供强大的动力。

(二)大力构建和谐民生型新机制，使城市管理工作更加贴近民意民生。在城市大开发、大建设进程中，城管执法要围绕着“民生工程”做 文章，不能动辄由市长组织开会，一个会议就当场敲定对一个违法行为的处罚结果；或遇到涉及群体性就业、安置等利益问题不作深入调查，动辄派出几百号人进行 整治。对于城市发展进程中所遇到的疑难杂症和关系群众集体利益的社会热点、难点问题，应当按照依据法律和尊重历史的原则妥善处理，使政府行政行为法制化，政府

处事方法更加诚信化，政府亲和力大大增强，体现出政府的诚信建设。如针对当前全国城管执法工作中普遍面临的流动摊贩占道经营“顽疾”问 题，应当做好堵疏结合的文章，对交通流量大、重点景观区域和主干道上的流动摊点严格取缔的同时，在不影响交通、不影响市容、不影响群众生活的前提下，将一 般次干道或沿街场地开阔的路段规划、设置成为临时经营堵疏结合示范街区，既有效解决群众就业需求与城市管理要求的矛盾冲突，使混乱无序的流动占道经营行为 走向合法规范化，又充分增加了群众就业门路，为政府分担解决民生、就业问题。同时，城管执法投诉举报热线电话要实行24小时值班制度，启动直达指挥系统和现场快速处理机制，及时处理群众热点投诉案件，使城市管理工作的群众参与率和信任值不断提升。

(三)构 建诚信法制型新机制，通过城市管理工作促进投资发展环境建设。以调整优化为手段，推行政务公开和优质服务承诺，完善行政审批事项办理规程，规范城市公共资 源管理和行政审批工作，让管理相对人站在同等的竞争平台上。要把改善投资、发展环境、推进重点项目建设作为一项中心工作。针对违章建筑困扰投资发展环境的 问题，在依法行政和提高执行文化上狠下功夫，强化对违章建筑初建阶段的巡查执法，对违章建筑要采取大规模的拆除行动，为城市开发建设扫除障碍，节约城市开 发建设投资成本。通过执行决策到位的城市管理工作，促进投资发展环境建设，增强企业投资信心。

(四)构 建效益创收型新机制，推动城市管理工作由粗放开支型向效率创收型转变。城管执法效能的最大化，不是事后处罚，而是事前预防。要走出城市管理从整治到整治的 怪圈，突破管理市容环境卫生的条框意识，强化日常监管执法机制建设，防范和减少违法行为发生，从而减少政府对整治行动的投入而使执法自身成本下降，并通过 制止违法行为发生而避免更多的社会资源浪费，使城市管理执法成本降低，实现城市管理执法效能最大化。针对传统城市管理模式一味纯粹化投入和大量城市公共资 源被少数人无偿占用的问题，认真探索城市管理与城市经营的内在联系，运用产业化法则来对待城市管理系统中的潜在资源，全面规范城市公共资源，尤其是临时占 用城市道路设施、户外广告设施设置的规划、审批工作，不断完善高立柱广告、路灯杆广告经营权公开招标拍卖制度，通过市场机制规范城市公共资源有偿使用行 为，使城市管理产生经济效益，经济效益又反哺于城市管理，推动城市管理由粗放开支型管理向和谐效率创收型管理转变。

(五)构建文明执法型新机制，以城市管理工作推进城市和谐建设。城管执法队伍每天在一线执法，与市民群众广泛接触，监管执法行为和队伍形象，代表着政府管理城市的能力和水平，也彰显政府与群众之间的和谐关系。这就要求这支队伍必须内强素质、外塑形象。在队伍作风方面，要用“三以”取代“三惯”(即以德感人、以法治市、以勤训队，取代了过去队伍散惯了、拿惯了、懒惯了的不良作风)；在处事心态方面，做到“三心一志”(即查处违法行为要顶住威胁利诱，做到心硬如铁；对待主动纠正违法违章行为的管理相对人，做到心宽如海；一线执法不被理解而挨打骂时，做到心静如水；严格执法而遭遇打击报复和诬告陷害时，做到志坚逾钢)；在工作纪律方面，杜绝“三软歪风”(即加强廉洁自律，整治腐败，杜绝出现收受好处费后，在一线监管执法时心软、在审批行政许可事项时手软、在处罚案件会讨论时嘴软的违法乱纪风气)。在此基础上，树立法治理念，增强法治意识，强化证据意识、时限意识和程序意识，严格依法办事，规范执法行为，把严格整治、文明执法、热情服务贯穿到执法工 作的全过程，维护社会公平正

义，使城市管理工作得到群众广泛认可和支持，阻挠执法、暴力抗法、群体性上访事件等发生率大大减少，干群关系达到有机和谐。

(六)构建科学执法型新机制，规范城市管理工作的思维定式。彻底革除陈旧的行政管理思维定式，把“权力来源于官”向“权力来源于民”转变，把执法机关“权力本位”向群众“权利本位”转变，把“无情执法”向“有情服务”转变，把“事后处罚”向“事前预警”转变。建立健全的定人员、定岗位、定责任、定标准的“四定”管理机制，推行网格化管理体系和属地联动管理方式，使城市管理工作由突击整治和随机管理方式向引导服务和长效管理方式转变，由末端被动管理向主动式全过程管理转变。同时，查处城市管理违法违规行为时，按照处罚与教育相结合原则，推行宣传、告知、处罚“三段式”执法方式，做到依法执法和文明执法，力求取得当事人的理解和配合，使城市管理工作从传统简单粗暴方式向依法行政和办案流程方式彻底转变，不断提高城管执法水平。

第三篇：城管人员执法问题心得体会

在社会上流传着这样一句话：“公安管坏人、工商管富人、城管管穷人”，城市管理的执法对象极大多数是失业人员和进城务工农民以及孤、寡、残疾等弱势群体，他们大多从事着最简单的商品买卖活动，维系着最基本的生活，其艰难处境易博得市民的同情和谅解;加之部分违章者自身存在的陋习，使其对城市管理不理解、不支持、甚至抗法。执法中稍有不慎，执法人员便会成为众矢之的，引来路人围观、起哄。令执法人员进退两难。

在具体执法中，城管的大案要案很少，多数案件处罚数额较少，难于向法院申请强制执行，使违章者抗法有了可乘之机。城管执法部门在行使职权过程中维护的是国家和人民的利益，而被执法者常维护其个人利益。两者发生冲突时，有些当事人不是选择合法的解决问题的途径，而是不理智的选择了暴力抗法。被执法者普遍法制观念淡薄，法律意识低下。城管执法的对象往往是社会的弱势群体。文化水平相对较低，法制观念也相对淡薄。他们往往认识不到其违章行为的严重性，以为自己没有违法，更没有构成犯罪，谁扣其东西就跟谁急。正是这种心理，使暴力抗法偶尔发生。特别是城管在执法过程中绝不能“动粗。”

所以，执法与行政相对人都需要加强法制观念。必须把依法行政的执法理念铭刻在心，必须“以人为本”，把尊重人、维护人的根本利益、促进人的全面进步和经济可持续发展，作为我们一切工作的出发点和落脚点。”

其次，执法时主要采用剥夺生产资料的方式强制停止经营，执法方式单一。个体劳动者经营主体资格、地点、时间，有经营权程序性瑕疵问题，可限期改正或补办手续解决，没有达到必须剥夺所有权合法的生产资料的严重程度。“查抄”的负面效果波及面广，影响市民日常生活，市民就近购物的市场需求，是难以遏制的。

再次，当场处罚、执行的商品、工具一般超过50元，“查抄”折算为罚款，实质是“责令停产停业”的处罚，依法不能适用简易程序当场处罚、执行。没有根据行政处罚法，告知和保障当事人的陈述、申辩、听政、复议和提起行政诉讼等权利，普遍存在违法扩大适用简易程序的倾向;同时违反应当适用一般程序和听证程序后处罚的规定，超越了法律规定的权限，在程序上违法。

如何规范城管执法

广西壮族自治区人大代表，南宁市工商业联合会副会长周小容认为，被查处的人确实有违章违规的行为，为了抵赖逃避处罚而出现抗法行为;另一方面，则是执法部门执法时态度生硬，甚至以罚代管，引起群众不满。执法部门应该是在依法的前提下，花大力气培养一个好的市场、好的环境，但现实中，一些执法部门却简单地以罚代管，有的部门的执法人员还出现“守株待兔”等罚款的现象。既然有等待的时间，何不像公安巡逻队员和联防队员，常常到管辖的地段走走，对那些确实是屡教不改的人也能起到威慑作用。对初犯者，作为管理人员则应该多教育、多宣传。只有以理服人的执法，才能得到群众的认可和支持，减少冲突的发生。

其实，周代表的愿望当然是好的，但城管暴力执法和市民暴力抗法事件的报道几乎每天都有，现已陷入暴力执法与暴力抗法的怪圈，成为了难以调和的老大难问题。所有暴力都是对法治原则和社会文明的粗暴破坏，迫切期待从根本上清除。

城管的职责范围十分广泛，几乎涵盖了百姓生活的方方面面。如市容环境卫生、公用事业、城市节水、停车、城市绿化(主要公园除外)、工商行政管理中的无照经营、城市规划管理中的违法建筑、城市交通管理中的临时占道、施工现场(含房屋拆迁施工现场)等百多项。但承担如此广泛职责的城管，却只具备劝说、暂扣物品和罚款等权力。如此权力实难承受如此广泛的职责，城管必然会使用一些超越权力之外的手段，而最终导致暴力执法与抗法事件发生。目前北京一些地方采取了由警察陪伴城管去执法的举措。

第四篇：城管执法问题与对策

学生毕业论文

我国城管执法面临的问题及对策探析

专业班级： 作者姓名：

指导教师：

山东城市建设职业学院

二○一○年六月

山东城市建设职业学院学生毕业论文

我国城管执法面临的困境及对策探析

姓学

名

号

专业班级

系

部

指导教师

目录

摘要……………………………………………………………………4 1 城管执法存在的主要问题…………………………………………5 1.1落后的城管执法观念„„„„„„„„„„„„„„„„„5 1.2 执法人员的素质低下„„„„„„„„„„„„„„„„„5 1.3城管执法程序不规范„„„„„„„„„„„„„„„„„5 1.4 相关法律保障机制不健全„„„„„„„„„„„„„„„6 2“城管”面临的困难与挑战„„„„„„„„„„„„„„„6 2.1地位的缺失„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 2.2 身份的尴尬„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 2.3舆论的偏见„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7 3破解“城管”难题的有益探索„„„„„„„„„„„„„„„9 3.1呼吁统一立法„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9 3.2重塑执法形象„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10 3.3避免舆论偏见„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10 3.4 谋求合作共治„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„11

摘要

城管是城市管理的专门机构，在城市发展中起着重要作用。当前，由于众多原因，城管正面临着地位的缺失、身份的尴尬、媒体的偏见、执法力量的不足等种种困难和挑战。城管面临的困境和难题严重阻碍了其良性发展，可以说试验、磨合了14年的城管制度，正处于不得不重新被审视的十字路口。全国各地城管都在为打破目前的执法困境，而不断进行有益的探索，呼吁统一立法、重塑执法形象、避免舆论偏见、谋求合作共治，以实现城管执法与社会发展的良性互动。

关键词：“城管，执法，市民，合作”

1城管执法存在的主要问题

1.1落后的城管执法观念

当前行政处罚是城市管理部门实现管理目标的主要手段，行政指导是辅助的管理手段，这种方式很难使被管者心服口服，被处罚的群众不但会叫屈喊怨，而且也不会对法律产生敬畏的思想。在“官本位”执法观念的指引下，执法方式简单粗暴。尽管执法部门突破“障碍”，但执法效果并不理想，并引发了很多矛盾甚至冲突。城管执法中暴露的诸多问题实质上反映了社会处于转型期的大背景下，经济发展与社会发展的冲突，传统管理手段与多元化社会中日益复杂管理对象之间的冲突。长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。公民主体在城管执法中的参与权被剥夺了，执法部门与执法对象处于直接对立的境地。

1.2 执法人员的素质低下

新形势下对执法队伍的素质要求在提高，而我们的执法队伍构成复杂，其中一部分执法人员没有受过系统的法律专业知识和岗位基本素质培训，并且有些执法人员公仆心不强，作风不正派，在执法过程中，以

言代法、以权代法，损害形象。

1.3城管执法程序不规范

东方网11月9日消息：据《劳动报》报道，2004年至今，上海城管执法部门查处违法案件近160万件。针对少数城管队员执法过程中，不规范、不文明行为，本市将立法进行规范。城管执法部门负有对遗留现场物品的登记保管义务，并要及时发布认领公告通知当事人认领；若公告发布之日起6个月内无人认领，城管执法部门方可依法采取拍卖等方式处理，所得款项上缴国库。对容易腐烂、变质等不宜保管的物品，要求城管执法部门应当公告通知当事人2日内认领；当事人不认领，城管执法部门可以在保留证据后予以处理。

城管执法人员是代表政府在执法，一定要严格按照法律程序办事，然而在城管执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵循法定的程序。城管执法工作中存在滥用职权、执法违法、随意收费、任意罚款、以权谋私等现象。

1.4 相关法律保障机制不健全

城管执法没有相关的法律政策来扶持，很多都是一些很模糊的界限没有明确的法律规范，这就造就了许多城管人员的从中偷懒或者对处罚的一些不明确的地方所以我国有必要对城管执法的相关法律程序进行改进。

2“城管”面临的困难与挑战

2.1地位的缺失

近年来城管暴力执法问题日益突出，在对城管执法制度诸多指责的同时，缺乏系统地分析探究城管执法问题的根源——城管执法法律地位缺失的问题，这对于改善城管执法的状况是无益的。本文试图通过分析城管执法法律地位缺失原因，在此根源的基础上，对城管执法法律地位的明确提出改进意见。

我国在2002年中国共产党的第十六次代表大会的报告《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》中首次提出“依法治国”的目标，《中国共产党的章程》也规定了这一国家目标。随后，《宪法》第5条亦规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。因此，行政管理活动中的法治政府就是题中之义，法治政府应是政府从决策到执行那个及监督的整个过程都纳入法制化轨道，权利与责任紧密相联，并用法律加以固定。2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），明确提出建设法治政府的奋斗目标。法治政府要求决策民主、制度完善、依法行政、执法严明、政务公开、强化监督。

2.2 身份的尴尬

没有查证身份的权利，面对执法对象就连对方是谁都搞不清楚，现在可以查身份，确实是一大进步。但是，城管毕竟不是公安，不能强制执行，所以如果被执行人拒不配合，就是不让查，那么执法人员一点办法也没有。

再者说，就算查了又能怎么样？ 没有一个完善的诚信机制，查了身份也没用，顶多知道他是谁而已。对于这一点，我认为这个创新点今后没准会让执法人员陷入尴尬局面。呼吁警方能够配合城管综合执法部门还希望公安机关依法予以支持和配合。

至今已成立14年的城市管理综合行政执法队伍，仍面临身份、执法合法性等争议。城管执法并没有一部具有较高法律效力的成文法依据，而是根据各个地方政府自行制定的政策法规施行。

此外，与公安等机关相比，城管执法往往是“对事不对人”，仅对违法物品有处置权，缺乏威慑力，如果当事人拒绝配合，连其姓名、住址都无法知道，这一点让城管的执法效率大为降低。

2.3舆论的偏见

你只要打开电视、翻开报纸，几乎每天都有关于城管与小贩之间的新闻；城管打人、打死人、城管被人打、城管被小贩捅死，等等事件层出不穷。更有前段时间的《城管执法操作实务》中赤裸裸的疑似暴力教唆性内容的曝光，引发了新一轮关于城管与小贩冲突的热议。

2008年天门城管打死魏文华事件把城管的合法性、执法资格问题推向舆论高峰，再次把城管部门推到了风口浪尖。社会、人们对城管的质疑声越来越大，对立情绪甚至向敌对情绪方向延伸。

城管的全称为--城市管理委员会，下辖城管局、城管大队、中队，区委街道办还有负责行政事务的城管科。城管不是公务员，但享受公务员同样的待遇。城管不是警察、也不是工商，但是却行使着警察、工商的部分权力。这种泛公务员、泛警察、泛工商的角色使城管从落差的心理找到了安慰与自信心的增强。城管是具有中国特色社会的特设部门，从某种意义上来说，城管这个部门的设立消化和解决了部分人员的工作安排问题。但是，由于名不正因而言不顺，城管在执法时常常会受到大多数人的抵触。也由于有心理落差的城管部门人员素质的参差不齐，在执法中部分人员超越权限，造成社会形象的负面影响甚重。致使城管与小贩之间的摩擦、冲突愈来愈烈，已经到了水火不容的白热化程度。被称为“贱民”的小贩（广州人称其为“走鬼”）们在威风堂堂、傲慢的城管面前，从怕到恨、到最后比城管还要傲慢的角色转换，城管与小贩之间的心理压力过重以至于心理严重扭曲。城管这方；既要完成上级部门或是本部门规划的整治任务，又要冒着被小贩报复、袭击的危险。小贩这方；既要获得每天的生存需求，又要时时刻刻提心吊胆地提防城管的突然降临：物品被掀翻、没收。两者之间每天都在上演着“猫捉老鼠”的游戏，更匪夷所思地把对方当做“假想敌”。城管在这个体制的建立中像一匹脱缰的野马无从受驯，任由其纵驰疆野，因此城管的成长过程如私生子般的极具烦恼。

住在小区的业主们说：城管好、城管太重要了。因为城管把他们小区内、小区周边的小贩们赶走了，还了小区一片清净，减少了由于流动人员复杂而出现的治安问题。

在中国，城管成了负面形象的代言人。百度上搜索“城管”二字，除了其官方网址，其余绝大多数是有关城管的负面信息。不管是网络还是报纸都是对城管的负面信息。

3破解“城管”难题的有益探索

地位的缺失、身份的尴尬、上级的压力、复杂的民情、舆论的偏见„„种种困难和挑战使得城管不得不重新审视自我。当前，各地城管都在为打破目前的执法困境，而不断进行有益探索，虽然仍存在这样那样的困惑，尚没有哪个模式能彻底解决城管面临的所有问题，但相信只要有努力就会有希望，只要肯付出就会有成效。

3.1呼吁统一立法

我国至今为止没有一部全国性的《城市管理法》或者行政法规。城市管理综合行政执法缺乏统一权威的法律法规作为依据，导致城管执法工作在实践中备受质疑，行政执法主体资格得不到确认和尊重，使执法的效果大打折扣；此外，城管执法内容如城市市容，环境卫生，园林绿化，城乡规划，公用设施管理等，与工商、国土资源、公安、交警、交通、房管、环保、卫生等部门的相关职能相互交叉，权限没有划分明确，容易带来重复处罚、执法扰民等问题；再者，城管行政执法过程中往往聘用大量没有行政执法主体资格的协管员，这些人往往素质不高，又不具备国家公务员的身份约束，导致打骂执法对象，暴力执法的事件时有发生；由于城管执法内容较多，在缺少规定的情况下，各类执法又各有特点，难以统一协调处理，导致执法人员执法程序方式过于简单随意，对罚没财物的管理、发还等较为随意，严重影响了城市管理行政执法的公正性和严肃性。

由于国家立法机关一直没有统一的城市管理综合执法方面的法律出台，各地政府只好自己来制定地方法规，这带来了一系列的问题，各地城管执法都是“借法执法”国家应尽快出台城市管理专门法，对城管工作进行统一的规范,包括明确城管队伍的性质，其在政府机关中应处的序列以及城管执法的直接法律依据等等，以规范和限定城管的职权范围，与其他部门职责划分明确。

3.2重塑执法形象

目前城市管理中的矛盾，很多是中国处于社会转型时期必然出现的矛盾，从某种意义上讲，它是城乡二元结构、贫富差距、企业改革、下岗失业等矛盾在城市管理中的集中体现，而这些问题的解决，远远超出了城市管理的职权范围。所以，作为城市管理部门本身不可能在根本上解决这些矛盾，但是城市管理对这些矛盾的疏导与缓解作用是不可否定和替代的。

专家认为，“文明执法”，不应仅是城市管理执法人员的文明，也应包括被执法者以及整个社会的文明。执法者不暴力执法，被执法者不暴力抗法，社会舆论也应尽量营造良好的氛围，不要粗暴对待执法者，从而使得整个社会更加和谐。

尽管目前城市管理执法工作出现了问题，但这些问题只有靠进一步改革来解决。而且，这也是城管执法部门改进自我、完善自我的契机。相关部门应该抓住契机，深化改革，重塑形象，把城市管理部门变为适应建设和谐社会新要求的执法部门

破解城管难题、走出执法困境，当务之急就是要重新树立自我形象，赢得市民的理解和信任。一是从根本上转变执法理念。管住一个城市不难，和谐管理一个城市很难。二是为文明执法制定“铁”的纪律。在先”，在一定程度上缓解了城管与执法相对人之间的紧张关系。三是提高门槛招收高素质人才。目前，有些城市已经通过公务员考试来招考和录用城管队员，“入门标准”是有大学本科学历，这些人员进入城管队伍后，还要进行法律知识和专业技能培训才能上岗执法。

3.3避免舆论偏见

城管要想改变被刻意妖魔化的宿命，注重队伍的自身建设是主要的，而在信息传播迅速的网络时代，城管要想维护形象，需要擅于与媒体打交道，学会通过媒体传递正确的信息。负面新闻出现时，城管不应用“执法需要”、“意外”来推托责任，而应在第一时间摆出一个易于让市民接受的姿态。在应对负面新闻时，应该做到“两要两不要”：要善于表态，每一次表态都要有合理确凿的证据作为支撑，且不论主要责任在哪一方，都要表现出负责任的姿态；道歉是现代社会成本最低的和解方式，如果有错，则要坚决处理相关责任人；不要保持沉默，应主动设置新闻议程，不要试图阻塞消息，应尽快将核心事实公布于众，制止不利的谣言传播。

此外，做好舆论监控也是很重要的。在日常网络舆情监控中，应努力做到全天候监控到位，密切关注各大网站社区论坛有关城管执法方面的舆情网贴，发现涉及本部门的舆情情况，及时上报并跟帖引导；做到“第一时间发现问题，第一时间上报信息，第一时间引导舆论”，牢牢把握舆论的话语权、主动权。

3.4 谋求合作共治

城市管理是一个系统复杂的工程，单纯依靠一个政府部门是管不好的。一是借助第三方力量。近年来发生的有关城管的冲突事件，大多起因于执法现场采取行政强制措施，由此也不断引发“民意”对城管执法的合法性和合理性的质疑。二是引入市场机制。随着城市的发展，提供更加人性化与专业精细的管理服务成为城市管理的必然趋势，而由政府出资向市场购买专业化的公共服务成为一种新趋势。2009年5月份开始，莲湖区城管采取面向社会公开招投标的形式，选定陕西君泓科技发展有限公司，作为莲湖区“野广告”治理的合作伙伴。三是充分发挥市民在城市管理中的主体作用。市民是城市的主体，也是决定城市管理水平的关键因素，也只有依靠广大市民的力量才能真正提升城市管理水平。管理归根结底是对人的工作，没有高素质的市民，即使城管队伍再壮大也依然收不到良好的效果。这样城管部门就可以集中精力管理这些区域之外的地区。2009年初，沈阳市行政执法局为有效解决占路经营、露天烧烤、乱堆乱放、违章建筑问题，以行政执法勤务区为单位，与全市学校、医院、居民社区、物业公司、供热单位分别签订共建协议，开展共建活动，充分发动社会力量参与城市管理执法工作。沈阳市城管执法局采用城市合作共建的方式，让每一个被管理者成为城市美好环境的合作创建者，让他们参与城市环境建设，同时也让他们进一步理解城管的工作。

第五篇：城市维护和城管执法体制改革的实践与探索

城市维护和城管执法体制改革的实践与探索

董尚荣

2006年第11期 ——社会发展

黄石市作为我国重要的原材料工业城市和重工业基地之一，是先有工矿后有城市。由于城市布局先天不足，功能分区错综复杂，基础设施欠账较多，资源环境约束较大，给城市管理工作带来了诸多困难。近年来，黄石市委、市政府按照省政府关于进一步推进市政公用行业市场化的要求，在1999年城建体制改革的基础上，不断深化城市维护体制和城管综合执法体制改革，努力探索适应黄石实际的城市管理体制。通过改革，不仅城管部门干部职工的责任感、使命感明显增强，城市维护质量和城管执法水平明显提高，城市形象进一步提升，而且初步建立起长效机制，推进了城市管理水平的整体提高。去年，黄石市夺取了省城镇规划建设管理第三届“楚天杯”，还荣获了省级文明城市、卫生城市、园林城市、国家人居环境奖（水环境治理优秀范例城市）等称号。

坚持精简、统一、效能的原则，实现城市管理规范化。城市维护管理体制改革，按照精简、合并、整合的要求，对职能相同、机构和部门相近的进行了合并，撤销了区城维总公司及下属的多个分公司，组建了市容环卫处（公司）、区园林绿化处（公司）及区机械化清运处（公司），三个处（公司）均按“一套班子、两块牌子”运作。处（公司）直接对外承包和对一线作业路段招标发包，不再设置任何中间管理层次，变原来的四层管理为两层管理。城管执法体制改革，按照“统分结合、以统为主”的思路，将下放到各城区的城管综合执法大队上收到市城市管理综合执法局管理，其中，中心城区由市城管综合执法局直接管理，边远城区由市城管综合执法局委托城区管理。城维管理处和城管执法大队副科级以上干部一律实行竞争上岗，使文化素质高、身体状况好、思想过硬、年龄较轻的职工成为城市维护和城

管执法的主要力量。城维系统的人员和城管执法人员一律实行全员聘用制和岗位工资制。城市维护采用招投标的方法落实承包人，将城市维护正式职工按原来工资的50%作为保底工资，其余工资一律进入档案，在岗作业按岗发放，同岗同酬，做到工作业绩和质量与工资挂钩。对城管执法人员，实行定区域、定人员、定责任、定标准、定奖惩的“五定”量化管理制度，将其职级工资以外部分作为浮动工资，月终考核后，依据考核结果确定浮动工资标准。通过改革，广大干部职工的工作危机感和责任感明显增强，工作不“讲斤论两”，见事就做，不敷衍塞责，精益求精。

坚持责、权、利相统一的原则，实现城市维护市场化。城维工作经费，变以前按人头拨款为按工作任务拨款，实行工作业绩和工作经费挂钩，每年先拨90%的工作经费，留下的10%，根据考核结果奖励给工作质量好的路段，考核不达标的，扣除10%的经费。城管执法工作，实行“收支两条线”管理，增加执法工作经费，确保执法工作正常开展，严禁以罚代收、以罚代管。市容环卫、园林绿化作业全部实行公开招标承包，并与中标者签订承包合同，明确作业责任主体，实现城维作业市场化、专业化。路段发包后，各标段承包人以质量为核心，以市区督检标准和市民满意为标尺，精心打造品牌路段，保洁质量和城管执法质量有了很大提高，许多“老大难”问题也得到有效的控制和解决。同时，改革社区清扫保洁运作方式，通过公开招投标选择社区清扫保洁队伍（员）。物业管理费由社区统一收取，根据考核结果划拨，改变了过去社区（街道）自我管理、自我运作、自我收费、自我考核的办法。改革后，老城区138个社区的400多个无物业管理小区全部实行清扫保洁，推行垃圾袋装，社区卫生环境得到明显改观。

坚持质化、量化、细化相结合的原则，实现考核管理科学化。一方面，将主次干道的城管执法、市容环卫、市政维护、绿化养护进行“四位一体”的捆绑考核，由市“双创办”、市城管综合执法局每月组织市有关职能部门及城区分管领导、人大代表、政协委员、卫生监督员，对城区环境卫生（含背街小巷和社区居民区）以及城管局直管的城管执法区域进行综合检查考评，对前三名的城区和社区进行奖励，当月兑现，并通报全市。同时，将综合检查考评结果与精神文明示范区创建评选结合起来，对考核不合格的，取消精神文明示范区评选资格。另一方面，改革工作考核奖惩办法，充分调动职工积极性。实行“基础工资+绩效工资”的二元工资结构，所有城维职工的工资与公司经济效益和个人贡献挂钩，适当拉大工资收入差距。对城管执法人员，实行“三考一训”，即实绩考核，应知应会理论知识考核，表达能力考试；体能训练，按照准军事化管理的要求，分期分批进行全封闭式集中军事训练，锤炼了执法队伍的素质，实行一个主体、一支队伍的规范执法。今年，市城管综合执法局会同相关部门，通过严管重罚，先后对钢材市场、长江外滩码头、摩托车、开山塘口及车辆抛洒等进行整治，工作成效十分明显，深受广大市民好评。

坚持公正、公平、公开的原则，实现改革工作透明化。在改革中，始终坚持按政策办事，实行阳光操作，切实维护好职工利益。在费用计划安排上，广泛征求广大干部职工意见，将工作费用收入，特别是支出项目安排，以公告形式进行公示，动员广大干部职工参与计划执行的监督；在城维项目的招投标上，将标段的划分、作业要求、经费保障、竞岗分流实施细则等方面的内容全部予以公开，将“底牌”交到职工，不搞暗箱操作；在人员配备上，推行全员竞争上岗，公开竞聘条件、过程和结果，并安排一定比例的职工代表参与竞聘的考评工作。由于在改革中充分体现了民主性和公开性，出台的方案、执行的政策、任用的干部基本得到了广大干部职工的支持和认可。为保持改革期间城市管理工作的连续性，针对改革中可能出现的问题，黄石市还分别制定了日程工作应急预案和职工群众集体性上访工作预案，及时收集各种信息，掌握职工思想动态，采取应急措施迅速处置出现的问题。同时，妥

善解决病残老弱职工和待岗职工的基本生活，最大限度地保障干部职工的合法权益。由于措施得力、工作细致，没有发生上访、闹事等不稳定事件，城市管理工作平稳推进。■

（作者系黄石市人民政府副市长）