综合执法是改革城市管理执法体制的必由之路[精选]

第一篇：综合执法是改革城市管理执法体制的必由之路[精选]

综合执法是改革城市管理执法体制的必由之路

沈 禄 秋

2003-06-11 08:42:37

当前，广州城市管理，正处在新旧两种体制的转换阶段。深化城管执法体制改革，妥善解决城市发展与行政执法之间客观存在的矛盾，革除行政执法中的种种弊端，理顺行政执法的关系，尽快建立和完善城市管理综合执法的科学体系，是广州建设现代化大都市的重要组成部分。综合执法，顾名思义就是将现在政府行政部门分散地对违反城市规划、土地管理、房屋拆迁、建筑施工、市政设施、园林绿化、公共交通、环境保护、市容卫生、公安交通和工商行政管理等法律、法规行为，部分或者全部集中到一个执法队伍实施行政处罚。这样优化城市管理，使公共秩序有条不紊，促进全市的社会和经济的发展。

一、城管执法体制，急待深化改革

现代城市管理在当今世界上仍具两重性，一方面正如马克思指出的“城市本身表明了人口、生产、工具、资本、享乐和需求的集中”，这是生产力要素综合的自然属性；另一方面，城市管理又表现为处理人与人之间的关系。城管执法，正是解决人与人之间矛盾的具体体现。行政机关对尚未构成犯罪的行为，通常采取行政处罚的制裁手段，来解决人与人之间的矛盾。《行政处罚法》，既考虑从权限上、程序上限制行政机关行使行政处罚的权力，以保护公民、法人或者其他组织的合法权益；同时又确认必要的、合理的行政处罚，以保障行政机关有效地进行行政管理。秉公执法，十分重要，城管执法体制当前急需深化改革，表现在：

1.执法主体分散，执法队伍庞杂。过去高度集中的计划经济，一切听命于计划调节，执法的矛盾相对讲表现不那么突出。建立市场经济以来，城市变成为一个极其复杂的社会综合体和多功能的有机体，要维持常的市场秩序，社会呼唤法制建设。从一定意义上讲市场经济就是法制经济，已成共识。实践证明，近些年地方立法，对促进地方经济和社会的发展起到了重要作用。但带来的负面影响也不可忽视，多制定一个法规，往往就增加一个执法机构。据介绍，北京46个行政部门，有79个行政执法队伍；上海50个行政部门，有202个行政执法队伍；广州虽然早已搞综合执法，但仍有31个行政执法队伍。1998年9月17日广州日报的《小月饼究竟要挨多少刀？》披露了某月饼厂一个上午居然接待了四批检查队伍，令企业疲惫不堪，严重干扰了正常生产和经营秩序。

2.行政职能交叉，执法责任不清。国务院精简机构给各地震动很大，深受欢迎。但本市的机构改革按国家部署尚未开始，而现有部门的职能配置不尽合理，委局并存的管理模式依然在运转，加上组织规则不甚健全，职权划分不明确，工作中相互皮甚至掣肘的现象也有发生。如发生在城市道路上的违法行为，有时公安、工商行政、爱国卫生、市政、市容环卫等部门都可以去管理，正如群众反映的“8顶大盖帽，对准1顶小草帽”。由于执法职责不清，容易造成“有利时争着罚，无利时不管它”，导致行政处罚一方面存在着重复处罚——“滥”，侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益；另一方面存在着该管的不管---“软“，影响了国家对社会的有效管理，损害了社会秩序和公共利益。

3.以罚代管严重，违背立法宗旨。制定地方性法规，总是为了调整某一社会关系，规

范双方的权利与义务。就是说，双方都有一定的权利，也都必须承担一定的义务。执法中以罚代管，不仅违背立法的初衷，而且容易出现负面效应。前些年，广州违法用地、违法建设案件屡禁不止，原因虽是多方面的，但以罚代管带来的负面影响，就是其中重要原因之一。过去查处违法建设的罚款额度，不能使违法者倾家荡产，反而让违法者认为搞违章即使被“罚”款，仍有利可图。像“罚款后保留使用”的做法，客观上造成了“罚款”使违法行为合法化。这样，在经济利益驱动下，“两违”案件曾在一个较长时期内有增无减。

4.“罚款“、“创收”兼容，队伍形象很差。据反映，有个局一个罚款收入高达数千万元。由于“罚款”可“提成”，罚款越多，提成越多，从某种意义上讲，刺激了执法人员的罚款积极性。执法队伍、执法人员鱼龙混杂，甚至连合同工、临时工一齐上阵，大盖帽一戴就上街执法。罚款做不到收支两条线，一是不利于城监队伍的廉政建设，罚款与他收兼容，形成罚款越多，收入越多，与执法目的相悖。二是靠罚款养队伍，难于适应形势的要求。目前执法任务繁重，队伍配备不足，按编委下达的编制，至今尚有660多名空缺。三是不利于彻底查处“两违”行为，有些区大队同志说，倘若把违法建设全部消灭在萌芽状态，罚款收入将大大减少，“放水养鱼”在所难免。四是这种以罚代管，有损城监队伍形象，群众反映也差。

二、大胆改革城管体制，广州试点综合执法

广州市综合执法已经走过三个阶段。

第一，起步阶段。1985年，市委、市政府在全国率先成立广州市城市管理大队，承担城市建设和管理7个方面的执法任务。1987年，任务扩大到城市规划、建设施工、园林绿化、市政设施、摊贩摆卖、市容卫生、防治烟尘、环境噪声、重大活动或突发事件时协助公安部门维护社会治安和交通秩序等10项内容。1992年，又增加土房产与人防工作。1994年，在创建国家卫生城市中，又将部分公安交通、工商行政、爱国卫生的监督权委托给城管队伍。1996年，市编委决定在城管大队基础上组建“广州市城市建设管理监察支队”，同时挂城市建设管理监察局的牌子，定编2000人。

第二，立法阶段。综合执法初期，按政府文件办事。1996年3月《行政处罚法》公布后，确定同年10月1日起实施，同时规定“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的”，要“在1997年12月31日前修改完毕”。这样广州的综合执法队伍，何去何从，议论纷纭，要么地主立法，明确法律地位，要么队伍撤消。《行政处罚法》第16条规定，“国务院吉者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，”这为制定综合执法的地方性法规，提供立法依据。但对省辖市来说，最大的难度是需经国务院批准。广州为了制定相关的地方性法规，花了很大的力气，经过省、市人大，省、市政府的共同努力，《广州市城市管理监察条例》（以下简称《条例》）于1997年12月1日被批准；国务院法制局于1997年12月24日也正式下文：“经国务院领导批准”，同意“在广州市开展城市管理综合执法试点工作”。

第三，试点阶段。从1998年1 月1日起，广州城市管理按国务院的要求，正式开展综合执法试点工作。

综合执法的具体操作如下：

队伍设置：市、区、街（镇）都设城监执法队伍，实行“统一领导，分级负责”。市设城监支队既是行政处罚的主体，又负责组织管理、协调、监督各大队的工作。区设城监大队，具有独立行政处罚主体资格，人、物、财关系在区，业务上接受市支队领导。大队下设若干中队，不具有独立行政处罚主体资格，为大队的派出机构，受大队委托进驻各街（镇）执法。

执法范围：一是按照《条例》的授权，城管监察队伍对城管中简单直观、现场可以判断、不需要作技术鉴定的8个方面的违法待业（基本包含城监队伍原来查处的内容），依照法律、法规、规章规定的处罚种类和处罚幅度实行处罚。二是《条例》授权以外的违法案件，相关行政主管部门可以依法委托给城监队伍查处。三是只有一支队伍执法，不准重复处罚。

监督机制：一是备案制度。罚款超过一定额度，需将“处罚决定”同时报市、区两级相关的行政主管部门备案。二是纪检制度。严肃查处执法活动中的徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权等违纪问题。三是赔偿制度。对侵犯公民、法人或者其他组织、合法权益造成损害的，依法赔偿。

广州市的综合执法试点，已有良好的开端。最近，有关部门对综合执法试点8个多月来的情况，作过调查了解，一致认为广州综合执法试点工作，已有一个良好的开端。

1、《条例》制定，很受欢迎。《条例》是在国家《行政处罚法》试行综合执法的特殊情况下制定的，国内尚无先例。《条例》的出台，普遍反映受欢迎，充分肯定了《条例》的作用。海珠区城管办同志说，《条例》解决了城管队伍过去长期没有解决的执法主体、执法地位问题，现在执法具备权威性，也促进了城管队伍建设。

2、宣传《条例》，形式活跃。市政府对《条例》认真开展了宣传，特别是城监支队通过新闻媒介、法规测验、知识竞赛、文艺表演、资料宣传等多种多样形式，广泛宣传了《条例》。

3、整顿队伍，提高素质。按照《条例》的要求，加强了执法队伍的建设。对城监人员实行了先培训，后上岗制度。全市城监队伍定编2000人，目前实际上只1300人，人事部门对进入城监队伍的人员，按照《条例》要求实行了严格把关。海珠城监大队在收编原区环卫监察中队时，对人员作了较大调整。提高了执法队伍素质。

1、实施《条例》，开步较好。8个月来，严肃查处了一批违法用地、违法建设的案件。据城监支队上半年统计：查处违法用地案358宗，面积达4.5万m2；；查处违法建筑案398宗，面积4.6万m2,其中制止违法行为288宗,面积4.5292万m2,动员自行拆除的133宗,面积2.169万m2,带强制性拆除的115宗，面积1.3745万m2。《条例》执行以来，未发现被处罚人对上述案件有上诉情况。

2、综合执法，探索形式。城监支队在实施综合执法中，按照《条例》的授权，在处理同各专业局的关系时，没搞一 刀切，而是本着贯彻执行好《条例》的精神，采用多种形式相互支持，相互配合。如：由城监支队在机动大队中抽17人，市规划局抽5人，共同组建城市规划巡查队，加大了对违反城市规划的查处力度。巡查队的主要任务是监督检查，原则上不直接处理案件，处罚工作仍由区城监大队执行。这样，不仅避免了重复执法，也理顺了市、区城监队伍执法责任的关系。

三、完善综合执法，有待继续提高

实施综合执法难度很大，理论界、法学界认识上也不尽一致，国家对综合执法试点态度十分慎重。在试点实践中，如不及时调整和解决矛盾，不仅不能遏制执法机构膨胀，防止滥施处罚，甚至有可能变成增多一个执法机构。当前，广州试点综合执法需要解决的矛盾是：

1、《条例》授权与执法到位的矛盾。综合执法必须一步到位，目前未到位的现象，表现在：一是按《条例》第四条条

（三）项规定，违反市容和环境卫生管理规定的行为，应由城监队伍实行处罚，但目前8个区中，除海珠区做到这一条以外，其余7个区原有的环卫监察队伍，名义上已归并到城监大队，人、财、物关系仍在区环卫局，执法人员着装虽一样，管理体制却不同。据反映，全市各街道还有600名执法“杂牌军”，着城监队伍服装也在执法。二是《条例》明确了给城监队伍的授权范围，但个别区政府又组织办理了8价目局同时对区城监大队的执法委托。三是《条例》授权执法的一些项目，如燃气经营管理的执法至今仍未作出具体安排，四是备案制度尚未开始执行等。

2、统一指挥与分级管理的矛盾。《条例》规定市、区城监队伍实行“统一指挥、分级管理”，具体如何操作，措施不到位。市、区城监队伍职能还有交叉，其职责分工似乎在等待市政府文件，甚至连深化城市管理体制改革试点区，对区环卫监察中队的去向，也在等待市里的决策。

3、罚款提成与廉政建设的矛盾。目前，除市财政能全额拨给市城监支队经费外，区城监队伍的经费，绝大多数未按行政单位标准全额拨足，罚款虽交区财政，但返还给区城监大队的经费则视罚款数额而定，据各区城监大队反映，城监队伍经费每人约需3.5万-4.5万元(包括人员工资福利、办案设备、经费等)，现在许多区财局只按人均1万元/年标准拨款，其余靠区城监大队自行解决。

4、任务繁重与素质提高的矛盾。按照现代系统论观点，城市一个内部事务繁多、结构复杂、相互之间联系紧密、互相牵连的大系统，无疑它给综合执法人员提出了更高的要求。目前，执法人员的政治素质、业务素质与繁重的执法任务还有一定差距，提高素质迫在眉睫。

四、加大综合执法力度的几点建议

1、尽快制定综合执法的实施细则。制定实施细则，一是要解决执法程序，作出当场行政处罚决定程序的具体规定。二是要明确市、区、街（镇）的执法责任分工。三是要进一步健全执法监督机制，明确政府各专业局对综合执法队伍以及各综合执法队伍之间相关职能的监督职责。

2、完善城管综合治理执法的管理体制。（1）按照《条例》要求，由一支队伍进行综合执法，在《条例》授权范围之内的其他执法队伍，应依法一律撤销。（2）按照《条例》授权和业务委托关系，理顺城监支队与专业局的关系。（3）按照《条例》规定，理顺市城支队与区城监大队的关系。（4）实施国务院“关于在广州市开展城市管理综合执法试点方案”，结合《条例》第四条的规定，理顺城监队伍与公安交通、工商行政管理相关执法责任的分工。

（5）市建委要明确本委的领导和业务处室分管执法工作。

3、认真解决各区城监大队的经费，真正做到收支两条线，各区政府应按行政人员经费标准，由区财政全额拨款。

4、加强城监队伍建设。（1）结合市的机构改革，建议将城临队伍（即城管局，一套机构两个牌子）列入政府行政编制序列。（2）加强法律、法规的培训和学习，不断提高执法人员素质。（3）学习深圳市人大立法经验，确权城监队伍对两层以下的违法建筑实行强行拆除，强化执法手段。

（作者单位：广州市人大常委会城建环资委）

第二篇：银川市人民政府办公厅关于市区两级城市管理综合执法体制调整改革

【发布单位】银川市人民政府 【发布文号】银政办发〔2009〕208号 【发布日期】2009-11-03 【生效日期】2009-11-03 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】银川市

银川市人民政府办公厅关于市区两级城市管理综合执法体制调整改革的意见

(银政办发〔2009〕208号)

各区人民政府，市直有关部门：

为充分发挥城市管理队伍作用，加强基层执法一线力量，解决市、区两级城市管理职能交叉、责任不清和效率低下等问题，进一步优化执法环境，推动“两个最适宜城市”建设，经市委、市人民政府研究，决定对市、区两级城市管理综合执法体制进行如下调整：

一、职能调整划分意见

（一）本着“重心下移，放权强区，条块结合，权责一致，量化考核，奖惩激励”的原则，市城管局主要负责制定政策、宏观管理、业务指导、监督考核、审批许可，将其余城市管理和综合执法职责全部下放到各区城管局承担。主要是：

1、城市管理方面：

（1）将临时占道摊点、摊区的管理和收费职能（不含审批）全部下放三区承担；

（2）将红花渠及红花渠市场交由兴庆区政府管理。

（3）将南门广场、步行街及汽车站周边等重点区域的管理交由兴庆区政府承担。

2、综合执法方面：

（1）将市容、园林、水务、工商、客运、公安交通等方面全部或部分行政处罚权交由辖区政府承担；

（2）违章设置户外广告和违章处置建筑渣土的行政处罚权由市城市管理局（城管综合执法局<支队>）承担；

（3）市政和规划方面的行政处罚权仍按照《银川市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》执行。

重心下移后，市辖三区城市管理局（城管综合执法局<大队>）主要是在市城管局的指导监督下，根据城市管理、城市管理综合执法及市容和环境卫生管理的法律、法规和政策依法对所管辖区域内开展具体城市管理和综合执法工作。

二、市及三区城市管理（综合执法）局的主要职责

（一）市城市管理局(城市管理综合执法局<支队>)

1、贯彻执行国家、自治区、银川市有关城市管理和城市管理综合执法的法律、法规和政策；负责起草、组织实施城乡市容环境管理方面的地方性法规和规章；

2、根据市政府确定的城市发展战略，研究制定城市管理中、长期规划、目标，并组织实施；

3、负责全市城市管理工作，对全市城乡市容环境和综合执法工作进行指导、协调、监督和考核；

4、督查全市城市管理和综合执法人员违法、违纪案件，对三区城市管理方面超过处理时限和行政不作为的综合执法事项进行督办、查处；

5、负责全市环境卫生工作和管理环境卫生行业；负责审查环境卫生设施建设项目和方案，并进行监督管理；

6、制定城市容貌管理标准，并监督三区政府组织实施；承办户外广告和占道经营摊点、摊区的统一规划、审批和监督工作，对违反标准和规定的各类行为依法进行查处；

7、与相关部门就占用城市人行道路开展各种活动的行为提出联合审批意见，指导辖区对违法占用城市人行道路的各种行为进行查处；

8、参与对市区内洗车、修车行业管理，会同交通、工商部门研究提出洗车、修车行业的审批意见，并指导辖区在城管职责范围内实施管理;

9、负责城市生活垃圾、特种垃圾和建筑垃圾（渣土）的收集、清运、处置和管理；并对违法违规的各种行为进行查处；

10、制定宠物管理办法和标准，指导全市做好犬类及宠物的饲养、交易管理工作；

11、承办银川市爱国卫生运动委员会的日常工作；组织全市开展爱国卫生运动，组织实施卫生城市长效管理、监督与考核工作；

12、承办市委、市政府交办的其他事项。

（二）市辖三区城市管理局(城管综合执法局<大队>)

1、城市管理方面：

（1）贯彻执行国家、自治区、银川市有关城市管理和城市管理综合执法的法律、法规和政策；

（2）依据市容和环境卫生管理方面法律、法规和规章，对辖区内市容环境卫生进行管理；

（3）依照城市规划组织实施辖区门头牌匾审批、管理；

（4）对辖区内经市城管局批准设置的临时占道摊区（点）进行规范管理和收费；

（5）辖区养犬的审批与管理；

（6）辖区“门前三包”责任制监督与管理；

（7）非机动车辆停放管理；

（8）其他由市城管局及辖区政府赋予或委托的各项职权；

2、综合执法方面：

（1）依据市容和环境卫生管理方面法律、法规和规章，行使行政处罚权；

（2）依据城市绿化管理方面法律、法规和规章，行使除对绿化工程规划建设以外的违法行为的行政处罚权；

（3）依据水务管理方面法律、法规和规章，行使对在市区渠道、沟道、景观水道范围内乱搭乱建、倾倒垃圾的违法行为的行政处罚权；

（4）依据工商行政管理方面法律、法规和规章，行使对在市区街巷、广场流动无照经营违法行为的行政处罚权；

（5）依据公安交通管理方面法律、法规和规章，行使对机动车辆在人行道非规定地点停放的违法行为的行政处罚权；

（6）依据客运管理方面法律、法规和规章，行使对非法运营“摩的”的行政处罚权；

（7）在市城市管理局（城管综合执法局<支队>）的指导下，对违法占用城市人行道路开展各种活动的其它行为依法进行查处；

三、机构编制调整意见

根据职责调整划分的情况，对市区城市管理综合执法队伍机构编制进行如下调整：

（一）市城市管理局(城市管理综合执法局<支队>)：

市城市管理局(城市管理综合执法局<支队>)共核定108名编制，其中：局机关行政编制26名，工勤编制2名，所属各执法大队事业编制80名（另核定协管员30名）。局机关设立4个处室，即：综合处（监察室）、行政许可处、市容管理处（执法监察处）、市爱卫办（卫生管理处）。核定处级领导职数1正3副，其中局长1名，副局长2名，纪检组长1名；核定科级领导职数11名，其中主管8名：综合事务主管、监察主管、组织人事主管、计划财务主管、法制工作主管、行政审批主管、爱国卫生主管、市容管理主管；副主管3名，由市城管局根据工作需要具体设定。市城市管理局(城管综合执法局<支队>)下设3个执法大队，核定事业编制80名，协管员30名，具体是：

1、综合执法大队，核定事业编制30名，协管员15名，科级领导职数1正3副。主要职责是：依法查处违章设置户外广告的行为；对三区城市管理方面超过处理时限和行政不作为综合执法事项进行督办查处；协助三区城管执法队伍开展重大执法活动。

2、渣土执法大队，核定事业编制20名，协管员5名，科级领导职数1正2副。主要负责对全市建筑渣土处置进行管理并依法查处相应的违法违章行为。

3、执法督察大队，核定事业编制30名，协管员10名，科级领导职数1正3副。主要职责是：负责对全市城市管理综合执法工作进行督导监察，并就违规违纪案件及人员提出具体处理意见。

（二）市辖三区城市管理局(城管综合执法局<大队>)：

1、兴庆区城市管理局（城管综合执法局<大队>）核定事业编制145名，协管员40名；兴庆区城管局科级领导职数1正5副（增加2名副科级领导职数）。

2、金凤区城市管理局（城管综合执法局<大队>）核定事业编制73名，协管员30名，科级领导职数1正4副（增加2名副科级领导职数）。

3、西夏区城市管理局（城管综合执法局<大队>）核定事业编制76名，协管员20名，科级领导职数1正3副（增加1名副科级领导职数）。

4、职责调整后，三区城市管理局（城管综合执法局<大队>）受市城管局和辖区政府的双重领导，各城市管理（综合执法）局的日常管理、考核由辖区政府负责。各区执法大队大队长由城管局长兼任，各区政府在任命大队长时应征得市城管局的同意。市局主要对辖区城管工作进行业务指导、监督和考核。

（三）根据银政办发〔2003〕114号关于市公安局“三定”规定中明确的市公安局公交分局城市管理大队（6名公安干警）整建制派驻市城市管理局（城管综合执法局<支队>）协助执法，实行市公交分局和城管局双重领导。

四、经费保障

市、区城市管理（综合执法）工作所需的各项经费，分别由市、区财政核拨，其中移交人员经费由市财政按照移交人员情况转移支付给三区政府，由三区负责发放；所收的各项经费及罚没款也分别上交市、区两级财政。

五、监督和考核

（一）卫生城市长效管理方面仍依据《银川市人民政府关于加强城市市容环境卫生长效综合管理的意见》和《银川市城市市容环境卫生长效综合管理考核办法（试行）》对三区市容环境卫生工作进行考核，并按照考核结果进行奖惩。

（二）将城市管理和综合执法工作作为一项重要指标，纳入到市委、市政府对各区的考核范围，由市城市管理局（城管综合执法局<支队>）研究制定具体考核标准、办法和奖惩机制，报请市政府批准后执行。

二OO九年十一月三日

本内容来源于政府官方网站，如需引用，请以正式文件为准。

第三篇：创新综合执法体制 提升行政执法效能

学习实践科学发展观活动

调研报告

创新综合执法体制 提升行政执法效能 所在单位 : 课题负责人 ： 开始时间 : 完成时间 :

区党委组织部

王 洁 2009年4月1日 2009年5月20日 创新综合执法体制 提升行政执法效能

——对我区创新综合行政执法体制的调查思考

区党委委员、组织部部长 王 洁

综合执法 ,是指一个行政机关或法定组织通过一定的法律程序 ,集中行使有关几个行政机关的行政检查权和行政处罚权的一种行政执法体制。综合执法是我国行政执法体制改革的发展趋势,也是东钱湖旅游度假区开发建设和经济社会发展的客观需要，有其实施的必要性和理论上的可行性。在对我区行政执法情况调查摸底、赴其他地区调研考察的基础上，本文拟从以下三个方面对我区综合执法体制创新作初步的研究探讨。

一、我国行政执法体制改革过程的总结回顾

综合执法是我国行政执法体制改革的发展趋势,我国现行的集中（综合）行政执法模式有两种，即相对集中行政处罚权试点和综合行政执法试点工作。1996年10月1日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是我国第一次以法律形式确立相对集中行政处罚权制度，为改革行政执法体制提供了法律依据，这也是“相对集中行政处罚权”理论的由来。以此理论和规定为依据，首先在城市管理领域推行，国务院先后批准了北京、天津、黑龙江等14个省（市）2 的相对集中行政处罚权试点工作。在此基础上，国务院于1999年11月18日在《关于全面推进依法行政的决定》（国发[1999]23号）中要求：“继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围。”进入二十一世纪后，行政执法管理体制改革步伐加快，党的十六大报告和国务院《全面推进依法行政实施纲要》都对深化行政管理体制改革、解决多头执法问题提出了明确要求。2000年9月８日国务院办公厅下发《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作通知》，全国82个城市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作，统一了试点机构名称及行使相对集中行政处罚权的范围、内容；2002年8月22日国务院发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发„2002‟17号），明确规定，国务院授权省、自治区、直辖市政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。宁波市也经国务院批准于2002年10月起开展相对集中行政处罚权试点工作。

随着相对集中行政处罚权的推行，国务院又于2002年10月11日提出了《实行综合行政执法试点工作的意见》（国办发„2002‟56号），并下发《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》（中编办发„2003‟4号）等多部政策法规文件，综合行政执法试点工作由此在全国范围内展开。综合行政执法与相对集中行政处罚权试点工作相比较，两者理论由来是一致的，主要区别在于：相对集中行政处罚权试点工作是在城 3 市管理领域实施的，而综合行政执法试点工作不但在城市管理领域实施，还推向了其他领域，如在交通管理领域，原来有路政、运政等多支执法队伍，在施行交通管理综合行政执法后，在交通管理领域只有一支行政执法队伍，这样就解决了在一个领域内存在的多头执法、执法扰民等问题。从综合执法理论的提出到试点、推行经历了6年多的过程。从总体上看，相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作取得了一定成效，解决了城市管理行政执法中职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民等问题，初步形成了新的行政执法机制，明显提高了行政执法效率，在一定范围内为改革现行行政管理模式积累了经验，也为深化行政执法体制改革探索了新路子。

二、我区行政执法体制状况分析

东钱湖旅游度假区作为旅游休闲度假的特殊功能区，2001假区管委会成立以后，相应成立了行政管理执法机构。2003年成立了湖区管理办公室，2006年升格为相当于行政副处级事业单位，行使湖区水域12项综合管理职能；2007年，依据《关于印发宁波市城市管理行政执法支队东钱湖旅游度假区大队组建意见的通知》（甬城管法„2007‟12号）文件精神，区行政执法大队正式组建（该机构隶属于市城管执法局），确立了“8+1”执法职能范围（履行辖区内市容环境、市政管理、城市绿化、规划管理、公用事业管理、环境保护、工商行政管理、公安交通、省市人民政府规定职责等九项执法职能）。此外，管委会其他有关局办也 4 承担和履行部分执法职能，负责区域内经济、社会、行政执法事务，应该说这些执法机构的成立和职能的履行，促进了区域开发建设和经济社会持续快速健康发展。但从严格意义上讲，在地方性法规出台之前，管委会各局（办）执法资格尚属于市政府或市级行政执法机关委托性质，还不具备真正的执法主体资格。

2008年11月，经浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议批准，《宁波东钱湖旅游度假区条例》（以下简称《条例》）公布，并于2009年1月1日起正式实施。《条例》规定，东钱湖旅游度假区管委会按照精简、统一、效能的原则设立行政管理机构，具体负责旅游度假区的经济和社会行政管理事务，明确了度假区管委会所属行政管理机构的行政主体地位。《条例》的出台，对度假区行政执法的执法主体、职能、依据作了明确，赋予了管委会独立行使行政执法权的主体资格。前段时间，我们对管委会各局办的执法职能进行了调查摸底，目前我区10个单位（部门）承担和履行着228项执法职能，通过对上述执法职能、依据的认真分析梳理，现有行政执法体制在运行中主要存在以下几个方面的问题。

1、执法主体不明确、执法主体资格不符的问题。在调研中我们发现，执法职能不明、执法主体资格不符是各局办反映较多的问题。比如，湖区办行使涉水的综合管理职能中即存在执法主体不够明确的问题，现湖区办行使的水政、渔政职能在经济发展局，航运、航道职能在建设局，湖区办分别受经发局、建设局委托。5 而湖区办作为行政管理职权的实际履行和责任承担主体，现有机构资格与管理职能又存在不相符合的问题,既影响了湖区管理机构执法职能的顺畅发挥，也削弱了执法管理的权威性。又如，社管局行使的文化娱乐市场执法、宗教管理职能，根据职能主管权限设置在经发局。这样在具体实施行政执法中，难免会出现权责不一致、影响执法效率等问题。

2、执法职能交叉、重叠或缺位的问题。行政执法往往牵涉到方方面面，对我区而言，因开发建设、机构设置的特殊性及历史方面因素等，也容易导致职能交叉、重叠问题。目前，在东钱湖区域中，有城市管理行政执法大队，又有航运航道管理所（隶属湖区办）；既有卫生监督部门（社管局卫生监督所），又有文化执法部门（社管局），虽然说分属不同的领域，但因职能和区域划分不够明确，在实际操作过程中，有些职能亦难以理清。这种“多头”、“多层”的管理执法往往导致职能扯皮，在一些“结合部”容易出现懈怠执法和“多头处罚”的现象。而且由于部门隶属关系不一样，实际执法过程中往往难以形成合力。要形成综合行政执法体制，必须理顺这些关系。在同一个区域里，行政管理执法应该由一个综合执法部门来具体实施，使一个领域内行政执法综合为一个部门牵头、一个声音讲话、一个标准处罚。这样既可以提高执法的针对性，又可提高行政执法社会效益的最大化。

3、执法权限尚需进一步划清，理顺条块关系。为解决管理体制上的瓶颈，改变部门之间职责交叉、各自为政、难以形成合力、6 效率低下的状况，发挥综合管理的优势，有关执法职能权限也需要进一步划清，理顺条块关系。比如湖区办与经发局、建设局之间有关涉水综合管理职能，社管局与经发局之间有关宗教、文化市场管理职能，镇政府与建设局之间的建设领域职能关系等等，都需要给予明确。此外，监管、审批与执法处罚制度的接口衔接，各相关部门的关系亦需理顺，方能建立分工明确、协调有力的执法体制。

三、创新我区综合行政执法体制对策分析

随着《条例》的正式施行，度假区开发建设的不断发展，度假区管委会本着精简、统一、效能的原则，按照落实科学发展观、建设和谐社会的要求，着力构建和谐钱湖、效益钱湖，对在区域内实施跨领域、高度集中、高度综合的行政执法工作提出了初步设想。同时要考虑综合执法体制改革受到众多现实因素的制约，创新综合执法体制必须稳步推进,需要从多个方面入手建构并做好配套改革。

(一)整合职能,健全综合执法机构体系。通过总结我国现行试点的两种行政执法模式（相对集中行政处罚权、综合行政执法）可以看出，无论是相对集中行政处罚权还是综合行政执法试点，基本都是在某一领域内实施的。从对深圳、宁波市辖县（市）区的考察了解情况看，涉及跨领域整合进行综合执法工作的，主要有三种情况。一是通过人大立法、政府发文规范整合执法职能，如深圳市政府下发《关于全面推进街道综合执法工作的决定》（深 7 府„2006‟268号），对街道综合执法范围规定了21项内容(与《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发„2002‟17号文件）相比较，增加了食品卫生、畜禽屠宰、计划生育、药品器械、燃气、劳动、文化、质监、安全生产、殡葬管理等12项职能)；二是委托执法，如宁海、奉化等县（市）实施的行政执法；三是联合执法，一般只在临时性、突击性执法时采用。对我区而言，度假区管委会属宁波市政府派出机构，如果要突破现行实施的执法体制，实施跨领域综合执法，从法律上要得到市人大、市政府等较高层次批准才可能实现。而联合执法，不符合实施综合行政执法的初衷，亦不适应我区实际。

鉴于以上考虑，建议在现阶段我区的综合行政执法（相对集中行政处罚权）工作突出抓好“两块”，“一个陆上，一个水上”。陆上就是将城市管理领域的城市规划、建设、市政管理、房屋管理、市容环境卫生、城市绿化、环境保护（部分）、工商行政（部分）、公用事业管理等方面进行整合，在原行政执法大队基础上组建城市管理综合行政执法局（与建设管理局合署办公，建设局将以建设为主转为建设和管理并重，同时局长兼任行政执法大队大队长的模式下步要逐步进行调整），调整隶属关系，成为管委会内设机构。水上就是将有关水利、渔业、航运航道、湖区河道疏浚、水域资源管理以及有关水上的重大建设项目等涉水的综合管理职能整合。考虑到湖区办没有法律法规规定的独立执法职能和权力，不具备法定的执法主体资格，在发挥行政管理作用方面 8 受到很大限制。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发„2002‟17号）关于“集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，承担相应的法律责任”规定，明确湖区办为区域内涉水职能主管机关，集中行使水域保护管理的行政处罚权，向上级请示将湖区管理办公室机构级别升格为相当于行政正处级，列入监督管理类事业单位，为施行综合行政执法提供组织保障。

(二)划清权限 ,理顺条块关系。针对目前法规和度假区实际，建立综合行政执法体制，实行跨领域综合执法，比较可行的方案是通过管委会统一领导、协调和市政府部门委托执法的方式，修改管委会有关局办“三定方案”，将行政执法职能进行合理划分，由管委会委托相关局办执行，以进一步划清权限，理顺条块关系，整合行政资源和执法力量，达到提高行政执法效能的目的。因此，可以考虑将原属经济发展局、建设管理局的水政、渔政、航运航道等多项水利执法职能划归湖区管理办公室，借鉴杭州西湖管理模式，进一步推进湖区管理综合执法工作；将原属经发局的宗教管理职能划归社管局，原属经发局的文化体育娱乐市场执法、建设局的有关行政执法一同划归行政执法大队（城管综合执法局）；同时，进一步理顺东钱湖镇政府与经发局、建设局之间的职能关系，原则上镇政府不再履行有关土地、房地产、建筑的行政执法职能。如此将初步形成区域城市管理执法、湖区涉水管理执法、9 文化娱乐市场执法的综合行政执法机制，卫生监督执法、劳动监察执法等其它行政执法行为待综合行政执法试行成功，监管执法监督等方面关系理顺后逐步纳入。

(三)加强培训 ,建立高素质的综合执法队伍。狠抓行政执法队伍建设，建设一支适应度假区建设发展需要的、政治合格、作风过硬、业务精湛、纪律严明的执法队伍是履行综合行政执法职责的重要保障。一要抓基础性工作，针对执法职能的增加，要建立和完善学习培训制度，大力开展政治理论和相关法律业务培训，实行定期业务考核制度，开展业务竞争活动，全面提高行政执法人员相对集中行政处罚权素质和能力，努力塑造一流执法队伍形象。二要通过“执法示范小区（村、居）、示范路、示范景点”文明创建、争创“三个一流（建一流队伍，树一流形象，创一流业绩）一系列文明创建活动，促进行政执法水平和能力的提高及良好执法作风的形成。三要实行政务公开，加强与群众沟通，搞好外部监督。利用接待日、设立举报箱、公布举报电话、开展民主评议活动等形式将业务工作和执法活动置于社会的有效监督之下，规范执法行为，增加执法透明度。在探索实施综合行政执法机制改革中，努力建设一支廉洁公正、作风优良、业务精通、素质过硬的执法队伍。

第四篇：文化稽查综合执法是规范市场文化的必由之路

文化稽查综合执法是规范市场文化的必由之路

一、中国的文化市场发展先天不足，管理法规严重滞后

（一）经济基础薄弱，地区发展不平衡

“随着我国社会主义商品经济的迅速发展，一个以商品形式向人们提供精神产品和文化娱乐服务的文化市场正在兴起和形成。文化市场作为社会主义精神产品的生产和消费中介，对繁荣我国文化事业、丰富人们的文化生活有积极作用”。但我国整体经济基础薄弱，加之东西部地区和城市乡村的差异，使得文化市场的发展极不平衡；经济较发达地区和落后地区的文化市场发展和繁荣无论从项目、规模、档次上的差距更大。

从总体上来看我国二十来年的文化市场，似有良莠不齐一哄而上先天不足之嫌，又有各地经济文化底蕴的差别而发展不平衡，且在发展之初是“无序竞争”；从项目的变化和发展上看，文化市场的拓展和开发，是改革开放的产物，是有中国特色社会主义文化事业发展的必然结果。

（二）市场竞争无序，管理法规不完善

我国的市场在计划经济体制控制下向商品经济市场化转轨的过程中缺乏先期的正确引导，八十年代中期时的文化市场才有管理部门以“红头文件”进行了一些并不太切合实际的管理。

在整个文化市场发展的初期，曾出现文化、宣传、广播电视、新闻出版、公安、工商、物价、甚至共青团、工会等部门“齐抓共管”的局面，虽然1988年文化部、国家工商行政管理局首次联合发布了较规范的《关于加强文化市场管理工作的通知》后稍有好转，但至今在某些方面或地区仍然存在此种现象。较为突出地反映了如下弊端：

1、市场管理不统一；

2、管理权限不明或几个部门之间相互交叉；

3、管理能力和管理权限不完全一致；

4、画地为牢，仍然以部门、地区为标志划分管理权限和管理范围。

管理法规的滞后和不稳定，在一定程度上影响了文化市场的正常发展，更主要的是为一些不法之徒造成可乘之机、钻营不正当竞争滥发横财。

（三）审批许可收费，行政管理不统一

文化市场出现后不久就逐渐有了诸多的行政主管部门来审批、颁发各类“证照”，而审批许可就出现了部门间的权益之争。出现这些问题的主要原因是法规不完善、机构不健全、分工不明确，政出多门有令不行。文化经营许可证推行的不完善和不规范的多头管理引发市场诸多矛盾，“行政审批过多过滥，环节繁多、权责分离、监督乏力等弊端”限制或制约了市场的规范发展；文化市场管理体制不顺——上边多头、中间错位、下边缺腿，政府市场主管部门职能转变不力，也难以实施对文化市场综合的宏观调控和有效管理。入世后随着市场“准入”条件的放宽，大量外资和民营资本将涌入文化市场，文化市场将进一步出现蓬勃生机，文化市场的管理任务将更加繁重，这就对我国目前的管理体制提出了更高的要求，我国现有管理体制不顺的问题也会表现得更为突出，一个市场甚至一个项目多家部门管理，且上下错位、权责不清的弊端更将日益明显。

（四）行政执法稽查，准入监管不到位

为了对文化市场“一手抓繁荣、一手抓管理”，各部门纷纷组建起了自己的行政执法队伍，文化部于1994年发布了《文化市场稽查暂行办法》。在全国各地除了建立文化稽查队作为文化市场的主要执法机构外，还在相当部分的省市建立了广播电视稽查队、出版物（新闻出版）稽查队等等，且一般都直接隶属、服从于各自的行政主管部门，造成有了利益互相争夺、有了问题相互推诿的局面。

在对文化市场的繁荣与管理上，“准入”与“监管”应既是紧密配合又相互牵制的关系。

但是前述“准入”的审核成为一种部门权益，且具体管准入的部门往往还同时“监管”市场，既管市场准入的条件审批又管市场经营违规的查处，这就在“内部管理”上往往职责不明、权利不分，“准入”与“监管”含混不清：管准入的不严把准入市场前的审核关却又常常涉足“监管”的业务管理；管监管的不认真宣传贯彻法规、不严查市场经营违法违规行为却常常代把“准入”关，这样实际上就使准入与监管互不到位却又相互“渗透”。

二、建立和完善综合行政执法体系，规范文化市场管理

（一）强化行政服务和宏观管理调控，明晰行政管理职责

我国已经由计划经济转为市场经济，社会主义市场经济发展到今天也逐渐与WTO接轨，要遵循商品市场原则，国家行政管理部门应丢掉权利观，增强服务意识，“抓大放小”对市场进行宏观调控、协调管理。

1、思想入世更新观念，遵守市场运行机制。坚持小平同志“三个有利于”和江泽民同志“三个代表”，彻底改变计划经济的传统观念和固有体制。“积极进行文化创新，努力繁荣先进文化”，文化创新是实践“始终代表先进文化的前进方向”的重要方略，是发展和繁荣有中国特色社会主义文化的思想基础。中国加入WTO本身就是一次全面的制度创新，是一种新的模式和政治法规系统，应尽快地与其相关“无歧视原则、最惠国待遇原则、国民待遇原则、透明度原则”抵触之处。“合拍”“市场开放”进行平等、透明、“权利为本”的有机统一，适应市场规则，按经济规律引导市场，按照市场经济规则通过市场化、产业化、公平化运作，建立起平等、公正、自由竞争的文化市场“生态环境”。为此，只有把中国特色社会主义先进文化的前进方向置于世界文化和人类文明整体的前进方向中，中国文化先进性的创新和前进方向才能获得一种文化多样性所应有的文明价值和文明支持。文化市场经营也应以市场机制相适应，溶入世界文化经营运行精髓之中。

2．建立健全文化市场经营管理法规体系。“一手抓繁荣、一手抓管理，促进文化市场健康发展”就必须建立健全和加强文化市场管理、保证文化市场健康发育发展的法规体系。我国至今尚无统一的《文化市场法》，就其一些行政法规和规章来看，既不完善还有矛盾之处。应尽快完善和修订现行法规，清理和废除已不适应社会发展的法规规章；对一些基本框架还可以的按归口管理体制进行调整、修订；制定和补充“法盲区”。而最关键的是要理顺文化市场执法主体，将综合执法纳入“法规”，明确文化市场主管部门和监督协管部门，分清行政管理与行政执法的责任和权利。避免李岚清所指：当前我国行政执法部门过多、权力分散、多头执法、多层执法、重复执法、权责脱节等问题比较突出。“齐抓共管”中有利争着管、有责互相推的现象。所以必须加快改革、理顺关系。

3、减少行政审批，增强宏观调控。我国各行业的行政审批项目繁多、手续烦琐、审批事项“多如牛毛”。设置行政审批程序固然可以统一准入条件、体现行政管理的权力和职能，但同时却增强了行政管理部门的“权利”观，保护了一些“既得利益”、抑制了市场的正常发展，与市场经济运行的规律和WTO规则相违背，文化市场经营管理尤为显见。行政机关改革之目的，是转变政府职能、减少具体行政审批、增强许可登记备案制度、掌握宏观调控，依法行政、精减高效、服务于民；遵重市场调节规律，切实做到“管理就是服务”；要加强完善法治和法规制定，加大监督检查力度，强化“禁止性规范”；建立公开、透明、非歧视的文化市场准入机制，建立行政审批责任追究制度。

（二）行政管理与行政执法互相监督，行政执法相对独立

1、改革和完善行政执法机构，体现政府职能。

失去监督的权力极易产生腐败。法学家李步云先生认为，行政执法是与行政立法、行政司法相对的概念，是指行政机关为执行有关法律法规，依照法定职权，就特定的具体事项对特定的公民、法人或其它组织作出的直接或间接影响其权利义务的行为。可分为管理规范行为和行政执法行为；行政执法应相对独立并游离于行政管理之间并形成相互监督的关系。

规范行政管理与行政执法行为，转变政府职能，一是要强化“权力制衡”的原则，将文化市场管理工作中的“审批”、“监管”、“罚没”相分离并予以制约完善监督机制；二是要强化“精简高效”的原则，确定文化行政执法体制，将文化市场管理工作中众多的，分散的“主管”部门单一的执法改革为集中的、综合的执法，既能减少执法体制交叉又能以较高的效率来完成执法任务，维护文化市场经营秩序。

2．借鉴司法相互监督管理的关系。

行政管理与行政执法应向司法学习，如公安==检察院==法院的相互关系值得借鉴。至少应将宏观的行政管理与微观的行政执法两块相对分离，行政执法相对独立，在行政管理体系上形成行政主管部门监督、指导执法队伍的依法行政“监管”行为；同时行政执法机构又可以通过对市场的“监管”查处工作来监督行政主管部门在“准入”上是否“依法按规审批”。

3、行政执法队伍应是相对独立的执罚单位。

行政管理与行政执法两机构不宜是领导隶属关系，而应是相互制约、相互监督的关系、这样才能相应避免

存在着的“人治”、“一家独管”的现状，彻底改变既是裁判员又当运动员的窘况。即将行政执法权从其它行政管理权中相对分离，当行政执法机构掌握了处罚执行权（在现行主管部门领导下，可理解其实质为检查与“执行权”），也就掌握了一种十分行之有效的管理手段，可避免有责无权、权责不清，“只查不罚”或“查而无权处”的尴尬境地。

（三）推行综合性文化市场执法体制，依法治理文化市场

在文化市场管理实践工作中，为了更好地“依法行政”，应将“批、管、查、处”予以分离：行政管理可以依法按规登记批准、也可根据该项事业发展和社会公益性需要制定适时的政策和规范性文件进行管理；而行政执法则只能依据相关的法律、法规、规章进行检查和处罚，并对其后果承担法律责任。故，完全应将文化市场行政执法权从其它行政管理权中相对分离、独立出来。

1、推行“上海模式”、有效管理文化市场。

推行“上海经验”，建立文化市场综合执法体制，是实践江总书记“三个代表”重要思想的具体体现，是对文化市场实施有效管理的主要措施，完全符合党的十五大提出的“依法治国”方略的精神，也符合政府部门转变职能的要求。将现在“大文化市场”中的各类“稽查队”予以“整编”，按照行政执法改革相关要求予以重组，建立综合性的“文化市场稽查队”依法取得授权，在文化市场管理中专门行使监督检查和行政处罚权，形成综合执法队伍游离于各行政主管部门之间，接受相关主管部门的业务指导但没有行政、党务管理的隶属关系，形成互为制约、互为监督、依法行政的管理体制。

2、文化行政执法相对独立有利于依法行政，规范治理文化市场。

李岚清同志指出：适当集中行政执法权限，尽可能地实行综合执法，是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求，是促进生产力发展的有效措施，也是巩固行政审批制度改革成果的有效手段。相对集中文化市场行政执法权，推进和完善综合执法体制有利于规范和完善执法行为，既可“加强对执收执罚的监督，又有利于实施‘收支两条线’管理”，对文化市场实施依法治理。

3、努力营造文化环境，推进法制建设。

要营造一个良好的文化市场环境，首先要改变“文化经营无文化”的状况，提高市场准入门槛，加大培训学习力度；其次在“以法治国”的今天，要努力加强文化法制建设，培育和健全有中国特色社会主义的文化市场，努力营造有利于文化发展的法律环境，用法制手段为深入改革开放、发展和繁荣文化市场开路护航，使其法制建设经常化、制度化、长期化。要营造良好的文化经营秩序，运用行政的宏观调控、经济的杠杆调节、法律的规范调整，定责立法、依法行政，建立起“层级监控”体系，使文化市场法制化。在制定文化市场法规时不能只为了部门管理或权利，而应多考虑便于综合执法，探索出适合文化市场管理领域的综合执法体制和运行机制，并且法律化，以“降低执法成本、提高执法效果。”

（四）规范文化市场的综合执法管理，统一文化稽查体系

综合执法能够解决文化市场执法工作中存在着的机构重叠、职能交叉、力量分散的问题，能够减少政府监管成本、提高行政执法效率，是保证文化市场长治久安健康发展的制度化选择。

1、文化市场综合执法有利于简政高效。

为适应我国加入世贸组织的形势和实施党在十五大提出的“依法治国”的基本方略，解决过去计划经济体制下产生的文化市场管理中的体制不顺、管办不分、多头管理等突出问题，在文化领域推行综合执法体制，将原属众多主管局但有管理交叉重叠、分散单一执法的体制为综合到一家主体执法，既解决了多支稽查队伍重复建设，且错位管理、争权执法的矛盾，又实现了政府职能的转变，可以避免权力过分集中（批、管、查、罚一体）出现孽生的腐败，体现各机关的权力制衡原则，从而减少交叉执法，强化精简高效——改变多头执法、重复管理、查而不处、议而不决等行政管理高成本低效益的现状。

2、统一文化市场稽查体系有利于明确责权。

综合行政执法、统一文化市场稽查是新形势下“三个代表”在中国特色文化领域的具体化，是对文化市场实施有效管理的主要措施。理顺“准入”（管、批）与“监管”（查、罚）的互动机制，建立统一的有政府财政保障的文化行政执法体制，明确职能、分清责任、权责相当，才能承担起规范和管理文化市场经营秩序的重任，否则在文化市场管理中出现的问题必然是职责不明、良莠不清。

3、强化综合执法队伍机制建设有利于“依法治市”。

要建立健全文化市场综合执法长效机制，适应入世后的形势，首先要更新观念思想入世，树立起与时俱进的理念，加深对文化稽查工作重要性的认识；其次要完善监督机制，加强自身建设。“失去监督的权力必然产生腐败”，完善全方位、多元化、立体化的包括立法监督、司法监督、行政监督、民主监督、群众监督、舆论监督和执法内部的监督等机制；再次要科学管理、建章立制加强执法队伍建设，不断完善行政执法责任制、管理者与经营者的“隔位交往”制、行政申辩复议制、政务公正公开制、错案责任追究制、评比考核奖惩制、执法人身保障制、不作为淘汰制、办案流程处罚制等；最后要有高素质、高品行的队员和高效能、高廉洁的队风。建立能上能下、能进能出、竞争择岗的内部管理人才机制，完善和强化队伍机制建设有利于行政管理多层监督。

综上所述，文化市场综合行政执法势在必行，这不但是适应建立良好的社会主义市场经济秩序和积极推进社会主义精神文明、建立中国特色社会主义文化的需要；还是与WTO接轨，实施依法行政、转变政府职能、推进行政执法体制改革的需要；更是规范和管理我国文化市场的必由之路！

2005攀枝花周泽鉴

第五篇：银川市人民政府办公厅关于市区两级城市管理综合执法体制调整改革的意见

银川市人民政府办公厅关于市区两级城市管理综合执法体制调整改革的意见（银政办发〔2009〕208号）

各区人民政府，市直有关部门：

为充分发挥城市管理队伍作用，加强基层执法一线力量，解决市、区两级城市管理职能交叉、责任不清和效率低下等问题，进一步优化执法环境，推动“两个最适宜城市”建设，经市委、市人民政府研究，决定对市、区两级城市管理综合执法体制进行如下调整：

一、职能调整划分意见

（一）本着“重心下移，放权强区，条块结合，权责一致，量化考核，奖惩激励”的原则，市城管局主要负责制定政策、宏观管理、业务指导、监督考核、审批许可，将其余城市管理和综合执法职责全部下放到各区城管局承担。主要是：

1、城市管理方面：

（1）将临时占道摊点、摊区的管理和收费职能（不含审批）全部下放三区承担；

（2）将红花渠及红花渠市场交由兴庆区政府管理。

（3）将南门广场、步行街及汽车站周边等重点区域的管理交由兴庆区政府承担。

2、综合执法方面：

（1）将市容、园林、水务、工商、客运、公安交通等方面全部或部分行政处罚权交由辖区政府承担；

（2）违章设置户外广告和违章处置建筑渣土的行政处罚权由市城市管理局（城管综合执法局＜支队＞）承担；

（3）市政和规划方面的行政处罚权仍按照《银川市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》执行。

重心下移后，市辖三区城市管理局（城管综合执法局＜大队＞）主要是在市城管局的指导监督下，根据城市管理、城市管理综合执法及市容和环境卫生管理的法律、法规和政策依

法对所管辖区域内开展具体城市管理和综合执法工作。

二、市及三区城市管理（综合执法）局的主要职责

（一）市城市管理局（城市管理综合执法局＜支队＞）

1、贯彻执行国家、自治区、银川市有关城市管理和城市管理综合执法的法律、法规和政策；负责起草、组织实施城乡市容环境管理方面的地方性法规和规章；

2、根据市政府确定的城市发展战略，研究制定城市管理中、长期规划、目标，并组织实施；

3、负责全市城市管理工作，对全市城乡市容环境和综合执法工作进行指导、协调、监督和考核；

4、督查全市城市管理和综合执法人员违法、违纪案件，对三区城市管理方面超过处理时限和行政不作为的综合执法事项进行督办、查处；

5、负责全市环境卫生工作和管理环境卫生行业；负责审查环境卫生设施建设项目和方案，并进行监督管理；

6、制定城市容貌管理标准，并监督三区政府组织实施；承办户外广告和占道经营摊点、摊区的统一规划、审批和监督工作，对违反标准和规定的各类行为依法进行查处；

7、与相关部门就占用城市人行道路开展各种活动的行为提出联合审批意见，指导辖区对违法占用城市人行道路的各种行为进行查处；

8、参与对市区内洗车、修车行业管理，会同交通、工商部门研究提出洗车、修车行业的审批意见，并指导辖区在城管职责范围内实施管理；

9、负责城市生活垃圾、特种垃圾和建筑垃圾（渣土）的收集、清运、处置和管理；并对违法违规的各种行为进行查处；

10、制定宠物管理办法和标准，指导全市做好犬类及宠物的饲养、交易管理工作；

11、承办银川市爱国卫生运动委员会的日常工作；组织全市开展爱国卫生运动，组织实施卫生城市长效管理、监督与考核工作；

12、承办市委、市政府交办的其他事项。

（二）市辖三区城市管理局（城管综合执法局＜大队＞）

1、城市管理方面：

（1）贯彻执行国家、自治区、银川市有关城市管理和城市管理综合执法的法律、法规和政策；

（2）依据市容和环境卫生管理方面法律、法规和规章，对辖区内市容环境卫生进行管理；

（3）依照城市规划组织实施辖区门头牌匾审批、管理；

（4）对辖区内经市城管局批准设置的临时占道摊区（点）进行规范管理和收费；

（5）辖区养犬的审批与管理；

（6）辖区“门前三包”责任制监督与管理；

（7）非机动车辆停放管理；

（8）其他由市城管局及辖区政府赋予或委托的各项职权；

2、综合执法方面：

（1）依据市容和环境卫生管理方面法律、法规和规章，行使行政处罚权；

（2）依据城市绿化管理方面法律、法规和规章，行使除对绿化工程规划建设以外的违法行为的行政处罚权；

（3）依据水务管理方面法律、法规和规章，行使对在市区渠道、沟道、景观水道范围内乱搭乱建、倾倒垃圾的违法行为的行政处罚权；

（4）依据工商行政管理方面法律、法规和规章，行使对在市区街巷、广场流动无照经营违法行为的行政处罚权；

（5）依据公安交通管理方面法律、法规和规章，行使对机动车辆在人行道非规定地点停放的违法行为的行政处罚权；

（6）依据客运管理方面法律、法规和规章，行使对非法运营“摩的”的行政处罚权；

（7）在市城市管理局（城管综合执法局＜支队＞）的指导下，对违法占用城市人行道路开展各种活动的其它行为依法进行查处；

三、机构编制调整意见

根据职责调整划分的情况，对市区城市管理综合执法队伍机构编制进行如下调整：

（一）市城市管理局（城市管理综合执法局＜支队＞）：

市城市管理局（城市管理综合执法局＜支队＞）共核定108名编制，其中：局机关行政编制26名，工勤编制2名，所属各执法大队事业编制80名（另核定协管员30名）。局机关设立4个处室，即：综合处（监察室）、行政许可处、市容管理处（执法监察处）、市爱卫办（卫生管理处）。核定处级领导职数1正3副，其中局长1名，副局长2名，纪检组长1名；核定科级领导职数11名，其中主管8名：综合事务主管、监察主管、组织人事主管、计划财务主管、法制工作主管、行政审批主管、爱国卫生主管、市容管理主管；副主管3名，由市城管局根据工作需要具体设定。市城市管理局（城管综合执法局＜支队＞）下设3个执法大队，核定事业编制80名，协管员30名，具体是：

1、综合执法大队，核定事业编制30名，协管员15名，科级领导职数1正3副。主要职责是：依法查处违章设置户外广告的行为；对三区城市管理方面超过处理时限和行政不作为综合执法事项进行督办查处；协助三区城管执法队伍开展重大执法活动。

2、渣土执法大队，核定事业编制20名，协管员5名，科级领导职数1正2副。主要负责对全市建筑渣土处置进行管理并依法查处相应的违法违章行为。

3、执法督察大队，核定事业编制30名，协管员10名，科级领导职数1正3副。主要职责是：负责对全市城市管理综合执法工作进行督导监察，并就违规违纪案件及人员提出具体处理意见。

（二）市辖三区城市管理局（城管综合执法局＜大队＞）：

1、兴庆区城市管理局（城管综合执法局＜大队＞）核定事业编制145名，协管员40名；兴庆区城管局科级领导职数1正5副（增加2名副科级领导职数）。

2、金凤区城市管理局（城管综合执法局＜大队＞）核定事业编制73名，协管员30名，科级领导职数1正4副（增加2名副科级领导职数）。

3、西夏区城市管理局（城管综合执法局＜大队＞）核定事业编制76名，协管员20名，科级领导职数1正3副（增加1名副科级领导职数）。

4、职责调整后，三区城市管理局（城管综合执法局＜大队＞）受市城管局和辖区政府的双重领导，各城市管理（综合执法）局的日常管理、考核由辖区政府负责。各区执法大队大队长由城管局长兼任，各区政府在任命大队长时应征得市城管局的同意。市局主要对辖区城管工作进行业务指导、监督和考核。

（三）根据银政办发〔2003〕114号关于市公安局“三定”规定中明确的市公安局公交分局城市管理大队（6名公安干警）整建制派驻市城市管理局（城管综合执法局＜支队＞）协助执法，实行市公交分局和城管局双重领导。

四、经费保障

市、区城市管理（综合执法）工作所需的各项经费，分别由市、区财政核拨，其中移交人员经费由市财政按照移交人员情况转移支付给三区政府，由三区负责发放；所收的各项经费及罚没款也分别上交市、区两级财政。

五、监督和考核

（一）卫生城市长效管理方面仍依据《银川市人民政府关于加强城市市容环境卫生长效综合管理的意见》和《银川市城市市容环境卫生长效综合管理考核办法（试行）》对三区市容环境卫生工作进行考核，并按照考核结果进行奖惩。

（二）将城市管理和综合执法工作作为一项重要指标，纳入到市委、市政府对各区的考核范围，由市城市管理局（城管综合执法局＜支队＞）研究制定具体考核标准、办法和奖惩机制，报请市政府批准后执行。

二OO九年十一月三日

发布部门：银川市政府 发布日期：2009年11月03日 实施日期：2009年11月03日(地方法规)