创业投资企业管理暂行办法_国家发展改革委2005年第39号令

第一篇：创业投资企业管理暂行办法_国家发展改革委2005年第39号令

创业投资企业管理暂行办法 国家发展改革委2005年第39号令.txt人和人的心最近又最远，真诚是中间的通道。试金可以用火，试女人可以用金，试男人可以用女人--往往都经不起那

么一试。《创业投资企业管理暂行办法》（国家发展改革委2005年第39号令）

中央政府门户网站2006年06月9日来源：国务院办公厅

《办法》规定：

“本办法所称创业投资企业，系指在中华人民共和国境内注册设立的主要从事创业投资的企业组织。本办法所称创业投资，系指向创业企业进行股权投资，以期所投资创业企业发

育成熟或相对成熟后主要通过股权转让获得资本增值收益的投资方式。所称创业企业，系指

在中华人民共和国境内注册设立的处于创建或重建过程中的成长性企业，但不含已经在公开

市场上市的企业。”

“国家对创业投资企业实行备案管理。凡遵照本办法规定完成备案程序的创业投资企业，应当接受创业投资企业管理部门的监管，投资运作符合有关规定的可享受政策扶持。未遵照

本办法规定完成备案程序的创业投资企业，不受创业投资企业管理部门的监管，不享受政策

扶持。”

“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创

业投资企业的设立与发展。具体管理办法另行制定。国家运用税收优惠政策扶持创业投资企

业发展并引导其增加对中小企业特别是中小高新技术企业的投资。具体办法由国务院财税部

门会同有关部门另行制定。创业投资企业可以通过股权上市转让、股权协议转让、被投资企

业回购等途径，实现投资退出。国家有关部门应当积极推进多层次资本市场体系建设，完善

创业投资企业的投资退出机制。”（发展改革委提供）

创业投资企业管理暂行办法 国家发改委2005年第39号令

2005-11-16

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《创业投资企业管理暂行办法》2005年9月7日国务院批准，2005年11月15日国

家发展改革委、科技部、财政部、商务部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商行政管

理总局、中国银监会、中国证监会、国家外汇管理局联合发布，自2006年3月1日起施行。

国家发展和改革委员会主任：马凯

二○○五年十一月十五日

创业投资企业管理暂行办法

第一章总则

第一条为促进创业投资企业发展，规范其投资运作，鼓励其投资中小企业特别是中小高新技术企业，依据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国中小企业促进法》等法律法规，制定本办法。

第二条本办法所称创业投资企业，系指在中华人民共和国境内注册设立的主要从事创业投资的企业组织。

前款所称创业投资，系指向创业企业进行股权投资，以期所投资创业企业发育成熟或相对成熟后主要通过股权转让获得资本增值收益的投资方式。

前款所称创业企业，系指在中华人民共和国境内注册设立的处于创建或重建过程中的成长性企业，但不含已经在公开市场上市的企业。

第三条国家对创业投资企业实行备案管理。凡遵照本办法规定完成备案程序的创业投资企业，应当接受创业投资企业管理部门的监管，投资运作符合有关规定的可享受政策扶持。未遵照本办法规定完成备案程序的创业投资企业，不受创业投资企业管理部门的监管，不享受政策扶持。

第四条创业投资企业的备案管理部门分国务院管理部门和省级（含副省级城市）管理部门两级。国务院管理部门为国家发展和改革委员会；省级（含副省级城市）管理部门由同级人民政府确定，报国务院管理部门备案后履行相应的备案管理职责，并在创业投资企业备案管理业务上接受国务院管理部门的指导。

第五条外商投资创业投资企业适用《外商投资创业投资企业管理规定》。依法设立的外商投资创业投资企业，投资运作符合相关条件，可以享受本办法给予创业投资企业的相关政策扶持。

第二章创业投资企业的设立与备案

第六条创业投资企业可以以有限责任公司、股份有限公司或法律规定的其他企业组织形式设立。

以公司形式设立的创业投资企业，可以委托其他创业投资企业、创业投资管理顾问企业作为管理顾问机构，负责其投资管理业务。委托人和代理人的法律关系适用《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》等有关法律法规。

第七条申请设立创业投资企业和创业投资管理顾问企业，依法直接到工商行政管理部门注册登记。

第八条在国家工商行政管理部门注册登记的创业投资企业，向国务院管理部门申请备

案。

在省级及省级以下工商行政管理部门注册登记的创业投资企业，向所在地省级（含副省级城市）管理部门申请备案。

第九条创业投资企业向管理部门备案应当具备下列条件：

（一）已在工商行政管理部门办理注册登记。

（二）经营范围符合本办法第十二条规定。

（三）实收资本不低于3000万元人民币，或者首期实收资本不低于1000万元人民币且全体投资者承诺在注册后的5年内补足不低于3000万元人民币实收资本。

（四）投资者不得超过200人。其中，以有限责任公司形式设立创业投资企业的，投资者人数不得超过50人。单个投资者对创业投资企业的投资不得低于100万元人民币。所有投资者应当以货币形式出资。

（五）有至少3名具备2年以上创业投资或相关业务经验的高级管理人员承担投资管理责任。委托其他创业投资企业、创业投资管理顾问企业作为管理顾问机构负责其投资管理业务的，管理顾问机构必须有至少3名具备2年以上创业投资或相关业务经验的高级管理人员对其承担投资管理责任。

前款所称“高级管理人员”，系指担任副经理及以上职务或相当职务的管理人员。

第十条创业投资企业向管理部门备案时，应当提交下列文件：

（一）公司章程等规范创业投资企业组织程序和行为的法律文件。

（二）工商登记文件与营业执照的复印件。

（三）投资者名单、承诺出资额和已缴出资额的证明。

（四）高级管理人员名单、简历。

由管理顾问机构受托其投资管理业务的，还应提交下列文件：

（一）管理顾问机构的公司章程等规范其组织程序和行为的法律文件。

（二）管理顾问机构的工商登记文件与营业执照的复印件。

（三）管理顾问机构的高级管理人员名单、简历。

（四）委托管理协议。

第十一条管理部门在收到创业投资企业的备案申请后，应当在5个工作日内，审查备案申请文件是否齐全，并决定是否受理其备案申请。在受理创业投资企业的备案申请后，应当在20个工作日内，审查申请人是否符合备案条件，并向其发出“已予备案”或“不予备案”的书面通知。对“不予备案”的，应当在书面通知中说明理由。

第三章创业投资企业的投资运作

第十二条创业投资企业的经营范围限于：

（一）创业投资业务。

（二）代理其他创业投资企业等机构或个人的创业投资业务。

（三）创业投资咨询业务。

（四）为创业企业提供创业管理服务业务。

（五）参与设立创业投资企业与创业投资管理顾问机构。

第十三条创业投资企业不得从事担保业务和房地产业务，但是购买自用房地产除外。

第十四条创业投资企业可以以全额资产对外投资。其中，对企业的投资，仅限于未上市企业。但是所投资的未上市企业上市后，创业投资企业所持股份的未转让部分及其配售部分不在此限。其他资金只能存放银行、购买国债或其他固定收益类的证券。

第十五条经与被投资企业签订投资协议，创业投资企业可以以股权和优先股、可转换优先股等准股权方式对未上市企业进行投资。

第十六条创业投资企业对单个企业的投资不得超过创业投资企业总资产的20％。

第十七条创业投资企业应当在章程、委托管理协议等法律文件中，明确管理运营费用或管理顾问机构的管理顾问费用的计提方式，建立管理成本约束机制。

第十八条创业投资企业可以从已实现投资收益中提取一定比例作为对管理人员或管理顾问机构的业绩报酬，建立业绩激励机制。

第十九条创业投资企业可以事先确定有限的存续期限，但是最短不得短于7年。

第二十条创业投资企业可以在法律规定的范围内通过债权融资方式增强投资能力。

第二十一条创业投资企业应当按照国家有关企业财务会计制度的规定，建立健全内部财务管理制度和会计核算办法。

第四章对创业投资企业的政策扶持

第二十二条国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展。具体管理办法另行制定。

第二十三条国家运用税收优惠政策扶持创业投资企业发展并引导其增加对中小企业特别是中小高新技术企业的投资。具体办法由国务院财税部门会同有关部门另行制定。

第二十四条创业投资企业可以通过股权上市转让、股权协议转让、被投资企业回购等途径，实现投资退出。国家有关部门应当积极推进多层次资本市场体系建设，完善创业投资企业的投资退出机制。

第五章对创业投资企业的监管

第二十五条管理部门已予备案的创业投资企业及其管理顾问机构，应当遵循本办法第二、第三章各条款的规定进行投资运作，并接受管理部门的监管。

第二十六条管理部门已予备案的创业投资企业及其管理顾问机构，应当在每个会计年度结束后的4个月内向管理部门提交经注册会计师审计的年度财务报告与业务报告，并及时报告投资运作过程中的重大事件。

前款所称重大事件，系指：

（一）修改公司章程等重要法律文件。

（二）增减资本。

（三）分立与合并。

（四）高级管理人员或管理顾问机构变更。

（五）清算与结业。

第二十七条管理部门应当在每个会计年度结束后的5个月内，对创业投资企业及其管理顾问机构是否遵守第二、第三章各条款规定，进行年度检查。在必要时，可在第二、第三章相关条款规定的范围内，对其投资运作进行不定期检查。

对未遵守第二、三章各条款规定进行投资运作的，管理部门应当责令其在30个工作日内改正；未改正的，应当取消备案，并在自取消备案之日起的3年内不予受理其重新备案申请。

第二十八条省级（含副省级城市）管理部门应当及时向国务院管理部门报告所辖地区创业投资企业的备案情况，并于每个会计年度结束后的6个月内报告已纳入备案管理范围的创业投资企业的投资运作情况。

第二十九条国务院管理部门应当加强对省级（含副省级城市）管理部门的指导。对未履行管理职责或管理不善的，应当建议其改正；造成不良后果的，应当建议其追究相关管理人员的失职责任。

第三十条创业投资行业协会依据本办法和相关法律、法规及规章，对创业投资企业进行自律管理，并维护本行业的自身权益。

第六章附则

第三十一条本办法由国家发展和改革委员会会同有关部门解释。

第三十二条本办法自2006年3月1日起施行。

转自：国家发改委

第二篇：创业投资企业管理暂行办法

《创业投资企业管理暂行办法》解读

郭向军

刘健钧

（国家发展和改革委员会，北京100824）

摘要：本文在对“创业投资”进行准确法律界定的基础上，阐述了《创业投资企业管理暂行办法》扶持创业投资发展并引导其投资方向的立法宗旨以及政策扶持的主要方式，并就该办法为何仅调整创业投资基金以及所提供的特别法律保护、所确定的政府监管方式和研究制定有关配套规章与政策，进行了论证和解读。关键词：创业投资；风险投资；风险企业；创投法律

作者简介：郭向军，国家发展和改革委员会财政金融司副司长；刘健钧，管理学博士后，国家发展和改革委员会财政金融司副处长。

中图分类号：DF438 文献标识码：A

国家发展和改革委等十部委联合起草的《创业投资企业管理暂行办法》经国务院批准后，于2005年11月15日发布，2006年3月1日实施。刚刚于2月14日发布的《国务院关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要〉若干配套政策的通知》，进一步明确“制定《创业投资企业管理暂行办法》配套政策”，支持保险公司投资创业投资企业，允许证券公司开展创业投资业务。为便于创业投资界、科技创业界、企业界、保险界、证券界等社会各界全面而深入地理解《创业投资企业管理暂行办法》（以下简称《办法》），特就其六个方面的要义，作个简单解读。

《办法》以发展的观点理解创业投资

制定任何法律性文件的前提是对所调整对象加以准确界定。在对“创业投资”进行法律界定的问题上，《办法》较好地遵循了以下三大原则：

一、遵循语义学原理，统一使用“创业投资”称谓 由于在英语中已经习惯于用“venture”（其最初含义为“冒险”）一词来指称“创业（活动）”及其结果“企业”，所以，在英语环境中，将“创业投资”俗称为“venture capital”，自然有其合理性。但是，由于不同民族的语言习惯不同，而所有的俗称并不是经过严格推敲的学术概念，更不是经过准确界定的法律概念，因此，在翻译这类俗称时，一定要遵循现代语义学的原理，“结合受语国的语境，翻译出符合受语国习惯的实际意义”。就象“新娘”作为中国人的俗称，虽然有其流行的理由，但将其译成英文时就不能直译成“new mother”（新妈妈），而只能意译成“bride”一样。《办法》遵循现代语义学的原理，将“venture capital”统一称为“创业投资”，不仅能准确揭示本质内涵，而且能自不待言地体现高风险属性。

二、在全面考察基础上概括出最一般内涵，以避免片面性 创业投资作为“支持创业的投资制度创新”，随着“创业”概念的扩展，其投资对象也相应地拓展。在上个世纪40年代至70年代，创业活动主要是指创建新企业，所以，当时美国的创业投资主要支持创建新企业。与之相对应，成立于上个世纪70年代初的美国创业投资协会，就只能从“支持创建新企业”角度来界定“创业投资”。可是，到80年代以后，随着创业活动发展到包括企业重建在内的广义创业活动，创业投资的外延也拓展到通过“管理层收购”和“非管理层收购”支持企业重建等广义创业活动。因此，当创业投资在上个世纪80年代以后在其他国家开始发展时，世界各国都将投资支持广义创业活动包括在“创业投资”概念中。特别是在英国，由于创业投资刚刚起步之时就主要面临通过支持企业重建实现老企业再创业的课题，所以，英国的创业投资从一开始就主要支持老企业再创业。

尽管美国创业投资协会由于历史传统，曾经坚持从经典的“支持创建新企业”角度来界定“创业投资”，并将其作为吸收会员单位的重要原则；但是，到上个世纪80年代以后，它的会员机构仍然是越来越多地介入“管理层收购”和“非管理层收购”等非经典创业投资业务。因为，所谓“非经典创业投资” 与“经典创业投资”除了投资阶段有所不同外，其运作机制却是大同小异的。它们区别于公开证券投资的共同特点，都是以非公开股权投资即“私人股权投资”（private equity investment）方式投资于有增值潜力的企业，以期在未来主要通过转让股权获得资本增值收益。

由于所谓“非经典创业投资”其实是“经典创业投资”自然发展的结果，它们在运作机制上无法截然区分，所以，目前即使是在美国，越来越多的业内人士和学者倾向于从广义角度来界定创业投资概念。这样，“创业投资”和“私人股权投资”便在世界范围内成为相互通用的概念。只不过它们在揭示同一个概念时的角度有所不同罢了。“创业投资”能够鲜明地揭示投资对象是“创业企业”（包括再创业过程中的企业），而非“成熟企业”。但既然是对未上市的创业企业进行股权投资，其投资方式自不待言地要以“私人股权”方式进行，而不可能以“公开流通股权”方式进行。“私人股权投资”能够鲜明地揭示投资方式是“私人股权”，而非“公开流通证券”。但既然投资方式是“私人股权”，则由于相对“公开流通证券”投资方式而言，不仅具有更高的经营风险，而且具有更高的道德风险（所投资企业无需接受公众监督）和流动性风险（所投资企业的资产无法在公开市场流通），所以，只有选择具有高增值潜力的创业企业进行投资，才可望以高的资本增值收益来弥补这种投资的多重高风险。可见，“私人股权投资”的投资对象也必定是“创业企业”。

正是由于以发展的观点，历史地全面地理解了创业投资，《办法》将“创业投资”界定为“系指向创业企业进行股权投资，以期所投资创业企业发育成熟或相对成熟后主要通过股权转让获得资本增值收益的投资方式”。其中“创业企业”，系指处于创建或重建过程中的高成长性企业。之所以称为“过程”，是因为“创建企业”这种特定意义上的创业活动贯穿于种子期、起步期、扩张期、成熟前的过渡期等各个持续的阶段。在企业陷入困境时，“重建”便成为“创建企业”不可或缺的阶段。

三、将创业投资的对象限定于未上市成长性企业

在制定《办法》过程中，也存在着另一种对所谓“风险投资”的极端理解，即认为所有投资都有风险，都是“风险投资”，因此不宜人为规定“风险投资”只能投资于未上市企业，还应允许其投资于公开上市证券。这种由于误解所谓“风险投资”而对其作过于宽泛的理解，显然混淆了“创业投资”作为“私人股权投资”与“公开证券投资”的本质区别。

在国外，虽然也有一些创业投资公司介入上市公司的收购，但这种收购并不是纯粹通过二级市场买卖股票来获得价差收入，而是通过将陷入困境因而价值被严重低估的上市公司进行重建来获取资本增值收益。因此，与一般意义上的对上市公司股票进行投资是有本质区别的。从操作过程看，创业投资公司为了实现对企业进行重建的目的，往往需要将这家上市公司首先转变为非上市公司，这样才能不受股市价格波动的影响，对重建企业进行改造、改制。在重建成功后，创业投资公司再将新公司重新推动上市，或是将所持股份转让给其他投资者，以实现投资退出。在这整个过程中，投资和退出环节虽然都可能是在证券市场上进行的，但其中帮助所投资企业重建这个最重要的环节却是以“私人股权投资者”的身份进行的，创业投资公司必须面临其作为“私人股权投资者”所特有的流动性风险。所以，这种形式的“创业投资”必须服从于“私人股权投资”的运作机制，而与“公开流通证券投资”的运作机制炯然相异。

需要强调的是，虽然在学术上，将这种以“私人股权”方式对处于重建过程中的上市公司进行投资视为“创业投资”是成立的；但是，由于法律只能界定在操作过程中可以准确界定的特征，所以法律层面的“创业投资”概念只能以所投资企业是“未上市企业”作为底线。否则，一旦允许创业投资公司投资于上市公司，就很难在操作过程中保证其必然以“私人股权”方式进行投资。正是为了确保法律定义的可操作性，《办法》在将“创业企业”界定为“系指处于创建或重建过程中的高成长性企业”的同时，又规定“不含已经在公开市场上市的企业”。

此外，为了体现对“创业投资”的政策引导性，《办法》在总则中，还开宗明义地提出：鼓励创业投资企业投资中小企业特别是中小高新技术企业。

以扶持创投发展并引导其投资方向作为立法宗旨

创业投资者作为投资者的本质特征是风险规避者，或者至少是风险中立者，趋利避险同样是创业投资运作的基本原则。尽管与银行相比，创业投资能够承担更高的风险，但所承担的风险也通常是凭借创业投资家的慧眼能够加以评估和可望控制的风险。因此，显然不能寄希望于创业投资者象赌徒那样，主动地为风险而冒险（按照投资经济学的区分，赌徒的本质特征是爱好风险本身，并指望在小概率事件上中大彩的运气）。由于创业企业相对于成熟企业的显著特征是产品、市场营销模式或企业组织管理体系还不够成熟，存在着较大的产品风险、市场风险和管理风险，在创业环境欠佳的国家和地区还要面临政策风险，所以，要使社会资本转化为创业投资，光凭一句口号是不现实的。尤其是对中小创业企业特别是中小高新技术创业企业进行投资时，还必然要面临投资的规模效益低、技术风险大等问题，因此，要鼓励创业资本投资中小创业企业特别是中小高新技术创业企业，就必须拿出实实在在的政策扶持措施来。

正是由于较好地理解了创业投资“趋利避险”的市场化运作原则，《办法》注重通过实质性政策扶持创业投资发展，并引导其投资方向。《办法》所规定的扶持政策主要有三个方面：一是运用税收政策扶持创业投资企业发展并引导其增加对中小企业尤其是中小高新技术企业的投资。二是国家和与地方政府可以设立政策性创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保方式，促进民间资金设立创业投资基金。三是积极推进多层次资本市场发展，包括通过扶持发展产权交易市场等措施，拓宽创业投资退出渠道。

考虑到有关部门对创业投资体制建设的认识都有个过程，《办法》对创业投资的扶持政策没有采取毕其功于一役的做法，而是先将已经达成共识的三个方面扶持政策明确规定于《办法》中，待出台《办法》后再争取其他扶持政策。由于《办法》的出台为研究制定其他方面配套政策提供了较好的法律基础，国家发展改革委后来很快就“支持保险公司投资创业投资企业”和“允许证券公司开展创业投资业务”问题，与中国保监会、中国证监会达成了共识，并在2006年2月14日发布的《国务院关于实施<国家中长期科学和技术发展规划纲要>若干配套政策的通知》中予以明确。

遵循可操作性原则，仅调整政策扶持的创投企业

在过去20多年里，我国在创业投资立法方面走了弯路。不少同仁一想到要发展创业投资，就要立个《创业投资法》或是《风险投资法》。其愿望是好的。但是，针对一般性创业投资行为立法，既不可行，也没有必要。因为，一方面，一般性创业投资行为涉及资本来源、投资过程、资本退出和收益分配等多个环节，需要一个完整的法律法规体系来为之提供法律保障。例如，组建创业投资机构涉及公司法、合伙企业法等法律；投资过程涉及合同法、所投资企业所适用的企业组织法；资本退出则涉及证券法等法律；收益分配还要涉及税法、有关会计准则，等等。可见，要制定一个包罗万象的《创业投资法》显然不是一件易事。另一方面，如果包括《公司法》、《合伙企业法》、《合同法》、《证券法》在内的法律体系完备以后，就没必要再针对一般性创业投资行为制定单行的《创业投资法》。

与针对一般性的创业投资行为进行立法既不可行也没有必要不同的是，通过立法规定创业投资享受政策扶持的条件和程序却是完全必要的。否则，就必然出现一些并非真正从事创业投资的行为主体也打着“创业投资”的旗号来骗取政策扶持，从而导致扶持政策的被滥用，不利于扶持政策目标的实现。但是，如果对各种创业投资行为都给予政策扶持，同样会遇到实施政策扶持的可操作性问题。因为，创业投资种类繁多，形态各异，按组织化程度的不同，可分为两大类别：一是由个人和非专业机构分散从事非组织化的创业投资；二是由两个以上个人与非专业机构把资金集合在一起形成专业性创业投资基金，再通过专业性创业投资基金从事组织化的创业投资。从鼓励各种形态的创业投资发展角度看，《办法》似应将各种形态的创业投资行为都包括其中。但是，一般性创业投资行为具有变动不居的特点，对其实施政策扶持不仅要面临不确定性的问题，而且还要面临效率低下的问题。与之不同的是，通过专业性创业投资基金从事组织化创业投资则较易于通过法律程序加以准确界定，对其实施政策扶持的可操作性也较强。所以，《办法》将调整对象仅限于专业性创业投资基金。这样，不仅有利于政府对创业投资进行集中扶持，也有利于鼓励投资者通过专业性创业投资基金从事创业投资，以提高投资运作的效率。从国外经验看，在绝大多数创业投资发达国家和地区，都仅仅针对专业性创业投资基金所从事的组织化创业投资进行立法。尽管英国等少数国家还针对非组织化创业投资进行立法，但实践表明：对非组织化创业投资实施政策扶持的成本非常高，而效果却不如人意。

需要进一步指出的是，投资基金的组织形式有公司、合伙和信托三种，但由于信托型投资基金的本质特点是基金财产的所有权必须转移到受托人，由受托人以受托人的名义行使基金财产所有权并对基金承担责任，较难适应创业投资通常要求投资主体对所投资企业行使股东权益并承担股东责任的特点，所以信托方式较难适用于创业投资基金。事实上，国外各国的创业投资基金通常只按公司和合伙形式设立。虽然英国存在所谓“创业投资信托”，但这里的“投资信托”完全是由于英国人的称谓习惯。英国是投资基金的发源地，而投资基金最早又起源于信托，所以英国人很自然地将投资基金都归诸于“信托”。当后来出现公司型投资基金时，为了与真正意义上的信托型投资基金相区别，公司型投资基金便被称为“投资信托”，真正意义上的信托型投资基金则被称为“单位信托”。可见，英国所谓的“创业投资信托”并不是真正意义上的信托型投资基金，而是公司型创业投资基金。从我国实际看，目前以公司形式运作创业投资基金已经不存在根本性的法律障碍；在《合伙企业法》被修改完善后，以有限合伙形式运作创业投资基金也将是不错的选择。因此，从适应创业投资的特点考虑，我国的创业投资基金仍以按公司和合伙形式设立更为适当。由于公司型创业投资基金和合伙型创业投资基金都是企业，故《办法》将它们统称为“创业投资企业”。

在不违背现行法律前提下为创业投资企业提供特别法律保护 为给今后创业投资基金可以按有限合伙形式设立提供法律空间，《办法》第六条明确规定：“创业投资企业可以以有限责任公司、股份有限公司或法律规定的其他企业组织形式设立”。由于目前以公司形式运作创业投资基金虽然不存在根本性的法律障碍，但《公司法》、《证券法》毕竟还不能完全照顾公司型创业投资基金募集与运作的特点，所以《办法》在不违背现行法律的前提下，主要为公司型创业投资基金的九大制度创新提供了特别法律保护。尽管这九个方面的特别法律保护条款在《公司法》、《证券法》还没有修订以前就已经草拟好，并于2005年9月7日得到国务院批准，但相对于2005年10月27日才颁布的《公司法》、《证券法》修订本而言，《办法》仍然能够显示出前瞻性。

一、关于创业投资企业的资本私募问题

修订前的《公司法》和《证券法》都对私募采取了回避态度。修订后的《公司法》和《证券法》虽然不再回避私募，但就私募对象和具体方式的规定仍比较原则。为确保创业投资企业在资本私募过程中仅涉及具有高风险鉴别能力和高风险承受能力的投资者，《办法》在规定创业投资企业的投资者人数不超过200人（以有限责任公司形式设立创业投资企业的，投资者人数不得超过50人）的同时，还特别规定“单个投资者对创业投资企业的投资金额不得低于100万元”。有了这一限制性规定后，创业投资企业在资本私募过程中就较难涉及向小投资者募集资金了，因而大大增强了可操作性。虽然从逻辑上可能出现多个小投资者将钱凑够100万元，然后再以其中的某个人的名义投资创业投资基金的现象，但在现实生活中这种现象较难出现。一是创业投资作为一种参与决策型的投资方式，投资者如果不能参与到创业投资基金的设立与运作过程中，就很难对其投资。二是即使众多投资者愿意以别的某个人的名义参与到对创业投资基金的投资中去，其间也必须经历一个通过多方磋商对风险进行充分评估的漫长过程，才可能最终确定一个值得大家信赖的投资者充当代理人。而就创业投资基金的募集而言，这个过程所花费的成本实在是高得难以成为现实。

二、关于实行委托管理问题

随着创业投资家队伍的发育成熟，一些规模较小的创业投资企业委托创业投资管理顾问企业或其他创业投资企业代为其管理资产，不仅可以避免因为自身资本规模小难以请到一流管理团队的问题，还可提高创业投资管理的规模效应。对这种委托管理方式，《民法通则》和《合同法》等法律虽然提供了基本的法律基础，但《公司法》却仅仅规定“公司设经理”。因此，《办法》通过将《公司法》中的“经理”理解为“既可以是自然人，也可以是机构”，从而规定公司型创业投资基金可以委托管理顾问机构作为“经理”负责其投资管理业务。

三、关于最低资本规模和出资制度问题

创业投资企业区别于加工贸易类企业的特点之一，是必须具备较大资本规模才具有抗风险能力。而且，创业投资企业无法像加工贸易类企业那样事先确定好投资计划，而只能在设立后对拟投资企业逐个进行谨慎调查，然后再决定是否投资。因此，只有实行承诺出资制，将投资者在设立之初承诺的出资分期到位，方可避免资本闲置。修订前的《公司法》要求公司实行法定资本制度，因而资本闲置问题不可避免。新《公司法》对原来的法定资本制虽然有所改进，使得有限责任公司和以发起方式设立的股份公司的注册资本在首期只需要到位20%，但这仍然是一种折衷的法定资本制，对公司型创业投资基金仍然不够适应。例如，对设立一个10亿元规模的创业投资基金而言，首期到位资本必须达2亿元，这仍然会导致资本闲置。尤其是由于新《公司法》对以募集方式设立的股份公司仍实行法定资本制，因而使得主要将以私募方式设立（属募集设立范畴）的创业投资基金更无法解决资本闲置问题。为此，《办法》遵循“既不违背《公司法》，又适应创业投资基金特点”的原则，对创业投资企业的出资制度作出了创新性规定，即“实收资本不低于3000万元人民币，或者首期实收资本不低于1000万元人民币且全体投资者承诺在注册后的5年内补足不低于3000万元人民币实收资本”。这样，创业投资企业就可以以较大规模承诺资本和一定规模实收资本先期成立，待成立后再根据承诺协议和投资需要，逐步追加资本。由于每追加一次资本，就相应地更改一次注册资本额，因此并不与《公司法》相抵触。按照这一规定，同样是设立一个10亿元规模的创业投资基金，首期到位资本只需1000万元，其余的9亿9千万元可以按《承诺出资协议》，在注册后的5年内逐步补足。

四、关于以全额资产对外投资限制豁免问题 修订前的《公司法》的第十二条第二款规定公司对其他公司的累计投资不得超过净资产50%，同时又规定“国务院规定的投资公司和控股公司除外”，但由于在过去的十多年里，国务院并没有对投资公司和控股公司的对外投资限制豁免问题作出过任何规定，所以，公司型创业投资基金以全额资产对外投资在过去一直存在法律障碍。新《公司法》虽然规定公司可以向其他企业投资，具体比例由章程规定，但并没有明示创业投资公司就一定可以以全额资产对外投资。为此，《办法》明确规定：“创业投资企业可以以全额资产对外投资”。这样，创业投资基金就没有必要经历发起人与投资者通过艰难谈判制定章程的过程，就可以自不待言地以全额资产对外投资。

五、关于以特别股权方式进行投资问题

创业投资区别于银行贷款的典型特征是必须以股权方式对创业企业进行长期投资，这样才能真正与创业企业共担风险。但由于创业投资是一种权利义务高度不对称的投资方式，在无法对所投资企业形成控制力的创业初期，常常需要以可转换优先股和可转换债券方式等特别股权方式进行投资。但新老《公司法》均只为公司发行普通股提供法律保护，对公司发行普通股以外的其他种类的股票则仅仅指出可以由国务院另行规定。为此，《办法》作为经国务院批准的特别规定，只好特别允许创业投资基金所投资的创业公司可以向创业投资基金发行优先股、可转换优先股等特别股权凭证。根据《办法》所明确的“经与被投资企业签订投资协议，创业投资企业可以以股权和优先股、可转换优先股等准股权方式对未上市企业进行投资”规定，创业投资企业终于可以以特别股权方式进行投资。

六、关于建立对管理人的成本约束机制问题

加工贸易类企业的管理运营费用因企业性质和发育阶段不同而有很大的差异，无法进行事先的估计。创业投资企业的管理运营费用则仅仅涉及办公用房租金、办公设备的购置、差旅费、调研费以及管理人员的工资支出等，事先确定其管理运营费用不仅可行，而且必要。为此，《办法》规定创业投资企业应当通过章程、委托管理协议等法律文件，事先约定管理运营费用或管理顾问费用的计提方式。这样，就可望建立起对管理人的成本约束机制，避免管理人任意挥霍投资者资金的现象。

七、关于建立对管理人的激励机制问题

由于创业投资区别于证券投资的一大特点，是创业投资是一种长期投资。因此，通过业绩报酬，建立起对管理人的激励机制尤其重要。所以，《办法》从提供特别法律依据角度考虑，规定“创业投资企业可以从已实现投资收益中提取一定比例作为对管理人员或管理顾问机构的业绩报酬”。这样，过去不少国有独资或国有控股的创业投资公司，由于国有股东不理解通过业绩报酬建立激励机制的必要性，而使得激励机制较难建立起来的问题，就比较好解决了。

八、关于建立对管理人的风险约束机制问题

由于创业投资区别于证券投资的另一大特点，是创业投资所形成的资产难以进行充分的信息披露，容易潜伏着较大的道德风险。因此，通过建立起对管理人的风险约束机制，也十分重要。为此，《办法》借鉴国际惯例，规定“创业投资企业可以事先设立有限的存续期”。这样，存续期一到，即可清盘，有利于强化对创业投资企业的风险约束。

九、关于通过债权融资提高创业投资企业投资能力问题 在国外，普遍允许创业投资企业通过适度负债提高投资能力。美国甚至通过政府担保“小企业投资公司”公开发行10年期企业债券的方式，来扶持创业投资业的发展。但是在我国，由于《贷款通则》规定贷款资金不得用作对企业的股权投资，因而使得创业投资即使向银行借到了贷款,也无法用作创业投资。为此，《办法》依据《贷款通则》中的“国家规定的除外”条款，作出了“创业投资企业可以在法律规定的范围内通过债权融资方式增强投资能力”的规定。

尊重创投企业自主设立与运作，仅实行备案监管

在美国、英国和我国台湾地区，对给予政策扶持的创业投资企业一律实行前置审批和严格的事后监管。其目的，一是为了防止那些不具备起码资质的发起人一哄而起地设立旨在享受政策扶持的创业投资基金，从而损害创业投资行业的形象；二是确保创业投资基金真正投资于政策扶持目标所鼓励的创业企业，并防范出现行业性风险。但考虑到我国目前创业投资事业的主要问题是“发展不足”，为鼓励更多的投资者自主设立创业投资企业，《办法》没有采用前置审批制度，而仅仅实行事后备案管理。备案管理的内容也仅仅限于三个方面：

一、审查备案条件

一是审查创业投资企业的经营范围。要求其仅限于以自有资本从事创业投资业务、代理其他创业投资企业等机构或个人的创业投资业务、从事创业投资咨询业务、为创业企业提供创业管理服务业务以及参与设立其他创业投资企业与创业投资管理顾问机构。二是审查创业投资企业是否具有起码的最低资本额。要求实收资本不低于3000万元人民币，或者首期实收资本不低于1000万元人民币且全体投资者承诺在注册后的5年内补足不低于3000万元人民币实收资本。三是审查创业投资企业的管理团队资质。要求必须有至少3名具备2年以上创业投资或相关业务经验的高级管理人员承担投资管理责任。对委托其他创业投资企业、创业投资管理顾问企业作为管理顾问机构负责其投资管理业务的，也相应地要求管理顾问机构必须有至少3名具备2年以上创业投资或相关业务经验的高级管理人员对其承担投资管理责任，从而体现出与自我管理型创业投资基金在管理资质上的公平对待。需要指出的是，以上有关管理团队资质的备案条件是针对享受普惠性税收政策的创业投资企业而言的，所规定的条件相对较低有利于照顾西部地区。对于希望进一步获得政策性创业投资引导基金参股扶持的创业投资企业而言，则会在今后制定配套规章时提出相对较高的要求。

二、依据投资限制条款，对投资运作进行检查

投资限制条款包括：（1）不得从事担保业务和房地产买卖业务，但是购买自用房地产除外。（2）对企业的投资，仅限于未上市企业。但是所投资的未上市企业上市后，创业投资企业所持股份的未转让部分及其配售部分不在此限。其他资金只能存放银行、购买国债或其他固定收益类的证券。（3）对单个企业的投资不得超过创业投资企业总资产的20％。从所有这些投资限制看，都不会导致对创业投资企业自主从事创业投资的干预，而仅仅是为了避免创业投资企业超范围经营非创业投资，并与投资控股公司区别开来。

三、对违规行为适当处罚

对未按《办法》规定进行投资运作的，责令其在30个工作日内改正；未改正的，应当取消备案，并在自取消备案之日起的3年内不予受理其重新备案申请。对已经享受税收优惠政策的，应补缴应缴税额。对已经享受政策性创业投资引导基金参股支持的，应退还政策性创业投资引导基金的出资。

为降低备案成本、提高备案效率，《办法》对创业投资企业实行国家和省（含副省级城市）两级备案管理。国家备案管理部门为国家发展改革委，省级备案管理部门原则上为省级发展改革部门。但考虑到在有些省级行政区，已经通过地方立法授予了科技部门对创业投资企业的管理职能，《办法》规定“省级管理部门由同级人民政府确定，报国务院管理部门备案后履行相应的备案管理职责，并在创业投资企业备案管理业务上接受国家发展和改革委员会的指导。为便于国家备案管理部门及时了解全国创业投资企业发展情况，并随时对省级备案管理部门的有关工作进行监督检查，《办法》同时规定“省级管理部门应当及时向国务院管理部门报告所辖地区创业投资企业的备案情况，并于每个会计结束后的6个月内报告已纳入备案管理范围的创业投资企业的投资运作情况。”

力求通过制定配套规章逐步完善创业投资体制

由于法律只能调整可以准确界定的对象而且要求在执法过程中具有可操作性，因此任何一部法律都是有局限性的。尤其是对于涉及到资本募集、投资运作和退出等多个环节的创业投资基金的运作而言，仅仅靠一部单行的《创业投资企业管理暂行办法》来调整更不具有现实可行性。正是由于充分认识到单行法律法规规章的局限性，《办法》力求通过制定一系列配套规章与政策，来逐步完善创业投资体制。

这些配套规章与政策包括：（1）制定创业投资企业税收扶持政策，切实扶持创业投资企业发展并引导其增加对中小企业特别是中小高新技术企业的投资。（2）制定《创业投资引导基金管理规定》，鼓励有关部门和地方政府设立创业投资引导基金。（3）制定创业投资企业通过债权融资方式增强投资能力的有关规定。（4）研究尽快推动创业板市场建设的具体方案和促进区域性产权交易市场规范发展的政策，以拓宽创业投资的退出渠道。（5）制定《保险公司投资创业投资企业规定》，以支持保险公司在法律规定的范围内投资设立创业投资基金。（6）制定《证券公司开展创业投资业务规定》，以允许证券公司在法律规定的范围，通过参股设立创业投资基金和创业投资管理公司，开展创业投资业务。（7）研究成立中国创业投资协会的具体方案，以便通过行业协会对创业投资企业进行自律管理，并维护本行业的自身权益。

第三篇：《创业投资企业管理暂行办法》

《创业投资企业管理暂行办法》

《创业投资企业管理暂行办法》2005年9月7日国务院批准，2005年11月15日国家发展改革委、科技部、财政部、商务部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商行政管理总局、中国银监会、中国证监会、国家外汇管理局联合发布，自2006年3月1日起施行。

第一章 总则

第一条 为促进创业投资企业发展，规范其投资运作，鼓励其投资中小企业特别是中小高新技术企业，依据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国中小企业促进法》等法律法规，制定本办法。

第二条 本办法所称创业投资企业，系指在中华人民共和国境内注册设立的主要从事创业投资的企业组织。

前款所称创业投资，系指向创业企业进行股权投资，以期所投资创业企业发育成熟或相对成熟后主要通过股权转让获得资本增值收益的投资方式。

前款所称创业企业，系指在中华人民共和国境内注册设立的处于创建或重建过程中的成长性企业，但不含已经在公开市场上市的企业。

第三条 国家对创业投资企业实行备案管理。凡遵照本办法规定完成备案程序的创业投资企业，应当接受创业投资企业管理部门的监管，投资运作符合有关规定的可享受政策扶持。未遵照本办法规定完成备案程序的创业投资企业，不受创业投资企业管理部门的监管，不享受政策扶持。

第四条 创业投资企业的备案管理部门分国务院管理部门和省级（含副省级城市）管理部门两级。国务院管理部门为国家发展和改革委员会；省级（含副省级城市）管理部门由同级人民政府确定，报国务院管理部门备案后履行相应的备案管理职责，并在创业投资企业备案管理业务上接受国务院管理部门的指导。

第五条 外商投资创业投资企业适用《外商投资创业投资企业管理规定》。依法设立的外商投资创业投资企业，投资运作符合相关条件，可以享受本办法给予创业投资企业的相关政策扶持。

第二章 创业投资企业的设立与备案

第六条 创业投资企业可以以有限责任公司、股份有限公司或法律规定的其他企业组织形式设立。

以公司形式设立的创业投资企业，可以委托其他创业投资企业、创业投资管理顾问企业作为管理顾问机构，负责其投资管理业务。委托人和代理人的法律关系适用《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》等有关法律法规。

第七条 申请设立创业投资企业和创业投资管理顾问企业，依法直接到工商行政管理部门注册登记。

第八条 在国家工商行政管理部门注册登记的创业投资企业，向国务院管理部门申请备案。

在省级及省级以下工商行政管理部门注册登记的创业投资企业，向所在地省级（含副省级城市）管理部门申请备案。

第九条 创业投资企业向管理部门备案应当具备下列条件：

（一）已在工商行政管理部门办理注册登记。

（二）经营范围符合本办法第十二条规定。

（三）实收资本不低于3000万元人民币，或者首期实收资本不低于1000万元人民币且全体投资者承诺在注册后的5年内补足不低于3000万元人民币实收资本。

（四）投资者不得超过200人。其中，以有限责任公司形式设立创业投资企业的，投资者人数不得超过50人。单个投资者对创业投资企业的投资不得低于100万元人民币。所有投资者应当以货币形式出资。

（五）有至少3名具备2年以上创业投资或相关业务经验的高级管理人员承担投资管理责任。委托其他创业投资企业、创业投资管理顾问企业作为管理顾问机构负责其投资管理业务的，管理顾问机构必须有至少3名具备2年以上创业投资或相关业务经验的高级管理人员对其承担投资管理责任。

前款所称“高级管理人员”，系指担任副经理及以上职务或相当职务的管理人员。

第十条 创业投资企业向管理部门备案时，应当提交下列文件：

（一）公司章程等规范创业投资企业组织程序和行为的法律文件。

（二）工商登记文件与营业执照的复印件。

（三）投资者名单、承诺出资额和已缴出资额的证明。

（四）高级管理人员名单、简历。

由管理顾问机构受托其投资管理业务的，还应提交下列文件：

（一）管理顾问机构的公司章程等规范其组织程序和行为的法律文件。

（二）管理顾问机构的工商登记文件与营业执照的复印件。

（三）管理顾问机构的高级管理人员名单、简历。

（四）委托管理协议。

第十一条 管理部门在收到创业投资企业的备案申请后，应当在5个工作日内，审查备案申请文件是否齐全，并决定是否受理其备案申请。在受理创业投资企业的备案申请后，应当在20个工作日内，审查申请人是否符合备案条件，并向其发出“已予备案”或“不予备案”的书面通知。对“不予备案”的，应当在书面通知中说明理由。

第三章 创业投资企业的投资运作

第十二条 创业投资企业的经营范围限于：

（一）创业投资业务。

（二）代理其他创业投资企业等机构或个人的创业投资业务。

（三）创业投资咨询业务。

（四）为创业企业提供创业管理服务业务。

（五）参与设立创业投资企业与创业投资管理顾问机构。

第十三条 创业投资企业不得从事担保业务和房地产业务，但是购买自用房地产除外。

第十四条 创业投资企业可以以全额资产对外投资。其中，对企业的投资，仅限于未上市企业。但是所投资的未上市企业上市后，创业投资企业所持股份的未转让部分及其配售部分不在此限。其他资金只能存放银行、购买国债或其他固定收益类的证券。

第十五条 经与被投资企业签订投资协议，创业投资企业可以以股权和优先股、可转换优先股等准股权方式对未上市企业进行投资。

第十六条 创业投资企业对单个企业的投资不得超过创业投资企业总资产的20%。

第十七条 创业投资企业应当在章程、委托管理协议等法律文件中，明确管理运营费用或管理顾问机构的管理顾问费用的计提方式，建立管理成本约束机制。第十八条 创业投资企业可以从已实现投资收益中提取一定比例作为对管理人员或管理顾问机构的业绩报酬，建立业绩激励机制。

第十九条 创业投资企业可以事先确定有限的存续期限，但是最短不得短于7年。

第二十条 创业投资企业可以在法律规定的范围内通过债权融资方式增强投资能力。

第二十一条 创业投资企业应当按照国家有关企业财务会计制度的规定，建立健全内部财务管理制度和会计核算办法。

第四章 对创业投资企业的政策扶持

第二十二条 国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展。具体管理办法另行制定。第二十三条 国家运用税收优惠政策扶持创业投资企业发展并引导其增加对中小企业特别是中小高新技术企业的投资。具体办法由国务院财税部门会同有关部门另行制定。

第二十四条 创业投资企业可以通过股权上市转让、股权协议转让、被投资企业回购等途径，实现投资退出。国家有关部门应当积极推进多层次资本市场体系建设，完善创业投资企业的投资退出机制。

第五章 对创业投资企业的监管

第二十五条 管理部门已予备案的创业投资企业及其管理顾问机构，应当遵循本办法第二、第三章各条款的规定进行投资运作，并接受管理部门的监管。第二十六条 管理部门已予备案的创业投资企业及其管理顾问机构，应当在每个会计结束后的4个月内向管理部门提交经注册会计师审计的财务报告与业务报告，并及时报告投资运作过程中的重大事件。

前款所称重大事件，系指：

（一）修改公司章程等重要法律文件。

（二）增减资本。

（三）分立与合并。

（四）高级管理人员或管理顾问机构变更。

（五）清算与结业。

第二十七条 管理部门应当在每个会计结束后的5个月内，对创业投资企业及其管理顾问机构是否遵守第二、第三章各条款规定，进行检查。在必要时，可在第二、第三章相关条款规定的范围内，对其投资运作进行不定期检查。对未遵守第二、三章各条款规定进行投资运作的，管理部门应当责令其在30个工作日内改正；未改正的，应当取消备案，并在自取消备案之日起的3年内不予受理其重新备案申请。

第二十八条 省级（含副省级城市）管理部门应当及时向国务院管理部门报告所辖地区创业投资企业的备案情况，并于每个会计结束后的6个月内报告已纳入备案管理范围的创业投资企业的投资运作情况。

第二十九条 国务院管理部门应当加强对省级（含副省级城市）管理部门的指导。对未履行管理职责或管理不善的，应当建议其改正；造成不良后果的，应当建议其追究相关管理人员的失职责任。

第三十条 创业投资行业协会依据本办法和相关法律、法规及规章，对创业投资企业进行自律管理，并维护本行业的自身权益。

第六章 附则

第三十一条 本办法由国家发展和改革委员会会同有关部门解释。

第三十二条 本办法自2006年3月1日起施行。

第四篇：企业投资项目核准暂行办法 国家发展改革委令第19号

企业投资项目核准暂行办法

中华人民共和国国家发展和改革委员会令

第19号

依据《中华人民共和国行政许可法》和《国务院关于投资体制改革的决定》，为了规范政府对企业投资项目的核准活动，特制定《企业投资项目核准暂行办法》，现予发布施行。

国家发展和改革委员会主任 马凯

二○○四年九月十五日

第一章 总

则

第一条

为适应完善社会主义市场经济体制的需要，进一步推动我国企业投资项目管理制度的改革，根据《中华人民共和国行政许可法》和《国务院关于投资体制改革的决定》，制定本办法。

第二条

国家制订和颁布《政府核准的投资项目目录》（以下简称《目录》），明确实行核准制的投资项目范围，划分各项目核准机关的核准权限，并根据经济运行情况和宏观调控需要适时调整。

前款所称项目核准机关，是指《目录》中规定具有企业投资项目核准权限的行政机关。其中，国务院投资主管部门是指国家发展和改革委员会;地方政府投资主管部门，是指地方政府发展改革委（计委）和地方政府规定具有投资管理职能的经贸委（经委）。

第三条

企业投资建设实行核准制的项目，应按国家有关要求编制项目申请报告，报送项目核准机关。项目核准机关应依法进行核准，并加强监督管理。

第四条

外商投资项目和境外投资项目的核准办法另行制定，其他各类企业在中国境内投资建设的项目按本办法执行。

第二章 项目申请报告的内容及编制

第五条

项目申报单位应向项目核准机关提交项目申请报告一式5份。项目申请报告应由具备相应工程咨询资格的机构编制，其中由国务院投资主管部门核准的项目，其项目申请报告应由具备甲级工程咨询资格的机构编制。

第六条

项目申请报告应主要包括以下内容:

（一）项目申报单位情况。

（二）拟建项目情况。

（三）建设用地与相关规划。

（四）资源利用和能源耗用分析。

（五）生态环境影响分析。

（六）经济和社会效果分析。

第七条

国家发展改革委将根据实际需要，编制并颁发主要行业的项目申请报告示范文本，指导企业的项目申报工作。

第八条

项目申报单位在向项目核准机关报送申请报告时，需根据国家法律法规的规定附送以下文件:

（一）城市规划行政主管部门出具的城市规划意见;

（二）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见;

（三）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见;

（四）根据有关法律法规应提交的其他文件。

第九条

项目申报单位应对所有申报材料内容的真实性负责。

第三章 核准程序

第十条

企业投资建设应由地方政府投资主管部门核准的项目，须按照地方政府的有关规定，向相应的项目核准机关提交项目申请报告。

国务院有关行业主管部门隶属单位投资建设应由国务院有关行业主管部门核准的项目，可直接向国务院有关行业主管部门提交项目申请报告，并附上项目所在地省级政府投资主管部门的意见。

计划单列企业集团和中央管理企业投资建设应由国务院投资主管部门核准的项目，可直接向国务院投资主管部门提交项目申请报告，并附上项目所在地省级政府投资主管部门的意见;其它企业投资建设应由国务院投资主管部门核准的项目，应经项目所在地省级政府投资主管部门初审并提出意见，向国务院投资主管部门报送项目申请 报告（省级政府规定具有投资管理职能的经贸委、经委应与发展改革委联合报送）。

企业投资建设应由国务院核准的项目，应经国务院投资主管部门提出审核意见，向国务院报送项目申请报告。

第十一条

项目核准机关如认为申报材料不齐全或者不符合有关要求，应在收到项目申请报告后5个工作日内一次告知项目申报单位，要求项目申报单位澄清、补充相关情况和文件，或对相关内容进行调整。

项目申报单位按要求上报材料齐全后，项目核准机关应正式受理，并向项目申报单位出具受理通知书。

第十二条

项目核准机关在受理核准申请后，如有必要，应在4个工作日内委托有资格的咨询机构进行评估。

接受委托的咨询机构应在项目核准机关规定的时间内提出评估报告，并对评估结论承担责任。咨询机构在进行评估时，可要求项目申报单位就有关问题进行说明。

第十三条

项目核准机关在进行核准审查时，如涉及其它行业主管部门的职能，应征求相关部门的意见。相关部门应在收到征求意见函（附项目申请报告）后7个工作日内，向项目核准机关提出书面审核意见;逾期没有反馈书面审核意见的，视为同意。

第十四条

对于可能会对公众利益造成重大影响的项目，项目核准机关在进行核准审查时应采取适当方式征求公众意见。对于特别重大的项目，可以实行专家评议制度。

第十五条

项目核准机关应在受理项目申请报告后20个工作日内，做出对项目申请报告是否核准的决定并向社会公布，或向上级项目核准机关提出审核意见。由于特殊原因确实难以在20个工作日内做出核准决定的，经本机关负责人批准，可以延长10个工作日，并应及时书面通知项目申报单位，说明延期理由。

项目核准机关委托咨询评估、征求公众意见和进行专家评议的，所需时间不计算在前款规定的期限内。

第十六条

对同意核准的项目，项目核准机关应向项目申报单位出具项目核准文件，同时抄送相关部门和下级项目核准机关;对不同意核准的项目，应向项目申报单位出具不予核准决定书，说明不予核准的理由，并抄送相关部门和下级项目核准机关。经国务院核准同意的项目，由国务院投资主管部门出具项目核准文件。

第十七条

项目申报单位对项目核准机关的核准决定有异议的，可依法提出行政复议或行政诉讼。

第四章 核准内容及效力

第十八条

项目核准机关主要根据以下条件对项目进行审查:

（一）符合国家法律法规;

（二）符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划;

（三）符合国家宏观调控政策;

（四）地区布局合理;

（五）主要产品未对国内市场形成垄断;

（六）未影响我国经济安全;

（七）合理开发并有效利用了资源;

（八）生态环境和自然文化遗产得到有效保护;

（九）未对公众利益，特别是项目建设地的公众利益产生重大不利影响。

第十九条

项目申报单位依据项目核准文件，依法办理土地使用、资源利用、城市规划、安全生产、设备进口和减免税确认等手续。

第二十条

项目核准文件有效期2年，自发布之日起计算。项目在核准文件有效期内未开工建设的，项目单位应在核准文件有效期届满30日前向原项目核准机关申请延期，原项目核准机关应在核准文件有效期届满前作出是否准予延期的决定。项目在核准文件有效期内未开工建设也未向原项目核准机关申请延期的，原项目核准文件自动失效。

第二十一条

已经核准的项目，如需对项目核准文件所规定的内容进行调整，项目单位应及时以书面形式向原项目核准机关报告。原项目核准机关应根据项目调整的具体情况，出具书面确认意见或要求其重新办理核准手续。

第二十二条

对应报项目核准机关核准而未申报的项目，或者虽然申报但未经核准的项目，国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、证券监管、外汇管理、安全生产监管、水资源管理、海关等部门不得办理相关手续，金融机构不得发放贷款。第五章 法律责任 第二十三条

项目核准机关及其工作人员，应严格执行国家法律法规和本办法的有关规定，不得变相增减核准事项，不得拖延核准时限。

第二十四条

项目核准机关的工作人员，在项目核准过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十五条

咨询评估机构及其人员，在评估过程中违反职业道德、造成重大损失和恶劣影响的，应依法追究相应责任。

第二十六条

项目申请单位以拆分项目、提供虚假材料等不正当手段取得项目核准文件的，项目核准机关应依法撤消对该项目的核准。

第二十七条

项目核准机关要会同城市规划、国土资源、环境保护、银行监管、安全生产等部门，加强对企业投资项目的监管。对于应报政府核准而未申报的项目、虽然申报但未经核准擅自开工建设的项目，以及未按项目核准文件的要求进行建设的项目，一经发现，相应的项目核准机关应立即责令其停止建设，并依法追究有关责任人的法律和行政责任。

第六章 附

则

第二十八条

省级政府投资主管部门和具有核准权限的国务院有关行业主管部门，可按照《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》以及本办法的精神和要求，制订具体实施办法。

第二十九条

事业单位、社会团体等非企业单位投资建设《政府核准的投资项目目录》内的项目，按照本办法进行核准。

第三十条

本办法由国家发展和改革委员会负责解释。

第三十一条

本办法自发布之日起施行。此前发布的有关企业投资项目审批管理的规定，凡与本办法有抵触的，均按本办法执行。

第五篇：《创业投资企业管理暂行办法》解读

《创业投资企业管理暂行办法》解读

郭向军

刘健钧

（国家发展和改革委员会，北京100824）

摘要：本文在对“创业投资”进行准确法律界定的基础上，阐述了《创业投资企业管理暂行办法》扶持创业投资发展并引导其投资方向的立法宗旨以及政策扶持的主要方式，并就该办法为何仅调整创业投资基金以及所提供的特别法律保护、所确定的政府监管方式和研究制定有关配套规章与政策，进行了论证和解读。关键词：创业投资；风险投资；风险企业；创投法律

作者简介：郭向军，国家发展和改革委员会财政金融司副司长；刘健钧，管理学博士后，国家发展和改革委员会财政金融司副处长。

中图分类号：DF438 文献标识码：A

国家发展和改革委等十部委联合起草的《创业投资企业管理暂行办法》经国务院批准后，于2005年11月15日发布，2006年3月1日实施。刚刚于2月14日发布的《国务院关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要〉若干配套政策的通知》，进一步明确“制定《创业投资企业管理暂行办法》配套政策”，支持保险公司投资创业投资企业，允许证券公司开展创业投资业务。为便于创业投资界、科技创业界、企业界、保险界、证券界等社会各界全面而深入地理解《创业投资企业管理暂行办法》（以下简称《办法》），特就其六个方面的要义，作个简单解读。

《办法》以发展的观点理解创业投资

制定任何法律性文件的前提是对所调整对象加以准确界定。在对“创业投资”进行法律界定的问题上，《办法》较好地遵循了以下三大原则：

一、遵循语义学原理，统一使用“创业投资”称谓 由于在英语中已经习惯于用“venture”（其最初含义为“冒险”）一词来指称“创业（活动）”及其结果“企业”，所以，在英语环境中，将“创业投资”俗称为“venture capital”，自然有其合理性。但是，由于不同民族的语言习惯不同，而所有的俗称并不是经过严格推敲的学术概念，更不是经过准确界定的法律概念，因此，在翻译这类俗称时，一定要遵循现代语义学的原理，“结合受语国的语境，翻译出符合受语国习惯的实际意义”。就象“新娘”作为中国人的俗称，虽然有其流行的理由，但将其译成英文时就不能直译成“new mother”（新妈妈），而只能意译成“bride”一样。《办法》遵循现代语义学的原理，将“venture capital”统一称为“创业投资”，不仅能准确揭示本质内涵，而且能自不待言地体现高风险属性。

二、在全面考察基础上概括出最一般内涵，以避免片面性 创业投资作为“支持创业的投资制度创新”，随着“创业”概念的扩展，其投资对象也相应地拓展。在上个世纪40年代至70年代，创业活动主要是指创建新企业，所以，当时美国的创业投资主要支持创建新企业。与之相对应，成立于上个世纪70年代初的美国创业投资协会，就只能从“支持创建新企业”角度来界定“创业投资”。可是，到80年代以后，随着创业活动发展到包括企业重建在内的广义创业活动，创业投资的外延也拓展到通过“管理层收购”和“非管理层 收购”支持企业重建等广义创业活动。因此，当创业投资在上个世纪80年代以后在其他国家开始发展时，世界各国都将投资支持广义创业活动包括在“创业投资”概念中。特别是在英国，由于创业投资刚刚起步之时就主要面临通过支持企业重建实现老企业再创业的课题，所以，英国的创业投资从一开始就主要支持老企业再创业。

尽管美国创业投资协会由于历史传统，曾经坚持从经典的“支持创建新企业”角度来界定“创业投资”，并将其作为吸收会员单位的重要原则；但是，到上个世纪80年代以后，它的会员机构仍然是越来越多地介入“管理层收购”和“非管理层收购”等非经典创业投资业务。因为，所谓“非经典创业投资” 与“经典创业投资”除了投资阶段有所不同外，其运作机制却是大同小异的。它们区别于公开证券投资的共同特点，都是以非公开股权投资即“私人股权投资”（private equity investment）方式投资于有增值潜力的企业，以期在未来主要通过转让股权获得资本增值收益。

由于所谓“非经典创业投资”其实是“经典创业投资”自然发展的结果，它们在运作机制上无法截然区分，所以，目前即使是在美国，越来越多的业内人士和学者倾向于从广义角度来界定创业投资概念。这样，“创业投资”和“私人股权投资”便在世界范围内成为相互通用的概念。只不过它们在揭示同一个概念时的角度有所不同罢了。“创业投资”能够鲜明地揭示投资对象是“创业企业”（包括再创业过程中的企业），而非“成熟企业”。但既然是对未上市的创业企业进行股权投资，其投资方式自不待言地要以“私人股权”方式进行，而不可能以“公开流通股权”方式进行。“私人股权投资”能够鲜明地揭示投资方式是“私人股权”，而非“公开流通证券”。但既然投资方式是“私人股权”，则由于相对“公开流通证券”投资方式而言，不仅具有更高的经营风险，而且具有更高的道德风险（所投资企业无需接受公众监督）和流动性风险（所投资企业的资产无法在公开市场流通），所以，只有选择具有高增值潜力的创业企业进行投资，才可望以高的资本增值收益来弥补这种投资的多重高风险。可见，“私人股权投资”的投资对象也必定是“创业企业”。

正是由于以发展的观点，历史地全面地理解了创业投资，《办法》将“创业投资”界定为“系指向创业企业进行股权投资，以期所投资创业企业发育成熟或相对成熟后主要通过股权转让获得资本增值收益的投资方式”。其中“创业企业”，系指处于创建或重建过程中的高成长性企业。之所以称为“过程”，是因为“创建企业”这种特定意义上的创业活动贯穿于种子期、起步期、扩张期、成熟前的过渡期等各个持续的阶段。在企业陷入困境时，“重建”便成为“创建企业”不可或缺的阶段。

三、将创业投资的对象限定于未上市成长性企业

在制定《办法》过程中，也存在着另一种对所谓“风险投资”的极端理解，即认为所有投资都有风险，都是“风险投资”，因此不宜人为规定“风险投资”只能投资于未上市企业，还应允许其投资于公开上市证券。这种由于误解所谓“风险投资”而对其作过于宽泛的理解，显然混淆了“创业投资”作为“私人股权投资”与“公开证券投资”的本质区别。

在国外，虽然也有一些创业投资公司介入上市公司的收购，但这种收购并不是纯粹通过二级市场买卖股票来获得价差收入，而是通过将陷入困境因而价值被严重低估的上市公司进行重建来获取资本增值收益。因此，与一般意义上的对上市公司股票进行投资是有本质区别的。从操作过程看，创业投资公司为了实现对 企业进行重建的目的，往往需要将这家上市公司首先转变为非上市公司，这样才能不受股市价格波动的影响，对重建企业进行改造、改制。在重建成功后，创业投资公司再将新公司重新推动上市，或是将所持股份转让给其他投资者，以实现投资退出。在这整个过程中，投资和退出环节虽然都可能是在证券市场上进行的，但其中帮助所投资企业重建这个最重要的环节却是以“私人股权投资者”的身份进行的，创业投资公司必须面临其作为“私人股权投资者”所特有的流动性风险。所以，这种形式的“创业投资”必须服从于“私人股权投资”的运作机制，而与“公开流通证券投资”的运作机制炯然相异。

需要强调的是，虽然在学术上，将这种以“私人股权”方式对处于重建过程中的上市公司进行投资视为“创业投资”是成立的；但是，由于法律只能界定在操作过程中可以准确界定的特征，所以法律层面的“创业投资”概念只能以所投资企业是“未上市企业”作为底线。否则，一旦允许创业投资公司投资于上市公司，就很难在操作过程中保证其必然以“私人股权”方式进行投资。正是为了确保法律定义的可操作性，《办法》在将“创业企业”界定为“系指处于创建或重建过程中的高成长性企业”的同时，又规定“不含已经在公开市场上市的企业”。

此外，为了体现对“创业投资”的政策引导性，《办法》在总则中，还开宗明义地提出：鼓励创业投资企业投资中小企业特别是中小高新技术企业。

以扶持创投发展并引导其投资方向作为立法宗旨

创业投资者作为投资者的本质特征是风险规避者，或者至少是风险中立者，趋利避险同样是创业投资运作的基本原则。尽管与银行相比，创业投资能够承担更高的风险，但所承担的风险也通常是凭借创业投资家的慧眼能够加以评估和可望控制的风险。因此，显然不能寄希望于创业投资者象赌徒那样，主动地为风险而冒险（按照投资经济学的区分，赌徒的本质特征是爱好风险本身，并指望在小概率事件上中大彩的运气）。由于创业企业相对于成熟企业的显著特征是产品、市场营销模式或企业组织管理体系还不够成熟，存在着较大的产品风险、市场风险和管理风险，在创业环境欠佳的国家和地区还要面临政策风险，所以，要使社会资本转化为创业投资，光凭一句口号是不现实的。尤其是对中小创业企业特别是中小高新技术创业企业进行投资时，还必然要面临投资的规模效益低、技术风险大等问题，因此，要鼓励创业资本投资中小创业企业特别是中小高新技术创业企业，就必须拿出实实在在的政策扶持措施来。

正是由于较好地理解了创业投资“趋利避险”的市场化运作原则，《办法》注重通过实质性政策扶持创业投资发展，并引导其投资方向。《办法》所规定的扶持政策主要有三个方面：一是运用税收政策扶持创业投资企业发展并引导其增加对中小企业尤其是中小高新技术企业的投资。二是国家和与地方政府可以设立政策性创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保方式，促进民间资金设立创业投资基金。三是积极推进多层次资本市场发展，包括通过扶持发展产权交易市场等措施，拓宽创业投资退出渠道。

考虑到有关部门对创业投资体制建设的认识都有个过程，《办法》对创业投资的扶持政策没有采取毕其功于一役的做法，而是先将已经达成共识的三个方面扶持政策明确规定于《办法》中，待出台《办法》后再争取其他扶持政策。由于《办法》的出台为研究制定其他方面配套政策提供了较好的法律基础，国家发展改革委后来很快就“支持保险公司投资创业投资企业”和“允许证券公司开展创业投资业务”问题，与中国保监会、中国证监会达成了共识，并在2006年2月 14日发布的《国务院关于实施<国家中长期科学和技术发展规划纲要>若干配套政策的通知》中予以明确。

遵循可操作性原则，仅调整政策扶持的创投企业

在过去20多年里，我国在创业投资立法方面走了弯路。不少同仁一想到要发展创业投资，就要立个《创业投资法》或是《风险投资法》。其愿望是好的。但是，针对一般性创业投资行为立法，既不可行，也没有必要。因为，一方面，一般性创业投资行为涉及资本来源、投资过程、资本退出和收益分配等多个环节，需要一个完整的法律法规体系来为之提供法律保障。例如，组建创业投资机构涉及公司法、合伙企业法等法律；投资过程涉及合同法、所投资企业所适用的企业组织法；资本退出则涉及证券法等法律；收益分配还要涉及税法、有关会计准则，等等。可见，要制定一个包罗万象的《创业投资法》显然不是一件易事。另一方面，如果包括《公司法》、《合伙企业法》、《合同法》、《证券法》在内的法律体系完备以后，就没必要再针对一般性创业投资行为制定单行的《创业投资法》。

与针对一般性的创业投资行为进行立法既不可行也没有必要不同的是，通过立法规定创业投资享受政策扶持的条件和程序却是完全必要的。否则，就必然出现一些并非真正从事创业投资的行为主体也打着“创业投资”的旗号来骗取政策扶持，从而导致扶持政策的被滥用，不利于扶持政策目标的实现。但是，如果对各种创业投资行为都给予政策扶持，同样会遇到实施政策扶持的可操作性问题。因为，创业投资种类繁多，形态各异，按组织化程度的不同，可分为两大类别：一是由个人和非专业机构分散从事非组织化的创业投资；二是由两个以上个人与非专业机构把资金集合在一起形成专业性创业投资基金，再通过专业性创业投资基金从事组织化的创业投资。从鼓励各种形态的创业投资发展角度看，《办法》似应将各种形态的创业投资行为都包括其中。但是，一般性创业投资行为具有变动不居的特点，对其实施政策扶持不仅要面临不确定性的问题，而且还要面临效率低下的问题。与之不同的是，通过专业性创业投资基金从事组织化创业投资则较易于通过法律程序加以准确界定，对其实施政策扶持的可操作性也较强。所以，《办法》将调整对象仅限于专业性创业投资基金。这样，不仅有利于政府对创业投资进行集中扶持，也有利于鼓励投资者通过专业性创业投资基金从事创业投资，以提高投资运作的效率。从国外经验看，在绝大多数创业投资发达国家和地区，都仅仅针对专业性创业投资基金所从事的组织化创业投资进行立法。尽管英国等少数国家还针对非组织化创业投资进行立法，但实践表明：对非组织化创业投资实施政策扶持的成本非常高，而效果却不如人意。

需要进一步指出的是，投资基金的组织形式有公司、合伙和信托三种，但由于信托型投资基金的本质特点是基金财产的所有权必须转移到受托人，由受托人以受托人的名义行使基金财产所有权并对基金承担责任，较难适应创业投资通常要求投资主体对所投资企业行使股东权益并承担股东责任的特点，所以信托方式较难适用于创业投资基金。事实上，国外各国的创业投资基金通常只按公司和合伙形式设立。虽然英国存在所谓“创业投资信托”，但这里的“投资信托”完全是由于英国人的称谓习惯。英国是投资基金的发源地，而投资基金最早又起源于信托，所以英国人很自然地将投资基金都归诸于“信托”。当后来出现公司型投资基金时，为了与真正意义上的信托型投资基金相区别，公司型投资基金便被称为“投资信托”，真正意义上的信托型投资基金则被称为“单位信托”。可见，英国所谓的“创业投资信托”并不是真正意义上的信托型投资基金，而是公司型创 业投资基金。从我国实际看，目前以公司形式运作创业投资基金已经不存在根本性的法律障碍；在《合伙企业法》被修改完善后，以有限合伙形式运作创业投资基金也将是不错的选择。因此，从适应创业投资的特点考虑，我国的创业投资基金仍以按公司和合伙形式设立更为适当。由于公司型创业投资基金和合伙型创业投资基金都是企业，故《办法》将它们统称为“创业投资企业”。

在不违背现行法律前提下为创业投资企业提供特别法律保护 为给今后创业投资基金可以按有限合伙形式设立提供法律空间，《办法》第六条明确规定：“创业投资企业可以以有限责任公司、股份有限公司或法律规定的其他企业组织形式设立”。由于目前以公司形式运作创业投资基金虽然不存在根本性的法律障碍，但《公司法》、《证券法》毕竟还不能完全照顾公司型创业投资基金募集与运作的特点，所以《办法》在不违背现行法律的前提下，主要为公司型创业投资基金的九大制度创新提供了特别法律保护。尽管这九个方面的特别法律保护条款在《公司法》、《证券法》还没有修订以前就已经草拟好，并于2005年9月7日得到国务院批准，但相对于2005年10月27日才颁布的《公司法》、《证券法》修订本而言，《办法》仍然能够显示出前瞻性。

一、关于创业投资企业的资本私募问题

修订前的《公司法》和《证券法》都对私募采取了回避态度。修订后的《公司法》和《证券法》虽然不再回避私募，但就私募对象和具体方式的规定仍比较原则。为确保创业投资企业在资本私募过程中仅涉及具有高风险鉴别能力和高风险承受能力的投资者，《办法》在规定创业投资企业的投资者人数不超过200人（以有限责任公司形式设立创业投资企业的，投资者人数不得超过50人）的同时，还特别规定“单个投资者对创业投资企业的投资金额不得低于100万元”。有了这一限制性规定后，创业投资企业在资本私募过程中就较难涉及向小投资者募集资金了，因而大大增强了可操作性。虽然从逻辑上可能出现多个小投资者将钱凑够100万元，然后再以其中的某个人的名义投资创业投资基金的现象，但在现实生活中这种现象较难出现。一是创业投资作为一种参与决策型的投资方式，投资者如果不能参与到创业投资基金的设立与运作过程中，就很难对其投资。二是即使众多投资者愿意以别的某个人的名义参与到对创业投资基金的投资中去，其间也必须经历一个通过多方磋商对风险进行充分评估的漫长过程，才可能最终确定一个值得大家信赖的投资者充当代理人。而就创业投资基金的募集而言，这个过程所花费的成本实在是高得难以成为现实。

二、关于实行委托管理问题

随着创业投资家队伍的发育成熟，一些规模较小的创业投资企业委托创业投资管理顾问企业或其他创业投资企业代为其管理资产，不仅可以避免因为自身资本规模小难以请到一流管理团队的问题，还可提高创业投资管理的规模效应。对这种委托管理方式，《民法通则》和《合同法》等法律虽然提供了基本的法律基础，但《公司法》却仅仅规定“公司设经理”。因此，《办法》通过将《公司法》中的“经理”理解为“既可以是自然人，也可以是机构”，从而规定公司型创业投资基金可以委托管理顾问机构作为“经理”负责其投资管理业务。

三、关于最低资本规模和出资制度问题

创业投资企业区别于加工贸易类企业的特点之一，是必须具备较大资本规模才具有抗风险能力。而且，创业投资企业无法像加工贸易类企业那样事先确定好投资计划，而只能在设立后对拟投资企业逐个进行谨慎调查，然后再决定是否投 资。因此，只有实行承诺出资制，将投资者在设立之初承诺的出资分期到位，方可避免资本闲置。修订前的《公司法》要求公司实行法定资本制度，因而资本闲置问题不可避免。新《公司法》对原来的法定资本制虽然有所改进，使得有限责任公司和以发起方式设立的股份公司的注册资本在首期只需要到位20%，但这仍然是一种折衷的法定资本制，对公司型创业投资基金仍然不够适应。例如，对设立一个10亿元规模的创业投资基金而言，首期到位资本必须达2亿元，这仍然会导致资本闲置。尤其是由于新《公司法》对以募集方式设立的股份公司仍实行法定资本制，因而使得主要将以私募方式设立（属募集设立范畴）的创业投资基金更无法解决资本闲置问题。为此，《办法》遵循“既不违背《公司法》，又适应创业投资基金特点”的原则，对创业投资企业的出资制度作出了创新性规定，即“实收资本不低于3000万元人民币，或者首期实收资本不低于1000万元人民币且全体投资者承诺在注册后的5年内补足不低于3000万元人民币实收资本”。这样，创业投资企业就可以以较大规模承诺资本和一定规模实收资本先期成立，待成立后再根据承诺协议和投资需要，逐步追加资本。由于每追加一次资本，就相应地更改一次注册资本额，因此并不与《公司法》相抵触。按照这一规定，同样是设立一个10亿元规模的创业投资基金，首期到位资本只需1000万元，其余的9亿9千万元可以按《承诺出资协议》，在注册后的5年内逐步补足。

四、关于以全额资产对外投资限制豁免问题

修订前的《公司法》的第十二条第二款规定公司对其他公司的累计投资不得超过净资产50%，同时又规定“国务院规定的投资公司和控股公司除外”，但由于在过去的十多年里，国务院并没有对投资公司和控股公司的对外投资限制豁免问题作出过任何规定，所以，公司型创业投资基金以全额资产对外投资在过去一直存在法律障碍。新《公司法》虽然规定公司可以向其他企业投资，具体比例由章程规定，但并没有明示创业投资公司就一定可以以全额资产对外投资。为此，《办法》明确规定：“创业投资企业可以以全额资产对外投资”。这样，创业投资基金就没有必要经历发起人与投资者通过艰难谈判制定章程的过程，就可以自不待言地以全额资产对外投资。

五、关于以特别股权方式进行投资问题

创业投资区别于银行贷款的典型特征是必须以股权方式对创业企业进行长期投资，这样才能真正与创业企业共担风险。但由于创业投资是一种权利义务高度不对称的投资方式，在无法对所投资企业形成控制力的创业初期，常常需要以可转换优先股和可转换债券方式等特别股权方式进行投资。但新老《公司法》均只为公司发行普通股提供法律保护，对公司发行普通股以外的其他种类的股票则仅仅指出可以由国务院另行规定。为此，《办法》作为经国务院批准的特别规定，只好特别允许创业投资基金所投资的创业公司可以向创业投资基金发行优先股、可转换优先股等特别股权凭证。根据《办法》所明确的“经与被投资企业签订投资协议，创业投资企业可以以股权和优先股、可转换优先股等准股权方式对未上市企业进行投资”规定，创业投资企业终于可以以特别股权方式进行投资。

六、关于建立对管理人的成本约束机制问题

加工贸易类企业的管理运营费用因企业性质和发育阶段不同而有很大的差异，无法进行事先的估计。创业投资企业的管理运营费用则仅仅涉及办公用房租金、办公设备的购置、差旅费、调研费以及管理人员的工资支出等，事先确定其管理运营费用不仅可行，而且必要。为此，《办法》规定创业投资企业应当通过章程、委托管理协议等法律文件，事先约定管理运营费用或管理顾问费用的计提 方式。这样，就可望建立起对管理人的成本约束机制，避免管理人任意挥霍投资者资金的现象。

七、关于建立对管理人的激励机制问题

由于创业投资区别于证券投资的一大特点，是创业投资是一种长期投资。因此，通过业绩报酬，建立起对管理人的激励机制尤其重要。所以，《办法》从提供特别法律依据角度考虑，规定“创业投资企业可以从已实现投资收益中提取一定比例作为对管理人员或管理顾问机构的业绩报酬”。这样，过去不少国有独资或国有控股的创业投资公司，由于国有股东不理解通过业绩报酬建立激励机制的必要性，而使得激励机制较难建立起来的问题，就比较好解决了。

八、关于建立对管理人的风险约束机制问题

由于创业投资区别于证券投资的另一大特点，是创业投资所形成的资产难以进行充分的信息披露，容易潜伏着较大的道德风险。因此，通过建立起对管理人的风险约束机制，也十分重要。为此，《办法》借鉴国际惯例，规定“创业投资企业可以事先设立有限的存续期”。这样，存续期一到，即可清盘，有利于强化对创业投资企业的风险约束。

九、关于通过债权融资提高创业投资企业投资能力问题

在国外，普遍允许创业投资企业通过适度负债提高投资能力。美国甚至通过政府担保“小企业投资公司”公开发行10年期企业债券的方式，来扶持创业投资业的发展。但是在我国，由于《贷款通则》规定贷款资金不得用作对企业的股权投资，因而使得创业投资即使向银行借到了贷款,也无法用作创业投资。为此，《办法》依据《贷款通则》中的“国家规定的除外”条款，作出了“创业投资企业可以在法律规定的范围内通过债权融资方式增强投资能力”的规定。

尊重创投企业自主设立与运作，仅实行备案监管

在美国、英国和我国台湾地区，对给予政策扶持的创业投资企业一律实行前置审批和严格的事后监管。其目的，一是为了防止那些不具备起码资质的发起人一哄而起地设立旨在享受政策扶持的创业投资基金，从而损害创业投资行业的形象；二是确保创业投资基金真正投资于政策扶持目标所鼓励的创业企业，并防范出现行业性风险。但考虑到我国目前创业投资事业的主要问题是“发展不足”，为鼓励更多的投资者自主设立创业投资企业，《办法》没有采用前置审批制度，而仅仅实行事后备案管理。备案管理的内容也仅仅限于三个方面：

一、审查备案条件

一是审查创业投资企业的经营范围。要求其仅限于以自有资本从事创业投资业务、代理其他创业投资企业等机构或个人的创业投资业务、从事创业投资咨询业务、为创业企业提供创业管理服务业务以及参与设立其他创业投资企业与创业投资管理顾问机构。二是审查创业投资企业是否具有起码的最低资本额。要求实收资本不低于3000万元人民币，或者首期实收资本不低于1000万元人民币且全体投资者承诺在注册后的5年内补足不低于3000万元人民币实收资本。三是审查创业投资企业的管理团队资质。要求必须有至少3名具备2年以上创业投资或相关业务经验的高级管理人员承担投资管理责任。对委托其他创业投资企业、创业投资管理顾问企业作为管理顾问机构负责其投资管理业务的，也相应地要求管理顾问机构必须有至少3名具备2年以上创业投资或相关业务经验的高级管理人员对其承担投资管理责任，从而体现出与自我管理型创业投资基金在管理资质上的公平对待。需要指出的是，以上有关管理团队资质的备案条件是针对享受普惠 性税收政策的创业投资企业而言的，所规定的条件相对较低有利于照顾西部地区。对于希望进一步获得政策性创业投资引导基金参股扶持的创业投资企业而言，则会在今后制定配套规章时提出相对较高的要求。

二、依据投资限制条款，对投资运作进行检查

投资限制条款包括：（1）不得从事担保业务和房地产买卖业务，但是购买自用房地产除外。（2）对企业的投资，仅限于未上市企业。但是所投资的未上市企业上市后，创业投资企业所持股份的未转让部分及其配售部分不在此限。其他资金只能存放银行、购买国债或其他固定收益类的证券。（3）对单个企业的投资不得超过创业投资企业总资产的20％。从所有这些投资限制看，都不会导致对创业投资企业自主从事创业投资的干预，而仅仅是为了避免创业投资企业超范围经营非创业投资，并与投资控股公司区别开来。

三、对违规行为适当处罚

对未按《办法》规定进行投资运作的，责令其在30个工作日内改正；未改正的，应当取消备案，并在自取消备案之日起的3年内不予受理其重新备案申请。对已经享受税收优惠政策的，应补缴应缴税额。对已经享受政策性创业投资引导基金参股支持的，应退还政策性创业投资引导基金的出资。

为降低备案成本、提高备案效率，《办法》对创业投资企业实行国家和省（含副省级城市）两级备案管理。国家备案管理部门为国家发展改革委，省级备案管理部门原则上为省级发展改革部门。但考虑到在有些省级行政区，已经通过地方立法授予了科技部门对创业投资企业的管理职能，《办法》规定“省级管理部门由同级人民政府确定，报国务院管理部门备案后履行相应的备案管理职责，并在创业投资企业备案管理业务上接受国家发展和改革委员会的指导。为便于国家备案管理部门及时了解全国创业投资企业发展情况，并随时对省级备案管理部门的有关工作进行监督检查，《办法》同时规定“省级管理部门应当及时向国务院管理部门报告所辖地区创业投资企业的备案情况，并于每个会计结束后的6个月内报告已纳入备案管理范围的创业投资企业的投资运作情况。”

力求通过制定配套规章逐步完善创业投资体制

由于法律只能调整可以准确界定的对象而且要求在执法过程中具有可操作性，因此任何一部法律都是有局限性的。尤其是对于涉及到资本募集、投资运作和退出等多个环节的创业投资基金的运作而言，仅仅靠一部单行的《创业投资企业管理暂行办法》来调整更不具有现实可行性。正是由于充分认识到单行法律法规规章的局限性，《办法》力求通过制定一系列配套规章与政策，来逐步完善创业投资体制。

这些配套规章与政策包括：（1）制定创业投资企业税收扶持政策，切实扶持创业投资企业发展并引导其增加对中小企业特别是中小高新技术企业的投资。（2）制定《创业投资引导基金管理规定》，鼓励有关部门和地方政府设立创业投资引导基金。（3）制定创业投资企业通过债权融资方式增强投资能力的有关规定。（4）研究尽快推动创业板市场建设的具体方案和促进区域性产权交易市场规范发展的政策，以拓宽创业投资的退出渠道。（5）制定《保险公司投资创业投资企业规定》，以支持保险公司在法律规定的范围内投资设立创业投资基金。（6）制定《证券公司开展创业投资业务规定》，以允许证券公司在法律规定的范围，通过参股设立创业投资基金和创业投资管理公司，开展创业投资业务。（7）研究成立中国创业投资协会的具体方案，以便通过行业协会对创业投资企业进行自律 管理，并维护本行业的自身权益。

创业投资企业管理暂行办法

(2005年9月7日国务院批准，2005年11月15日国家发展改革委、科技部、财政部、商务部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商行政管理总局、中国银监会、中国证监会、国家外汇管理局联合发布，自2006年3月1日起施行)编辑本段第一章 总则

第一条 为促进创业投资企业发展，规范其投资运作，鼓励其投资中小企业特别是中小高新技术企业，依据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国中小企业促进法》等法律法规，制定本办法。

第二条 本办法所称创业投资企业，系指在中华人民共和国境内注册设立的主要从事创业投资的企业组织。

前款所称创业投资，系指向创业企业进行股权投资，以期所投资创业企业发育成熟或相对成熟后主要通过股权转让获得资本增值收益的投资方式。

前款所称创业企业，系指在中华人民共和国境内注册设立的处于创建或重建过程中的成长性企业，但不含已经在公开市场上市的企业。

第三条 国家对创业投资企业实行备案管理。凡遵照本办法规定完成备案程序的创业投资企业，应当接受创业投资企业管理部门的监管，投资运作符合有关规定的可享受政策扶持。未遵照本办法规定完成备案程序的创业投资企业，不受创业投资企业管理部门的监管，不享受政策扶持。

第四条 创业投资企业的备案管理部门分国务院管理部门和省级（含副省级城市）管理部门两级。国务院管理部门为国家发展和改革委员会；省级（含副省级城市）管理部门由同级人民政府确定，报国务院管理部门备案后履行相应的备案管理职责，并在创业投资企业备案管理业务上接受国务院管理部门的指导。

第五条 外商投资创业投资企业适用《外商投资创业投资企业管理规定》。依法设立的外商投资创业投资企业，投资运作符合相关条件，可以享受本办法给予创业投资企业的相关政策扶持。

编辑本段第二章 创业投资企业的设立与备案

第六条 创业投资企业可以以有限责任公司、股份有限公司或法律规定的其他企业组织形式设立。

以公司形式设立的创业投资企业，可以委托其他创业投资企业、创业投资管理顾问企业作为管理顾问机构，负责其投资管理业务。委托人和代理人的法律关系适用《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》等有关法律法规。

第七条 申请设立创业投资企业和创业投资管理顾问企业，依法直接到工商行政管理部门注册登记。

第八条 在国家工商行政管理部门注册登记的创业投资企业，向国务院管理部门申请备案。

在省级及省级以下工商行政管理部门注册登记的创业投资企业，向所在地省级（含副省级城市）管理部门申请备案。

第九条 创业投资企业向管理部门备案应当具备下列条件：

（一）已在工商行政管理部门办理注册登记。

（二）经营范围符合本办法第十二条规定。

（三）实收资本不低于3000万元人民币，或者首期实收资本不低于 1000万元人民币且全体投资者承诺在注册后的5年内补足不低于3000万元人民币实收资本。

（四）投资者不得超过200人。其中，以有限责任公司形式设立创业投资企业的，投资者人数不得超过50人。单个投资者对创业投资企业的投资不得低于100万元人民币。所有投资者应当以货币形式出资。

（五）有至少3名具备2年以上创业投资或相关业务经验的高级管理人员承担投资管理责任。委托其他创业投资企业、创业投资管理顾问企业作为管理顾问机构负责其投资管理业务的，管理顾问机构必须有至少3名具备2年以上创业投资或相关业务经验的高级管理人员对其承担投资管理责任。

前款所称“高级管理人员”，系指担任副经理及以上职务或相当职务的管理人员。

第十条 创业投资企业向管理部门备案时，应当提交下列文件：

（一）公司章程等规范创业投资企业组织程序和行为的法律文件。

（二）工商登记文件与营业执照的复印件。

（三）投资者名单、承诺出资额和已缴出资额的证明。

（四）高级管理人员名单、简历。

由管理顾问机构受托其投资管理业务的，还应提交下列文件：

（一）管理顾问机构的公司章程等规范其组织程序和行为的法律文件。

（二）管理顾问机构的工商登记文件与营业执照的复印件。

（三）管理顾问机构的高级管理人员名单、简历。

（四）委托管理协议。

第十一条 管理部门在收到创业投资企业的备案申请后，应当在5个工作日内，审查备案申请文件是否齐全，并决定是否受理其备案申请。在受理创业投资企业的备案申请后，应当在20个工作日内，审查申请人是否符合备案条件，并向其发出“已予备案”或“不予备案”的书面通知。对“不予备案”的，应当在书面通知中说明理由。

编辑本段第三章 创业投资企业的投资运作

第十二条 创业投资企业的经营范围限于：

（一）创业投资业务。

（二）代理其他创业投资企业等机构或个人的创业投资业务。

（三）创业投资咨询业务。

（四）为创业企业提供创业管理服务业务。

（五）参与设立创业投资企业与创业投资管理顾问机构。

第十三条 创业投资企业不得从事担保业务和房地产业务，但是购买自用房地产除外。

第十四条 创业投资企业可以以全额资产对外投资。其中，对企业的投资，仅限于未上市企业。但是所投资的未上市企业上市后，创业投资企业所持股份的未转让部分及其配售部分不在此限。其他资金只能存放银行、购买国债或其他固定收益类的证券。

第十五条 经与被投资企业签订投资协议，创业投资企业可以以股权和优先股、可转换优先股等准股权方式对未上市企业进行投资。

第十六条 创业投资企业对单个企业的投资不得超过创业投资企业总资产的20％。

第十七条 创业投资企业应当在章程、委托管理协议等法律文件中，明确管理运营费用或管理顾问机构的管理顾问费用的计提方式，建立管理成本约束机制。

第十八条 创业投资企业可以从已实现投资收益中提取一定比例作为对管理人员或管理顾问机构的业绩报酬，建立业绩激励机制。

第十九条 创业投资企业可以事先确定有限的存续期限，但是最短不得短于7年。

第二十条 创业投资企业可以在法律规定的范围内通过债权融资方式增 强投资能力。

第二十一条 创业投资企业应当按照国家有关企业财务会计制度的规定，建立健全内部财务管理制度和会计核算办法。

编辑本段第四章 对创业投资企业的政策扶持

第二十二条 国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展。具体管理办法另行制定。

第二十三条 国家运用税收优惠政策扶持创业投资企业发展并引导其增加对中小企业特别是中小高新技术企业的投资。具体办法由国务院财税部门会同有关部门另行制定。

第二十四条 创业投资企业可以通过股权上市转让、股权协议转让、被投资企业回购等途径，实现投资退出。国家有关部门应当积极推进多层次资本市场体系建设，完善创业投资企业的投资退出机制。

编辑本段第五章 对创业投资企业的监管

第二十五条 管理部门已予备案的创业投资企业及其管理顾问机构，应当遵循本办法第二、第三章各条款的规定进行投资运作，并接受管理部门的监管。

第二十六条 管理部门已予备案的创业投资企业及其管理顾问机构，应当在每个会计结束后的4个月内向管理部门提交经注册会计师审计的财务报告与业务报告，并及时报告投资运作过程中的重大事件。

前款所称重大事件，系指：

（一）修改公司章程等重要法律文件。

（二）增减资本。

（三）分立与合并。

（四）高级管理人员或管理顾问机构变更。

（五）清算与结业。

第二十七条 管理部门应当在每个会计结束后的5个月内，对创业投资企业及其管理顾问机构是否遵守第二、第三章各条款规定，进行检查。在必要时，可在第二、第三章相关条款规定的范围内，对其投资运作进行不定期检查。

对未遵守第二、三章各条款规定进行投资运作的，管理部门应当责令其在30个工作日内改正；未改正的，应当取消备案，并在自取消备案之日起的3年内不予受理其重新备案申请。

第二十八条 省级（含副省级城市）管理部门应当及时向国务院管理部门报告所辖地区创业投资企业的备案情况，并于每个会计结束后的6个月内报告已纳入备案管理范围的创业投资企业的投资运作情况。

第二十九条 国务院管理部门应当加强对省级（含副省级城市）管理部门的指导。对未履行管理职责或管理不善的，应当建议其改正；造成不良后果的，应当建议其追究相关管理人员的失职责任。

第三十条 创业投资行业协会依据本办法和相关法律、法规及规章，对创业投资企业进行自律管理，并维护本行业的自身权益。

编辑本段第六章 附则

第三十一条 本办法由国家发展和改革委员会会同有关部门解释。

第三十二条 本办法自2006年3月1日起施行

管理层收购

管理层收购后，粤美的的总股本没有变，各类股份的比重也没有变，没有涉及控制权稀释、收益摊薄等问题，只是股权在两个法人实体之间的交换，这种转变的好处： 这里面的“法人股”非别样的“法人股”可比，它们中的很大部分是由粤美的管理 11 层控制的，这标志着政府淡出粤美的，经营者成为企业真正的主人。

管理层在实质上成为粤美的的第一大股东。两次收购之后，尽管从表面上看股权转让的结果只是股权在两法人实体之间的变换，尽管看起来美托投资有限公司是作为一个法人实体成为粤美的的第一大股东的，但美托投资实际上是由粤美的的管理层和工会控制的，所以最终管理层确立了对粤美的的所有权。粤美的管理层通过美托投资间接持有了粤美的17．3％(78％×22．19％)的法人股，粤美的的工会则间接持有粤美的4．88％(22％×22．19％)的法人股。这时的法人股已经从简单的为一个经济实体所控制的股份，变为控制在管理层人员的手中。在粤美的的管理层中，法人代表何享健通过美托持有了粤美的5．5％的股权(25％×22．19％)，持股2690万股，按照2001年1月1日到6月30日期间每星期五的收盘价的算术平均值(13．02元)来计，市值达到3．5亿余元。虽然目前我国的法人股不允许上市流通，但同股同权、同股同利必然是一个发展趋势。

降低了信息不对称的程度，减少了代理成本。管理层收购实现以后，以何享健为代表的粤美的管理层具有了双重角色：从性质上来说变原来的代理人为现在的委托人，但同时他们又在充分了解企业内部的各类信息。虽然其他中小股东对粤美的的一些信息不是十分了解，从这个角度来说信息不对称依然存在，但第一大股东能够获得充分的信息对整个股东集体来说已经比原来进步了。在这种情况下，由于委托人和代理人在很大程度上重合了，代理成本自然也就降低了。