基层自治与司法改革[范文大全]

第一篇：基层自治与司法改革

秋风：扩权强县之道：基层自治与司法改革

发布时间:2010-01-20 17:04 作者:秋风 字号：大 中 小 点击:268次

2009年中共中央一号文件在增强县域经济发展活力的背景下，提出了调整政府间关系的两大政策：第一，稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制。这其中包括，推进省直接管理县(市)财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。第二，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限。

这两方面的改革设想对于构造良好的政府与社会、市场的关系，对于塑造健全的社会治理秩序，均具有十分重要的意义。但如何推动这些革，还需要更理性的思考与探索。

为什么出现地市一级政府?

扩权强县改革所针对的是目前横亘于省、县政府之间的地级市政府，省直接管理县(市)的政策含义就是弱化、以至于最终取消地级市这样一个政府单位。

最有趣的是，地级市这样一级政府，在宪法、法律上是没有坚实依据的。宪法规定的行政区域划分层级是省级单位，县级单位，乡镇单位。在此之外，笼统地提到“较大的市”，这似乎就是地级市政府的依据。但这一法律依据实在较为含糊而微弱。人们不免怀疑：这么一个没有明确法律依据的政府层级为什么会出现，并且颇难取消?

从历史说起。现行政府间关系的基本架构与处理原则，大体是古代传统的延续。自秦建立郡县制以来，法律所规定的常态的政府层级总是三级，即中央政府，次级政府，基层政府。县政府是基层政府，县官是所谓“亲民之官”，这一点，两千多年来没有变过。中间层级的政府的名称、层级与管辖范围，则在频繁变动。

综观历代政制变迁，这种变动是有规律的：宋以前，次级政府单位数量较多，总是中央政府设立自己的派出机构。比如，汉有郡、国一百余，中央政府就在其上设立了十几个州刺史。到元代，建行省制，次级政府单位数量大幅度缩小，明清长期稳定为二十多。但这样以来，省所管理的县级单位数量就大幅度增加。于是就变成了省政府设立自己的派出机构，如清代的道。有意思的是，中间层级政府，不论是在中央政府与省政府之间，还是在省、县政府之间，开始都是监察机构，但逐渐就演变成一层实体性政府。

古人也知道如此叠床架屋的弊端，但这个横生出来的政府层级却又为势所必然。原因古人早就认识到了。郡县制的本质是统治权力自上而下逐级授予，从政治上说，所有官员对皇帝负责，从行政管理的角度说，每个官员对其上级政府负责。权力控制、监督机制也就按照同样的方向设计：中央政府控制、监督地方政府，使之执行自己的法律;上级政府控制、监督下级政府，确保其执行自己的命令。

然而，有效的控制、监督是有其技术限度的，考虑到人的生理能力与机构处理事务能力的限度，每个上级政府直接隶属的下级政府的数量不能太多，也许就是七八个，最多十来个。超过这一限度，上级政府即不可能对下级政府进行有效的控制、监督。应对之道，惟有设立派出机构，作为自己的耳目。时间一长，这个耳目性政府，就会长出完整的身体，监察机构就会实体化为一级政府。

地级市是依同样的原理生长出来的。五十年代，省之下有虚设的行政专员公署，“八二”宪法改称地区行政公署，已有实体化倾向。到九十年代，出现了地改市、地市合并的潮流，地区行政公署所在的市成为实体性的地级市，并对县进行完整的管理。原因在不难理解。一般的省都有七八十个县级单位，省长恐怕难以记住这么多县的县长的名字。为了有效地进行管理、控制，省政府必然倾向于设立一个监察机构，每一个地级政府监督六七县，最多十来个。而随后，这个机构具有自己的利益，就会实体化。

上述历史趋势表明，假如现行政府结构的原理、政府的职能不作较为根本的调整，即便以政令的方式扩权强县，地级市这个中间环节还是会以其它形式重生。

出路在县政与市镇自治

那么，如何真正有效地减少行政层次?

还得回到政府的控制、监督机制上。下辖政府单位太多的上级政府，总是倾向于设立中间层级政府，目的是强化对下级政府的控制与监督。这一目标是完全正当的。任何一个政府，如果不受有效控制、监督，必然成为民众的祸害。

不过，历史事实已经证明，过去两千多年来的这套政府架构，即便设立了中间层级政府，也仍然不能实现上级政府对下级政府的有效控制与监督。原因在于，这套政府架构的基本原理是权力自上而下地逐级授予，下级政府是上级政府的执行机构。这样，除了县政府之外，其他政府，从中央政府，到州、郡或省、道或省、地市政府，都不是管事的政府，而是管官的政府，它们的主要职能是控制、监督、管理下级政府。

这也意味着，包括中央政府在内的上级政府自己是没有直接政绩可言的，它的政绩只能是它所下辖的政府的政绩之总和。于是，面对高级政府，下面的两级政府具有共同利害关系，这两级政府之间形成的是保护与被保护的关系，而不是制度设计者所期望的监督与被监督的关系。于是，看起来可以做到雷厉风行的自上而下的控制、监督体系，在每一环节都有截留阀，其效力到了基层政府那里，就所剩无几了。

这表明，要有效地控制、监督基层政府，必须另寻出路。而只有解决了这个问题，上级政府才不会增设派出机构。这个出路就是基层自治。如果基层社

会是自治的，基层政府是自治性政府，其权力来自民众的授予，政府对民众负责，那么，本地人民就可以看管住本地政府，这个政府不大可能为害于民，上级政府也就没有必要严密、事无巨细地看管它，自然也就不必设立看管下级政府的中间层级政府。

过去十几年来，村民自治、社区自治在基层社会已有一定发育。现在高层提出“扩权强县”，隐含了推进县政自治的信息。首先，省直管县就意味着取消了一个直接妨碍县政自主决策的行政障碍。其次，省直管又提出了一个挑战：县的决策权力扩张，而管辖范围广泛的省政府又心力不足，那么，谁来控制、监督决策权力扩张了的县政府?如何避免这个没有地市级政府看管的县政府去以更大的权力更为放肆地祸害民众?或者反过来说，如何使这个县政府利用其扩张了的权力造福于县民?

很显然，既然准备告别原有的控制、监督机制，那就必须立刻建立起新的控制、监督县政府的机制。这个机制就是县政自治的种种安排。比如，强化县人大、尤其是其常委会的职权，使之真正成为本县的国家权力机构。为此，就需要增加县人大代表及其常委会选举过程的竞争性，使这些人士都真正对县民负起责任来。在时机成熟之时，可尝试县长的竞争性直选，使县民可对其直接问责。

关于基层政府自治，中共中央的文件还提出了推动市镇自治的思路，即依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限。也就是说，那些具有活力的市镇将不再只是县政府的下级政府，而将逐渐具有自我治理的权限。

这一点似乎被很多人忽略，但其实非常重要。传统中国的行政中心是“城”，但星罗棋布的“市镇”才是地区的经济、社会、文化、宗教等方面的中心。而且，与城不同，市镇通常是由民间自我治理的。过去三十多年来，市镇迅速恢复繁荣，尤其是在工商业、尤其是私人工商经济较为发达的地区。比如，珠江三角洲、浙江、江苏等地，市镇俨然已具有成为经济与社会意义上的城市(city)的条件。给予这些市镇以建制市的政治与法律待遇，它们就可以成为完整意义上的城市，而且比那些由行政中心演化而来的城市更像现代城市。

由此看来，中国的自治建设，可以沿着两条路径同时推进：第一条，积极地推动市镇自治。它是由比较单纯的工商业者组成的，自治的条件更充分。基于同样的理由，市镇自治可以采取委员会制，镇长仅为委员会决策的执行者。第二条，审慎地推动县政自治。事实上，早在清末民初，人们就曾经试图同时推进市镇自治与县政自治。这两者是并行不悖的。

以司法来控制自治实体

对于基层政府自治的构想，人们可能产生一个疑虑：市镇自治、县政自治是否合乎中央政府的利益?中央政府又该如何控制、监督这些基层政府呢?

我们首先可以确认一点：中央政府的最大利益是长期稳定地享有统治

权，而保障民众之合法权益，在国内普遍地实现正义，是这种正当性的唯一有效来源。从理论上说，中央政府通常会制定合乎普遍正义的法律、政策。中央政府也希望各级地方政府能够执行这些法律、政策，造福于民众。设立中间层级政府，也正是为了达到这一目的。

但原有的政府管政府机制很容易失灵，基层政府自治则可以解决这个问题。应当说，基层政府自治本身就可以确保地方政府想办法造福民众，这就是在为中央政府积累统治的正当性。更重要的是，自治也不意味着中央政府就无法控制、监督这些自治的基层政府。知识这种控制、监督机制的性质发生了变化，不再是行政性，而是司法性的：中央政府可以借助一套高效率的司法体系监督、约束地方政府，使之切实地执行自己的法律和政策。

传统上人们一直以为，在政府之间，只有上下级直接控制-服从的行政性权力才是真正的权力，只有这种权力能保证上级政府的法律、政令被下级政府切实执行。上面的分析已经表明，事实远非如此。中央政府借助中间层级的政府来监督基层政府执行自己的法律与政策，其执行的效力必然大打折扣，人们已经用“政令不出中南海”来形容这一政治困境。

但是，人类也已经找到了解决这一问题的出路。如前贤所说：“如果政治上有所谓定理，则一个政府，其司法权与其立法权应具同格，当列为一条。”按照这样定理，中央政府的法律与政策，要靠中央政府自己来执行，而不应当借助中间层级的政府来执行。就法律而言，中央政府法律与政策的执行者，应当是中央政府自己的法院，而不应当是其他机构。

基于这一简单的真理，笔者近年来提出了司法中心的政改方案，其要旨是建立一套相对于地方政府享有独立性的法院体系。这些法院就在地方政府身边，应民众之诉求，即时地审查地方政府的法规和行为，阻止地方政府侵害民众权益，从而制约、约束地方政府滥用权力的倾向。这个法院系统以看得见的方式让民众得到正义，也使中央政府的法律在全国范围内得到一致的执行，从而实现真正的“统一”。

现行法院体系是无法履行这些责任的。人们早就指出，目前的地方法院高度地行政化、地方化。它们大体上听命于地方政府，在执行全国的法律的时候，时不时地按照地方的需要随意进行解释。这样的法院既不能统一地执行全国性法律、约束地方政府，也无法向遭受地方政府侵害的民众提供及时有效的救济，从而损害整个政府的权威。

中央政府要有效地执行自己的法律、有效地监督地方政府，就必须建立自己的法院体系，即中央法院系统。这个法院系统具体如何设立，或可讨论，但此种必要性，恐怕是难以否认的。与削减政府层次相关的一点是：地级市政府尽管妨碍省直管县，但其最初作为监察层级的设立是有其合理性。因而，这一级政府可以经过改造，予以保留。所谓改造，就是剥离其行政职权，将其转换为较为纯粹的监察与司法层级，中央法院的初审法院——地区法院——设立于此，其司法管辖区即为现在地级市的行政管辖权。当然，负责执行中央政府之其它政令的机构，比如土地管理监察、行政监察、银行监管等等机构，均克设立于此一层级。

作为中央法院系统的初审法院，它可以成为这些县、市镇的自治性政府的监督者。它有权受理以其司法管辖区内各级政府及其行政部门作为一方当事人的纠纷，即所有行政诉讼，以及以这些政府为当事人的所有民事诉讼。它还有权受理涉及两省居民、政府的诉讼。在审理所有这些案件的过程中，它有权审查地方政府的抽象行政行为，即审查地方行政法规、部门规章、红头文件的合法性及合宪性，一旦发现其违法或违宪，即宣告其无效。

通过这样一套法院体系，民众可以比较便利地找到中央政府在地方的直接代理人，不经过任何中间环节，直接从中央政府那里获得救济，获得正义。通过这种办法，中央政府也可以约束自治的地方政府，使之不能做损害自己辖区民众的事情，不能做损害其他地区的事情，更不能做违反中央政府法律、侵害国家整体利益的事情。总之，借助于中央法院系统，中央政府与民众得以保持直接、快捷的联络、沟通渠道，两者可以共同监督自治的地方政府。

当然，这种司法监督绝不会损害地方的自治，它只是给地方自治划了一条否定性边界：地方自治必须是在全国法律所允许的范围内的自治，必须是能够增进民众利益、从而增进国家利益的自治。这样，中央政府与地方政府形成合理的分工合作关系：地方政府享有广泛的自由活动空间，可以更为自主地做事;中央政府则对其活动予以监管，可以有效地阻止其做坏事。从这样健全的政府间关系架构中，民众将会得到较大福利。

第二篇：试析基层法院司法统计工作改革与创新

试析基层法院司法统计工作的改革与创新

[摘要]文章从基层法院司法统计工作的实践经验中分别阐述了统计工作的现状与存在的问题。对推进司法统计工作管理模式和机制的改革与创新提出了建议和思考，以及对司法统计数据指标体系的完善。如何强化司法统计队伍建设，加强执法检查，推进司法统计信息化建设，使基层法院司法统计工作逐步走向法制化、规范化、科学化的轨道。

[关键词] 现状并存在问题工作模式和机制创新统计信息化建设

统计队伍的建设

社会统计工作是国家实行科学决策和科学管理的一项重要工作。是党和政府认识国情、国力、决定国策、制定规划的重要依据。司法统计是社会统计的重要组成部分，是统计理论与司法实践相结合的产物，是分析审判活动以及与审判活动密切联系的其他社会现象的有力工具[1]，在审判管理和审判决策方面发挥了重要的作用。随着新经济时代的到来，统计信息要随着经济不断进行改革，在技术设备、人才服务、工作模式、信息化建设等方面进行创新，以适应新时代的需要。现就基层法院的实际情况以实事求是的统计思想对新时期司法统计的改革与发展做一些分析与探讨。

一、基层法院司法统计工作现状并存在的问题

目前，基层法院体系中的统计工作尽管成就斐然，但存在不容忽视的问题。司法统计工作现状不能满足基层法院信息化建设和科学管理的需要，具体表现在以下四个方面：

1、基层法院专用程序体系相对落后。随着科技信息的发展，司法统计系统得以更新和完善。但司法统计报表的固定模式和统计指标体系滞后，不能满足基层法院统计工作的需要。绝大多数基层法院立案系统不完善，统计程序大都停留在单机运行和手工操作阶段，使基层法院系统数据无法直接提取利用，统计人员需要重新进行抄写、计算、录入这就造成了基层法院人力、物力资源不必要的浪费和消耗。在基层经费相对紧张的情况下，这势必影响法院全方位、立体化统计数据的展示，成为制约基层司法统计事业发展的“瓶颈”[2]。

2、基层法院统计信息的重要性尚未得到充分认识。现阶段,大多数基层法院领导者认为统计只是简单的数据汇总和统计而已,是一项可有可无的的辅助性工作,却忽略了对数据信息的有效利用。有些法院虽然在硬件措施上已经基本能满足司法统计的需求，但是软件设施以及内部网还没有得到更好的完善。统计信息需要各庭室手工抄写、填表上报统计员进行统一整理，这样就形成很多数据无法采集，使得基层统计员难以准确的统计和反映。由于烦琐的统计大大降低了统计人员的主观能动性。司法统计单纯的反映工作成绩的数量统计，掩盖了改革发展中的一些深层次的矛盾，不利于审判态势与社会效果的有机结合。

3、司法统计部门自律制度不完善，导致统计法制意识淡薄。基层法院部门没有严格的自律制度，统计执法乏力，缺乏应有的打击力度，使统计法律、法规失去了应有的震慑作用，所以司法统计人员没有很高的责任感和纪律约束感。因此也弱化了保证统计数字质量而应该坚持的原则和立场。降低了统计员对数据的责任意识、敏感性和抗干扰能力。使司法统计数据的真实性、可靠性不能得到最后的保障[3]。

4、基层统计工作薄弱，统计队伍人员素质较低。首先基层法院统计队伍业务素质水平普遍偏低，据统计司法统计人员大部分并非专业出身，统计人员多数身兼数职，而且变动频繁，稳定性差。基层统计人员素质不能完全满足新时代和司法统计工作任务的需要，一定程度上使基层统计数据的质量受到影响。按照司法统计工作对统计人员要求：真正达到懂法律知识、会统计调研、会分析研究、会微机操作的“四会”标准的人才不容乐观。基层司法统计人员大多对统计工作往往一知半解，以至于对统计信息缺乏深层次的研究和分析，跟不上

新时期、新形势的要求。

二、加强司法统计工作管理模式和机制的创新

新时期司法统计改革的重点，要求我们与时俱进，改革开放以来，统计工作有了很大的进步，但我们仍要不断改进和提高司法统计水平，才能充分发挥司法统计在基层法院管理中的职能。

1、加大基层法院统计信息管理的硬件和软件的投入。一是建立全套的立案与司法统计相结合的系统，该系统记录案件的所有情况，以及审批、排期、送达、保全和先于执行、庭前准备、庭前调解、归档等各环节，自动生成报表。这将大大减少统计员的工作，并保证所采集的数据真实，准确。二是建立法官业绩档案计算机机管理系统，该系统通过图表、数据、信息等形式客观记载并综合反映法官工作状况、具有统计分析和查询功能的计算机软件管理系统。统计的生命在于数据的准确性、客观性、溯源性，实现准确、高效、方便的数据处理模式。所以基层法院领导应重视司法统计工作,将其列入法院管理体系,从人力、物力、财力上给予支持,不断改善司法统计工作条件,运用现代技术手段,建立统计信息系统,充分发挥统计信息、咨询、监督、预测的整体功能,以更好地为法院高层决策提供可靠依据。

2、完善统计指标体系,增强信息的时效性和准确性。加强基层司法统计信息管理,必须建立一套与法院管理、审判运行态势相适应的全面综合指标体系。（注：司法鉴定、执行救济、执行恢复、诉讼费统计、信访息诉等在软件统计方面还是空白）因此，要加快实现司法统计表格标准化、调整动态统计指标休系（例如信访的流动监督与处理），使司法统计指标、司法统计分类及其编码具有统一性和唯一性。另外，通过建立以数字方式存储的统计数据库，有利于司法统计信息查询、管理及统计信息的传输和处理，从而使各级统计信息系统的功能得到最大限度的发挥，形成统计数据分析成果。使决策层对司法统计情况全方位把握,将审判质量统计、审判效率统计、社会效益统计有机结合起来。建立起立案设计、组织设计、技术手段、信息流程等各个环节弥补统计过程与技术的缺陷[4]。

3、进一步完善各项考核制度，完善司法统计体制。目前,基层法院还是以年底的各项考核指标为依据,尤其以司法统计审判公正指标、审判效率指标、审判效果指标为其政绩的主要考核指标。这样就不可避免地出现为了完成上级下达的各项指标,以至于有可能出现偏离本院实际情况的失实数据。要想改变这种现状,应制定强制性考核指标，要求各基层法院根据本地区、本单位的实际情况,制定切实可行的发展目标，并且保持目标、制度的延续性[5]。一要完善司法统计制度，强化服务功能，敢于披露司法统计工作中的深层次的矛盾，是现代司法统计转型中统计工作者不可推脱的责任。二要健全各种原始登记、台帐和报表制度、规范统计工作制度、统计监督制度，提高统计工作规范化、统计分类标准化、数据处理现代化水平。三要设立基层法院司法统计与各审判庭室统计研究机构为一体的司法统计体制。通过开展统计分析及时发现问题和提出对策，促进司法统计工作不断改进和加强。

4、强化司法统计法制建设，为司法统计工作提供保障。实践证明，要抓好基层统计工作，法制是最有力、最有效的手段。在统计管理方面，严格按照国家根据立法形式通过发布的统计标准，确保统计口径的一致性。健全统计法制建设,依法统计,严格执法。强有力的法律实施机制从根本上真正杜绝虚报、瞒报等统计违法行为的发生[6]。司法统计部门要规范统计基础工作，加强统计法制建设，充分依靠法制手段规范统计行为，维护统计秩序，改善统计工作环境，保障统计资料的真实性、准确性、完整性和及时性。充分利用电视会议、互联网开展多种形式的司法统计法制学习活动，不断增强基层法院领导干部、统计人员的统计法律意识，让司法统计人员明确自己的合法权利和法定职责，坚持实事求是，恪守职业道德。其次要对司法统计的问题进行重点执法检查，把司法统计机构和部门的建立、统计是否配备专职人员，统计台帐是否建立，登记是否及时，资料是否可靠，工作程序是否规范等基础统计工作列为统计执法检查的主要内容。

5、司法统计质量与效率并重，努力提高统计数据质量。一是司法统计数据统计信息的完整性。要求司法统计数据采集范围和内容含量上要全面,各项指标的报表填报要完整。二是司法统计数据质量统计信息准确性。对审判庭室报来的各类数据必须严格审查, 是否客观真实，是否按司法统计制度规定的指标填报,计算方法是否正确,计算结果是否准确，司法统计数据是否符合基层法院的实际情况等，从数据采集的源头把好质量关。三是司法统计数据质量统计信息的及时性。以实事求是、不断创新统计工作的手段和方法，提高统计数据的时效性。四是司法统计数据质量统计信息的简便性，各种统计数据和统计分析文章,力求简洁、清晰、明了。

三、加快司法统计工作信息化创新，提升司法统计服务手段

在信息时代里，统计信息的采集、处理、存储、传输、发布等全过程正在实现网络化，在网上实现统计的全过程是信息时代统计工作发展的大趋势[1]。加速统计信息现代化建设，不断进行统计信息创新是新经济时代发展的迫切需要，也是司法统计工作本身的迫切需要。

1、加快信息化建设创新。基层法院司法统计部门难以及时反映新时期的新要求和新变化,所以信息化建设是提高工作效率、增强服务功能、促进统计现代化建设必要保障和手段。依托现有的硬件和网络技术, 整合统计信息资源,构建统计信息服务网络互动平台,根据司法改革需求，挖掘统计数据，在开发派生统计信息方面做文章。统计工作信息化的实现必能大大地促进管理模式和统计制度方法的改革。汇聚不同领域的研究者，尤其是数据库技术、人工智能技术，统计、可视化技术、并行计算等方面的学者和工程技术人员，投身到数据挖掘这一新兴的研究领域，形成新的技术热点[1]，使这些领域实现突破性和跨越式发展。

2、信息多元化模式的创新。基层法院要加强对各审判庭室的管理，真实反映审判动态问题，在改进和完善司法统计报表制度的同时，及时掌握审判工作情况，积极推进开展统计试点，鼓励统计创新，研究统计监测体系，逐步实现统计数据来源渠道多元化。一是建立并执行基层法院司法统计数据统一归档，分级分类使用制度。资料归挡形式推行光盘存储形式，实现资料管理的安全化、制度化、规范化。二是建立司法统计法制系统(司法统计法律、法规、规章、规范性文件数据库)；三是建立司法统计项目管理系统(基层法院司法统计调查项目库、审判庭室统计调查项目数据库、基础统计指标及指标解释数据库、及计算方法数据库、统计标准数据库、统计调查方法数据库)；四是建立专项司法统计信息系统(全国法院刑事、执行案件司法统计调查数据库)五是建立司法统计质量评估系统(司法统计指标数据逻辑关系库、司法统计数据质量评估库)；六是建立司法统计分析系统(司法统计分析应用软件)；七是建立司法统计监督管理系统(监督基层法院司法统计管理库)；

四、强化司法统计队伍的建设，多方培训司法统计人员素质

1、提高工作人员统计思想认识，深化对司法统计数据分析的研究

所谓统计思想，就是在统计实际工作、统计学理论的应用研究中，必须遵循的基本理念和指导思想[7]。司法统计工作是专业性、综合性很强的工作，统计工作涉及的面较广,这就要求统计工作者要有良好的职业道德和业务素质[8-9]。目前许多统计人员理论知识欠缺,不会从大量的数据中提取有价值的信息以供决策者考,或者说根本就没有这种意识。所以，我们必须深化对数据分析的认识并且从数据中获取一切有效信息为目的，不断拓展研究思路，继续开展数据分析方法技术的研究。这就要求各基层法院要运用各种措施来提高统计人员的自身素质,要着手培养和提高基层工作人员的素质，不断提高统计人员的业务水平。

2、多方培训强化统计人员素质，加大培训教育资金投入。由于现代统计在理论分析研究上、调查整理方式上、信息化处理技术上的进步和发展，对司法统计工作人员提出了更高的要求。因此,全方位加大培训的资金、技术、人力投入和工作力度,造就一大批懂法律知识、司法统计分析和计算机技术的人才队伍显得尤为重要和迫切。要建立科学的培训机制。通过采取集中培训与自我教育相结合、请进来教与送出去学相结合等方式, 对原有的统计信息工

作人员进行各种技能(如计算机的应用技术、统计调查、统计整理、统计分析等)和各种知识与素质(主要是统计知识、法律知识、政治素质、职业道德素质)的培训及培养。培训可采取多层次、多内容、多形式、多途径并且要经常化、制度化、规范化。使基层司法统计人员接受多层面的培训和交流,不断强化职业道德,形成依法统计理念,不断更新、拓展专业技术水平和操作技能,能够比较准确分析研究和把握新时代的趋势,充分利用网络资源, 保障统计资料的真实性、准确性、完整性和及时性，为提高数据质量和高层司法决策提供强有力的人才支持，为服务经济社会发挥重要作用，全面促进社会主义现代化建设事业发展。参考文献：

[1] 邵文虹，罗东川，司法统计基础与实务，最高人民法院研究院。2007，（8）。

[2] 刘春才，[3] 邢利宇，[4] 邓大松，[5] 赵红雷，[6] 王桂菊，[7] 陈福贵，[8] 刘玉琼，[9] 张凤霞，翁祥桂，王桑根，基层统计的特征及存在问题。1999，（1）。政协委员揭秘中国统计数据失真的原因。2010，（3）。刘昌平等，2009-2010中国社会保障改革与发展报告。2010，（11）。加强统计信息管理 提高统计服务质量。2008，(1)。贾玉荣，新形势下如何提高统计信息质量。2008，(10)。统计思想雏议。2004，(5)。曹向兰.构建统计信息质量长效机制。2009，(12)。浅谈如何提高统计信息的质量。2005，(5)。

第三篇：司法改革的基层探索

司法改革的基层探索

刘玉杰

访谈对象：江西省吉安县人民法院院长 段恩雄

法周刊：您是吉安县法院审委会的主持人，请您谈谈对审委会改革的看法？

段恩雄：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确司法改革是全面深化改革的重点之一，提出改革审委会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。

审委会制度是我国法制建设的历史性选择，有科学的理论基础、政治基础、实践经验，具有强大的生命力和自身优势。但随着法治建设的发展，该制度弊端日益显现。

按照《决定》精神，最高人民法院正实施改革部署。这也促使我们思考，司法改革是静待其他法院改革成果，还是先行探索？我们认为，顶层设计和基层探索可有机结合，基层可在遵循宪法和法律的前提下先行进行改革创新实践，这也为司法改革提供了源头活水。

法周刊：是什么原因促使你们进行审委会改革探索的？

段恩雄：尽管审委会未从根本上影响到法官独立办案，但随着法治社会发展，审委会制度还是表现出一些缺陷。

审委会职责范围不明确。近3年来，我院审委会讨论案件数逐年上升，2011年47件、2012年57件、2013年65件。一方面，审委会恐成为法官规避错案追究风险的避风港；另一方面，委员深陷其中，无暇分身办案，审委会失去了统一法律适用、审判工作监督指导等功效。委员履职能力有差异。有的委员长期不办案，对审判工作生疏。有的长期从事单一审判业务，对其他审判业务不熟悉。加之审委会讨论制度上不尽完善，就可能造成有的委员在讨论案件时说不出话，或者说不到要点，跟风随大流，影响审委会职能发挥，降低审委会权威。

委员责任追究不清。审委会集权行政化导致审判权力由法官向院领导、庭室负责人集中，形成案件的“审权”和“判权”分离，造成诉讼资源的浪费，还导致权责不明，模糊了办案责任界限，难以准确地实行责任追究。

当前，司法权力运行机制中存在的最大问题是如何使司法职能和责任归位。我们设想通过规范审委会职能，突出法官、审判组织的主体地位和办案责任制的落实，以促进司法公正。

法周刊：针对以上问题，吉安县法院做了哪些探索？

段恩雄：改革审委会制度，是在坚持合议庭独立审判的基础上，让审委会充分发挥积极作用，最大程度实现让审理者裁判、由裁判者负责。

为此，我们的做法是，放权，还判权于审判组织。压缩审委会案件讨论范围，防止合议庭或分管领导为了推卸责任，将不属于审委会讨论的案件推向审委会，也推动法官独立办案。建立拟讨论案件分流和过滤机制，由过滤小组审查分流拟讨论案件，减少审委会案件讨论数量。设立专门的审判管理办公室，对审判运行动态进行跟踪分析，及时总结反馈审判中出现的问题，保障案件即使不上审委会也能得到公平正义的审理。

转型，强化委员指导职能。加大审委会委员担任审判长审理重大、疑难案件的比例，加强院庭长、审委会委员在审判管理中的作用。重点明确委员和专职委员履职范围、方式，要求委员开示范庭、办示范案、庭审观摩，对审管办已评查案件反评查，开展审判态势分析、涉诉情况调研等工作，强化委员对审判的指导监督职能。提效，增强委员履职能力。审委会实行例会制，单月10日、30日、双月20日召开例会，无讨论议题则安排学习，以委员学习带动干警学习，建设学习型法院。明确委员回避情形、表决方式、责任追究方法等，确保了审委会案件讨论质量。还增加了审委会决议执行内容，要求审委会决议合议庭及其他各部门必须执行，审委会作出决定的理由应当反映在裁判文书中，确保了审委会决议的权威性。

法周刊：下一步，在推进审委会改革方面你们有什么打算和展望？

段恩雄：目前，我院审委会改革工作做了一些尝试，下一步还将在最高人民法院的总体部署下，严谨推进。

完善委员遴选机制。弱化审委会案件讨论功能，强化审委会咨询监督功能。拟对新增委员实行竞争性遴选，扩大遴选范围，从全院符合任职要求的非领导职务的优秀法官中遴选，推动审委会的专业化。

设立专业化审委会。探索设立不同审判领域的小审委会，如民事审委会、刑事审委会、行政审委会以及执行工作委员会。根据每个委员某一审判领域的优势，合理分流至不同专业审委会，提高审判工作质效。

拓深专职委员作用。按照最高人民法院《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》的精神，进一步明确专职委员的具体工作职责、权限和工作方式，建立健全相关保障机制，充分发挥专职委员的作用。

第四篇：司法改革与政治体制改革

如贺卫方教授前文所言：“一般大众传媒更如同约好了似的，对于法院、检察院以及公安系统在司法和执法过程中出现的种种负面现象连篇累牍地加以报道。”近来又有以揭露社会不公现象为己任的“焦点访谈”报道了云南两个地方法院严重违反程序法的情况，又一次把人们的目光吸引到司法公正的问题上。这一报道引出了一个老话题，即司法公正与社会环境的关联问题。如人们所知，司法改革的目的是通过对现行司法体制的改革来实现司法的公正性。这种改革是针对司法体制自身的，尤其是目前的分散化的司法改革-审判机关的司法改革、检察机构的司法改革等更限于自身体制的改革。而这种自我手术式的和非扩散性改革的局限性，使司法改革难以有很大的作为。我们应当认识到如果与司法体制相关的体制不改革，没有一个有利于实现司法公正的体制环境，司法体制自身的改革也就难以取得实质性的成效。笔者的这种观点似乎有“环境决定论”的嫌疑，但必须承认，如果不消除外部体制上的问题，而只是简单地对“终端”“杀毒”，即使是天天升级“杀毒软件”也将无济于事。

以“焦点访谈”报道的情况看，云南的两个基层法院严重违反程序法的一个原因是受到地方行政的干预，而这似乎还是一个主要原因。问题在于，为什么地方行政能够干预基层法院的司法工作呢？为什么法院没有能够顶住来自地方行政的干预呢？这里涉及我们长期议论的司法独立性问题。我们可以设想基层法院面对地方的行政干预“勇敢”而上，去堵“枪眼”，但后果会怎么样呢？我想，如果抵制地方行政干预没有什么不利后果以及能够有效抵制的话，相信就不会发生上述报道的司法不公问题。问题恰恰在于地方行政能够有效地干预，这种干预是以制度和权力作保障的，而不是以情感为基础。在一定程度上，作为名义上独立行使司法权的法院是无法加以有效抵制的。不是奉行“不抵抗主义”，而是抵抗常常是无谓的。地方行政是一个模糊的概念，准确地讲就是地方政府，地方政府与法院是什么关系？从表面上看似乎没有关系，但实际上，法院是受控于地方政府的。法院的人、财、物，哪一项不受地方行政的控制？除了地方政府以外，可以干预的还有其他一些权力机构。地方各级法院的院长从名义上是由地方人民代表大会决定的，但最重要的提名权却是在地方组织。在财政方面，更是要受到地方行政的控制。

从实质上分析，地方行政机构就是地方的主要权力机构，地方法院不过是地方权力机构的组成部分而已。在这个意义上，甚至谈不上地方干预与否的问题。这种关系在建筑格局上也能反映出来。在一些地方，政府行政机关或地方党的办公楼处于中心位置，而法院、检察院、公安局、司法局的办公楼围绕其外。法院与其他行政机关完全是等同的位置。从实际结构关系看，法院不过是地方行政的附庸，法院就应当服从于地方行政。退一步而言，地方行政干预不对，那地方党组织又能不能干预呢？问题的答案具有悖论特征，实践中答案却是肯定的。为了维护地方的利益，地方行政可以通过地方党组织实行间接干预。由于地方党组织的干预具有其政治正当性，因此法律理论上的不干预理论就难以对抗。在权力架构方面，基于这种政治正当性，设计者也没有打算要真正让法院摆脱这种权力干预。对于大案、要案，地方权力机构可以通过特定的机构对公、检、法进行统一协调，这是众所周知的实情。统一协调是从积极意义上来表述的，消极意义上就是干预。

从中国目前的现状观，不仅是基层法院受制于地方的干预，更高一级、高二级的审判机构不也处于这种境况吗？地方权力机构对司法干预的动因很多，地方的经济利益、地方权力机构中具体行使权力者个人的利益、权力行使者对司法公正性与司法者的认识差异等等。在我国的经济体制架构下，经济主体的利益与地方权力主体有着密切的关系，地方政府往往有自己的全资企业，由于各种无法脱离的利益联系，也就必然要使地方行政进行干预，不干预是不可能的。领导批条这种干预方式在实践中从来都是畅通无阻的。因为我们的体制和观念成就了这一点。

要保证法律的统一实施，坚持法治原则，独立的、不受干预的司法是其必要条件。对此，似乎我们都明白。但遗憾的是，这种认识仅限于法的理论和理想层面，并没有得到真正的认可。一句“中国国情”就将这种认识全部消解了，因为所有关于司法独立的原则和措施都是非中国传统的。而且正当的干预更为干预者提供了干预的契机。这一方面是因为我们在观念上并未真正接纳独立审判的意识，另一方面，是我们的体制架构为这种干预提供了条件。因此，当我们在观念上接受了独立司法的必要性时，就应当改革能够干预司法的现行权力结构体制。这就涉及到政治体制改革问题，就应当在推行司法体制改革的同时，积极推行政治体制改革。当然，要进行这方面的改革是十分困难的，但正如贺卫方教授前文结语所言：“我们且不可‘只拣无火处走’”

第五篇：司法改革与政治体制改革

如贺卫方教授前文所言：“一般大众传媒更如同约好了似的，对于法院、检察院以及公安系统在司法和执法过程中出现的种种负面现象连篇累牍地加以报道。”近来又有以揭露社会不公现象为己任的“焦点访谈”报道了云南两个地方法院严重违反程序法的情况，又一次把人们的目光吸引到司法公正的问题上。这一报道引出了一个老话题，即司法公正与社会环境的关联问题。如人们所知，司法改革的目的是通过对现行司法体制的改革来实现司法的公正性。这种改革是针对司法体制自身的，尤其是目前的分散化的司法改革——审判机关的司法改革、检察机构的司法改革等更限于自身体制的改革。而这种自我手术式的和非扩散性改革的局限性，使司法改革难以有很大的作为。我们应当认识到如果与司法体制相关的体制不改革，没有一个有利于实现司法公正的体制环境，司法体制自身的改革也就难以取得实质性的成效。笔者的这种观点似乎有“环境决定论”的嫌疑，但必须承认，如果不消除外部体制上的问题，而只是简单地对“终端”“杀毒”，即使是天天升级“杀毒软件”也将无济于事。

以“焦点访谈”报道的情况看，云南的两个基层法院严重违反程序法的一个原因是受到地方行政的干预，而这似乎还是一个主要原因。问题在于，为什么地方行政能够干预基层法院的司法工作呢？为什么法院没有能够顶住来自地方行政的干预呢？这里涉及我们长期议论的司法独立性问题。我们可以设想基层法院面对地方的行政干预“勇敢”而上，去堵“枪眼”，但后果会怎么样呢？我想，如果抵制地方行政干预没有什么不利后果以及能够有效抵制的话，相信就不会发生上述报道的司法不公问题。问题恰恰在于地方行政能够有效地干预，这种干预是以制度和权力作保障的，而不是以情感为基础。在一定程度上，作为名义上独立行使司法权的法院是无法加以有效抵制的。不是奉行“不抵抗主义”，而是抵抗常常是无谓的。地方行政是一个模糊的概念，准确地讲就是地方政府，地方政府与法院是什么关系？从表面上看似乎没有关系，但实际上，法院是受控于地方政府的。法院的人、财、物，哪一项不受地方行政的控制？除了地方政府以外，可以干预的还有其他一些权力机构。地方各级法院的院长从名义上是由地方人民代表大会决定的，但最重要的提名权却是在地方组织。在财政方面，更是要受到地方行政的控制。

从实质上分析，地方行政机构就是地方的主要权力机构，地方法院不过是地方权力机构的组成部分而已。在这个意义上，甚至谈不上地方干预与否的问题。这种关系在建筑格局上也能反映出来。在一些地方，政府行政机关或地方党的办公楼处于中心位置，而法院、检察院、公安局、司法局的办公楼围绕其外。法院与其他行政机关完全是等同的位置。从实际结构关系看，法院不过是地方行政的附庸，法院就应当服从于地方行政。退一步而言，地方行政干预不对，那地方党组织又能不能干预呢？问题的答案具有悖论特征，实践中答案却是肯定的。为了维护地方的利益，地方行政可以通过地方党组织实行间接干预。由于地方党组织的干预具有其政治正当性，因此法律理论上的不干预理论就难以对抗。在权力架构方面，基于这种政治正当性，设计者也没有打算要真正让法院摆脱这种权力干预。对于大案、要案，地方权力机构可以通过特定的机构对公、检、法进行统一协调，这是众所周知的实情。统一协调是从积极意义上来表述的，消极意义上就是干预。

从中国目前的现状观，不仅是基层法院受制于地方的干预，更高一级、高二级的审判机构不也处于这种境况吗？地方权力机构对司法干预的动因很多，地方的经济利益、地方权力机构中具体行使权力者个人的利益、权力行使者对司法公正性与司法者的认识差异等等。在我国的经济体制架构下，经济主体的利益与地方权力主体有着密切的关系，地方政府往往有自己的全资企业，由于各种无法脱离的利益联系，也就必然要使地方行政进行干预，不干预是不可能的。领导批条这种干预方式在实践中从来都是畅通无阻的。因为我们的体制和观念成就了这一点。

要保证法律的统一实施，坚持法治原则，独立的、不受干预的司法是其必要条件。对此，似乎我们都明白。但遗憾的是，这种认识仅限于法的理论和理想层面，并没有得到真正的认可。一句“中国国情”就将这种认识全部消解了，因为所有关于司法独立的原则和措施都是非中国传统的。而且正当的干预更为干预者提供了干预的契机。这一方面是因为我们在观念上并未真正接纳独立审判的意识，另一方面，是我们的体制架构为这种干预提供了条件。因此，当我们在观念上接受了独立司法的必要性时，就应当改革能够干预司法的现行权力结构体制。这就涉及到政治体制改革问题，就应当在推行司法体制改革的同时，积极推行政治体制改革。当然，要进行这方面的改革是十分困难的，但正如贺卫方教授前文结语所言：“我们且不可‘只拣无火处走’”

（作者系清华大学法学院教授、博士生导师）

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