论政府职能转变与建设和谐社会[5篇范文]

第一篇：论政府职能转变与建设和谐社会

论政府职能转变与建设和谐社会

杨建顺中国人民大学法学院教授

关键词: 政府职能转变/建设和谐社会/补充性原则/法规范/利益表达/参与型行政

内容提要: 我国改革开放既以政府职能转变为其重要的变革内容，又以行政体制改革为实现市场经济建设目标的重要途径和手段，而从计划经济到市场经济的转轨，又为政府职能的全面转型提供了重要的社会经济基础。在转型过程中，要求政府肩负起诸多角色。政府职能转变的目标，在于建立和完善宏观调控机制，致力于建立和发展现代民主，培育市民（公民）社会。要完成这种职能转变和变革，必须建立法律规范体系和秩序政治规则，确立真正的法律权威和政府规制的正当性，达成普遍的政治共识。《行政许可法》和《实施纲要》的颁布与施行，为转变政府职能确立了崇高的目标。建设和谐社会、政府职能转变，一切均应依法推进，建立和完善相应的法规范或曰“游戏”规则。政府职能的转变，要求以法规范的形式加以明确，以具体的权力和职责的性质加以确认，以具体的岗位责任制加以保障，以市场主体乃至各个领域、各个层次的利益表达和利益实现作为监督制约。参与型行政是增强转变政府职能的可接受性、建设和谐社会的保障。

一、政府职能转变的背景与目标

从20世纪80年代以来，我国进入堪称第二次革命的改革开放新时代。改革开放既以政府职能转变为其重要的变革内容，又以行政体制改革为实现市场经济建设目标的重要途径和手段，而从计划经济到市场经济的转轨，又为政府职能的全面转型提供了重要的社会经济基础。

伴随着改革开放从局部单项向整体系统方向的不断推进，社会结构从封闭走向开放，计划经济向社会主义市场经济转轨，农业社会向工业化社会转变，形成了强调建构民主的政治体系，发展社会生产力的社会主导价值，标志着我国在整体上已经开始了历史转型过程。在这个转型过程中，面对世界各国的改革大潮，承受着内外界的压力和挑战，我国政府的职能以及承担该职能的行政权力和行政活动也经历了全方位的、巨大的挑战。一方面，我国迈向现代化的转型时期，恰逢国际竞争异常激烈之时，经济全球化和全球一体化的大潮，使得我国改革机遇与挑战并存，而国内企业、民间力量相对弱小，[1]要求政府必须认真应对经济体制的重组与创新，并且在体制转换的过程中肩负起制度设计者、资源调动者、变革推动者、利益协调者和纠纷裁决者等诸多角色，明确界定政府与企业、民间组织各自的职能范围，形成国家、社会和个人三者在公共服务和社会管理中的合力，以推动经济体制的变革与转型，维持并推动经济的繁荣与发展，不断提高国家总体实力和综合国力。另一方面，处于社会转型时期的我国政府，必须在维护和促进经济发展的同时，肩负起秩序行政的维护者、市场秩序的规制者、违法活动的制裁者等诸多角色，致力于消解诱发政治不稳定的环境与条件，以确保政府顺利地完成从传统权威、魅力权威向法律权威、理性权威的转换，维持和发展一体化的政治，维持政治稳定和秩序，维持国家政治共同体的团结一致，建设和谐社会。因此，政府职能转变的目标，在于建立和完善宏观调控机制，建立适应市场经济要求的企业机制，建立统一开放、平等竞争的市场“游戏”规则和健全的市场体制，完善多种经济共存与共同发展的所有制结构，建立完善的社会保障体系，运用经济、法律、行政等各种手段，使社会的各种稀有资源实现合理的、有价值的配置，以提高资源配置的效率，促进国民经济保持增长的势头，不断提高社会的生产率，有效地抑制通货膨胀，保持物价的基本稳定，实现充分就业，解决一部分人先富和共同富裕的问题，实现公平的收入

分配，使得社会各个领域、各个阶层的利益得到相应的表达和实现。同时，政府必须致力于建立和发展现代民主，培育市民（公民）社会，推进社会变迁和公民民主意识的觉醒，在社会管理和社会服务等领域确立与民间组织的合理分界，建立充分的合作关系，形成真正的合力。要完成这种职能转变和变革，必须建立法律规范体系和秩序政治规则，确立真正的法律权威和政府规制的正当性，达成普遍的政治共识，确保对基本政治价值的一致性认知，对社会政治变革基本取向的一致性认知，对基本的公共政策选择的一致性认知。

二、政府职能转变是实现建设法治政府目标的重要途径和基本要求

2003年8月，十届全国人大常委会第四次会议表决通过了《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》），该法于2004年7月1日起施行。2004年3月，国务院颁发《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《实施纲要》）。《行政许可法》和《实施纲要》的颁布与施行，对政府依法行政提出了新的更高的要求，对政府工作产生了并将继续产生深远的影响，对全面建设小康社会、依法治国乃至建设和谐社会的进程，必将产生巨大的推动作用，亦为转变政府职能确立了崇高的目标。

《行政许可法》为建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制，为建立有限政府、有为政府、诚信政府和法治政府，提供了有力的法律保障。《实施纲要》确立了建设法治政府的目标和时限，明确指出：“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。”《实施纲要》明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，在很多方面体现了《行政许可法》有关“法定的权限、范围、条件和程序”等依法行政的基本内容，这本身就构成了迈向法治政府的一个重要步骤，揭示了转变政府职能的明确目标。

政府职能的准确定位，主要体现在其为市场、市场主体以及一般市民制定和完善相应的法规范或曰“游戏”规则，确保人们在认真遵循这些规范或者规则的前提下，便可以自由地从事市场竞争，轻松愉快地享受日常生活，而不必担心、也不应奢望这些规则可以为自己或者为他人而被扭曲。这是建设和谐社会的内在要求。对于政府职能转变的制度保障也是一样，一切均应依法推进，建立和完善相应的法规范或曰“游戏”规则，以确保政府能够很好地实现其职能转变，并能够持续地充分实现其转变了的职能。

《行政许可法》不仅规定了政府规制的一般原则，而且还为政府规制的具体展开设置了相应的行为准则。该法的制定施行，标志着我国政府职能转变的制度保障迈出了极为重要的一步。该法明确提出了政府规制的原则：政府规制应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。[4]在这一总原则的指导下，为政府实行规制提供了分阶段、分层次的价值取舍标准：凡是通过市场机制能够解决的问题，应当由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过规范、公正的中介机构能够解决的问题，应当通过中介机构自律去解决；对于市场机制、中介机构自律解决不了，需要政府加以管理的问题，应当首先考虑通过事后规制去解决，若能够通过事后规制得以解决，就不要事前进行规制。在政府职能转变过程中，该法所确立的这种原则和机制，是其他各个领域应当充分借鉴的。惟有坚持行政法治原则，才能确保政府职能的转变；唯有实现并保持政府依法行政的职能，才能实现建设法治政府和建设和谐社会的目标。

三、转变政府职能与规制的合理性

作为实现建设法治政府目标的重要途径和基本要求，转变政府职能所强调的是政府能够承担起公共秩序的维护者和公共产品的提供者这两种角色。本来，为了确保市场主体的活力，推动社会经济的飞速发展，必须充分保障市场主体的自主性，而不宜提倡任何规制(regulation)。然而，若完全听任市场主体自由竞争，在所有领域都废除规制，实行不规制(deregulation)，反而会不利于确保国民经济的健康发展和效率性，反而会破坏经济的发展。为了弥补这种“市场失灵”（market failure），需要政府干预经济活动。但是，要做到既让“看不见的手”充分发挥作用，又有效防止“市场失灵”，就必须强调政府的合理规制，极大限度地提高政府管理经济的能力。在某种意义上，可以说规制、秩序就是效率。然而，由于政府对经济管理在目标上的盲目性，决策上的集权性和信息方面的不完全性、不准确性，经济发展动力机制的缺乏，大规模的交易成本，管理机构的官僚科层制，寻租和政治腐败等，决定了“政府失灵”（government failure）的状况和“市场失灵”的状况一样难以避免。在这种情况下，可以说规制、秩序就是繁文缛节，就是非效率。因此，要有

效地进行资源的配置，促进社会生产力的发展，达到效率、公正的目的，就必须推进参与型行政，为社会中的各种体制或者主体充分发挥其基本功能而设置一定的制度安排和运行规则。

转变政府职能，必须以从“全能政府”到“有限政府”的观念转换和制度设计转换为目标，扭转政府直接控制生产、交换、分配的每一个环节，几乎垄断了资源配置、收入分配方面所有职能的状况，将政府职能定位在政策制定、秩序维持、体制创新、社会整合等方面，坚持弥补“市场失灵”的补充性原则，从而实现市场职能与政府职能的协调，共同维护经济增长。值得强调的是，虽然计划经济时期的行政化、集中化的资源配置体制存在着严重的缺点和错误，要求我们对其进行变革，强调转变政府职能，但是，转变政府职能并不是完全否定政府的直接经济行为，而是要求政府在尊重市场规律与政府直接参与经济行为乃至政府干预之间找到平衡点，在推进市场体制完善的同时，致力于亲市场的政府(market friendly government)的建设，提高政府对市场及市场主体的宏观管理、行政指导和行政规制能力，为市场提供秩序、规则、公共产品，增强政府管理经济的公开性、透明性、服务性和规范性，弥补“市场失灵”，提高市场主体的自治能力和自律能力，维护其公平竞争，增强社会经济发展的可持续能力。[7]当然，政府职能的此类转变，要求以法规范的形式加以明确，以具体的权力和职责的性质加以确认，以具体的岗位责任制加以保障，以市场主体乃至各个领域、各个层次的利益表达和利益实现作为监督制约。只有这样，才能防止或者减少“政府失灵”，才能增强政府相关行为的权威性和可接受性，才能调适各种利益和价值，达致和谐社会的目标。

四、转变政府职能需要推进制度改革和完善法规范

建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政体系，实现建设法治政府、建设和谐社会的目标，要求政府及其工作人员坚持依法行政。推进制度改革，完善法规范，是政府职能合理定位和充分实现的基本保障。在我国，政府职能的“越位”、“错位”和“缺位”现象长期并存，不仅在行政组织内部职能定位不准，中央和地方关系不顺，中央政府、省级政府和基层政府的事务分工不明，上级政府和下级政府的职责不清，而且在行政组织与外部的关系上亦存在诸多认识上的混乱，导致国家、社会、个人乃至政府机关相互之间的诸多利害冲突。针对这种现实，《实施纲要》和《行政许可法》等对政府提出了制度建设和观念更新的双重要求。

首先，要确保政府职能的根本转变，就必须建立健全尊重市场规律并合理界定政府职能的法规范。如前所述，我国政府在转型时期必须同时承担起诸多重角色，因此，对政府职能的合理界定只能建立在对我国国情的充分把握的基础之上。那种所谓除了界定产权、保证合约的有效履行及保护个人财产不受侵犯之外，政府能够做的事情不多的观点，[8]虽然具有重要的参考借鉴价值，但是，它毕竟无法不加修正地适用于我国转轨时期。我国《行政许可法》以法律的形式将“有限政府”这个原则予以制度化，具有极其深远和重大的意义。然而，正像在《行政许可法》调研起草过程中政府所发挥的积极助推和提供草案作用那样，其他领域的相关规范的建立，同样依然有赖于政府的积极作为。

其次，尊重市场规律并合理界定政府职能的法规范的有效推行，要求制定和完善一系列将基本规范细化的可操作性规定，以防止政府及其工作人员滥用权力，并体现市场的公平、公正原则。不过，任何规范的细化，都不可能把所有可能的状态规定在内，即不可能完全消除裁量的余地，更何况任何法规范都是由人来解释适用的，因而，对行政裁量权设置科学有效的规则，建立和完善法规范解释适用制度，当是相关规范的重要构成部分。并且，相关规范的具体化应当达到对政府权力进行规范、限定的目的，更重要的是明确政府权力、职责和分工合作的机制，提高政府权力运作的公开透明度，确保民众对政府权力运作的参与和监督。

第三，要确保政府从根本上转变其职能，必须从法规范的层面确立机构改革的原则、标准、程序和目标，明确各个组织的人员编制和任务目标，减少政府组织自我繁殖以及为自己寻租设租的可能性。党中央、国务院曾多次下发文件，要求各级党委、政府严格控制机构设置的数量，在控编、消肿等方面采取了一系列措施。然而，我们所进行的一次又一次机构改革，迄今尚未跳出“膨胀——精简——再膨胀——再精简”的怪圈。机构臃肿，冗员太多，国家财政不堪重负，使本来有限的财力更加捉襟见肘。因此，应当学习借鉴日本等国的经验，机构改革坚持立法先行，将改革本身纳入法治的轨道，通过立法的途径来巩固改革所取得的成果。这也是制度建设和观念更新的内在要求。同时，还必须强调财政控制手段的合理运用，完善

财政法规范，使财政支持和控制成为推进机构改革、转变政府职能的重要的资金和制度保证。

第四，建立健全以功绩制为导向的现代公务员制度，是推进政府职能转变的制度改革和完善相应法规范的保障，亦是转变政府职能的内在要求。建立现代公务员制度，关键在于优化《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）所规定的公开竞争、择优录取的录用机制，实行科学的职位分类制，增强管理机制的科学性，建立公开、公正、科学的考核、评价和奖惩等机制，完善身份保障与责任追究机制，促进人力资源的发展、优化，推进行政管理人员的理性化、知识化和专业化水准。现代公务员制度的建立需要相当长的过程，并不会因为《公务员法》的制定施行而大功告成。但是，在法治国家，既然某个领域已经制定了法律，相关的制度建设就必须在该法律的框架内展开，这是树立法律权威亦即树立政府权威乃至建构秩序、达致和谐的基本要求。因此，公务员领域引进竞争机制，公务员知识化、专业化教育机制的推进，聘任制的推行，领导职公务员引咎辞职机制的建立和完善，公务员权利救济机制的完善，乃至退休等公务员法律关系的解除机制的完善等一系列问题，都需要根据《公务员法》的立法精神和宗旨，进行相应的制度配套，完善具体的法规范。前述建立和完善法规范解释适用制度的问题，有赖于公务员知识化、专业化教育机制的保障。而现代公务员制度的全面建立，除了前述制度建构的支撑之外，还要求重视计算机等现代化办公设施的应用和普及，同时，在从法规范层面明确公务员权利、义务和责任的基础上，强调建立相应的行政职业道德自我约束机制，但必须避免空洞的说教。

第五，为了保证政府依法行政，充分实现其转变了的职能，必须完善相应的程序机制，真正形成公开、公平、公正的机制，并切实建立和完善相应的监督制约和权利救济机制。当然，这一系列机制的建立，都应当是前述法规范基本内容的重要组成部分。一方面，政府机关本身就是执法机关，大部分政府机关都有相应法律、法规所规定的执法职能，政府要执行法律、法规，就必须有一定的执法手段和强制措施，这是由其行政权力性质决定的。因此，政府权力不断增加和强化不足为奇；另一方面，也必须看到行政机关违法行政、越权和滥用权力的现象屡见不鲜，对此，如果不以法律加以控制，将造成行政权的绝对化，而绝对权力产生绝对腐败。因此现代行政法确立了这样一项原则——法律应授予行政以权力，凡授权必有限权，没有限权就没有授权。这种理念注重对行政权运作自身规律的尊重，同时注重法律机制的规范制约作用，包括规范法律授权机制、制定和完善行政程序立法，加强对公民权利的救济程序，完善行政系统的自我监督机制、民众与社会（尤其是大众媒体）的有效参与和监督机制乃至司法审查机制等。只有根据前述法规范建构起相应的机制，才能够确保政府职能的根本转变，同时确保其充分实现转变了的职能，达到与市场机制协调均衡的状态——当企业和创业人员需要政府的时候，政府无所不在；当企业和创业人员不需要政府的时候，政府是隐形的。

总之，正如邓小平所指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”所以，政府职能转变的制度保障，关键在于建构好的制度，而《实施纲要》所倡导的“坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府”，恰好反映了建构这种好制度的价值取向。制度所提供的一系列规则，实际上包括整个社会认可的法律、法规、规章和政策等，还包括一系列具体的运作程序与措施机制的规定，以保证法规范的实施。片面地理解法律保留原则，过分地强调对规章以下的其他规范、规则的限制，并不利于制度的优化和完善。很显然，在转轨时期的我国，制度化的行政是行政改革的一个最基本的目标，而依法行政的推进本身就是制度化行政的保证。只有坚持和贯彻依法行政的原则，充分重视各个领域、各个层面的法规范的作用，依法界定政府及其公务员的权利、义务和责任，明确其权限范围，依法规制市场、市场主体乃至公民之间的行为和相互关系，才能真正确保政府职能转变，确保政府实现其转变了的职能，使政府机关及其公务员自觉守法，按照法定的权限、程序、范围和条件行使行政权，真正发挥其在现代化过程中的组织者和推动者乃至公共产品提供者等重要作用，做到不越位——减少管理中的不确定性，不错位——减少互动和交易的成本，不缺位——保护共同的利益和每个个体的利益，促进行政管理体系的良性运转。

五、参与型行政是增强转变政府职能的可接受性、建设和谐社会的保障

伴随着改革开放的不断深化，我国社会已经形成了具有不同利益需求的社会群体和阶层，呈现出利益的多样化和价值的多元化。[11]因此，要实现政府职能的合理定位，就必须坚持民众参与原则，充分确立听

取意见的各种机制。在这方面，《行政许可法》乃至《实施纲要》的调研起草过程都提供了很好的经验。其中，专家参与有关立法的起草、论证工作，当然是民众参与的一种类型（尽管专家学者起草同样具有诸多局限性）；公布有关立法草案，征求有关方面的意见亦是民众参与的一种重要形式；在政府实施规制过程中告知当事人有关权利，听取当事人陈述和申辩等，亦能体现民主精神；而行政处罚听证制度、行政许可听证制度、价格听证制度等诸多领域相继建立起来的正式听证制度，则是最为正式的民众参与类型。通过实施立法听证，可以确保法规范的民主性和合理性；在实施行政行为过程中进行听证，可以确保包括行政相对人在内的各利害关系人将自己的意见反映到行政主体的决策中，使行政权在自上而下和自下而上的双重轨道上运行，而不致于脱开或者背离民意。实行听证制度，可以改变从前那种“裁决前保密，裁决后难于作解释”的被动局面，把解释说明工作贯穿于行政的整个过程之中。通过听证会，集中专家学者乃至各阶层的意见，尤其是各利害关系人的意见，透过“面对面”的交锋讨论，辨明相关立法的必要性、可行性，辨明政府职能设置的合法性、合理性，辨明应该如何作出行政决定乃至行政决定的正确与否，形成行政主体和利害关系人共同行使行政决定权的协作环境，有利于行政管理目的的实现，也有利于公共利益和个体利益乃至各种个体利益之间的均衡。但是，必须强调的是，不应该将各个领域的正式听证制度泛化，并不是什么情况下都应该进行正式听证。必须充分兼顾行政过程的民主性和效率性，在绝大部分领域逐步确立简易程序，充分确认行政主体根据其自身的专业判断行使行政职权的合法性和合理性。

在现代法治国家，为了在行政权的运行上正确贯彻和实现以人民主权为核心的民主主义原理，必须强调民主参与的原则，积极推进参与型行政。建立必要的利益表达与实现机制，使不同阶层和群体，甚至不同地域和个人的利益得到表达，并使利益得到综合与满足，是参与型行政和法治行政的内在要求，亦是消弥政治冲突，实现政治一体化的社会基础。此类机制经相应的法规范加以确认和规定，实现民主行政和民主政治的制度化、法治化，便是转变政府职能可接受性的重要保障机制。这只是问题的一个方面。另一方面，也必须为行政权的行使建立符合其自身规律性的准则，注意防止民主政治原则腐化。当“民主政治原则腐化的时候，人们不但丧失平等的精神，而且产生极端平等的精神，每个人都要同他们所选举的领导他们的人平等。这时候，人民甚至不能容忍他们所委托给人的权力。无论什么事情他们都想自己去做，要替元老院审议问题，替官吏们执行职务，替法官们判决案件”。[12]

参与型行政必须与科学的评价机制相结合，在确保公民、法人和其他组织对政府职能和行政权力行使状况有充分了解的基础上，分门别类地建立健全相应的评价标准，完善评价程序，建构系统的评价体系，而不应笼统地主张“政府工作的好坏，应该由人民说了算，要把政府工作的评价权交给人民，让人民作出公正的评价”之类的观点。须知“人民”是由各种各样的“人”组成的，要实现“让人民作出公正的评价”这一目标，首要的是建立和完善相应的评价机制。同样，我们更不应该不加分析地主张“从政府单独管理，转向社会共同治理。”似乎主张参与型行政乃至参政权的实现，就意味着在所有领域和层面，行政权的行使都必须实行“官民协动”。这种观念值得商榷。一般而言，让人民群众评判政府工作，有利于促进政府部门的工作更好地体现为民服务，因而是值得肯定的。但是，毕竟政府是国家最核心的治理者，建立和完善相应的评价体系本身首先是政府的一项重要职能，要求政府在广泛征求各方面、各阶层意见的基础上，积极主动而科学合理地实现该职能。对于行政权的正常运转来说，一定程度的民众参与是必要的，同时也必须确认民众参与在诸多领域是存在限制的，而且各种参与的有效展开亦必须基于相应的规则、标准和秩序。要切实推进政府管理模式转变，树立可亲、可信、可靠的政府形象，就必须在推进参与型行政的过程中完善行政评价机制。科学合理的行政评价机制，是实现政府职能转变和政府职能科学界定，坚持依法行政，从根本上避免相关行为的主观性和随意性的制度保障。只有将科学合理的行政评价机制与“让人民作出公正的评价”的直接民主机制相结合，才能实现政策、法规范、措施、程序等公平、公正、合理并无歧视地适用，确保政府依法、及时、适度地对市场、市场主体、其他社会组织乃至公民个人进行规制、提供服务。惟有如此，和谐社会才会真正变成每个公民日常生活的实在感受。

第二篇：论政府职能转变与机构改革（精选）

论政府职能转变与机构改革

邢文璟

摘要：随着我国社会的不断的发展，为了进一步适应时代发展的要求以及我国市场经济体制改革，我国社会迫切要求深化行政管理体制改革。要深化行政管理体制改革，就是要加快推进政府职能转变并相应地进行政府机构的配套改革，这也是我国政府自我革命的重要手段。而这一进程中主要面临政府职能缺位、不到位，政府职能越位、错位，机构间职能配置不合理以及政府职能交叉、政出多门等问题。在对改革开放以来的历次重大机构改革回顾的基础之上，本文对中国共产党在我国政府职能转变与机构改革中的作用以及部分人群可能具有的几大误区加以简单论述。

关键词：政府职能转变 机构改革 公共服务职能

随着我国改革开放的不断的开展与深化，我国社会得以迅速发展，人民生活水平不断提升；与此同时，我国政府当前面临的行政环境较之前发生了重大变化。因此，面对我国社会的新形势、新挑战，我国政府要不断地适时进行政府职能转变及相应地进行机构改革，进而适应我国社会主义市场经济社会的发展需要，最终实现我国的社会主义现代化建设。

一、我国政府进行职能转变与机构改革的必要性

哲学知识让我们明白了一切事物随时间、地点、条件的不同而不同。政府应该具有的职能与机构设置也不会例外，因而政府有必要进行职能转变与机构改革。

（一）政府适应时代发展要求的必然选择

所谓政府职能，即国家行政管理机构在一定时期内为实现国家利益和 推进社会发展而负有的职责和功能。由于社会历史条件处于不断的变化之中，因而政府应履行的职能也是不断变化的。而当前政府正在履行的职能未必是政府应该履行的职能，所以政府要适时不断调整自身职能，以适应不断变化的行政环境与社会需要。而政府机构是政府履行自身职能的组织载体，是人员、职责以及权力的统一体。政府的任何职能都必须由一定的机构来履行，这样政府的职能才能够得以实现。与此同时，机构改革对政府职能也有一定的依赖，即政府机构设置是以政府职能为依据的。

上述社会历史条件包括两个方面的内容：国内环境与国际环境。就新中国成立以来我国的国内环境而言，建国初期主要体现为政治职能，即巩固并发展社会主义政权；一段时期之后政治职能便逐渐弱化，与之相对应的应该是逐渐增强经济管理职能；就目前来说，应当是增强社会管理和公共服务职能。同样，建国以来我国的国际环境也是处于不断的变化之中。也就是有两大阵营的对立、逐渐开始并加强联系；进而发展到目前世界各国都无法置身世外，走上全球化、国际化道路。

（二）我国经济体制改革的迫切要求

当我国的社会主义政权得以巩固之后，我国政府逐渐增强经济职能。特别是1978年十一届三中全会把我国的工作重心重新转移到经济建设之后，我国逐渐加大经济方面的改革力度。在1993年我国提出建立社会主义市场经济的目标之后，经济体制改革的进程，尤其是初期国企改革的深化，使得我国政府的经济职能较以前发生重大转变。新时期，我国又致力于完善社会主义市场经济；在此过程之中，我国由传统的高度集中的计划经济体制逐渐向社会主义市场经济转变。不论在哪个时期，某些政府职能已不复存在或有些职能弱化了；相反，有些政府职能却需要强化或产生了新的职能；总归都是为了适应和推进经济体制改革及社会发展需要。

当前，我国的社会主义市场经济体制还不完善，不断出现新问题、面临新形势，有待于进一步健全。因此，我国政府进行大刀阔斧的机构改革，以保障政府职能的全面履行。所以，对于那行已不复存在、弱化了的政府职能，政府应当将与之相应的机构加以撤销或调整；而对于需要强化、新产生的职能，政府应当将于之相应的的机构加以扩充和进行组建。只有这样，政府职能机构的设置才能够与我国逐步建立起的社会主义市场经济体制相匹配、相适应。

（三）我国政府自我革命的重要手段

社会主义制度在我国的确立，为探索建立新型的政府管理体制创造了条件。同时也决定了“我国的国家机关是属于人民群众的、是为人民服务的，因此它同旧中国的压迫人民的国家机关在本质上相反”，“人民群众第一次看到了廉洁的、认真办事的、艰苦奋斗的、联系群众的、同群众共甘苦共患难的自己的政府”①。然而，以目前我国社会发展现状来看，我国某些行政权力并未能真正为广大人民群众的利益而运作，有的权力运作甚至发生了严重扭曲。这些都说明我国政府管理体制还不够完善，因而要进一步推进我国政府的自我革命。而转变政府职能以及进行政府机构改革是解决上述问题和保障上述国家机关性质、作用得以实现的主要手段。

当前，我国对内改革的不断开展以及对外开放格局的不断扩大和深化，我国社会结构与利益格局不断得以调整。在此进程之中，将一些问题加以解决的同时也产生了新的问题。因而要求加快政府职能转变的步伐，并相应地改革与调整政府机构，才能促使我国政府自我革命的已成功。

二、我国政府职能转变与机构改革需要解决的问题

要想进一步深化我国行政管理体制改革，我们就必须首先了解在此进程之中政府应当解决些什么问题。目前，我国政府在职能转变与机构改革中主要面临着政府职能缺位、不到位，政府职能越位、错位，职能在机构间配置不合理以及政府职能交叉、政出多门等问题。

（一）政府职能缺位、不到位

当前，我国政府的社会管理和公共服务职能依然相当薄弱。一些涉及人民群众的基本民生问题还没有得到根本性的解决或形势相当严峻。社会管理问题主要表现为：安居工程、就业问题、医疗体制问题、教育问题以及食品安全等等。现阶段我国社会表现出的这些问题相当突出，这些我们从近年来频繁发生的各种事件就可以得到佐证。当然，这些问题是各国社会发展到一定阶段自然会突出以及需要解决的社会发展中的常态问题，但也是需要各国政府及时进行解决的关键问题。对于社会服务职能方面：首先是社会发展中人们的基本设施建设和社会保障建设相对比较滞后；其次 《中华人民共和国政府机构五十年》，党建读物出版社、国家行政学院出版社2000年版，第35页。①是一些涉及几个部门交叉办理的事务没有良好的受理程序，是一些简单事务不能得到及时解决。

面临这些问题，我国政府要加快机构改革对政府职能转变的配套，及时依据社会需要新设或强化相应的社会管理、公共服务机构，从而真正地做到为人民办好事、服好务。

（二）政府职能越位、错位

当前，我国政府的有些部门依然管了许多不该管、管不了，同时也是管不好的事。生活中还存在一些政府直接干预微观经济活动的现象，特别是行政审批和审批事项仍然过多。如：政府对于车辆驾驶的管理是应当采取的必要措施；但政府应当只是设定考核标准及对其进行考核，而对于个人的这项能力习得不应该多做限制。而目前生活中有关部门却作出相关限制规定。这些规定可以说是不合理、不正当的，同时也造成了一些本可以规避的行政权力不良运作问题。

此外，在许多地方直接有意扭曲行政权力运作目的的现象也是屡禁不止，不仅对我国政府形象造成负面影响，更重要的是危机政府在民众当中的公信力。不论中央下发多么完善的规范性文件，最终有些政策的执行力度到了地方总是趋于弱化。针对政府职能越位、错位的现状，一些越位、错位行使的政府职能应当做出转变和调整，相应的政府机构也必须加以撤销和改变。

（三）一些政府职能在机构间的配置不合理

目前，我国政府职能在机构间的配置不够科学。首先是综合管理职能与行业管理职能配置不科学。总体来看，我国综合管理部门的权力过于集中，进而造成了行业管理部门统筹协调困难。其次是决策、执行和监督功能在部门内或部门间配置不科学。许多部门集决策和执行于一身，致使监督流于形式。如一些宏观管理部门既管宏观规划，又具体执行；进而容易造成国家利益部门化、部门利益法制化的现象。解决这些问题重在于重新科学地进行政府职能配置，以致于国家对立法权、司法权和行政权的合理配置。

（四）政府职能交叉、政出多门的现象

当前，我国政府机构设置未能完全解决过多过细的状态，我国政府对于有些事务呈现多头管理而产生职能交叉、政出多门现象；以致一些日常 事务不能够及时解决、政府办事效率低下。这一问题是我国政府职能转变与机构配套改革的重点和难点。就目前来说，我国呈现出的这一行政体制特点还不能得以消除。因而我国政府应以为民服务为出发点，设立一些综合行政服务中心来处理那些日常事务，进而提高行政效率。

此外，由于政府职能交叉也随之出现了一些令人匪夷所思的社会现象。一些部门一部门利益为行政立足点，当有利可图时就互相争利；相反，当主要是一些责任时各部门间就互相推诿、扯皮，出现了“拍皮球”现象。所以社会中就出现了两个部门人员互相斗殴之类让人啼笑皆非的情景。

三、改革开放以来我国政府历次机构改革回顾及现状

建国以来我国政府主要进行过十多次的机构改革，而前几次改革收效甚微。但是在改革开放以来，我国政府开展的几次大刀阔斧的机构改革不断取得成就，推动着我国行政管理体制的健全。

（一）历次改革要点及经验

1982年政府机构改革主要是为了提高政府效率，实现干部年轻化。此次改革的成果主要有：一是废除了我国领导干部任职终身制；二是精简了中央及地方各级领导班子；三是加快了我国干部队伍年轻化建设步伐。但此次改革并没有触动我国固有的高度集中的计划经济体制，政府职能未能适时得以转变。

1988年政府机构改革是在推动政治体制改革、深化经济体制改革的大背景之下进行的。在此次改革中，我国首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。国务院在此次机构改革中撤消了一些职能交叉较大的部门，重新组建了新的部门；此外还将一些重要的部委下属部门升格为国务院组成部门。

1993年，我国首次提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。在此次改革中，我国政府将机构改革的重点放在适应建设社会主义市场经济体制的需要上。建立社会主义市场经济的一个重要改革任务就是充分发挥市场在资源配置中的主导作用，将我国政府由全能政府逐渐转变为有限政府、服务型政府。但这次改革并未能彻底改变政府对于微观经济活动的主导作用。1998年机构改革是建国以来中央政府实施的涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革。改革中提出推进社会主义市场经济发展是目的，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。在此次改革中，中央撤销了原有计划经济体制下设立的工业专业经济部门，从而真正地让政府放开了对于微观经济活动的控制，使得市场配置作用得到更大发挥。

2003年政府机构改革是在我国加入世贸组织的背景之下开展的。此次改革的目的是：进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务；从而进一步提高行政效率、降低行政成本。改革的目标是：逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点是深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。这次机构改革抓住了社会经济发展阶段中的突出问题，进一步转变了政府职能。

（二）我国政府机构改革的现状

在学习西方发达国家大部制改革下政府职能整合的经验与模式的基础上，我国逐步探索出一条具有中国特色社会主义的政府大部制改革道路。在2008年我国开展的大部制机构改革之后，我国政府组成部门减少到27个。经过历次机构改革，我国政府按综合管理职能合并一些职能交叉较大的政府部门，目前已大体形成了大部制的政府组织体制。随着我国社会的不断发展，特别是社会主义市场经济的不断完善，我国社会形势逐渐要求政府不断增强社会管理与公共服务职能。要全面履行这一职能，一方面还是继续改革完善中央政府组织机构；另一方面还得加大地方政府职能转变与机构改革力度，不断提升地方政府的执行力和政策的落实。

四、关于政府职能转变与机构改革的一些思考

在推进我国的政府职能转变与机构改革的过程之中，我国政府要在认清自身存在的影响因素的同时也不能忽视一些其他影响因素。此外，对于部分群体来说，一定要走出关于政府职能转变与机构改革的一些误区。

（一）中国共产党在我国政府职能转变与机构改革中的作用 中国共产党是我国的执政党，这是有历史和人民作出的选择。中国共产党是我国建设社会主义事业的领导核心；在日常政治生活中，中国共产 党的执政理念和行为直接决定着行政意识和行政方向。“政府的组建、官员的任命、政策的制定，都是由中国共产党这个唯一的执政党其直接或间接的作用。”因而，中国共产党的领导始终贯穿和渗透于我国政治生活和社会生活的全部过程和全部领域。

中国共产党坚持全心全意为人民服务的宗旨以及立党为公、执政为民的执政理念；这也就决定了我国政府的职能运行必须是以人民的利益作为根本出发点，不断转变政府职能以及相应地进行机构改革来努力构建服务型政府。

（二）走出对于政府职能转变与机构改革的几点误区

误区之一：转变政府职能就是转变政府经济职能

改革开放以来，我国一直致力于经济发展，政府职能在经济方面的转变较为突出。因而，如果没有对于政府职能转变有一定的科学理论知识学习，一些人可能会认为政府职能转变就是转变政府的经济职能。其实不然，正是由于“文化大革命”的十年浩劫几乎将我国推向经济崩溃边缘的社会现实，才使得我国政府不得不尽快走上推动经济社会发展的道路。一些地区、一部分人先富起来的政策使得我国经济社会得以迅速发展、国内生产总值持续攀升。但与此同时也造成了我国区域、城乡间差距的不断拉大，广大人民没有共享改革开放的成果，社会不公问题日益突显。此外，随着人民生活水平的提高，我国社会的基础设施建设相对滞后、社会保障体系亟待建立健全。这些都表明当前我国政府应当尽快逐步增强社会管理以及公共服务职能。因而，在不同历史时期政府面临的职能转变的侧重点不尽相同。

误区之二：先转变政府职能，后进行机构改革

我国在1988年中央政府机构改革中抓住职能转变这一关键问题，取得了显著成效。之后，我国各级政府在历次机构改革中也确实把握住了这一核心。但是，在实际理解和执行中，一些政府人员、特别是一些领导人员在一定时期内没有正确把握政府职能转变与机构改革之间的关系，错误地将“先转变职能，后进行机构改革”作为具体操作程序来遵循。

其实，正如前文所述，政府机构是政府职能的载体。政府机构若不存在，政府职能就无法运作；同样，一个机构若不存在明确具体的职能，也 刘明，《从服务型政党到服务型政府—中国政府职能转变的关键因素》②②就失去了存在的意义。因而，转变职能与机构改革是相统一的整体；政府职能转变后就应有相应的机构设置，而机构设置要以政府职能为依据。所以政府的重点、难点任务是首先要在理念上认清其在所处社会阶段应当具备的职能，然后根据职能相应地进行机构改革。否则，不论是分解、转移还是合并，都难以走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

误区之三：转变政府职能就是要削减政府权力和精简机构

政府职能是政府行使权力的过程和效能，政府职能的强弱取决于行政权力的大小。因而政府职能的变化必然导致行政权力的变化。但是我们不能据此认为转变职能就是要削减权力。而且，随着社会的不断发展，行政权力具有不断扩张的趋势。比如说：随着网络技术的不断发展，社会对于网络及其相关产业的管理需求就不断显现出来；这必然就会赋予政府新的行政权力，相应地也必须要设立新的管理机构。

此外，削减政府权力和精简机构作为一种政府职能转变的手段，可以说只适用于那些政府职能越位、错位的问题。而各个时期政府职能转变问题不单单表现为政府职能越位、错位的问题。面对那些政府职能缺位、不到位以及机构间配置不合理等问题，反而需要对政府相关行政权力予以加强或调整，相应地对相关机构加以扩充和调整改变。所以，政府职能转变所带来的权力变化是双重的，要具体问题具体分析。

误区之四：机构改革必然要削减政府开支

政府要维持公共权力的行使与职能的履行就必然会有所花费，而政府的财政支出主要由税费来提供。拿西方人的观点来说，花费纳税人的钱，就要为其办事。在日常生活中，不论是办什么事，我们首先都会考虑成本问题。而政府也是一样，政府在行使权力和履行职能时要尽可能地降低行政成本。但降低行政成本并不是代表行政开支在数量上的减少，还得具体分析行政开支的事项。

一方面，政府自身存在与活动所需要的直接开支是应当削减和节制的。如果我国能够改变文山会海中的那些比必要的额外开支以及政府人员冗多等造成政府浪费现象，就可以有效地减轻我国人民的负担、减少政府的财政支出。可以说，这应当也是政府进行机构改革的重要原因之一。

另一方面，政府还有用于社会公共基础设施建设和社会福利保障的投入等方面的开支。由于这些开支具有不是为政府自身而是为广大社会公众 利益的特征，所以就仅存在如何合理投入使用和保障实施的问题。就目前我国社会形势来看，随着我国政府自身公共服务职能的不断增强，我国政府用于公共设施建设以及社会保障体系建立健全方面的开支必然会逐渐增加。

新时期，要推进行政管理体制改革，首先要正确处理政府职能转变与机构改革的关系，推进政府职能转变与政府机构的配套改革。在此进程中，不仅要坚持全面、统一、精干、效能的原则，而且也要保障政府职权回归社会之后不能形成无管理的“真空地带”。其次，我国要积极运用历次政府职能转变与机构改革改革的宝贵经验。之后的政府机构改革，以科学发展观为价值导向，逐渐增强社会管理与公共服务职能；以建设服务型政府为目的，进而全面促进经济建设、政治建设、文化建设、社会主义现代化建设。

参考文献

[1]刘明.从服务型政党到服务型政府——中国政府职能转变的关键因素[M].上海党史与党建.2010,8.[2]李军鹏.新时期推进政府职能转变与机构改革的新思路[N].行政论坛.2007.[3]吴奕新.市场经济与地方职能转变[A].南方论丛.2005,6.22(2).[4]张继政.试论政府机构改革与职能转变[M].理论学习与探索.2005,5.[5]夏海.政府的自我革命——中国政府机构改革研究[M].中国法制出版社，2004.[6]高荣，陈红琴.论市场经济体制下政府职能的转变[M].江海纵横.2004,4.[7]杨学渊.对政府职能转变与机构改革关系的认识[J].中共浙江省委党校学报.2000,6.[8]“政府职能转变与机构改革问题”学术研讨会综述.中国特色社会主义研究[M].1998,5.[9]星星.改革政府——20世纪末的政治旋风[M].经济管理出版社.1998.[10]章原.重塑政府’98政府机构改革焦点大透视[M].中华工商联合出版社.1998.[11]孙学玉，耿弘.走出政府职能转变与机构改革的误区.行政论坛[J].1996.[12] 改革开放以来五次重要的政府机构改革[N].人民日报.

第三篇：论政府职能转变与机构改革课件

论政府职能转变与机构改革

摘要：随着我国社会的不断的发展，为了进一步适应时代发展的要求以及我国市场经济体制改革，我国社会迫切要求深化行政管理体制改革。要深化行政管理体制改革，就是要加快推进政府职能转变并相应地进行政府机构的配套改革，这也是我国政府自我革命的重要手段。而这一进程中主要面临政府职能缺位、不到位，政府职能越位、错位，机构间职能配置不合理以及政府职能交叉、政出多门等问题。在对改革开放以来的历次重大机构改革回顾的基础之上，本文对中国共产党在我国政府职能转变与机构改革中的作用以及部分人群可能具有的几大误区加以简单论述。

关键词：政府职能转变 机构改革 公共服务职能

随着我国改革开放的不断的开展与深化，我国社会得以迅速发展，人民生活水平不断提升；与此同时，我国政府当前面临的行政环境较之前发生了重大变化。因此，面对我国社会的新形势、新挑战，我国政府要不断地适时进行政府职能转变及相应地进行机构改革，进而适应我国社会主义市场经济社会的发展需要，最终实现我国的社会主义现代化建设。

一、我国政府进行职能转变与机构改革的必要性

哲学知识让我们明白了一切事物随时间、地点、条件的不同而不同。政府应该具有的职能与机构设置也不会例外，因而政府有必要进行职能转变与机构改革。

（一）政府适应时代发展要求的必然选择

所谓政府职能，即国家行政管理机构在一定时期内为实现国家利益和推进社会发展而负有的职责和功能。由于社会历史条件处于不断的变化之 中，因而政府应履行的职能也是不断变化的。而当前政府正在履行的职能未必是政府应该履行的职能，所以政府要适时不断调整自身职能，以适应不断变化的行政环境与社会需要。而政府机构是政府履行自身职能的组织载体，是人员、职责以及权力的统一体。政府的任何职能都必须由一定的机构来履行，这样政府的职能才能够得以实现。与此同时，机构改革对政府职能也有一定的依赖，即政府机构设置是以政府职能为依据的。

上述社会历史条件包括两个方面的内容：国内环境与国际环境。就新中国成立以来我国的国内环境而言，建国初期主要体现为政治职能，即巩固并发展社会主义政权；一段时期之后政治职能便逐渐弱化，与之相对应的应该是逐渐增强经济管理职能；就目前来说，应当是增强社会管理和公共服务职能。同样，建国以来我国的国际环境也是处于不断的变化之中。也就是有两大阵营的对立、逐渐开始并加强联系；进而发展到目前世界各国都无法置身世外，走上全球化、国际化道路。

（二）我国经济体制改革的迫切要求

当我国的社会主义政权得以巩固之后，我国政府逐渐增强经济职能。特别是1978年十一届三中全会把我国的工作重心重新转移到经济建设之后，我国逐渐加大经济方面的改革力度。在1993年我国提出建立社会主义市场经济的目标之后，经济体制改革的进程，尤其是初期国企改革的深化，使得我国政府的经济职能较以前发生重大转变。新时期，我国又致力于完善社会主义市场经济；在此过程之中，我国由传统的高度集中的计划经济体制逐渐向社会主义市场经济转变。不论在哪个时期，某些政府职能已不复存在或有些职能弱化了；相反，有些政府职能却需要强化或产生了新的职能；总归都是为了适应和推进经济体制改革及社会发展需要。

当前，我国的社会主义市场经济体制还不完善，不断出现新问题、面临新形势，有待于进一步健全。因此，我国政府进行大刀阔斧的机构改革，以保障政府职能的全面履行。所以，对于那行已不复存在、弱化了的政府职能，政府应当将与之相应的机构加以撤销或调整；而对于需要强化、新产生的职能，政府应当将于之相应的的机构加以扩充和进行组建。只有这样，政府职能机构的设置才能够与我国逐步建立起的社会主义市场经济体制相匹配、相适应。

（三）我国政府自我革命的重要手段 社会主义制度在我国的确立，为探索建立新型的政府管理体制创造了条件。同时也决定了“我国的国家机关是属于人民群众的、是为人民服务的，因此它同旧中国的压迫人民的国家机关在本质上相反”，“人民群众第一次看到了廉洁的、认真办事的、艰苦奋斗的、联系群众的、同群众共甘苦共患难的自己的政府”①。然而，以目前我国社会发展现状来看，我国某些行政权力并未能真正为广大人民群众的利益而运作，有的权力运作甚至发生了严重扭曲。这些都说明我国政府管理体制还不够完善，因而要进一步推进我国政府的自我革命。而转变政府职能以及进行政府机构改革是解决上述问题和保障上述国家机关性质、作用得以实现的主要手段。

当前，我国对内改革的不断开展以及对外开放格局的不断扩大和深化，我国社会结构与利益格局不断得以调整。在此进程之中，将一些问题加以解决的同时也产生了新的问题。因而要求加快政府职能转变的步伐，并相应地改革与调整政府机构，才能促使我国政府自我革命的已成功。

二、我国政府职能转变与机构改革需要解决的问题

要想进一步深化我国行政管理体制改革，我们就必须首先了解在此进程之中政府应当解决些什么问题。目前，我国政府在职能转变与机构改革中主要面临着政府职能缺位、不到位，政府职能越位、错位，职能在机构间配置不合理以及政府职能交叉、政出多门等问题。

（一）政府职能缺位、不到位

当前，我国政府的社会管理和公共服务职能依然相当薄弱。一些涉及人民群众的基本民生问题还没有得到根本性的解决或形势相当严峻。社会管理问题主要表现为：安居工程、就业问题、医疗体制问题、教育问题以及食品安全等等。现阶段我国社会表现出的这些问题相当突出，这些我们从近年来频繁发生的各种事件就可以得到佐证。当然，这些问题是各国社会发展到一定阶段自然会突出以及需要解决的社会发展中的常态问题，但也是需要各国政府及时进行解决的关键问题。对于社会服务职能方面：首先是社会发展中人们的基本设施建设和社会保障建设相对比较滞后；其次是一些涉及几个部门交叉办理的事务没有良好的受理程序，是一些简单事 ① 《中华人民共和国政府机构五十年》，党建读物出版社、国家行政学院出版社2000年版，第35页。务不能得到及时解决。

面临这些问题，我国政府要加快机构改革对政府职能转变的配套，及时依据社会需要新设或强化相应的社会管理、公共服务机构，从而真正地做到为人民办好事、服好务。

（二）政府职能越位、错位

当前，我国政府的有些部门依然管了许多不该管、管不了，同时也是管不好的事。生活中还存在一些政府直接干预微观经济活动的现象，特别是行政审批和审批事项仍然过多。如：政府对于车辆驾驶的管理是应当采取的必要措施；但政府应当只是设定考核标准及对其进行考核，而对于个人的这项能力习得不应该多做限制。而目前生活中有关部门却作出相关限制规定。这些规定可以说是不合理、不正当的，同时也造成了一些本可以规避的行政权力不良运作问题。

此外，在许多地方直接有意扭曲行政权力运作目的的现象也是屡禁不止，不仅对我国政府形象造成负面影响，更重要的是危机政府在民众当中的公信力。不论中央下发多么完善的规范性文件，最终有些政策的执行力度到了地方总是趋于弱化。针对政府职能越位、错位的现状，一些越位、错位行使的政府职能应当做出转变和调整，相应的政府机构也必须加以撤销和改变。

（三）一些政府职能在机构间的配置不合理

目前，我国政府职能在机构间的配置不够科学。首先是综合管理职能与行业管理职能配置不科学。总体来看，我国综合管理部门的权力过于集中，进而造成了行业管理部门统筹协调困难。其次是决策、执行和监督功能在部门内或部门间配置不科学。许多部门集决策和执行于一身，致使监督流于形式。如一些宏观管理部门既管宏观规划，又具体执行；进而容易造成国家利益部门化、部门利益法制化的现象。解决这些问题重在于重新科学地进行政府职能配置，以致于国家对立法权、司法权和行政权的合理配置。

（四）政府职能交叉、政出多门的现象

当前，我国政府机构设置未能完全解决过多过细的状态，我国政府对于有些事务呈现多头管理而产生职能交叉、政出多门现象；以致一些日常事务不能够及时解决、政府办事效率低下。这一问题是我国政府职能转变 与机构配套改革的重点和难点。就目前来说，我国呈现出的这一行政体制特点还不能得以消除。因而我国政府应以为民服务为出发点，设立一些综合行政服务中心来处理那些日常事务，进而提高行政效率。

此外，由于政府职能交叉也随之出现了一些令人匪夷所思的社会现象。一些部门一部门利益为行政立足点，当有利可图时就互相争利；相反，当主要是一些责任时各部门间就互相推诿、扯皮，出现了“拍皮球”现象。所以社会中就出现了两个部门人员互相斗殴之类让人啼笑皆非的情景。

三、改革开放以来我国政府历次机构改革回顾及现状

建国以来我国政府主要进行过十多次的机构改革，而前几次改革收效甚微。但是在改革开放以来，我国政府开展的几次大刀阔斧的机构改革不断取得成就，推动着我国行政管理体制的健全。

（一）历次改革要点及经验

1982年政府机构改革主要是为了提高政府效率，实现干部年轻化。此次改革的成果主要有：一是废除了我国领导干部任职终身制；二是精简了中央及地方各级领导班子；三是加快了我国干部队伍年轻化建设步伐。但此次改革并没有触动我国固有的高度集中的计划经济体制，政府职能未能适时得以转变。

1988年政府机构改革是在推动政治体制改革、深化经济体制改革的大背景之下进行的。在此次改革中，我国首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。国务院在此次机构改革中撤消了一些职能交叉较大的部门，重新组建了新的部门；此外还将一些重要的部委下属部门升格为国务院组成部门。

1993年，我国首次提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。在此次改革中，我国政府将机构改革的重点放在适应建设社会主义市场经济体制的需要上。建立社会主义市场经济的一个重要改革任务就是充分发挥市场在资源配置中的主导作用，将我国政府由全能政府逐渐转变为有限政府、服务型政府。但这次改革并未能彻底改变政府对于微观经济活动的主导作用。

1998年机构改革是建国以来中央政府实施的涉及面最广、改革力度最 大的一次政府机构改革。改革中提出推进社会主义市场经济发展是目的，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。在此次改革中，中央撤销了原有计划经济体制下设立的工业专业经济部门，从而真正地让政府放开了对于微观经济活动的控制，使得市场配置作用得到更大发挥。

2003年政府机构改革是在我国加入世贸组织的背景之下开展的。此次改革的目的是：进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务；从而进一步提高行政效率、降低行政成本。改革的目标是：逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点是深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。这次机构改革抓住了社会经济发展阶段中的突出问题，进一步转变了政府职能。

（二）我国政府机构改革的现状

在学习西方发达国家大部制改革下政府职能整合的经验与模式的基础上，我国逐步探索出一条具有中国特色社会主义的政府大部制改革道路。在2008年我国开展的大部制机构改革之后，我国政府组成部门减少到27个。经过历次机构改革，我国政府按综合管理职能合并一些职能交叉较大的政府部门，目前已大体形成了大部制的政府组织体制。随着我国社会的不断发展，特别是社会主义市场经济的不断完善，我国社会形势逐渐要求政府不断增强社会管理与公共服务职能。要全面履行这一职能，一方面还是继续改革完善中央政府组织机构；另一方面还得加大地方政府职能转变与机构改革力度，不断提升地方政府的执行力和政策的落实。

四、关于政府职能转变与机构改革的一些思考

在推进我国的政府职能转变与机构改革的过程之中，我国政府要在认清自身存在的影响因素的同时也不能忽视一些其他影响因素。此外，对于部分群体来说，一定要走出关于政府职能转变与机构改革的一些误区。

（一）中国共产党在我国政府职能转变与机构改革中的作用 中国共产党是我国的执政党，这是有历史和人民作出的选择。中国共产党是我国建设社会主义事业的领导核心；在日常政治生活中，中国共产党的执政理念和行为直接决定着行政意识和行政方向。“政府的组建、官员 的任命、政策的制定，都是由中国共产党这个唯一的执政党其直接或间接的作用。”②因而，中国共产党的领导始终贯穿和渗透于我国政治生活和社会生活的全部过程和全部领域。

中国共产党坚持全心全意为人民服务的宗旨以及立党为公、执政为民的执政理念；这也就决定了我国政府的职能运行必须是以人民的利益作为根本出发点，不断转变政府职能以及相应地进行机构改革来努力构建服务型政府。

（二）走出对于政府职能转变与机构改革的几点误区

误区之一：转变政府职能就是转变政府经济职能

改革开放以来，我国一直致力于经济发展，政府职能在经济方面的转变较为突出。因而，如果没有对于政府职能转变有一定的科学理论知识学习，一些人可能会认为政府职能转变就是转变政府的经济职能。其实不然，正是由于“文化大革命”的十年浩劫几乎将我国推向经济崩溃边缘的社会现实，才使得我国政府不得不尽快走上推动经济社会发展的道路。一些地区、一部分人先富起来的政策使得我国经济社会得以迅速发展、国内生产总值持续攀升。但与此同时也造成了我国区域、城乡间差距的不断拉大，广大人民没有共享改革开放的成果，社会不公问题日益突显。此外，随着人民生活水平的提高，我国社会的基础设施建设相对滞后、社会保障体系亟待建立健全。这些都表明当前我国政府应当尽快逐步增强社会管理以及公共服务职能。因而，在不同历史时期政府面临的职能转变的侧重点不尽相同。

误区之二：先转变政府职能，后进行机构改革

我国在1988年中央政府机构改革中抓住职能转变这一关键问题，取得了显著成效。之后，我国各级政府在历次机构改革中也确实把握住了这一核心。但是，在实际理解和执行中，一些政府人员、特别是一些领导人员在一定时期内没有正确把握政府职能转变与机构改革之间的关系，错误地将“先转变职能，后进行机构改革”作为具体操作程序来遵循。

其实，正如前文所述，政府机构是政府职能的载体。政府机构若不存在，政府职能就无法运作；同样，一个机构若不存在明确具体的职能，也就失去了存在的意义。因而，转变职能与机构改革是相统一的整体；政府 ② 刘明，《从服务型政党到服务型政府—中国政府职能转变的关键因素》职能转变后就应有相应的机构设置，而机构设置要以政府职能为依据。所以政府的重点、难点任务是首先要在理念上认清其在所处社会阶段应当具备的职能，然后根据职能相应地进行机构改革。否则，不论是分解、转移还是合并，都难以走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

误区之三：转变政府职能就是要削减政府权力和精简机构

政府职能是政府行使权力的过程和效能，政府职能的强弱取决于行政权力的大小。因而政府职能的变化必然导致行政权力的变化。但是我们不能据此认为转变职能就是要削减权力。而且，随着社会的不断发展，行政权力具有不断扩张的趋势。比如说：随着网络技术的不断发展，社会对于网络及其相关产业的管理需求就不断显现出来；这必然就会赋予政府新的行政权力，相应地也必须要设立新的管理机构。

此外，削减政府权力和精简机构作为一种政府职能转变的手段，可以说只适用于那些政府职能越位、错位的问题。而各个时期政府职能转变问题不单单表现为政府职能越位、错位的问题。面对那些政府职能缺位、不到位以及机构间配置不合理等问题，反而需要对政府相关行政权力予以加强或调整，相应地对相关机构加以扩充和调整改变。所以，政府职能转变所带来的权力变化是双重的，要具体问题具体分析。

误区之四：机构改革必然要削减政府开支

政府要维持公共权力的行使与职能的履行就必然会有所花费，而政府的财政支出主要由税费来提供。拿西方人的观点来说，花费纳税人的钱，就要为其办事。在日常生活中，不论是办什么事，我们首先都会考虑成本问题。而政府也是一样，政府在行使权力和履行职能时要尽可能地降低行政成本。但降低行政成本并不是代表行政开支在数量上的减少，还得具体分析行政开支的事项。

一方面，政府自身存在与活动所需要的直接开支是应当削减和节制的。如果我国能够改变文山会海中的那些比必要的额外开支以及政府人员冗多等造成政府浪费现象，就可以有效地减轻我国人民的负担、减少政府的财政支出。可以说，这应当也是政府进行机构改革的重要原因之一。

另一方面，政府还有用于社会公共基础设施建设和社会福利保障的投入等方面的开支。由于这些开支具有不是为政府自身而是为广大社会公众利益的特征，所以就仅存在如何合理投入使用和保障实施的问题。就目前 我国社会形势来看，随着我国政府自身公共服务职能的不断增强，我国政府用于公共设施建设以及社会保障体系建立健全方面的开支必然会逐渐增加。

新时期，要推进行政管理体制改革，首先要正确处理政府职能转变与机构改革的关系，推进政府职能转变与政府机构的配套改革。在此进程中，不仅要坚持全面、统一、精干、效能的原则，而且也要保障政府职权回归社会之后不能形成无管理的“真空地带”。其次，我国要积极运用历次政府职能转变与机构改革改革的宝贵经验。之后的政府机构改革，以科学发展观为价值导向，逐渐增强社会管理与公共服务职能；以建设服务型政府为目的，进而全面促进经济建设、政治建设、文化建设、社会主义现代化建设。

第四篇：论政府职能转变与行政管理转型

府的本职是实施行政管理，管理社会公共事务。政府管理必须依法行政。行政管理的主要形式就是行政执法，包括行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等类型。本文从贯彻落实《行政许可法》着手，涉及行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等行政执法主要类型，并参考了国外行政许可制度和行政管理经验，重点研究机制和方法的创新，突出行政成本和社会成本控制。本文以《行政许可法》施行为中点，对该法施行前和施行以来行政管理的情况，进行分析研究，提出转变管理方式的建议。课题研究的部分内容采用了比较的方法，有时涉及《行政处罚法》、《立法法》。研究目的：研究《行政许可法》对政府管理的本质要求及相互关系，比较国外行政许可制度和措施，分析以往行政管理存在的问题和贯彻施行《行政许可法》工作存在的问题，以推进政府职能转变、行政管理转型，提高行政效能，促进经济和社会的发展为目标，从机制上、体制上和方法上，提出建议。意义及背景阐述第一，政府实施行政管理的根本目标是控制社会和经济运行的风险，维护社会、经济秩序，保障公共利益和公共安全。行政许可、行政处罚、行政征收和行政强制等行政执法，是依法行政下政府进行行政管理的主要手段。第二，计划经济体制下，行政许可是传统行政管理的主要手段之一，政府依靠实施行政许可配置社会和经济资源，管理社会公共事务，控制风险。长期以来，国内行政许可覆盖社会和经济各个领域和角落，存在着设定主体多样、项目繁多、面广量大、程序冗长、许可要件和实施程序不透明、操作不规范等问题，行政成本和社会成本不断增加，阻碍经济和社会发展。第三，由于以往行政许可的设定和实施，缺乏有效监督和对应的责任，行政许可权力化、利益化，成为权力资本、寻租资本、腐败温床，而其原本的公益属性日趋淡化。行政许可主导型的政府行政管理已经逐步背离了本原宗旨，向权力本位型方向发展，无法适应市场经济条件下的经济和社会发展形势。第四，由于长期以来缺乏行政许可的后续行政监督检查执法机制和法定要求，片面强调行政许可，忽视对当事人执行许可规定的情况和履行法定义务，遵守法律规范情况进行监督检查，因此，设定、实施行政许可，难以达到行政管理的“预测并控制风险，保障公共利益和公共安全”根本目标，实效性削减，现实的结果只能是“为许可而许可”。第五，随着我国加入WTO，经济全球化，市场经济体系进一步完善，融入国际经济主流的进程进一步加快，政府行政管理转型已为大势所趋，势在必行。同时，我国法治进程相应加快，2004年3月国务院发布了《全面推进依法行政的决定》；7月1日《中华人民共和国行政许可法》全面施行；9月19日中国共产党十六届四中全会作出了执政为民，加强执政能力建设的决定，标志着政府转变职能，建设服务型政府，依法行政，加快行政管理转型，已成为法定义务、政治方针、自身要求，条件已经成熟。本文试从《行政许可法》的实质要义入手，研究政府应该管哪些事，哪些事应该还政于民，如何改进行政管理方式，管好应该管的事。正文

一、行政许可法对政府管理的本质要求及相互关系行政许可制度世界各国广而有之，但国家进行专项立法的唯中国独有，成为我国法治进程的里程碑，体现了建设法治政府的决心。《行政许可法》是继《行政处罚法》、《立法法》之后，又一部制约政府权力，规范政府行为的行政程序法，由此，我国行政程序法律规范体系形成，三部法律立法思想和内涵实质一脉相通,核心都是规范行政行为，而《行政许可法》更是进一步制约了行政权力，明确政府转变职能的要求，其相对更具科学、先进性，更加深刻、明确，成为行政管理转型制度化的标志。虽然《行政许可法》立法调整范围主要是行政许可制度，但它实际上体现是的行政管理的理念、提出的是行政管理的原则和要求。《行政许可法》延伸涵盖了行政管理体制，明确提出了政府转变职能，改变行政管理方式的法定导向、原则和具体要求，政府应当成为法治政府，从“家长”转变为“守夜人”，体现有限、公正、责任、透明、服务的特性。

1、正本清源的要求。从政治角度讲，政府应当体现执政为民，用权为公。长期以来，由于监督和责任的缺位，行政管理权力化、利益化，公权私化，设租寻租，成为权力资本、寻租资本、腐败温床，而行政管理原本的公益属性日趋淡化，行政许可主导型的行政管理已经背离了本原宗旨，向单极强权、利益本位方向发展。《行政许可法》明确要求行政管理必须正本清源，回到本原宗旨和指导思想，明确根本目的，修正行政观念，树立科学发展观，遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展，实现科学行政，为公为民。

2、依法用权的要求。从法治角度讲，政府必须依法行，政府部门在一些重大问题的决策上出现了错误的判断。如历经七年并于1993年建成的东京湾大桥，花费了政府经费1兆亿元，但后来的车辆通行量很少，与建桥前的预期判断相差很远。东京大桥事件证明，对于一些重大事件如果缺乏事前的严密论证，可能会出现比较严重的判断失误，造成政府的重大损失。为了加强监督效果，减少损失，在借鉴国外立法的基础上，日本于2002年4月颁布了《政策评价法》，强化了事前评价制度。所谓事先评价制度，就是事先确定一个目标，然后制定措施为实现此目标努力，这一过程就是政策评价。根据政策评价的要求，部门和公务员制定工作目标和措施应从必要性、效率性和有效性三个方面考虑。有关研究开发、公共事业等方面的决策，必须事前作出评价。政策评价必须听取外部人员的意见，评价结果要公开，并要求反映到预算编制上。评价比较低的，要请专家评议以便进一步明确政策。日本总务省设有行政评价局，负责调查中央机关日常的行政工作，发现问题进行劝告或者提出建议。

2、电子招标制度。电子招标制度是将包括公共工程在内的政府采购由传统的张榜公布改为通过政府网络进行招标，从获取信息、申请投标到公布竟标结果等都可以在网上完成。这种网络招标，企业在自己的办公室就可以招标，节省了大量人力、物力，而且有效杜绝一些不公正现象。日本于2001年9月引进了电子招标制度。国大交通省是日本中央政府机构中规模最大、权限最集中的省厅之一。该省自2001年起在一部分公共建设项目中引进了电子招标，从2004年底起将该省管辖的所有公共工程和咨询、评估业务中的约4万多项目实行电子招标，并将于2010前在所有公共工程中采用电子招标。公共工程以外的采购也采用了网络公布和招标的方法进行。各省厅的采购计划都是单独公布目录、自行进行采购的，并从2000年6月起，改为在政府网页上统一公布，任何企业和个人都可以自由检索。而且，招标资格的标准也统一了。企业只要通过某一省厅的招标资格审查，就可以在任何时候参加任何一个省厅的招标。

3、许可制度改革。日本和欧美一样虽没有专门的许可法，但是现行的法律和政令中规定了许多许可的内容。根据日本总务厅发表的《1999年规制缓和自律书》的统计，中央所管的许可大约有11000项，其中法律规定的约有8100项，政令规定的约有400项，府省令、规则规定的约有2200项，其他约有380项。行政许可的目的是国家根据经济和社会发展的要求，通过对公民和企业的活动进行干预，防止自由放任给社会和公民带来不利影响。但是，随着经济的发展和社会的变化，一些行政许可失去了实际意义，成为阻碍资源有效分配和经济发展的障碍,削弱了经济和社会的活力。为此，20世纪90年代以来，日本开始进行改革，着手对行政许可进行清理。改革主要体现在以下几个方面：一是尽量减少为经济目的设立的行政许可，将为社会目的而设立的许可控制在必要的和最小的范围内；二是由事前许可型向事后许可型转变，由免许制向许可制过渡；三是许可的内容和审查标准应当明确、具体，能够量化的尽可能量化，减少自动裁量的因素，简化审批程序，缩短审批时间；四是改进许可的审批方法，充分发挥民间机构的作用。在强化企业自主检查、自我约束机制的同时，对确需政府检查的，在具体实施时也要充分发挥民间检查机构的作用；五是改革资格制度。对各种资格制度进行清理，取消不必要的资格，同时对新设的资格要审查、把关。日本通过改革行政许可制度，取得了很大的成绩，国内消费和投资增加，日本经济发展也因此得到了一定促进。我国借鉴欧美，尤其是日本行政许可的经验做法，针对我国行政许可的情况，经过一段时间的艰难探索，进行了大胆的创新，颁布了《中华人民共和国行政许可法》。行政许可法的颁布实施，无异于中国政府的一场“自我革命”。不但直接改变着行政管理者的理念，改变现有的管理模式，而且也改善着管理者与被管理者的关系。行政许可法的颁布和实施，为依法行政建设法制社会、责任政府提供了有力的法律依据，使我国的行政许可发生了根本性转变。

三、存在的问题和困扰目前，国家和地方贯彻实施《行政许可法》工作已经深入开展，《行政许可法》的学习、宣传力度加大，各级法规文件清理，行政许可、行政管理事项的清理，整合规范工作程序等工作初步完成，政务公开、加强事后监管，配套制度建设等工作取得一定成效，同时，也存在一些问题和困扰，因而，贯彻落实《行政许可法》的要义，政府行政管理转型依然任重道远：

1、思想观念问题是行政管理转型的障碍一是从管理者的角度看。主要表现为贯彻《行政许可法》，加速行政管理转型的主动性不强，思想观念的转变跟不上市场经济和民主法治建设形势发展。长期传统计划经济体制下形成的意识是：政府强制、本位型管理，权力无限，责任有限。这样的意识主导的“管理就是审批，审批就是权力”的观念仍然存在，把许可和监管作为权力、地位、利益的来源，权威的象征，甚至是寻租的资本，思想上不愿放弃行政许可权力，因此不可能真正从转变职能，以民为本、执政为民、责任政府、行政服务、依法行政的高度，认识贯彻《行政许可法》，行政管理转型的实质和意义，表现出推一下、动一下的被动应付。二是从管理相对人角度看。一部分市场主体仍然留念政府行政许可的管理方式，并不从根本上支持《行政许可法》的贯彻、行政管理的转型，因为，利用其与许可部门、经办人员的长期交往所形成的良好、固定的人际关系、利益链条，获取许可的难度小、比例高的“优势”，可以达到压制、排挤竞争对手，最大限度地获取市场份额，保障自身利益的目的。 

四、贯彻行政许可法，推进行政管理转型的思考和建议针对行政管理、行政执法以及贯彻《行政许可法》工作存在的问题，我们研究提出5点建议，旨在推进政府职能转变、行政管理转型，加强法治保障，提高行政管理效能。

1、树立“责任、权力”共同体的意识。&nsp;加大法治宣传教育力度，广泛深入开展十六届四中全会精神和《行政许可法》、《行政处罚法》、《国务院全面推进依法行政实施纲要》的学习、宣传教育活动。以各级领导干部、执法人员为重点，普及到党政机关全体工作人员、各类行政管理相对人，改变以往学习教育重形式、轻实效的做法，以讲求实效、领会实质、学以致用为本，采用各种载体的有奖知识竞赛等利益性方式，使学教对象在学法中获得物质利益；采用专题培训、闭卷考试、抽查、答辩等方式，加强执法人员的学习教育，并与干部考核挂钩。通过有实效的学教，推动观念转变，树立“权责”意识，提高法治素养。

2、强化行政立法保障。进一步加强行政立法工作，在保证原则性的同时，增强可操作性，减少执法机关随意“细化、延伸”的空间，最大限度地实现执法机关依法即可操作。一是调整立法思路。在立法内容设置上，应当尽可能减少行政许可事项设定，降低社会成本和行政成本；设置行政许可的，就应当依照行政许可法规定，明确许可实施的各项要素；二是加强监管保障。规定事后监督检查、法定行政征收等行政执法的具体措施和保障措施，并对管理相对人配合监督检查执法的义务、履行的法定义务进行细化，明确其法律责任；三是提高违法成本。建议在保证合理性的前提下，扩大行政处罚的行为种类，提高法定处罚幅度或标准，并探索对违法行为实行市场主体清出的法定制度，以提高违法成本，控制违法行为，给行政执法予以法治保障；四是明确执法关系。对于上级部门难以自行实施完成许可、处罚执法的，应当在立法中明确可委托下级机关或符合法定条件组织，实施许可、处罚等执法，或委托实施行政许可受理初审、行政处罚调查取证等某个或莫些程序环节的执法，为委托执法提供法定依据。

3、创新市场监管执法机制。政府应当加快职能转变，充分发挥市场和行业自治自律作用，同时对于法定行政执法职责应当依法履行，并着力于执法机制创新，提高行政执法效能。一是引入市场化手段，推广“行政合同”的管理方式。以往行政管理的模式主要是：以抽象行政行为设定行政许可、征收、强制措施及管理相对人义务，并规定具有普遍约束力的管理规范和要求，然后再进行行政执法，作出具体行政行为。随着市场经济和法治的发展，这一模式的适应性减弱，需要转变。“行政合同”模式的内涵就是：变行政行为为合同行为，变普遍约束为个体规范、合同义务；行政管理相对人需从事特定活动，与政府签定“行政合同”，政府作为甲方，将行政管理的规范、标准、条件、要求以及管理相对人的义务和责任，列入“行政合同”的乙方订立人的义务和责任，合同当事人遵守合同约定，按约定要求从事特定活动、行使权利、获得利益，并履行约定义务；合同当事人不履行约定义务的，依法按合同追究违约责任，以达到行政管理的目的。二是调动社会资源参与监督管理。单纯依靠政府行政执法人员不足以应对市场主体违法行为的查处。政府应当充分调动社会资源，施行有奖举报制度，增加违法行为线索，执法效能。应当利用市场主体相互竞争的特性，充分鼓励其监督举报竞争对手的违法违规行为；充分鼓励利害关系人，监督举报侵害其合法利益的违法行为；充分调动人民群众的积极性，监督举报各类违法违规行为。对于违法行为的举报线索政府应当及时受理并调查处理，并对有效线索举报人予以适当奖励。三是完善行政管理公共信息披露制度。以往社会监督效能不高，执法信息不畅，监督缺乏参照和依据，是一重要原因。因此，政府应当通过新闻媒体、互连网等平台，定期或不定期地公布行政许可决定、有关管理相对人履行法定义务情况等良性信息，同时公布管理相对人违法违规行为及其查处情况的不良信息，包括未经法定许可、违法进行活动、逃欠法定税费、损害公共利益等违法行为，以及其他不履行法定义务行为，并进行公开谴责。通过及时披露行政执法公共信息，为社会监督市场主体行为创造条件。

4、加强政府执法内部监督制约制度建设。人的观念和意识转变不可能一蹴而就，完善制度，靠制度管人管事是依法行政的根本保证。建立健全行政执法内部监督制约制度，加强对行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等执法工作以及规范性文件制定流程中各个环节、岗位行使权力进行制约，对履行职责的程序规范性、时效性和办理意见的合法真实性进行监督。一是科学调整岗位设置方式。将流程环节和岗位的“串联式”设置，改为“并联式”设置，变封闭运行为开放运行，形成上游环节对下游环节的复核，各环节和岗位相互制衡，分散权力，避免过于集中；二是不定期抽查，定期考核。法制工作、纪检监察等机构对执法人员履行职责情况进

行不定期的抽查，并将执法工作情况纳入执法人员考核，行政许可执法人员考核以合法性为先，行政处罚、征收等执法人员考核以数量为先，考核应当奖惩挂钩，并实行“违法行为一票否决”；三是落实“过错责任追究制度”。没有制度应尽快建立，有制度的要尽快完善，并严格执行，切实查处不依法履行职责、违法执法行为，追究责任，落实到位，体现“权力责任”对等原则。同时政府要对这项制度的执行落实情况、查处追究情况进行监督检查。在此基础上要探索建立行政执法“领导问责”制度，把住关键一环；四是建立行政执法岗位轮换制度。结合政府防治腐败廉政体系建设，建立轮岗制度，行政执法工作人员应当定期轮换，并结合实际对执法岗位性质、职权大小、重要程度进行研究、分类，分别规定相应、科学的轮岗期限，避免执法岗位，特别是关键岗位人员“掌权”过长，形成“利益链”。

5、加快管理体制改革创新。一是调整现行相对集中处罚权执法体系。不能片面理解相对集中处罚权就是集中到一个部门、一支队伍执法，应当在考虑执法效能的同时，考虑减少当事人损失，降低社会成本。行业系统内行业关联度高，行业主管部门对于系统内各关联行业的情况相对熟悉，与系统其他行业执法部门长期联系配合、沟通协作，基础相对较好，因此，按行业系统实行相对集中处罚权执法不仅是可行的，也是科学的。二是加快税费体制和财政体制改革。将缺乏法定强制保障的行政规费改为地方税收，保障征收；尽快建立政府公共财政体系，在实行收支两条线的同时，相应增加行政经费，并确保满足行政执法实际需求，予以充分保障。三是加强执法队伍建设。针对行政执法工作任务，特别是许可法施行后大量增加的面广量大的事后监督检查职责任务，相应增加执法检查人员编制，并增加、改善执法装备，加强硬件保障。四是加快行业协会清理。行业协会要与政府彻底脱钩，不再实施政府下放的不合法的原行政许可等管理事项。要尽快转变行业协会“二政府”，政府通过协会“遥控”行业管理的现状。政府不再主导行业协会的组建，不再直接参与行业协会的管理事务，实现行业协会由行业单位自行发起成立，自治自律，自行承担责任，还行业协会以原本属性，充分发挥中介组织的市场自律作用。

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第五篇：论政府职能转变与行政管理转型

府的本职是实施行政管理，管理社会公共事务。政府管理必须依法行政。行政管理的主要形式就是行政执法，包括行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等类型。本文从贯彻落实《行政许可法》着手，涉及行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等行政执法主要类型，并参考了国外行政许可制度和行政管理经验，重点研究机制和方法的创新，突出行政成本和社会成本控制。本文以《行政许可法》施行为中点，对该法施行前和施行以来行政管理的情况，进行分析研究，提出转变管理方式的建议。课题研究的部分内容采用了比较的方法，有时涉及《行政处罚法》、《立法法》。研究目的：研究《行政许可法》对政府管理的本质要求及相互关系，比较国外行政许可制度和措施，分析以往行政管理存在的问题和贯彻施行《行政许可法》工作存在的问题，以推进政府职能转变、行政管理转型，提高行政效能，促进经济和社会的发展为目标，从机制上、体制上和方法上，提出建议。意义及背景阐述第一，政府实施行政管理的根本目标是控制社会和经济运行的风险，维护社会、经济秩序，保障公共利益和公共安全。行政许可、行政处罚、行政征收和行政强制等行政执法，是依法行政下政府进行行政管理的主要手段。第二，计划经济体制下，行政许可是传统行政管理的主要手段之一，政府依靠实施行政许可配置社会和经济资源，管理社会公共事务，控制风险。长期以来，国内行政许可覆盖社会和经济各个领域和角落，存在着设定主体多样、项目繁多、面广量大、程序冗长、许可要件和实施程序不透明、操作不规范等问题，行政成本和社会成本不断增加，阻碍经济和社会发展。第三，由于以往行政许可的设定和实施，缺乏有效监督和对应的责任，行政许可权力化、利益化，成为权力资本、寻租资本、～温床，而其原本的公益属性日趋淡化。行政许可主导型的政府行政管理已经逐步背离了本原宗旨，向权力本位型方向发展，无法适应市场经济条件下的经济和社会发展形势。第四，由于长期以来缺乏行政许可的后续行政监督检查执法机制和法定要求，片面强调行政许可，忽视对当事人执行许可规定的情况和履行法定义务，遵守法律规范情况进行监督检查，因此，设定、实施行政许可，难以达到行政管理的“预测并控制风险，保障公共利益和公共安全”根本目标，实效性削减，现实的结果只能是“为许可而许可”。第五，随着我国加入WTO，经济全球化，市场经济体系进一步完善，融入国际经济主流的进程进一步加快，政府行政管理转型已为大势所趋，势在必行。同时，我国法治进程相应加快，2004年3月xx发布了《全面推进依法行政的决定》；7月1日《中华人民共和国行政许可法》全面施行；9月19日中共十六届四中全会作出了执政为民，加强执政能力建设的决定，标志着政府转变职能，建设服务型政府，依法行政，加快行政管理转型，已成为法定义务、政治方针、自身要求，条件已经成熟。本文试从《行政许可法》的实质要义入手，研究政府应该管哪些事，哪些事应该还政于民，如何改进行政管理方式，管好应该管的事。正文

一、行政许可法对政府管理的本质要求及相互关系行政许可制度世界各国广而有之，但国家进行专项立法的唯中国独有，成为我国法治进程的里程碑，体现了建设法治政府的决心。《行政许可法》是继《行政处罚法》、《立法法》之后，又一部制约政府权力，规范政府行为的行政程序法，由此，我国行政程序法律规范体系形成，三部法律立法思想和内涵实质一脉相通,核心都是规范行政行为，而《行政许可法》更是进一步制约了行政权力，明确政府转变职能的要求，其相对更具科学、先进性，更加深刻、明确，成为行政管理转型制度化的标志。虽然《行政许可法》立法调整范围主要是行政许可制度，但它实际上体现是的行政管理的理念、提出的是行政管理的原则和要求。《行政许可法》延伸涵盖了行政管理体制，明确提出了政府转变职能，改变行政管理方式的法定导向、原则和具体要求，政府应当成为法治政府，从“家长”转变为“守夜人”，体现有限、公正、责任、透明、服务的特性。

1、正本清源的要求。从政治角度讲，政府应当体现执政为民，用权为公。长期以来，由于监督和责任的缺位，行政管理权力化、利益化，公权私化，设租寻租，成为权力资本、寻租资本、～温床，而行政管理原本的公益属性日趋淡化，行政许可主导型的行政管理已经背离了本原宗旨，向单极强权、利益本位方向发展。《行政许可法》明确要求行政管理必须正本清源，回到本原宗旨和指导思想，明确根本目的，修正行政观念，树立科学发展观，遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展，实现科学行政，为公为民。

2、依法用权的要求。从法治角度讲，政府必须依法行政，依法用权。一是坚持行政权力只源自法律授权的行政法治原则，政府应当依照法律行使法律授予的职权，政府实施行政管理，法无规定不得为之，法定事项依法为之，规范用权；二是“依法”不仅是依照行政实体法规定的规范和标准，还要依照行政程序法规定的程序，用权规范。以往行政立法对实体规范规定较多，管理程序的规定很少，政府实施行政管理重实体、轻程序。三部法律改变了思路，确立了行政法治原则，《行政许可法》、《行政处罚法》明确了政府管理的具体行政行为的程序和要件，《立法法》则明确了抽象行政行为程序，且《行政许可》由于明确了行政违法的法律责任，其设定法定程序更具严肃性和操作性，要求政府必须遵守行政管理的法定实体规范和法定实施程序，依法行政的要求更高、更明确。

3、有限政府的要求。有限政府是法治进程的必然。长期以来，我国立法实行的政府部门代起草和政府自行立法的机制，对立法行为缺乏制约和规范。政府可以通过立法，甚至自己制定“红头文件”，无限制地设定行政管理事项或范围，政府自己立法、自己设权、自己执行，政府管理的权力和范围无限，责任和义务有限。一个无所不管的无限政府，必然抑制经济和社会发展。《行政许可法》以及《行政处罚法》、《立法法》的施行，限制了政府立法权限范围、行政管理事项和权限的设定范围，规范了政府立法行为、规范了行政管理的事项和职权的设定程序，建立了行政许可评价制度，对行政权力进行制约。按照《行政许可法》的精神，政府应当集中精力管好法律规定的管理事项，凡管理相对人能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织或中介机构能够自律管理的事务，政府不需要去管理，也不应干预市场行为。

4、责任政府的要求。权利义务对等、权力责任对称，是法治的基本要求，政府行使权力，实质是履行职责、承担责任。以往行政立法由于体制原因，注重政府权力、管理相对人义务的设置，而政府的义务、行政法律责任虚化，权力和责任不对称，体现行政管理单极化、政府本位的思想。《行政许可法》的一大突破，就是树立“权责”观念，明确了政府的职责和责任，二是违法设定管理权力、行使权力，不依法履行法定监管职责，应承担法律责任；三是违法增加管理相对人义务，应承担法律责任；一是应当履行许可事项的后续监督检查职责；四是损害当事人合法权益应承担赔偿责任。同时，一个负责任的政府同时也应当是诚信的政府。《行政许可法》为此确立了行政管理社会信赖保护原则，建立了合法生效许可不得撤销制度，违法许可可撤销制度、撤销违法许可和为保护公共利益撤销许可对合法权益的损害赔偿制度和补偿制度等。责任政府、诚信政府的建设成为法定刚性要求。

5、阳光政府的要求。阳光政府就是要求政务公开、公开行政、执法透明。以往行政管理的实施程序、办事时限、法定标准和条件、对当事人的要求等要素不公开，政府行政管理披上了神秘的面纱。管理相对人要知晓这些要素，甚至是管理机构的地址、电话，都颇费周折，办事疲于往返，不堪反复，导致社会成本增加，行政效能低下，监督政府行为更是无从谈起。2000年起，部分地方政府陆续自发推进行政审批制度改革和政务公开，由于观念和体制方面的原因，未触及根本。《行政许可法》等三部法律建立了 “公开听证制度”，政府作出抽象行政行为和重大具体行政行为之前应当依法公开听证。《行政许可法》对行政许可公开的要求，也即对行政管理的要求，则更为具体：政府不得实施未公布法律依据的许可事项，必须通过各种媒介，公开行政许可的事项、依据、数量、条件和标准、申请和提交材料、办理时限、办理地点、许可决定、监督检查记录，并执行“法定权利告知”制度。行政管理要素成为社会公共信息，政务公开和公开行政已成为法定制度。

6、服务型政府的要求。行政管理是政府的本职。所谓服务型政府，就是行政管理转型，政府改变管理方式，以服务的方式进行管理，并提高服务效率和质量，提供优质社会公共产品。计划经济体制实行的是以行为许可为主导的行政管理模式，其重事前许可，轻事后监管。正是由于缺乏对当事人执行被许可事项，履行法定义务的监督检查，且对当事人从事活动是否依法获准的监督检查不到位，反之又影响了行政许可的严肃性。实践表明，到位到边的事后监管相对于行政许可的事前管理，更具实效。缺乏后续监督检查执法的行政许可主导的行政管理只能是单向、低效的。任何服务必定是双向性的，良好的服务必定具有便利性。依照《行政许可法》确定的平等、便民、精简、统一、效能的原则以及事后监管制度，行政管理转型，提供优质、高效的公共服务，一是变政府单向管理为政府和社会双向互动；二是改变以“行政许可主导”为“事后监管为主导”；三是按非歧视原则平等对待服务客体；四是自然开发和公共资源配置，要求采用招标、拍卖等市场竞争方式；五是采用电信、电子数据交换、数据电文、互联网等高科技手段，推行电子服务；六是整合管理操作程序，相对集中或综合实施，减少或联合、集中程序环节，再加全面的政务公开，提高服务的便利性和效能。

二、国外行政许可情况世界各国非常重视行政许可的制定和实施,把行政许可的制定与实施作为发展社会、经济的重要工作来做。美国是世界上实施行政许可最早的国家，欧洲、日本等国大多借鉴美国的行政许可做法，尤其是日本二十多年来在行政许可领域有了长足的发展，非常值得我们学习、借鉴。

1、行政许可制度。长期以来，日本对公务员的考核偏重了事后评价，如采取行政监察、会计审计等事后监察措施。但是，由于缺乏良好的事前政策评价机制，政府部门在一些重大问题的决策上出现了错误的判断。如历经七年并于1993年建成的东京湾大桥，花费了政府经费1兆亿元，但后来的车辆通行量很少，与建桥前的预期判断相差很远。东京大桥事件证明，对于一些重大事件如果缺乏事前的严密论证，可能会出现比较严重的判断失误，造成政府的重大损失。为了加强监督效果，减少损失，在借鉴国外立法的基础上，日本于2002年4月颁布了《政策评价法》，强化了事前评价制度。所谓事先评价制度，就是事先确定一个目标，然后制定措施为实现此目标努力，这一过程就是政策评价。根据政策评价的要求，部门和公务员制定工作目标和措施应从必要性、效率性和有效性三个方面考虑。有关研究开发、公共事业等方面的决策，必须事前作出评价。政策评价必须听取外部人员的意见，评价结果要公开，并要求反映到预算编制上。评价比较低的，要请专家评议以便进一步明确政策。日本总务省设有行政评价局，负责调查中央机关日常的行政工作，发现问题进行劝告或者提出建议。

2、电子招标制度。电子招标制度是将包括公共工程在内的政府采购由传统的张榜公布改为通过政府网络进行招标，从获取信息、申请投标到公布竟标结果等都可以在网上完成。这种网络招标，企业在自己的办公室就可以招标，节省了大量人力、物力，而且有效杜绝

许可法的规定作出书面决定、送达申请人等法定程序操作。三是行政管理的行为习惯延续性。由于以往行政许可方式的管理成本和难度低于事后监督方式的管理，因此，一些行政管理部门和人员长期依赖并习惯于行政许可方式进行执法管理，并将“审批”与“管理”等同起来，而行政许可事项一旦被取消后，显得茫然不知所措，对于行政管理转型，事后监督方式缺乏超前研究，使后续监管措施滞后。四是法定行政许可依据的修订滞后。《行政许可法》规定，法律、法规设定行政许可应当明确许可条件、程序、申请材料等要求。而目前，有的设定行政许可的法律、法规，未规定许可条件、程序、申请材料，或者作原则规定，而且修订工作滞后，一方面增加了行政许可依法实施的操作难度，另一方面给以细化为由，增加许可条件、材料、程序环节，留下了缺口。五是部门规范性文件制定需监督规范。有的政府部门制定规范性文件仍有设定或变相设定行政许可事项、条件、材料、程序环节，以及增加管理相对人义务的现象，且时有变化调整，随意性较大。这些规范性文件的制定基本上未按照规范程序进行，未经法制机构审核和组织的论证。此外规范性文件的备案审查制度也存在缺陷，对违法的文件监督审查和处理纠正不严格、不到位。六是关联性行政许可事项的“并联实施”难度较大。根据行政许可法规定，地方政府应创造条件，实行关联性行政许可事项联合审批或综合、集中办理。目前，有的地方、系统初步实行了行政许可申请集中受理、集中回复，但仍不完全到位，同时，由于部门权力、利益本位意识的影响，有关行政许可的实施机关对于联合审批或综合、集中办理并不积极，这项制度的推行难度较大。七是行政过错责任的追究不到位。一些地方政府先后制定出台了“行政过错责任追究制度”，违法或过错行为模式及责任追究的方式、种类和幅度均有较明确的规定，但因种种原因，执行情况并不理想，行政许可、执法监管中的违法行为或过错行为得不到及时、有效得追究，权力与责任不对称。

4、管理体制上的问题和困扰一是“谁许可、谁监督”的原则和相对集中处罚权的矛盾。目前，各地实行的相对集中行政处罚权，一支队伍综合执法的机制，在提高执法效能等方面发挥了重要作用。根据《行政许可法》的规定和精神，实施行政许可的机关应履行监督检查的职责，包括未经许可的活动和行政许可的内容执行情况的监督检查。两者如何协调需要深入研究，特别是出现违法行为危害不大可以采取补办许可手续等补救措施的情况下。二是受理、初审的合法性与组织原则的矛盾。《行政许可法》规定，行政许可的委托实施和受理初审要有规章以上法律依据。有的行政许可事项，上级部门要求或委托下级机关受理、初审管理事项的申请，但又没有法定依据规定，而根据“下级服从上级”的组织原则，下级部门又不得不办理。三是法定行政征收与行政许可保障的矛盾。目前，一些法定行政征收缺乏相应的法定行政强制措施加以保障，以往实际操作上可以通过与行政许可挂钩，作为许可要件审查把关，加以保障，但即便如此，管理相对人欠费、逃费现象仍比较严重，难以按标准足额征收。按照《行政许可法》要求，实施行政许可不得收费（法定除外），行政征收因以往的保障措施不合法，不得继续采取，将更加难以保障。四是硬件保障不足与执法职责任务的矛盾。以往很多行政机关依靠关联收费保障行政许可实施和监管执法工作。行政许可法施行后，行政机关实施行政许可不得收费，同时监管执法的职责大增，现有行政经费、执法人员已难以应对行政许可和监管执法任务要求，而另一方面，地方政府公共财政体系尚未建立，经费和人员又未相应增加，行政许可实施和监管执法的硬件保障不足。

四、贯彻行政许可法，推进行政管理转型的思考和建议针对行政管理、行政执法以及贯彻《行政许可法》工作存在的问题，我们研究提出5点建议，旨在推进政府职能转变、行政管理转型，加强法治保障，提高行政管理效能。

1、树立“责任、权力”共同体的意识。加大法治宣传教育力度，广泛深入开展十六届四中全会精神和《行政许可法》、《行政处罚法》、《xx全面推进依法行政实施纲要》的学习、宣传教育活动。以各级领导干部、执法人员为重点，普及到党政机关全体工作人员、各类行政管理相对人，改变以往学习教育重形式、轻实效的做法，以讲求实效、领会实质、学以致用为本，采用各种载体的有奖知识竞赛等利益性方式，使学教对象在学法中获得物质利益；采用专题培训、闭卷考试、抽查、答辩等方式，加强执法人员的学习教育，并与干部考核挂钩。通过有实效的学教，推动观念转变，树立“权责”意识，提高法治素养。

2、强化行政立法保障。进一步加强行政立法工作，在保证原则性的同时，增强可操作性，减少执法机关随意“细化、延伸”的空间，最大限度地实现执法机关依法即可操作。一是调整立法思路。在立法内容设置上，应当尽可能减少行政许可事项设定，降低社会成本和行政成本；设置行政许可的，就应当依照行政许可法规定，明确许可实施的各项要素；二是加强监管保障。规定事后监督检查、法定行政征收等行政执法的具体措施和保障措施，并对管理相对人配合监督检查执法的义务、履行的法定义务进行细化，明确其法律责任；三是提高违法成本。建议在保证合理性的前提下，扩大行政处罚的行为种类，提高法定处罚幅度或标准，并探索对违法行为实行市场主体清出的法定制度，以提高违法成本，控制违法行为，给行政执法予以法治保障；四是明确执法关系。对于上级部门难以自行实施完成许可、处罚执法的，应当在立法中明确可委托下级机关或符合法定条件组织，实施许可、处罚等执法，或委托实施行政许可受理初审、行政处罚调查取证等某个或莫些程序环节的执法，为委托执法提供法定依据。

3、创新市场监管执法机制。政府应当加快职能转变，充分发挥市场和行业自治自律作用，同时对于法定行政执法职责应当依法履行，并着力于执法机制创新，提高行政执法效能。一是引入市场化手段，推广“行政合同”的管理方式。以往行政管理的模式主要是：以抽象行政行为设定行政许可、征收、强制措施及管理相对人义务，并规定具有普遍约束力的管理规范和要求，然后再进行行政执法，作出具体行政行为。随着市场经济和法治的发展，这一模式的适应性减弱，需要转变。“行政合同”模式的内涵就是：变行政行为为合同行为，变普遍约束为个体规范、合同义务；行政管理相对人需从事特定活动，与政府签定“行政合同”，政府作为甲方，将行政管理的规范、标准、条件、要求以及管理相对人的义务和责任，列入“行政合同”的乙方订立人的义务和责任，合同当事人遵守合同约定，按约定要求从事特定活动、行使权利、获得利益，并履行约定义务；合同当事人不履行约定义务的，依法按合同追究违约责任，以达到行政管理的目的。二是调动社会资源参与监督管理。单纯依靠政府行政执法人员不足以应对市场主体违法行为的查处。政府应当充分调动社会资源，施行有奖举报制度，增加违法行为线索，执法效能。应当利用市场主体相互竞争的特性，充分鼓励其监督举报竞争对手的违法违规行为；充分鼓励利害关系人，监督举报侵害其合法利益的违法行为；充分调动人民群众的积极性，监督举报各类违法违规行为。对于违法行为的举报线索政府应当及时受理并调查处理，并对有效线索举报人予以适当奖励。三是完善行政管理公共信息披露制度。以往社会监督效能不高，执法信息不畅，监督缺乏参照和依据，是一重要原因。因此，政府应当通过新闻媒体、互连网等平台，定期或不定期地公布行政许可决定、有关管理相对人履行法定义务情况等良性信息，同时公布管理相对人违法违规行为及其查处情况的不良信息，包括未经法定许可、违法进行活动、逃欠法定税费、损害公共利益等违法行为，以及其他不履行法定义务行为，并进行公开谴责。通过及时披露行政执法公共信息，为社会监督市场主体行为创造条件。

4、加强政府执法内部监督制约制度建设。人的观念和意识转变不可能一蹴而就，完善制度，靠制度管人管事是依法行政的根本保证。建立健全行政执法内部监督制约制度，加强对行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等执法工作以及规范性文件制定流程中各个环节、岗位行使权力进行制约，对履行职责的程序规范性、时效性和办理意见的合法真实性进行监督。一是科学调整岗位设置方式。将流程环节和岗位的“串联式”设置，改为“并联式”设置，变封闭运行为开放运行，形成上游环节对下游环节的复核，各环节和岗位相互制衡，分散权力，避免过于集中；二是不定期抽查，定期考核。法制工作、纪检监察等机构对执法人员履行职责情况进行不定期的抽查，并将执法工作情况纳入执法人员考核，行政许可执法人员考核以合法性为先，行政处罚、征收等执法人员考核以数量为先，考核应当奖惩挂钩，并实行“违法行为一票否决”；三是落实“过错责任追究制度”。没有制度应尽快建立，有制度的要尽快完善，并严格执行，切实查处不依法履行职责、违法执法行为，追究责任，落实到位，体现“权力责任”对等原则。同时政府要对这项制度的执行落实情况、查处追究情况进行监督检查。在此基础上要探索建立行政执法“领导问责”制度，把住关键一环；四是建立行政执法岗位轮换制度。结合政府防治～廉政体系建设，建立轮岗制度，行政执法工作人员应当定期轮换，并结合实际对执法岗位性质、职权大小、重要程度进行研究、分类，分别规定相应、科学的轮岗期限，避免执法岗位，特别是关键岗位人员“掌权”过长，形成“利益链”。

5、加快管理体制改革创新。一是调整现行相对集中处罚权执法体系。不能片面理解相对集中处罚权就是集中到一个部门、一支队伍执法，应当在考虑执法效能的同时，考虑减少当事人损失，降低社会成本。行业系统内行业关联度高，行业主管部门对于系统内各关联行业的情况相对熟悉，与系统其他行业执法部门长期联系配合、沟通协作，基础相对较好，因此，按行业系统实行相对集中处罚权执法不仅是可行的，也是科学的。二是加快税费体制和财政体制改革。将缺乏法定强制保障的行政规费改为地方税收，保障征收；尽快建立政府公共财政体系，在实行收支两条线的同时，相应增加行政经费，并确保满足行政执法实际需求，予以充分保障。三是加强执法队伍建设。针对行政执法工作任务，特别是许可法施行后大量增加的面广量大的事后监督检查职责任务，相应增加执法检查人员编制，并增加、改善执法装备，加强硬件保障。四是加快行业协会清理。行业协会要与政府彻底脱钩，不再实施政府下放的不合法的原行政许可等管理事项。要尽快转变行业协会“二政府”，政府通过协会“遥控”行业管理的现状。政府不再主导行业协会的组建，不再直接参与行业协会的管理事务，实现行业协会由行业单位自行发起成立，自治自律，自行承担责任，还行业协会以原本属性，充分发挥中介组织的市场自律作用。