水权管理与节水社会

第一篇：水权管理与节水社会

第 22卷第 3期华 北 水 利 水 电 学 院 学 报Vol.22No.3 2001年 9月Journal ofNorth China Institute of Water Conservancy and Hydroelectric Power Sep．2001文章编号：1002—5634（2001）03—0001—0

3水权管理与节水社会

汪恕诚

（水利部，北京100053）

摘 要：通过对西部部分省份的实地考察研究，分析了中国水资源的承载力及区域经济发展与调水的关系 指出：一个地区的社会经济的发展，要按水资源状况筹划布局．只有在水资源承载力以内发展社会经济才能实现可持续发展．要达到这个目标，必须加强水权管理，以水资源的宏观控制体系和微观定额体系来实现水资源统一管理，明晰水权；以节水和进行经济结构调整，来建立节水型社会 关键词：水权；水资源承载力；节水型社会

中图分类号：TV213.4文献标识码：A

最近关于水权的议论比较多，几乎成了水利行业的热门话题．所关注的焦点是水权的界定、分配以及如何对水权实施有效管理．结合前段时间去宁夏。甘肃、内蒙。青海四省（自治区）检查防汛抗旱工作的一些体会，提出一些看法，目的在于引起共同探讨，加深这方面的研究，并逐步推动这项工作由理论走向实践．水资源的承载能力

中国的水资源问题是随着人口增长、经济发展。社会进步逐步显露并被人们所逐步深化认识的．20世纪30年代毛泽东同志提出“水利是农业的命脉”，概括了水利的性质和作用；新中国成立不久，全国大兴水库，当时主要任务是扩大灌溉面积，发展农业，解决粮食问题．以后，经济进一步发展，城市化进程加快，洪涝损失代价增大，防洪问题愈加突出，1991年淮河太湖大水，1998年长江、嫩江、松花江大水，举国为之牵动，七大江河、大城市的防洪问题遂被提到更加重要的议程．去年北方干旱，大面积农田受灾，许多城市发生水荒，真正敲响了中国水资源短缺的警钟 自20世纪70年代以后频繁出现的黄河断流令世人关注，但当时的认识大部分还只是停留在断流现象上，没有深人到本质，龙年大旱促使人们从更深层次上思考水资源短缺问题．

虽然从总体上中国水资源量有2 800 km3，但人均只有 2 220 m3，到 2030年，我国的人口将达到16亿，人均水资源量还将下降到 1700 m3，接近国际公认的警戒线．人均水资源不足，而且时间、空间分布不均，全年降雨主要集中在七、八、九3个月，南方水多、北方水少，更加剧了水资源短缺．问题突出暴露在北方，有河皆干，有水皆污 缺水已成为我国经济发展和社会进步的重要制约因素

众所周知，新世纪中国面临三大水问题，即洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化，其中干旱缺水的问题在当前表现得尤为明显．现在大家都在谈论建立节水型社会、节水型经济，但具体如何落实？首要的就是要深刻分析当地水资源能够承载的人口与经济发展规模，包括经济结构、生态用水等等 以首都为例，北京的水资源量能够承载多大经济规模、多少人口？一位专家综合分析各方面条件后，认为最终制约北京发展的将是水资源，评估北京现有的水资源只能承受700～800万人口 超过这个规模，就会发生各种各样的困难．尚且不论这个定量是否准确，但分析思路是正确的．譬如墨西哥城，它集中了墨西哥这个国家的2 000多万人口，但水资源最多只能满足1000万人．因此，城市发展陷入困境，脏乱差问题日益突出．这还只是承载人口问题 对一个流域或地区来说，当地的水资源量能够发展多少工业，发展什么样的农业，耗水量是多少，规模有多大，生态水留多少，不先搞清楚这些问题，任何聪明的领导都无法决策 所以，一定要根据当地水资源状况，冷静、客观地分析农业、工业的结构布局和城市人口的发展规模，从而更加科学地界定当地的经济结构，做到心中有数这里就提出了水资源的承载能力问题．准确地说，水资源承载能力指的是在一定流域或区域内，其自身的水资源能够持续支撑的经济社会发展规模并维系良好生态系统的能力 经济社会发展在水资源承载能力以内，就能实现可持续发展；超越了，发展就会失去物质基础，造成生态系统破坏，生存条件恶化．

但认识仅仅停留于此，有多少水办多少事，被动应付，还很不够，这是机械唯物主义的认识论、还要站在辩证唯物主义的高度，考虑到水资源承载能力是可变的，人类应该积极探索如何提高水资源的承载能力，这也是历史交给我们这一代水利工作者的崭新使命 目前，提高水资源承载能力的现实途径有两条：一是节水，如以色列的高科技节水技术，使得水资源的承载能力大大提高；又如城市的中水回用，北京、天津已经开始这样做了，一些新修的马路，两旁花草树林浇灌用的都是处理过的污水，也同样提高了水资源的承载能力．通过节水提高水资源承载能力，促进经济社会可持续发展，这是世界上许多国家和地区已经证明了的可行的社会发展之路．二是进行经济结构调整 这要从全局来考虑，就是按照一个地方、一个区域的水资源状况来科学规划经济社会的发展布局，在水资源充裕地区和紧缺地区打造不同的经济结构，量水而行，以水定发展．

美国人布朗曾写过一作篇文章，大意是说中国粮食不能自给将对世界的粮食安全构成威胁，但实践证明，中国人能够用自己的智慧和能力解决粮食问题。于是，布朗又写下第二篇文章，内容是中国的水资源不足以支撑粮食安全，这就提出了今天的中国水利工作者需要面对和回答的问题：中国到2030年人口达到16亿时，水资源还能保证粮食安全吗？专家对此已经有了结论：目前全国农业水的有效利用系数平均为0.43，如果推行节水灌溉提高到0.55（有的专家认为要达到0.6），在全国农业用水量不增加的情况下完全能够保证2030年人口达到16亿时的粮食安全．但问题是，我国是一个发展中国家，正处在工业化的过程中，工业不可能不发展．专家预计，到2030年我国工业用水将增加 150 km3．此外，城镇用水也要增加，中国进一步发展的历史进程中必然伴随农民进城、城市人口增加、城镇规模扩大．据测算，城镇用水至少要增加 25 km3．由此可见，由于工业中心多位于城市，中国未来的供水矛盾将集中在城市，解决城市用水问题将成为新时期水利工作的头等重要任务．各级领导要清醒地认识到，一定地域内的水资源总量是不会增加的，而经济社会发展却要求提供更多的用水量，水从何来？是破坏生态，还是加强管理、科学节水？通过节水提高水资源承载能力这一历史性课题已经急迫地摆在我们面前了．区域经济发展与调水的关系

大自然供给人类的水资源是不均衡的，人类要与自然和谐相处，就应该努力认识并顺应这种不均衡．具体地说，一个流域、一个地区的经济发展要充分考虑水资源条件，按照水资源状况筹划经济社会发展布局 缺水地区要限制高耗水的工业、农业，鼓励发展高科技的产业体资源丰沛地区，在处理好排污的基础上，则可以多上一些高耗水产业 这样，各地区各流域之间由于自然的差别带来产出的多样化，从而形成各展所长、优势互补的区域特色经济，充分满足社会的各种需求，达到社会生产的高效益

跨流域调水将是21世纪中国水利的一大特点，这主要是指城市供水，而实施跨流域调水则要慎之又慎．在水资源总量不变的情况下，人工生态用水越多，天然生态就越少 调水区的水资源承载能力的提高是基于被调水区水资源承载能力的降低，调水区的经济社会发展一定不能造成被调水区生态系统的恶化 国际上通行的标准是，调水量不得超过调出河流总水量的 20％，河流本身的开发利用率不得超过40％分光喝尽或均摊水资源都会造成生态系统的破坏，同时，也不利于区域特色经济的形成，导致产出雷同，效益难以提高 根据前面的分析，中国未来水资源供求矛盾将集中在城市，只有在城市无法依靠本地水资源满足

用水需要的前提下，才能考虑实施跨流域远距离调水．现在一些地区纷纷铺开调水工程，发展灌区，多数是为了农业，从长远来讲，这些调水工程相当一部分将被废除，为什么呢？经济社会的发展只依靠农业是不行的 针对中国水资源的紧缺状况，新增的外来水应主要用于发展工业，发展比较效益更高的产业，发展城市 以甘肃省敦煌市为例，这里严重干旱缺水，自然条件很差，但有难得的旅游资源，供水的重点就应该转到自身的优势项目——旅游上来，最大程度地满足旅游功能的需求，如提供宾馆用水、保证瓜果蔬菜种植需水等，使农民通过旅游业富起来，而不是引水种棉花，继续搞与自己条件不相适应的传统农业从全国看，最近一二十年的发展实践也印证了这种转变的必然性，许多缺水地区原来用于农业灌溉的水源纷纷转向了工业和城镇供水．如北京的密云水库，过去是主供农业的，现在已全部转到为城市供水。

当前，我们要主动适应这种转变，对于满足城市工业用水要求的工程要注意加快前期工作，加快建设步伐，尤其是西部大开发中，没有一批新兴城市的带动，区域经济的发展、西部开发的蓝图都将无从实现．水利应自觉服从、超前考虑城市用水的需要，为西部新城的崛起保驾护航．明晰水权，确定两套指标

水权包括水的所有权、使用权、经营权、转让权等在我国，水的所有权属于国家，国家通过某种方式赋予水的使用权给各个地区、各个部门、各个单位．这里所讲的水权主要是水的使用权．一般来说，水的使用权是按流域来划分的．此如黄河，58km3水资源中，有多少用于生态、多少用于冲沙、多少用于各省分配，每个省用多少，像宁夏分配了4 km3，甘肃3 km3多，这就是国家赋予给他们的水权．

明晰水权是水权管理的第一步，要建立两套指标体系，一套是水资源的宏观控制体系，一套是水资源的微观定额体系．前者用来明确各地区各行业各部门乃至各企业各灌区可以使用的水资源量．以黑河为例，分水方案规定，当上游莺落峡来水达到1.58 km3时向下游分水 0.95km3，这也就确定了上下游各自的取水权．像中游张掖地区就可以将所属的水权进行二次分配，明细到各部门、各单位，每个县、乡。村、组及农户 第二套体系用来规定社会的每一项产品或工作的具体用水量要求，如炼1t钢的定额是多少、种 0.067 hm2小麦的定额是多少等等有了这两套指标的约束，各个地区、各个行业、每一项工作都明确了自己的用水和节水指标，就可以层层落实节水责任 这样经济社会发展的每一步就能落实到水资源承载能力之内，可持续发展才能真正得到保障．强制节水，采取4种措施

用水的指标、定额确定后，就可以实行指标、定额管理 用过了，超了指标、定额，就要遭受惩罚，这就是节水的强制性．从人与自然的关系来讲，河水断流，水资源枯竭，进而引起生态恶化、环境破坏，危及人类生存，这是大自然对人类无节制索取的惩罚，这种惩罚不以人的意志为转移，带有必然性、强制性．人类要避免这一切，就要认识客观规律，建立自我约束机构，自律自身行为，当然也要用强制性办法．

强制节水的措施很多，常用的有4种：行政措施、工程措施、经济措施、科技措施．打个比方，某单位需要供水，安上管道，装上阀门，叫工程措施；达到指标，立即关阀，叫行政措施；达到指标，超用加价，节约指标，有价转让，叫经济措施；达到指标，通过电脑自动关阀，叫科技措施．去年黄河、黑河、塔里木河分水主要采用的是政府行为、行政措施，这在一定时期内是必要的．但从长远看，今后应该不断加大经济措施的力度，充分发挥水价对用水的调节作用，逐步建立水权交易市场，使节水成为全社会的自觉行动．

水权可以有偿转让，超用、占用了他人的水权，就要付费；反之，出让水权，就应受益．制定用水指标、定额管理制度和水权交易市场规则，这是实施水权管理的第2步．水权交易市场建立起来了，买卖双方都会考虑节水，社会节水的积极性调动起来后，水资源的使用就会自动流向高效率、高效益的地方 当然，这些还未成为水利发展的现实，也许还要经历漫长而艰苦的努力．有朝一日，在水资源配给上，各地区、各部门、各单位层层有指标、人人有定额，节水型社会才算真正确立了．这是水利发展的大趋势，大家应坚持不懈地朝这个方向努力．

这里要防止认识上的一个误区：搞节水就是要把经济压下来 黑河分水，中游要让出水量给下游，国家为此支持张掖地区发展节水经济。节水产业．要张掖减少用水量并不是要张掖停止发展，把“金张掖”变成“银张掖”、“铜张掖”，而是求得全流域共同繁荣、上下游双赢，实现张掖在更高起点、更高层次上的可持续发展．与其说因为节水，张掖要付出很大努力，不如说，张掖通过分水获得了跳跃式发展的难得的机遇．加强统一管理，提高水资源利用效率，实现水资源的可持续利用

实施水权管理的前提是水资源统一管理．通过强化水资源管理，不断提高水资源使用效率，促进经济社会可持续发展．有了指标体系、各项制度，没有统一的、权威的管理作保证，这一切都是形同虚设水资源统一管理关系到水资源的合理、高效、可持续利用，是贯彻水权管理、建设节水型社会的体制保证，是水利发展到今天提出的一道时代命题．这种统一管理应该包括流域管理和区域管理两个方面，当前主要是要确定流域水资源统一管理和城市水务体制两个问题．

上面讲的内容虽然只谈了节水·，但实际上对水污染防治也同样适用．

希望水利工作者进一步解放思想，努力探索新时期的治水新路子，并持之以恒，脚踏实地地工作，为我国的水利事业作出新贡献．

第二篇：美国加州用水模式规范管理水权交易节水灌溉

美国加州用水模式规范管理水权交易节水灌溉

新华社信息洛杉矶１２月４日电（记者薛颖）加利福尼亚州（以下简称加州）是美国经济最发达、人口最多的州，作为美国最大的农产品生产地，加州的用水模式值得我国借鉴。加州今年面临严峻旱情，农业生产受到很大影响，州政府和有关部门已采取了一系列措施。尽管目前加州抗旱效果如何仍有待观察，但其应对严重旱情的办法对我今后合理利用水资源仍具有重要借鉴意义。

——加州混合水权体系管理既有灵活性也存在弊端

２０１２年，加州农产品收入４４７亿美元，占全美国的１１％。美国出产蔬菜的１／３、水果和坚果的２／３产自加州。根据美国联邦法律和加州法律，加州的水不属于任何个人、团体、商业机构和政府机构。只有通过政府有关部门的合法登记、颁发许可证或用水执照，个人、团体和商业机构才能够使用适量的水。

加州的水权体系是混合滨岸权与优先占用权的混合体系，因此较为复杂。拥有滨岸权用水无需再获得许可证，但不能改变水流或储存水到旱季使用。如果一块地被拆分成小块卖掉，只有最小的那一块地拥有滨岸权。其他地块即使被重新买回，也不能再拥有水权。１８４９年前后加州淘金热导致的水权之争促使加州诞生了类似于后来优先占用权的做法：谁先使用，谁就拥有水权，后使用者必须从先占用者手里购买水权。因此，从１８５０年加州加入联邦时起，就采用了有关滨岸权的法律，次年又采用了关于优先占用权的法律。

２０世纪初，在城市兴起、农业发展加快的背景下，由于采用两种水权体系，洛杉矶等地曾为农业用水权利发生过激烈冲突，加州的有关水权立法开始不断补充完善。１９１４年，加州颁布了有关水资源的基本法律，为水权许可证制度奠定了基础，同时规定如果两种水权发生冲突，滨岸权优先。２０世纪６０年代，继地表水的水权法规逐步完善之后，地下水的有关法规也开始建立。

根据加州法律规定，购买水权后可用于生活，也可用于盈利性活动，如工业、农业、水力发电、饲养牲畜，近些年来还补充规定可以用于动植物保护和休闲设施等。

加州负责颁发用水许可证的是州水资源控制局的水权处。加州地表水因按滨岸权、优先占用权等划分，使用权限较复杂，有些水资源的水权按规定属于某个原生社会群体，有的属于联邦政府。１９１４年加州第一部水法执行前开始用水的和之后开始用水的，也分别有不同规定。

水权证通常规定水量、条件、水设施建设时间等。水权处通常会综合考虑该地区的水资源保护和使用情况后，才给申请者颁发水权许可证。申请者在提出申请引用某一段地表水时需说明水的来源、地点、用途、节引点、用量等。如果用水因量大等可能影响周边生态环境，还需环保部门进行评估和批准。水权处在批准颁发水权许可证之前会进行公示，欢迎任何人提出意见，如果有人提出意见，申请者必须做出回应。如果有人抗议给申请者办法许可证，水权处将协调通过双方商议、专家评估、听证审议等形式解决纠纷，最终根据情况决定是否可以颁发许可证。申请者获得许可证后，必须在两年内动工。

从外州流入加州的科罗拉多河是南加州的重要水源。科罗拉多河等河水和属于联邦土地的中央谷地用水的使用权由联邦内政部垦务局批准。

加州打井使用地下水不需要特殊的许可证，但州政府有权制止浪费地下水和因抽取地下水导致生态破坏的行为。与此同时，地下水抽取和使用必须符合各地方政府部门的管理规定。例如，１９７５年，加州最高法院通过法律禁止过度抽取地下水，规定如果一个地方的地下水抽取超过了安全水位，就必须停止继续取水。南加州的一些郡还规定，如果年抽取地下水量超过２５英亩英尺（每英亩面积上一英尺深的水，约３２．５８５１万加仑），必须向有关部门报告。

尽管联邦政府、加州政府对大的水资源项目进行管理，但上千个地方政府部门、水务公司和其他组织也在水资源管理中扮演重要角色。据了解，加州仅负责把地表水输送到农田的公司就有几百个。由于各个城镇的地方政府又对水资源管理做出了很多具体规定，因此具有很大的、因地制宜的灵活性，但与此同时也存在较难协调的弊端。

值得注意的是，在解决各种冲突与纠纷的过程中，公众利益被放在首位，而司法制度则是最终解决方案。遇到问题后，有关部门、司法机构会首先考虑多数人的利益，同时通过公开、透明、合法的手段进行解决。

——水权交易及节水灌溉等抗旱措施仍无法完全满足加州农业用水需求

由于各地水资源不平衡，水价也存在很大差别。加州目前农业用水价格最高达到１３００美元每英亩英尺。但是在节水和灌溉设施较好的南圣照坤灌溉区，每英亩英尺水只要６美元。因为该地区有几个水库蓄水。由于采用了先进的根据土壤湿度自动停止灌溉技术，农户还可以通过手机提前一天订水。

水资源天然分配的不同、水利设施差异和水价差异使加州的水权交易具备市场条件。从２０世纪９０年代开始，加州陆续通过了一些与水权流转有关的法规，也建立了一些水银行，对于缺水区与丰水区之间的水资源调配起到了一定作用。但是，在严重干旱、各地水资源均大幅减少的情况下，仍有地区出现农民付了全年的水钱最后却得不到水的情况。

今年加州农业面临严重干旱的影响。作为主要水源的北部山区雪水减少了７１％，因持续干旱加州州长布朗宣布加州进入紧急状态。据了解，目前加州的地表蓄水量只有正常年份的一半，有些地区的地下水水位已经下降了１００英尺（约３０米）。由于加州工业用水只占用水总量的６％，生活用水占１４％，农业用水约占８０％，旱情对加州的农业生产影响最大。

加州共有８００万英亩农田依靠联邦或州提供的灌溉用水。由于干旱，垦务局掌控的水资源供水减少，于２月宣布今年不会向中央谷地提供灌溉用水，该地区只能依靠抽取地下水和自有蓄水。

加州地下水根据旱涝年份不同在水供应总量中大约占３０％－６０％。旱情导致地下水抽取速度过快，水位下降，已经引起了生态环境改变方面的担忧。

——加州采取多项措施应对农业用水不足的问题

农业用水减少的情况实际上从１９７５年起就已经受到一定重视，政府已逐步采取多种措施抗旱，遗憾的是，尽管如此，似乎仍无法根本缓解加州水资源减少的状况。

首先，加州正在逐步改变农作物结构，提倡种植节水、高产值作物，如木本作物、蔬菜、番茄等，减少相对耗水、产值相对较低的谷物、玉米、棉花和苜蓿等大田作物的种植。

其次，加州利用科技优势，对水资源分布和使用进行紧密检测。例如，由加州大学戴维斯分校和加州水资源部共同安装和维护的“加州灌溉管理信息系统”，通过天气、土壤湿度等数据进行分析，为调控提供参考。加州科技监控水资源情况的手段很多，从天上的卫星到地里的湿度测控仪，从大数据分析系统到农户手机订水，为合理利用水资源提供了先进的途径。

第三，加州注重发展节水设施，农田根据需水量不同很多采用了滴灌和喷灌技术。

第四，加州注重水资源的综合管理，在大旱之年依然不忘修建水库、水坝，有效防止局部地区洪灾和水资源污染，积极研究地下水补充、污水处理、水资源循环利用和生态环境保护等。

从加州目前情况看，由于农业用水量所占比重大，通过提高灌溉效率、城市和工业污水处理回收等都不可能从根本上缓解加州农业灌溉严重缺水的状况。未来加州农业很可能面临如下情况：一是种植面积大规模减少；二是水价提高导致农产品成本增加，价格提高；三是一些农户因无法解决水资源问题而放弃经营。

第三篇：南水北调工程及其水权管理

南水北调工程及其水权管理

摘 要：我国水资源总量虽然丰富，但人均拥有水-量很少。实施南水北调工程很好地解决了水资源空间分布不均衡的问题。在南水北调工程实施过程中，建立水权交易政府规制体系，完善水权市场交易制度，可以为我们解决水权市场纠纷提供一些思路和帮助。

关键词：南水北调 水权冲突 制度安排

1.南水北调工程简介

1.1实施南水北调工程的必要性

我国水资源的分布很不均匀。南方水多地少，北方水少地多，与人口及生产力布局极其不相配。北方人口占全国的37%，土地占45%，而多年平均水资源总量仅占全国的12%。从20世纪80年代开始，黄河、海河流域的干旱已经持续了20多年。早在1952年，长江水利委员会向毛主席汇报长江治理的设想时，毛主席就说过：“南方水多，北方水少，如有可能，借点水来也是可以的。”

图1 中国水资源供需状况示意图

根据国际标准，河流用水一般不超过水量的25%，而我国北方对黄河、淮河的用水量都已经超过河流来水量的50%，海河、滦河的用水量几乎达到了100%，以至于海河、滦河有些年份根本无水入海。反观长江，每年有近1万亿立方米的水东流入海。

实施南水北调工程，可改善华北和西北地区的水资源条件，从根本上缓解这一地区长期资源性缺水的矛盾，对于控制地区差距的扩大趋势，促进区域协调发展，对于改善生态坏境质量和实现第三步战略目标具有十分重要的意义。1.2 解读南水北调东线工程

经过十几年的调查研究和论证，南水北调的总体轮廓已敲定，即分别从长江流域上、中、下游调水，形成南水北调西、中、东三条引水线路。通过这三条引水线路与长江、黄河、淮河和海河四大水系共通互融，形成以“四横三纵”为主体的总体布局，以利于实现我国水资源南北调配、东西互济的合理配置格局。

图2 南水北调东线工程

东线工程构架：从长江下游扬州附近抽水，利用京杭大运河及其平行河道逐级提水北送，经洪泽湖、骆马湖、南四湖、东平湖，在位山附近穿过黄河后可自流，终点天津。主要解决苏北、山东和河北东部的农业用水、津浦铁路沿线及胶东的城市缺水问题。

图3 南水北调中线工程

图4 南水北调西线工程

2.东线工程可能引发的水权冲突

2.1 国外“水争”案例

古今中外已有很多的“水争夺”案例，其中跨流域调水容易产生水权冲突，甚至于在同一流域也容易发生水权冲突。

长期以来，印孟两国在使用恒河水问题上存在着争端。1970年，印度在靠近孟加拉边界的恒河上游建成法拉卡水坝，使旱季流入孟加拉国的河水量减少3/4，对下游的农业生产和居民生活造成了严重影响。为此双方进行了多次谈判，并于1975年和1977年11月两次签订了协定。1996年12月12日，印度和孟加拉国正式签署了一项有效期为30年的《印孟关于在法拉卡分配恒河水的条约》。条约规定，1997年1月1日，该条约正式生效，法拉卡大坝开闸放水，解决了长期困扰两国关系发展的一大难题。2.2 东线“水争”四起

以上例为鉴，我国东线南水北调后，水源地区和饮水地区可能在水价、调出量、生态环境影响、经济发展等方面发生一系列的矛盾和冲突。

特别是发展问题最难预计，东线工程沿线工业发达，极易产生引水用水的利

益纠葛。江苏以北、京津以南地区工业化程度相对较低，将来如果城市化加快和工业迅速发展，都有可能超过用水预期，因而与周边地区产生用水纠纷。

所以，今后采取什么样的分水机制，是一个值得我们去考虑的难题。如果水权界定不明晰，或缺乏交易激励，或地区间水权分配缺乏公平与效率的协调等，都会引发水资源浪费使用、污染和“水争”四起。

3.对东线南水北调工程水权制度安排的思考

3.1 国外水权制度 ①滨岸权制度

滨岸权（Riparian rights），亦称为河岸权，是指合理使用与河岸土地相连的水体但又不影响其他河岸土地所有者合理用水的权利。

滨岸权制度来源于英国的普通法和1804年的《拿破仑法典》，后来在美国的东部地区得到发展。

目前，滨岸权制度仍作为英国、法国、加拿大以及美国东部等水资源丰富的国家和地区制定水法和水管理政策的理论基础。

享有滨岸权的用户必须具备两个条件：一是要拥有持续水流经过的土地，二是必须合理用水。

滨岸权制度的缺陷：虽然使水权具有了明确的享用主体，但是却限制了水权享用对象的范围，并导致了水资源的浪费。

非滨岸的用水户可通过法定程序申请用水，由州政府审查后颁发取水许可证，按照取水许可证中规定的用水期限和用水量大小来取水。②优先占有权制度

优先占有权制度（Prior rights）：河流中的水资源属于公共领域，没有所有者，因此，谁先开渠引水并对水资源进行有益使用，谁就占有了水资源的优先使用权。

使用原则：①水权的获取是以占有并开发利用水资源以及不造成河流断流为约束条件；②对水资源的占有服从时间上的先后顺序，即谁先开渠引水，谁就拥有了使用水资源的优先权；③只要是有益使用，水资源可用于生活用水、农田灌溉、工业生产等任何用途。

优先占有权制度存在着两个缺陷：一是水权的转让和交易受到了限制；二是不能引导水资源的有效使用。

考虑到优先占有权制度的不足，又出现了将优先占有权制度与滨岸权制度相结合的混合水权制度，如在美国的加利福尼亚州。③公共水权制度

公共水权（Public water rights）制度，也即共有水权制度中的国有水权制度。现代意义上的公共水权理论及其法律制度源于前苏联的水资源管理实践。

基本原则：①所有权与使用权分离，即水资源属国家所有，但个人和单位可以拥有水资源的使用权； ②水资源的开发和利用必须服从国家的经济计划和发展规划； ③水资源配置一般是通过行政手段来进行。3.2“水银行”制度在东线水资源定价中的应用

水权银行是由国家授权，以水权（仅指水资源使用权）为经营对象的类似于商业银行运作的企业化机构，主要包括水资源存储和借贷业务,但不涉及水权交易（买与卖）的中介机构。水权银行借鉴现代银行的运作机制特点，设定“水息率”对水权的存、贷进行管理，激励用水户节约用水，促进水资源合理配置。

在允许水权转让的前提下，必然会自发形成一个现货的水资源交易市场。但实际上，各省由于缺乏对未来影响需求水量各种因素的准确预测，是不会贸然将其拥有的多余水权全部出售而在缺水时再买回来。为了克服水权交易市场缺乏灵活性这一弊端，我们可以建立起“水银行”这一新型的交易制度。

以国家作为“水银行”的承载主体，承担水资源买卖中的中介职能，而东线工程途经的各省市，只要有水权转让需求即均可成为“水银行”的客户。参照国外多年发展经验，为了建立起东线各省节约用水的机制，还可以在水权转让价格的确定方式中引入新型金融衍生工具—期权，即水权期权。

“水银行”制度的建立，可以减低各省在水资源的使用过程中的市场风险和自然风险，增加各省参与水权交易的灵活性，并且建立起节水与效益的良性循环，最终将有利于各省节水意识的形成。3.3“混合市场模式”构想

我国南水北调中的基础水权体系建设应借鉴国外水权基本制度的原则和经验，在可持续发展、效率优先、兼顾公平等基本原则的基础上，提高水资源的利用率。为此，我们提出了“混合市场模式”的构想。

混合市场模式就是在国家对供水设施的所有权不变的情况下，水的经营权分 6

离出来，实行有偿转让，如以国家参股经营，或以招标的方式承包给竞标者营运，民间投资企业、外资企业可按照公司法的规定，组建股份制的水务集团(公司)，实行有偿服务，使企业成为真正意义上的主体。

必须建立起完善的水权交易市场政府规制体系。政府的作用不是万能的，在某些领域极易出现“政府失效”，建立跨流域调水的管理机构和建立严密科学的水权交易实施细则就是为了避免这一现象的发生。要想解决好各方面的利益纷争，推进流域水管理体制改革，应建立有法可依、民主协商的流域统一管理模式，即强化流域管理机构的权威性，实现流域水资源的统一优化管理和调度。在纠纷和问题浮现的初期，应各省平起平坐，共同解决危机，而当各方对水权分配争执不下时，理应由最高人民法院依法裁定。

参考文献

[1] 廖卫东.《生态领域产权市场制度研究》，经济管理出版社，2004年，第142页 [2] 江夏.《南水北调，21世纪我国实现水资源优化配置的超大型工程，在酝酿了》，《人民日报》2000年7月3日第9版。

[3] 陈西庆.跨国界河流、跨流域调水与我国南水北调的基本问题[J].长江流域资源与环境,2000,（1）

[4] 黄江疆、林云达，“水银行”制度及期权理论在南水北调东线水权转让中的应用[J].安徽农业科学，2006,（16）

[5] 廖卫东《生态领域产权市场制度研究》，经济管理出版社，2004年，第156页

第四篇：水权分离与政府水管理范围界定论文

摘要：水价、水权与水市场是水业市场化的重要内容，而这三者也是建立现代水业管理体系的重要前提，与这些概念的进入相辅相成，近两年来有关水权分离的问题也成为行业热点。水权分离与政府水管理范围界定所涉及的基本问题包括水的经济属性和水权，现针对以下三个问题与同业进行交流。

关键词：水权分离 政府水管理 水权制度 水业产业化

随着社会主义市场经济体制在我国逐步建立，城市化进程的加快，中国水业市场化成为一种趋势。我国现有的水业管理体系和水业产业结构，不足以支撑中国水业产业化蓬勃发展的大势，政府部门和水业企业因这种趋势都在进行主动的或被动的变革。

市场经济是建立在交换基础上的社会经济形态，而权利的清晰界定是交换的基本条件。在我国市场经济体制改革过程中，水业的管理体系与产业结构源于对水利工程、给排水工程领域的延伸，关于水业的经济、社会学基础薄弱，在水权界定及相关制度建设上滞后，导致行业改革方向不清、部门权利纷争、中央对地方水业改革缺乏正确指导。要解决这些问题，仅有工程建设、技术进步方面的努力是不够的，还需要运用经济学理论、水权理论逐步建立完善的适应市场经济要求的、能够实现水资源合理开发、高效利用的管理体制和市场机制。

水价、水权与水市场是水业市场化的重要内容，而这三者也是建立现代水业管理体系的重要前提，与这些概念的进入相辅相成，近两年来有关水权分离的问题也成为行业热点。水权分离与政府水管理范围界定所涉及的基本问题包括水的经济属性和水权，现针对以下三个问题与同业进行交流。

一、关于水的经济属性

从产业链角度看，可从以下三个层次理解水的经济属性：

1、水的资源属性

水首先是一种资源。水密切关联社会经济的可持续发展，因此，水在资源分配层面上，需要来自政府的带有约束力的统一规划与管理。

在我国，水资源作为一种关系国计民生的重要资源，和电力、燃气等一起列入公用事业的范畴，一直由政府全权控制。国家作为水资源所有者，是水资源权分配的主体，并保留水资源的最终处置权。国务院水行政主管部门代表国务院具体行使水资源所有权，流域机构依法负责本流域水资源的统一管理，地方政府负责本行政区域内水资源所有权的管理。

在国外，水的资源属性也被当作水的基本属性，政府部门一般都有特殊的政策和制度对待水。大部分国家的水资源都属于政府。要获得使用地表水的权利，必须持有用水许可证或根据水法获得批准证。政府也会采用一定的手段对水资源进行调配，达到一定的均衡态势。

2、水的生产资料属性

水仅作为资源还不具备使用性能，需要进行工程形式的加工。水作为生产资料层面的加工和买卖与相应工程（包括水利工程、供水工程、排水工程在内）相结合后，以生产资料的形式进入市场。水的生产资料属性以水的资源属性为基础，随着水的工程投入的增加而不断升值。

水的生产资料属性是毋庸质疑的，可以说是各种生产和生活活动的基础。但是，在我国，无论是水利工程还是给排水工程，由于其投资体制和运营方式都带有显著的计划经济特征和社会福利特征，因此，水作为一种生产资料应有的价值一直都没有得到科学体现。水利工程完全依靠政府投入和运营，而自来水行业连续6年全行业亏损。垄断带来亏损的怪现象在中国公用事业行业是普遍存在，在自来水行业中，国内长期形成的是低水价＋亏损＋财政补贴模式。这样，水作为生产资料的价值完全没有体现，它只是被当作一种福利。

如果水作为生产资料进入经济产业链，就应该以市场的标准核定其工程的投入、运营和回报，并且投资运营主题应市场化。

3、水的消费品属性

在消费品的层次上，水同其它人类必须的消费品一样，其供需关系从根本上决定价格，是一种纯粹的商品。但是，由于垄断经营，水的商品性无法直接通过供需来体现，许多人所意识到的水，是和阳光、空气一样，没有价值的。这是对水这种消费品在认识上的误区。

其实，水的消费品属性可以从水价体系中分离而得到体现。我们可以根据城市为单元的经济发展、社会发展、城市规划、流域水源供给、工程实施、水量生态平衡等水的基准参数核定水的科学的、生态的供给能力，从而明确城市为单元的各种用水基准指标，以定额用水和阶梯水价的形式调节水的供需价格。

目前，在国家计委、财政部、建设部、水利部、国家环保总局等五部委《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》中明确了水价的制定办法。但是关于城市用水的基准指标体系的建立还有待完善。可以看出，水作为一种商品所具有的消费品特征在该通知中已有所体现，并正在为人们所认识和接受。

分析水的以上三个属性，我们认为，抛开水的资源属性以外，水的其它经济属性无异与其它商品。水资源和水的开发利用，可以类比与土地资源和土地开发利用。土地是更为敏感的资源，它是国家概念的基本附着。但是，它也是房屋不动产最基本的生产资料，同时依附土地开发的房产则是人们基本的生活和生产必需品。分析房地产的经济特征，我们看到，除了在土地资源权的国家所有和规划层面的政府分级宏观调控之外，房地产的开发、使用、经营均因其商品属性而充分市场化。房地产业在国家的科学监管下的那种蓬勃生气是否对水业发展有所启发？

二、关于水权和水权制度

水权应该包括水资源所有权、使用权和经营权。水权制度是西方国家在水资源管理的发展过程中，随着用水需求不断增加和用水竞争的日趋激烈，而逐步完善形成的一种规范的水资源法制化管理模式，是一种与市场经济体制相适应的水管理机制，其核心是产权的明晰。

水权是建立水市场的基础，市场化是水交易的形式，水权则是水交易的基础。水权、市场化、水交易可以说是共生的，缺少其中任何一个，其他的都不成立。

水业市场化推进动力来自政府，阻力同样来自政府。无论是水利部的变工程水利为资源水利还是建设部的推进水业产业化，都面临一个明确管理对象的问题，需借水权分离来界定政府管理的范围。因此，水权的分离问题成为目前水业改革的重要前提。

水权具有三种形式：水生而就有的资源价值，使水资源所有权（简称水资源权）成为水权的基本组成；由于水的工程加工与投入使其价值增加而对应的水权为水使用权；水进入不同领域而产生的商品属性所对应水权称为水经营权。这三种水权因属性的不同，决不能混为一谈。政府真正拥有水权的范围，应是水资源权的调配与管理，不能延伸政府的水权管理的范围。

水权管理普遍采用以流域为基础的水量分级统一管理形式，同时必须充分考虑流域中社会经济核心载体--城市的综合因素。流域对城市的水资源权管理应采取水资源权核定制。也就是，在对城市水功能区进行科学的水资源权的分配后，由城市在总体规划、经济发展规划、环境保护规划的框架下完成城市的水专项规划，内容应包括城市水系功能优化界定、城市水工程专项系统规划、城市水功能区基准指标体系建立等，以系统具体指导城市水业的工程和管理。

三、关于水业产业化

在下一个五年中，中国水业将面临最根本的市场化变革，计划经济特色在水行业中的不断退缩已是大势所趋。在此背景下，一定要分清政府宏观管理与水业市场化的界限和协同关系。

水业改革的目标是在资源层面上加强规划与协调，在工程建设、使用、经营等市场层面上实现以市场化为基础的高效与集约。而政府水业管理工作的重点在于，水资源的规划调配、城市用水的规划、水质水量的监管以及水业市场的规范监督。应该强调，市场化为政府部门带来的决不是，也不能是更大的利益和权利期望。

事实上，市场经济下最有效的管理规则就是适应市场。我们的管理机器，目前根本没有统一高效管理整个水业的能力，若强行实现一竿子到底的统一管理，将比无序竞争更加可怕。因此，各级水管理机构的所谓水资源统一管理，必须严格限于水的资源属性的规划，并与城市规划、区域经济规划相协调，应彻底退出水业（包括水利工程）的开发、建设、使用、经营领域的具体经营。这些领域属于市场，政府能做的是制定规则和行业规范，更加具体的所谓统一管理更多的是利益扩展的借口，那将与市场化的方向背道而驰。

20世纪80年代以来，我国经济发展迅速，城市化水平迅速提高，水资源成为经济发展的一个活跃因子。由于水资源的社会公益属性，使得水资源如同土地一样，所有权的私有化受到限制。水资源所有权、使用权和经营权的分离正逐步成为中国水业管理改革的前提，也是中国水业真正走向市场化的基础。

第五篇：水权与水市场研究综述

水权与水市场研究综述-水利论文

作者：佚名 文章来源：不详 点击数：

4387 更新时间：2006-7-12

2000年10月22日，汪恕诚部长在中国水利学会第一届学术年会暨七届二次理事会上作了《水权和水市场---谈实现水资源优化配置的经济手段》的重要论述。汪部长讲话发表后，立即在水利系统乃至社会上引起反响，各界人士分别发表文章，从不同角度展开讨论。2001年2月10日，《中国水利报》登载了浙江东阳-义乌水权转让的消息和调研报告，《人民日报》《经济日报》、中央电视台等各大媒体纷纷报道这一消息，进一步在社会上引起了更大关注，许多专家、学者、记者通过报刊，或开会研讨等各种方式对水权与水市场发表看法。大家普遍认为，水资源紧缺已经成为21世纪我国社会经济发展的重要制约因素，通过水资源的优化配置，提高水资源的利用效益，实现水资源可持续利用是我国水利工作的首要任务。建立和完善我国的水权制度，明晰水资源产权，实行资源有偿使用制度，建立一个利用市场手段和政府宏观调控的水市场，是实现我国水资源优化配置的必然要求，有利于水的利用从低效益的经济领域向高效益的经济领域调整；有利于推进节约用水，提高水的利用率，调整供需矛盾；有利于增加水利投入，推进水资源的开发利用。因此，水权和水市场的讨论和实践，既是水利改革适应市场机制的需要，同时也是水利适应经济社会发展的必然结果。为进一步促进水权、水市场方面的理论探讨，现将近期讨论中的主要观点及实践探索情况综述如下： 主要观点

一、关于水权

讨论中普遍认为，长期以来我国用计划手段配置资源，水资源产权主体混乱，缺乏流转制度，是水资源配置效益低下的关键原因。随着水资源紧缺的日益严重，各国包括市场经济国家都普遍通过立法规定水资源为公共所有，并完善水权制度，实行水资源所有权与使用权分离、水资源的有偿使用和转让等，以优化水资源配置，提高水的利用效率，满足经济社会发展对水的需求。

水权，也称水资源产权，是以所有权为基础的一组权利。从民法意义上来讲，所有权是财产权的一种，它包括4项权能，即占有权、使用权、收益权、处分权。水资源产权，或水权，是水资源所有权、水资源使用权、水产品与服务经营权等与水资源有关的一组权利的总称。水资源的国家所有制决定了水资源管理和保护的主体是国家，对所有权各项权能的行使决定了中央政府可以主导流域内地区间水的分配，可以实施跨流域和跨地区之间的调水工程，可以采取行政的、经济的等各种手段来保护、管理水资源。国家可以通过行使使用收益权，通过建立水资源有偿使用机制，而将使用权转让给市场主体，并可以允许市场主体依法进行使用权的有偿流转。

市场经济体制下，实行多渠道、多层次投资开发利用水资源，加强水权、产权管理，实行所有权与使用权分离，实行资源有偿使用和转让，有利于促进经营者和使用者对资源的合理开发利用，提高资源利用的经济效益、社会效益和生态效益。因此建立水权制度是水利改革的重要内容。

有专家提出水权包括政治权力和财产权利，人们的基本生活用水是一种基本权利，水资源的所有权和分配权是一种政治权力，水权同时包括经营权，经营权是一种财产权利。

二、关于水市场和水权转让

1．建立水市场是社会主义市场经济发展的必然选择

实现水资源的合理配置和可持续利用，就必须有效地推进水市场的建立，并使其不断完善。长期以来，我国的水资源配置一直采用计划经济的手段。因权属不明确，交易难以实现，市场也就没有形成。水资源开发利用主体在资源的使用上往往以“取水最大化”为目标，使资源浪费与短缺并存，人与环境争夺资源而带来严重的生态问题。造成上下游、左右岸之间在用水上的矛盾。要实现水资源的优化配置，就要在节水的基础上促进水资源从低效益用途向高效益用途转移，就必须培育和发展水市场，允许水权交易。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出，十五期间“要打破部门、行业垄断和地区封锁，进一步放开价格，发挥市场在资源配置和结构调整中的基础性作用。继续发展商品市场，重点培育和发展要素市场，促进生产要素合理流动”。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，市场在资源配置中发挥基础性作用，水市场必然要在水资源的配置中发挥基础作用。2．我国水市场是一种准市场

胡鞍钢同志在《转型期水资源配置的公共政策--准市场和政治民主协商》一文中谈到，在现实转型期条件下，我国的水市场只能是一个准市场，所谓准市场是指流域水资源在兼顾上下游防洪、发电、航运、生态等其他方面需要的基础之上，兼顾各地区的基本用水需求，部分多样化用水市场化，在上下游省份之间、地区之间和区域内部按市场化加以配置，这是一个完整的、宏观和微观相结合的供水水资源市场。

水市场的建立应该有几条原则：第一，要认识到水是商品，是有价的；第二，水权是有价的，是为实现水资源的优化配置和可持续利用服务的；第三，水权是可以转让、可以交易的；第四，通过核算，通过协商，最后由政府来定价。

水资源的分配是一种利益分配，既可以通过市场也可以通过非市场来解决，但单独哪一种方式都不能有效解决，水资源的配置方案不仅仅需要技术上、经济上的可行性，更重要的是政治上的可行性。通过对流域水资源配置的经济机制和利益机制的分析，积极引入既不同于传统“指令配置”也不同于“完全市场”的“准市场”。准市场的实施由“政治民主协商制度”和“利益补偿机制”等辅助机制来保障，以协调地方利益分配，达到同时兼顾优化流域水资源配置的效率目标和缩小地区差距、保障农民利益的公平目标。流域统一管理应和“准市场”、“地方政治民主协商”有机结合，通过不断的制度创新和制度变迁，形成比较成熟有效的新的流域水分配、水管理模式，并逐步以法律法规的形式固定化。由于我国正处在计划经济向市场经济的转型期，地方政府作为用水户利益的代表和水权的代表者，水市场只是在不同地区和行业部门之间发生水权转让行为的一种辅助手段。表现在不同地区和部门在进行水权转让谈判时引用市场机制的价格手段，而这样的市场只能是由国务院水行政主管部门或其派出机构---流域水资源委员会来组织。

准市场确立的交易主体是地方政府，主要涉及的是流域内地区间水资源的分配问题。也有专家认为，政府不能成为水市场的主体，而只能是水资源的管理和保护者。3．水价是优化水资源配置的重要手段

在资源短缺的情况下，用水者取得水权要付出代价，即取得水权的机会成本。这个代价包括其他用水者和其他用水类别减少用水的损失。只有包括资源水价的水价，才是完整的水价，否则就没有反映用水的全部机会成本，水价就不能正确引导资源配置。

通过调整水价来配置水资源，是依靠经济杠杆，通过调整人们的经济利益关系来自觉调整用水数量和结构，实现水资源优化配置。商品水价包括三个部分，即资源水价、工程水价和环境水价。其中工程水价相对固定，环境水价比较稳定，资源水价作为取得水权的机会成本，受到需水结构和数量、供水结构和数量、用水效率和效益等因素的影响，不断变化。不同的用水户，在不同地区的不同时间，使用不同水源的不同量的水，其资源水价是不同的。根据水资源和经济社会发展情况主动调整资源水价，就能引导人们自觉调整用水结构和数量，实现水资源的优化配置。

4．水权的初始配置是水权制度的关键点和难点

配置初始水权，就是将水资源使用权按照一定的原则分配给开发利用者。通过水资源总体规划和水资源配置方案，在不同地区之间实现水资源的优化配置。合理界定水权，是水资源合理利用的基础，也是完善水市场的前提。一些专家提出，由于水资源的特性和水资源作为商品的特性，决定了水权的界定不同于一般的资产，它必须遵循以下基本原则。

第一，可持续利用原则。水是国民经济发展的重要资源，是社会可持续发展的物质基础和基本条件，它的过度开发和水环境的破坏，必然削弱水资源支持国民经济健康发展的能力，并且威胁后代人的生存和发展，所以，在水权界定中，水资源可持续利用原则必须加以贯彻和实施。

第二，公平与效率兼顾、公平优先的原则。这样落后和欠发达地区才能在发展阶段通过转让水权获得发展资金，而发达地区可以通过在市场上购买水权满足快速发展对水资源的需求。在满足公平性的前提下，应把水资源优先配置到经济效益好的地区。

此外，还有时间优先原则、地域优先原则、承认现状原则等。因此，在推进我国水权制度改革中，首先面临的问题是确定现在的水权，既涉及技术领域，又涉及权益的分配，是推进水权制度的难点和关键。

5．建立水市场要加强政府的宏观管理并制定配套的政策法规

从经济特性来看，水利设施提供的服务具有混合经济特征，既有私人物品的属性，又有公共物品的属性，带有公益性和垄断性，政府的宏观调控是必须的。实现有效的宏观调控，克服政府失灵的关键是加强管理，即实行流域与区域相结合的水资源统一管理。黄河水量统一调度、黑河分水及向塔里木河下游输水的成功实施充分说明了流域统一管理的重要性。当前许多城市成立水务局，对一切涉水事务实行统一管理，为政府宏观调控创造了有利条件。因此，汪部长指出，实现水资源有效管理的途径，就是政府宏观调控、民主协商、水市场三者的结合。

有专家认为，水的使用权的流转，实际上是政府适应市场经济体制的水资源管理的一种经济手段，而不是目的。它的实施应与很多政策相配套。其一是有偿转让应建立在有偿使用的基础上，即水的使用权的取得如果是行政审批取得，其转让还是应该经过行政许可；但如果国家已建立了水资源有偿使用制度，已行使了使用收益权，某一主体已向国家交纳了水资源有偿使用费后才取得了水资源的使用权，则允许依法进行有偿转让。其二是水资源的使用权的取得应与其事业相适应，国家在许可水资源的使用权时是依据事业的需要和定额管理，而不是凭空就许可水资源使用权，这样才能避免由此引起的诸如使用权垄断等一系列问题。其三，水的使用权的转让应有利于水资源的节约和保护，可转让的权利应限制在因技术和资金的投入，通过节约用水和水资源保护措施而空余下来的水量。

同时，要在国内外实践的基础上，将成功的经验及时制定成法律法规，保障改革的实施。

三、关于浙江东阳-义乌水权转让实践的看法

2000年的11月24日，浙江省东阳市和义乌市签订了一个有偿转让水权的协议，义乌市花2亿元向毗邻的东阳市购买了约5000万立方米水资源的永久使用权。这一举措有四方面的现实意义：一是实现“双赢”对两市的经济发展都有利；二是有利于运用市场优化配置水资源；三是为跨流域或跨区调水探索了市场协调机制；四是为两地资源共享、基础设施共建和区域合作、共谋发展进行了有益探索。

可以说，东阳-义乌的水权转让，是我国利用市场机制对水资源进行优化配置的成功探索，将对我国的水权转让起到积极的示范作用，对我国进行水权制度的改革将产生深远意义。有专家提出，随着城镇化进程的推进，农业灌溉水权转让、异地水权转让、跨流域水权转让可能成为今后一定时期内水权转让的焦点。水权的转让要按管理权限按流域规划进行论证、审批，要有良好的基础条件。用水权转让价格要进行必要的评估，在水资源的有效量非常清晰的情况下进行转让，同时转让前应当论证对周边地区、其他用水户及环境等方面的影响，合理分配和确认水权。要防止把国家所有的水资源变成地方或部门所有，妨碍水资源的统一管理和配置。

我国在建立水权制度方面尚处开始阶段，有关的政策法规仍在研究讨论之中。在水权制度的改革问题上，尊重群众的首创精神，提倡大胆地实践、大胆地开展理论探索是十分必要的。目前，水权实践迫切需要水权理论的指导。一方面，我们要在理论上鼓励和推动广泛的探索和研究；另一方面，我们也要深入实际认真搞好调查研究，积极实践，总结和学习充满活力的新鲜经验，在实践中不断检验理论和发展理论。

针对社会上的不同观点，汪恕诚部长指出，马克思主义认为：存在决定意识，经济基础决定上层建筑。任何新生事物，任何改革行为都是在实践中产生，并由小而大，逐步发展起来的。有了实践，才会有理论，有了理论才能制定法规。所以不能因为没有法律依据而轻易否定某种新生事物。在改革的问题上，实践创新是第一位的。检验改革的标准要看是否有利于生产力的发展。

下一步需要深入研究和探讨的主要问题

前段时间水权理论的探讨和实践为水权理论的进一步深入研究打下了良好基础，为及时总结经验，更好地推进下一步的理论研究和实践，水利部政策法规司于2001年3月8日在京主持召开了专家座谈会，并提出了下一步需深入研究和探讨的主要问题如下：

1．国家对水资源的宏观配置与水权分配的关系，水权分配的基本原则和需要建立的管理制度。

2．水资源的有偿使用和环境补偿机制的内涵及如何建立。3．水权转让的范围、形式、原则和程序。4．建立水市场的步骤、方法及规范。5．如何利用产权、水权理论推进水利建设。

6．建立水市场、实行资源有偿转让需要的配套政策与法规。7．符合中国社会主义市场经济体制的水权理论。

水权理论是水资源管理、保护中最核心的问题，亦是水利行业适应社会主义市场机制，加强水资源立法，推进水利改革所必须解决的问题。我们热忱欢迎水利系统广大职工和社会各界积极参加水权理论的探讨和实践，不断地丰富和完善水权的理论与实践，从而最终建立适合我国国情的水权理论。