赵海 关于推进土地经营权流转的思考和建议

第一篇：赵海 关于推进土地经营权流转的思考和建议

关于推进土地经营权流转的思考和建议

赵 海

农业部农村经济研究中心

党的十八大提出，培育新型农业经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。可以说，这是中央立足于我国国情和发展阶段，着眼于工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展的目标，对创新农业经营体制作出的重大战略部署。我国人多地少、土地经营细碎的农情，决定了构建新型农业经营体系，必须在扩大土地经营规模上做文章，首要的问题是推进土地经营权向各类新型主体流转，实现土地要素的优化配置。针对这一问题，本文提出如下思考和建议。

一是推进农村土地所有权、承包权和经营权“三权分离”，在法律上消除土地经营权流转的障碍。当前我国农村土地是在“两权分离”的法律框架下进行的，即农村集体经济组织拥有所有权，成员农户拥有承包经营权。在上世纪农村改革之初，由于承包权和经营权是高度合一的，这一法律框架符合当时的农村实际。然而，进入新世纪以来，随着工业化、城镇化的快速发展，大量农民离开土地进入到城市和工业部门，农村土地的承包权和经营权出现了分离，而相关的法律法规并没有针对这一形势做出适应性调整，这就出现

了当前农村土地流转中普遍面临的困境，很多农民不敢贸然长时间流出土地，存在失去承包经营权的后顾之忧；而专业大户、家庭农场、农业企业等新型主体也缺乏对流入土地的稳定预期，不愿对土地进行大量投资。本文建议，应尽快修改相关法律法规，明确将土地承包经营权分离为土地承包权和土地经营权，实现农村土地从“两权分离”到“三权分离”的转变；结合目前各地进行的土地承包经营权确权登记颁证试点工作，为承包农户发放“土地承包权证”和“土地经营权证”，“土地承包权证”体现集体经济组织的“成员权”，“土地经营权证”用于流转，国家对农村土地承包权和经营权给予同样的保护，解决土地流出主体和流入主体的后顾之忧。

二是支持和引导土地经营权在公开市场上向新型主体流转，在政策上形成促进规模经营的制度安排。在当前各地进行的土地经营权流转过程中，由于非农用地的土地租金很高，对农业用地价格形成了比价效应，推升了农业用地流转的价格。目前各地的土地流转价格普遍在每年800元/亩以上，有的地方甚至有1000多元，这大幅度提高了新型主体的经营成本，特别是让从事粮食生产的主体无利可图，并加剧了流转土地非农化、非粮化的趋势。本文建议，支持和鼓励地方建立土地规模经营扶持专项资金，对流入土地的新型主体给予适当补助，新增农业补贴、财政奖补资金、农业保险保费补贴向新型经营主体倾斜；对新型主体流入土地开展

粮食规模经营的，要设立土地流转指导价格，对过高的土地租金进行适当限制；对工商企业流转农户承包耕地要建立准入和监管制度，着重对经营项目、流转合同、土地用途等进行审核和监测，防止非农化、非粮化的趋势。

三是构建土地经营权流转平台，加强流转服务，在工作中形成信息对称、保障有力的流转机制。土地流转公开市场不完善、供求信息不对称、权利保障机制不健全是当前各地土地流转工作中面临的现实困境。本文建议，加强土地流转平台建设，建立健全县乡村三级流转服务体系，加强土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，开展土地供求信息发布、流转合同指导、流转价格协调、流转纠纷调解等服务，降低土地流转的交易成本；在尊重农民意愿的前提下，积极推广互换并地、反租倒包、股份合作等方式，在有条件的地方推进整村整组连片流转，提高规模经营水平；推广实物计租货币结算、租金动态调整、土地入股保底分红等利益分配方式，稳定土地流转关系。

四是守住依法自愿有偿这一底线，不搞强迫命令和行政主导。对土地流转，中央三令五申要坚持依法自愿有偿的原则，但有的地方片面追求流转规模和流转比例,靠行政命令下指标、定任务、赶速度,违背了农民意愿,甚至损害农民利益。本文认为，土地流转规模应与当地的工业化和城镇化水平相适应，与农业机械化水平和社会化服务能力相协调，流

转规模不是越大越好，规模过大反而会影响土地产出率；地方政府对土地流转要坚持引导而不是包办，不能脱离地方实际，不能违背农民意愿,不搞流转规模竞赛和政绩工程；要创新工作手段，对愿意继续耕种土地的农户，可以采取土地置换、留地安置等方式，解决农户的多元诉求。

第二篇：落实政策推进土地经营权流转经验材料

**镇现有68个行政村、9个城市社区，农业人口11.7万人，面积196平方公里。近年来，我镇在发展农村规模经济和工业经济中，从实际出发，加快土地经营权流转步伐，发展产业经济，推进规模经营，努力提高农业经济效益。目前，全镇农村土地承包经营权流转面积达到2.31万亩，其中耕地流转面积为1.71万亩，占耕地总面积的17%，山地及四荒地流转面积约6000亩，占农用地面积的5％。我们的主要做法是：

一、加强领导，提高认识，积极推进土地流转工作

一是加强领导，明确职责。近年来，镇党委、政府高度重视土地流转工作，成立了领导小组，由镇长任组长，信访、农业、国土、经管等部门任成员，各部门各负其责，对土地流转组织指导、统筹协调。围绕发展农业经济、工业经济和城镇经济，根据《农村土地经营权流转管理办法》规定，认真解决发展与用地的矛盾。

二是提高认识，转变观念。作为县城驻地镇，随着二、三产业不断发展，规模不断壮大，农村劳动力大量转移，一部分农村劳动力在外创业，迫切要求把原承包的土地转让到愿意经营的农户、经济组织或龙头企业，以实现比自己耕种更为可观的经济收入。党委、政府认识到，土地承包经营权的流转是推进农村城镇化、调整农业结构、加快农业产业化进程有效的途径。为此，我镇把土地流转工作始终作为一项重要任务放在心上，抓在手上。

三是完善措施，积极推进。首先，政策上予以支持。近几年来，我镇每年都要在年初的镇委一号文件中强调鼓励推动农村土地承包经营权流转，完善农村土地承包责任制，同时，镇与村层层签订责任状，确保村、社区完善土地（耕地）承包合同书管理，农村土地（耕地）承包经营权证书的发放工作；其次，舆论上大力倡导。我镇利用广播、电视、宣传栏等各种媒介经常开展农村土地流转的集中宣传，在镇办公楼重要位置，设立了电子屏幕，不间断播放土地流转信息；第三，经济上给予扶持。制订“以奖代补”政策鼓励土地流转，镇里设立专项基金，鼓励土地向种植、养殖、加工大户或致富能手集中。开展土地整理，改善生产条件，投资1000多万元先后完成了庞居湖、大井湖的治理，以便于土地流转大户开展生产；第四，服务上紧紧跟上。镇党委、政府成立了土地流转服务中心，积极帮助流转双方签订流转合同，经管、林业等业务主管部门不定期深入村、社区开展服务。

二、积极引导，合理布局，多种形式推动土地流转

按照依法、自愿、有偿的原则，开展土地承包经营权流转工作，建立土地流转机构，明确权益，自愿有偿，控制土地流向，引导土地多种形式流向农业优势主导产业、经营能手大户、规模高效项目。

一是对等互换形式。第二轮土地延包后，土地承包划分面积较小，这样对部分农户规模经营，产业化发展带来了诸多的不利因素，在农户家庭间自发出现了自愿协商、对等互换承包地的现象，通过调整土地，使其相对集中连片，便于规模经营和生产管理。

二是农民自愿互换形式。从事二、三产业的农户，一般都是举家外出，他们对承包地的处理主要是通过转包给亲朋好友或田边就近的人家经营。目前全镇这种土地流转6000户，达1.3万余亩。此类以自发为主的土地流转形式双方往往不遵循一定的程序与履行必备的手续，有较大比例的流转面积，没有通过流转合同或者契约来规范流转双方的权利义务关系，均以“口头协议”方式进行民间流转，造成土地承包关系混乱，履行应尽义务、发生纠纷时容易出现相互推诿。

三是出租形式。农户土地经营权流转到村经济合作社，再由村经济合作社统一发包给经营大户，开发产业经济。全镇这种形式的土地流转面积已达6300亩。

四是转包形式。今年我镇有近2200亩农田委托村经济合作社转包或出租形式给一些外地客商开发大棚西瓜及常年种植蔬菜，有的以土地入股，形成农户之间或者农户与企业、与外来人员建立股份合作社进行农业生产。

在流转方向上，我们积极引导，按照集约化、效益化模式，确定了土地流转流向，经营权流向了以下几个方面：

一是发展现代农业，走集约化种植的路子。依据我们的传统优势，我们选择了集中发展经济作物路子，先后形成了旺沟、白马鲜桃基地，讲理流域的生姜基地，张庄的土豆基地，东阳店子的蔬菜大棚基地。

二是发展规模养殖。现代化的养殖企业必须突破家庭作坊式，建设现代化的养殖企业必须解决土地流转问题。如晗哺村的合同鸭养殖场，大东阳的万头养猪场，都是在解决土地流转问题后才创办起来。

三是流向专业合作社。全镇流向农民专业合作社的面积为1万多亩，土地占流转总面积的43%。张庄土豆种植合作社由128户种植大户组成，合作社员以自己责任田为依托，采取土地入股、租赁、互换等方式连成一片，面积达3万余亩，年产量达7000万公斤，年产值近6000万元，比种植农作物增加收益4倍多。又如白马村在稳定农村家庭经营制度和不改变土地农业用途的前提下，引导160多户农户以土地经营权入股成立了鲜桃专业合作社，面积达3000多亩，其中，租用本村耕地面积XX多亩，占全村耕地面积的80%。

四是流向专业大户。向全镇专业大户流转面积为1800亩，占流转总面积的8%。如我镇农民**#租用荒山1200多亩种植油桃、樱桃，发展生态农业山庄，效益非常可观。

三、规范运作，常抓不懈，土地流转工作取得了明显效果

土地经营权流转符合现代化农业发展需求，坚持了党在农村基本政策的稳定性和延续性，取得了明显效果。

一是优化了农业投资环境。土地经营权的流转有利于吸引企业投资高效农业，为推进农业产业化创造了良好条件。

二是推进了农业结构调整。土地流转机制加速了农业产业结构的调整优化。目前，我镇已初步形成了“平原蔬菜、山区水果”的农业产业格局，畜牧业、粮菜、林特水果互为补充的农业产业优势。

三是增加了集体经济收入。土地经营权通过流转，盘活了集体土地资产，搞活了农户土地经营，走出了一条以地生财的发展村级集体经济新路子。

四是促进了农村劳动力转移。土地经营权通过流转，解放了土地对农民的束缚，促进了农村劳动力向非农产业转移步伐。

在土地流转工作中，我们尽管做了积极有效的探索，但仍存在一些问题，主要体现在土地流转的操作程序不够规范，中介组织、服务、监管体系不够健全，政府管理作用不明显，部分农民思想上还存在一些片面认识等方面。今后我们将借这次会议的东风，落实农村土地承包有关政策，建立起以“自愿为基础、有偿为条件，依法为前提，引导为手段，规模开发为目标”的土地经营权流转机制，促进农业结构的战略性调整，加快调整产业经济发展步伐。

第三篇：关于农用土地经营权流转的思考

关于农用土地经营权流转的思考

土地是人类赖以生存的最重要的自然资源，是人类的财富之母，是一切生产和生存的源泉。我国人多地少，人地矛盾突出，改革土地制度，显得尤为重要。我国农村集体所有土地的改革却明显落后于市场的要求，要进一步巩固家庭土地承包经营成果，运用现代产权理论，合理界定和安排农用土地产权，完善现行农用土地政策，推进土地承包经营权有序、合理、有效流转，促进农村生产力更快发展。

一、土地承包经营权流转是农村生产力发展的现实选择 十一届三中全会以来，以家庭承包为主的经营方式促进了农村经济的快速发展，但随着改革的深入，三农问题日益凸现，是什么原因导致农民增收减缓？在劳动力的因素解放以后如何让土地的效益解放出来？顺着农村经济结构调整走过的历程清晰可见。

农业结构调整难，难就难在我国农村农民的素质较低。目前农村的情况，年轻和素质高的外出谋生，老人和素质低的以及脱不开身的在家种田，在这种情况下，农业结构调整很大程度取决于示范作用，在一个没有示范带头的，结构调整就停滞不前。现实的选择就是吸收外来集体经济组织成员或其他社会成员参与到这些集体经济组织的结构调整中来，要做到这一点，就必须进行土地承包经营权的流转。

（一）土地承包经营权流转的现实基础。

在充分市场化的条件下，如果资金、劳动力等生产要素的流动是自由的，农业的平均利润也会被调整到与工业、商业相类似的水平，这就是土地经营权流转的现实基础。农地经营权的社会化、市场化趋势，要求其克服封闭性，逐渐突破社区限制，向更广阔的空间寻求土地资源的优化配置；要求其发挥市场机制在农村土地资源配置过程中的基础性调节作用；要求其实现使用权主体的利益最大化，充分保护农民的权益。

（二）土地承包经营权流转的法律空间。

我国现行法律，给农地经营权的流转提供了广阔的空间。宪法修正案

第2条规定：“土地使用权可以依照法律的规定转让”。另外，《土地管理法》第63条也规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或

1者出租用于非法农业建设。但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”该条的立法目的主要是为了保护耕地，因此农用土地流转应当受下面两个条件的制约：

1、流转的土地必须用于农业建设而不得用于非农业建设，即受让农地使用权的单位或个从也只能从事农业建设的组织和个人。

2、只有在法定的特殊条件下，流转的土地才可以用于非农业建设。

二、土地承包经营权流转的现实问题及法律、政策问题

农用土地的现状是：一方面许多人弃耕进城打工谋生，大量土地请人代耕或撂荒，另一方面本集体经济组织内部成员及外来集体经济组织内部成员扩大规模经营需要土地承包经营权流转。自1985年国家在政策上允许有偿转包土地开始，农村集体土地承包经营权的流转便在全国各地农村开展起来，从实践的情况看，存在的问题主要有三个方面：

（一）农村集体土地承包经营权流转主要是依靠行政方式推动。

尽管1984年国家已明确规定农村土地承包15年不变，1995年国家又规定土地承包期再延长30年，但各地都通过行政方式进行了多次土地调整。尤其是近年来，由于农业规模经营以及农业产业化结构调整的需要，以行政推动的方式进行土地流转更为突出，有些地区不尊重农民意愿随意收回农民承包土地，搞重新发包、出租和集体统一经营，这种行政命令的流转方式造成农村土地承包期不稳定，承包关系频繁变动以及农民土地利用短期行为等问题，损害了农民的利益。

（二）农村集体土地承包经营权流转市场机制不健全。

农村集体土地承包经营权流转还受到种种因素的制约，农村土地承包经营权流转市场还不完善。目前，农村集体土地承包经营权流转形式以转包为主，形式比较单一，流转主要在邻里和亲戚之间进行，而且流转的内容简单。农村集体土地承包经营权流转还处于自发阶段，缺乏明确的法律依据、有效的市场机制，难以通过有效的流转实现农地资源的优化配置。

（三）农村集体土地承包经营权流转操作程序不规范。

由于农村集体土地流转多自发形式，土地流转不遵循一定的程序以及履行必须的手续，也没有通过流转合同或者契约来规范流转双方的权利

义务关系，通常采取“口头协议”的方式进行私下流转，造成土地承包关系的混乱，土地流转无序进行，导致纠纷越来越多。上述问题的原因是多方面的，但主要的是来自政策和法律的不完善。根据现有法律法规、政策及实践中的做法，我国土地经营权流转方面存在以下几方面的不足：

（一）政策局限：由于客观历史条件的限制，土地承包经营引起的农用土地制度改革是在缺乏成熟理论准备与系统的政策设计的情况下进行的，家庭土地承包制度只着重对农业生产.首先，农用土地的产权体系不完整，土地产权主体不清。其次，承包土地的权利是含混和残缺的。第三，土地承包经营权不稳定，未能按土地物权的属性给予保障。农用土地制度的缺陷，造成了目前农业、农村和农民的一系列深层次矛盾和问题。由于承包土地的权利义务缺失，土地无法转包、出租、流转经营，与土地相联的生产任务使农民象“候鸟”式的随农耕季节在城市与乡间迁徒，以完成承包和打工两种不同的生产和谋任务，剩余劳动力无法顺利地向二、三产业转移。

（二）法律滞后。关于农地经营权流转的问题，《土地管理法》及《土地承包法》远滞后于政策及行政法规、司法解释。1998年国务院批转《农业部关于稳定和完善土地承包关系意见》的通知，同意其关于建立土地承包经营权流转机制。1998年10月14日发布的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》规定：“农地使用权的合理流转要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让。”1999年重新颁布的《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》进一步规定了转让、转包、互换、入股四种流转形式。

三、完善农用土地产权制度，规范土地承包经营权流转

（一）集体土地所有权：

集体土地所有权为农用土地产权体系中最高层次的产权形态，其上可设置承包土地使用权等其他土地权利。集体土地为组、村或乡集体所有，以组拥有所有权为主要形式；土地的处置权由所有权主体行使，可用于开展农业生产、发包、入股、出租等经营活动，并可获取土地所有权收益；集体土地所有权不得买卖，除土地交换、集体经济组织合并分拆、国家征用征购土地时才能发生所有权转移外，任何单位和个人不得

随意改变集体土地所有权性质。

（二）承包土地使用权：

承包土地使用权是集体土地所有权下的一个完整、独立的土地产权形态。土地使用年期为30年或70年，本集体经济组织内的农民有获得该权利的优先权，使用权人也以本集体经济组织内的农民为主，一般以承包或“四荒”拍卖方式取得承包土地使用权。承包土地使用权按不动产的特性给予法律保障，一经取得并通过政府土地登记，使用权人和土地权利义务不能再随意改变，必须改变的，当事人要按市场价格向使用权人支付土地财产损失的补偿；使用权人平时享有利用或经营土地使用权带来的收益，在国家征用土地时还可获得丧失土地使用权的损失补偿。

（三）土地耕作经营权：

土地耕作经营权是在承包土地使用权上附设的一种他项权利。承包土地使用权人可将其土地耕作经营权单独以转包、分包、出租等方式流转经营，经营期可根据经营的需要由承包或租赁双方自行商定；对土地转包、分包、出租等经营活动，本集体经济组织内的其他农民具有承包、承租的优先权，经本职工作集体经济组织的2/3成员同意后，土地可对外转包、分包、租赁；在不超越承包土地使用权的范围内，土地耕作经营所涉及的经营费用、经营方式、经营时间、生产任务和责任等均由合同约定，并可随合同改变而改变；土地耕作经营权具有一定的债权属性，取得经营权也需支付相应的土地费用或地租，但经营者主要的收益来自于农业耕作和生产而非土地。经营期内如国家征用土地，经营者有权获得青苗补偿及经营损失补偿。

完善农用土地产权体系是一项关系农村社会安定和农村经济持续发展的大工程，是一场关系到农村市场经济体系建设的土地改革，目前农用土地产权制度的巨大优势已日趋彰显，一旦得以顺利实现，将极大地促进农村生产力发展，彻底解决当前农业、农村和农村面临的土地问题。

第四篇：土地经营权流转承包合同

土地经营权流转承包合同

发包方（以下简称甲方）姓名：身份证号：住址：电话号码：

承包方（以下简称乙方）姓名：身份证号：住址：电话号码：

为了更好地落实家庭承包责任制，响应国家产业调整政策，充分调动农民生产积极性，促进产业规模化发展。乙方对甲方的土地进行流转，为明确甲乙双方的权利和义务，根据，《中华人民共和国土地承包法》的有关规定，经甲乙双方共同协商，签订本合同，以便双方共同遵守。

第一条甲方将亩土地（其中：包给乙方，承包土地所有权属于集体，乙方只有土地使用权，不得买卖。

第二条承包时间从年月日起至年月日止，共年。

第三条承包用途：种植。

第四条承包费用支出：按每亩每年人民币，于每年12月30日前以现金方式支付给甲方。

第五条甲方的权利和义务

1、甲方有权监督乙方完成国家下达的种植计划。

2、在同工同酬的前提下，甲方应尽最大能力支持乙方完成各项生

第五篇：土地经营权流转合同书

土地经营权流转合同书

流出方：流出方代表：流入方：流入方代表：为了发展农村经济，促进农村土地经营权的合理流转，根据《宿迁市农村集体资产管理实施办法》和《关于进一步推进农村土地经营权流转工作的实施意见》（宿办发[2001]57号）的有关规定，经双方协商一致，签订本合同。

一、流转土地面积、位置和用途：

流出方经村合作社同意，将拥有经营权的耕地亩，流转给流入方经营。

到流入方：

结转方应按合同规定用途使用土地，不准荒芜，不搞破坏性掠夺性经营，不得违反有关土地管理的其他规定，按时交付流转费和各种税款，在土地流转期间发生的债权债务，由转接方承担。

三、流转期限：

流转期自年月日起至年月日止。共（大写）年。

四、流转费金额交付办法：

（一）流转金额：；

（二）流转费交付办法：。

五、违约责任：

一合同双方当事人任何一方违反合同规定条款，违约方应向

二、流出方采取有偿转让，反包倒租形式将土地经营权流转

对方支付违约金，如违约金不足以弥补经济损失的，按实际损失赔偿。

二流转方不按期缴纳流转费，每天按所欠流转费的0.5‰向对方支付滞纳金，超过30天的，承担违约责任。

六、纠纷解决办法：

发生合同纠纷时，双方协商解决。或请乡、村有关部门进行调解，协商调解无效时，可采取下列两种方式解决。

向县（区）农村承包合同仲裁委员会申请仲裁。

向县（区）人民法院提起诉讼。

七、双方约定的其他事项：

1、流出方享有国家政策性补贴。

2、“一事一议”筹资筹劳按照人均地亩所流出面积比例进行核减。

3、协议到期后，流入方如不再续租，应当在协议到期前半年内提出，并负责平整土地，恢复原貌，并在协议到期20日前交付流出方。

八、本合同由双方签字盖章并经村合作社同意和乡镇农业承包合同管理部门签证后生效。

九、本合同一式四份，双方各执一份，村合作社和签证机关各备案一份。

流出方（章）：代表：

流入方（章）：代表：

签订机关（章）：签证员：

年月日