人民监督员制度

第一篇：人民监督员制度

人民监督员制度

人民监督员制度，是由代表公众的人民监督员按照一定程序，对检察机关查办职务犯罪案件进行民主监督的制度。实行人民监督员制度的目的是为了强化查办职务犯罪工作的社会监督，确保职务犯罪侦查、起诉等检察权的正确行使，促进依法办案，维护司法公正。其主要内容有：

一、监督主体及履行监督职责的要求

监督主体是按规定选任的具有广泛代表性的人民监督员。人民监督员的人选由机关、团体、企事业单位和基层组织民主推荐、征得本人同意并经考察后确认。

人民监督员参加案件监督，一是应当保守秘密，不得泄露评议表决情况；二是人民监督员评议案件应当客观公正，不得对其他人民监督员施加不正当影响，不得私自会见案件当事人及其委托的人；三是参加案件监督的人民监督员遇有与本案有其他关系可能影响公正履行案件监督职责的情形，应当回避。

二、监督范围

人民监督员对检察机关查办职务犯罪案件的犯罪嫌疑人不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉的情形（简称“三类案件”）实施监督。人民监督员发现人民检察院查办职务犯罪案件有应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的，应当给予刑事赔偿而不依

法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的，检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情形之一的（简称“五种情形”），有权提出纠正意见人民监督员还可以应邀参加人民检察院直接受理侦查案件的其他执法检查活动,发现有违法违纪情况的,可以提出建议和意见。

三、监督程序

人民监督员监督案件，首先采用排序或抽签的方式确定三名以上、总人数为单数的人民监督员参加案件监督工作，并推举其中一人主持监督。（1)由案件承办人向人民监督员全面、客观地介绍案情并出示主要证据；(2)由案件承办人向人民监督员说明与案件相关的法律适用情况；(3)人民监督员可以向案件承办人提出问题，必要时经检察长批准可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见，有条件的可以运用视听技术收看或收听；(4)人民监督员根据案件情况，独立进行评议、表决。表决采用无记名投票方式，按少数服从多数的原则形成表决意见，表决结果和意见由承办案件部门附卷存档。

四、监督的效力

人民监督员经表决形成的监督意见，检察机关应当认真听取。如果检察长不同意人民监督员的监督意见，应当提请检察委员会讨论决定。检察长或者检察委员会应当认真研究人民监督员的参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求上一级检察机关复核，上级检察机关应当及时复核，并向人民监督员反馈复核的结果。

五、监督保障

人民检察院应当保障人民监督员履行监督职责，严格遵照规定接受监督，不得扩大或者缩小监督范围；不得诱导、控制、规避人民监督员的监督；不得干扰人民监督员对案件的评议和表决；不得泄露人民监督员的评议、表决情况。对打击报复或者阻碍人民监督员履行职责的,应当依法依纪处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二篇：人民监督员制度

人民监督员制度

为了加强外部监督，切实防止和纠正检察机关查办职务犯罪工作中执法不公的问题，根据宪法和法律关于一切国家机关必须倾听人民的意见、接受人民的监督的规定，最高人民检察院经报告全国人大常委会并经中央同意，从２００３年９月起开展人民监督员制度试点工作。

最高人民检察院2003年10月15日《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》第二章第六条规定：“人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。”

对检察机关拟作撤案、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件以及检察机关或检察人员在办案中发生的“五种情形”（应当立案而不立案或者不应当立案而立案；超期羁押；违法搜查、扣押、冻结；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定；检察人员在办案中徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等）进行监督，提出监督意见。

第三篇：浅谈人民监督员制度

第三届金融检察论坛征文

浅议人民监督员制度

【内容提要】人民监督员制度是指检察机关通过一定的形式和手段从社会选任具有代表性的人士，按照既定的程序和规则，对检察机关的执法活动进行监督的制度。该制度是最高人民检察院为贯彻司法改革而推行的一项重大改革措施。它充分体现了权利制约权力、主权在民、民众参与司法和司法民主的理念。在实践中, 人民监督员制度显示出了强大的生命力, 但还存在着一些缺陷, 必须采取有效措施去完善它。

【关键词】人民监督员制度 价值 意义

【正文】人民监督员制度是检察机关从2003 年底部署开展的一项改革试点，是在检察系统采取“自上而下、先行试点、稳步推进、全面试行”的循环渐进模式中发展起来的，所蕴含的司法的民主性和公平正义的思想，体现了现代社会民主法治的理念，是检察系统防止检察权滥用，“强化法律监督、维护公平正义”的一次有益探索，在实践中发挥了积极作用，显示出其强大的生命力和存在的价值。然而，人民监督员制度毕竟是一个新的理论课题和实践摸索，没有现成的经验和模式可循，随着这项制度推进一些问题也逐渐显露出来，需要我们在实践中不断改革与完善，确保人民监督员工作的科学发展。

一、人民监督制度的含义

①

①参见石世安：《人民监督员制度设置的法理基础及现实需要》[ J ]，《检察实践》2004 年第4 期，第12 页 第三届金融检察论坛征文

（一）人民监督员制度概念

人民监督制度是人民检察院为了探索建立一种新的外部监督机制，通过规范程序将办理职务犯罪案件的关键环节有效的置于人民群众监督之下，力求通过民众参与，从制度上保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使，防止检察权的滥用所形成的一种制度。从权力属性来看，它不属于国家权力属性，而是介于人大监督和群众监督之间的一种新的监督形式，是公民权利保护和权利救济的重要方法和途径。

在2003年，最高人民检察院针对检察机关直接受理侦查的职务犯罪案件的监督问题，制定出台了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定》），在随后的几年里，高检院先后制定了《人民监督员表决意见书》《关于人民监督员试点工作若干具体问题的意见》、《关于人民监督员试点工作若干具体问题的意见

（二）》以及《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》等一系列文件，确立了检察机关人民监督员制度，在一定程度上解决了对检察机关自侦案件侦查和起诉活动的外部监督问题。

（二）相关司法规定

《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第三章第十七条明确了人民监督员的职责范围：

人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件的下列情形实施监督： 第三届金融检察论坛征文

（1）应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；

（2）超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的；

（3）违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的；

（4）拟撤销案件的；

（5）拟不起诉的；

（6）应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；

（7）检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。

在第十八、十九、二十条规定人民监督员应邀参加人民检察院组织的有关执法检查活动，发现有违法违纪情况的，可以提出意见和建议；人民监督员可以对其他检察工作、检察队伍建设等提出意见和建议；履行监督职责，应当遵守国家法律、法规和有关纪律规定，不得妨碍案件公正处理。

（三）与人民陪审员制度的区别

同样作为一种监督机制，与人民陪审员制度相比较，人民监督员制度具有以下基本特征：

1．人民监督员制度与一切陪审制度的首要区别就在于其中心词是“监督”，在这一检察民主制度下，人民监督员既不是象美国的大陪审团那样与检察官分享检察权，也不是象我国人民陪审员与法官共享审判权那样与检察官共享检察权，而是行使对检察权或检察工作的监督权，其制度目的是通过引入人民民主监督机制，进一步健全和强化检察体制内的监督制约机制，以增强检察权行使的透明度和正当第三届金融检察论坛征文

性，保障检察权行使的合法性和公正性，保障检察机关在职务犯罪侦查、起诉活动中，排除可能来自各个方面的法外干涉，依法独立行使检察权。

2．人民监督员与检察机关之间并无任何隶属关系，人民监督员在履行监督职责时具有不听命于检察机关或检察官的独立性。在具体的案件监督程序中，人民监督员是一个独立的审查委员会，以类似听证的方式了解被监督案件的案情，并独立自主地形成自己对案件的判断，最后按照少数服从多数的原则形成评议决议。

3．从人民监督员的职权性质来看，人民监督员的检察监督权与检察机关的审判监督权（抗诉权）具有类似的程序性特点，如检察机关对直接侦查案件拟作撤销案件或不起诉处分，就必须启动人民监督员监督程序，主动接受人民监督员的监督，经人民监督员评议，对被监督案件一经作出否定性决议，检察机关必须对被监督案件进行复议，这一点具有程序效力上的刚性，但人民监督员对被监督案件并不享有最终的裁决权，其评议决议对检察机关并无强制执行效力。

二、人民监督员制度的价值

自2003 年10 月，人民监督员试点工作开展以来，人民监督员的作用开始显现，收到良好的效果。一是通过实行人民监督员制度，在检察机关直接受理案件的几个环节建立起外部监督机制，有效地保障了检察权的正确行使，并且在由外部对内部的监督过程中，增强了执法的公信度。二是由于人民监督员来自社会各界，具有广泛的代表性和社会影响力，在监督过程中，可以排除对检察机关执法活动的外部第三届金融检察论坛征文

干扰，有利于检察机关依法独立行使检察权。三是实行人民监督员制度，体现了司法民主的要求，推动了中国特色社会主义检察制度的完善和发展。

（一）人民监督员制度符合宪法和法律精神

人民主权是我国人民民主宪政制度的一个基本原则，公民监督权利是人民主权原则的重要内容和保障。我国《宪法》第27 条、第41 条，《刑事诉讼法》第6 条和《人民检察院组织法》第7 条规定，一切国家机关和国家工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利；司法机关进行刑事诉讼，必须依靠群众；人民检察院在工作中必须贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督。要求检察机关通过规范的程序将检察机关的执法活动置于人民群众监督之下，在保证检察机关独立行使检察权，不改变法定的刑事诉讼程序的前提下，增设一个倾听人民群众意见、接受人民群众监督的程序性规制环节，不仅使宪法和法律关于检察权接受人民监督的规定具体化和制度化，而且是权力机关监督与社会监督相衔接的一种制度创新。

虽然宪法和法律都没有规定人民监督员制度，但是它并不违反宪法和法律，相反，它具有充足的理论依据、坚实的法理基础和广阔的发展空间，符合宪法和法律精神。

（二）符合权力制衡理论②

我国检察制度本身的设置，从司法权配置的角度分析，已体现了 ②参见徐汉明：《论人民监督员制度设置的合理性》[ J ]，《人民检察》2004 年第4 期，第39 页。第三届金融检察论坛征文

权力制衡的特点，即既受人大监督，也受公安机关和审判机关的制约。而对于检察机关直接受理侦查的案件，即职务犯罪案件来说，检察机关集立案权、侦查权、批捕权、起诉权于一身，在上述诸环节中无任何外部制衡权力因素存在。如何使内部监督与外部规制协调一致，尤其是对处于权能比较优势地位的检察长、检察委员会行使职务犯罪侦查权的决策、指挥及自由裁量权，如何进行有效规制，是权力制衡理论与实践的难题。而试行的人民监督员制度的程序设计，对检察长、检察委员会的终局自由裁量权进行了有序规制。即当人民监督员票决否定了检察业务部门的意见，检察长又不同意人民监督员票决意见的，检察长必须提交检察委员会讨论，也就是说检察长的终局性自由裁量权受到外部程序性权力的规制；当大多数人民监督员不同意检察委员会的意见，有权提请上一级人民检察院复核，也就是说人民监督员通过行使复核请求权，其对检察委员会的终局自由裁量权从程序性权力方面进行了规制，并且成为上级检察院审查复核权启动运行的开始。虽然人民监督员的否决权与提请复核权仅仅是程序性监督权力，不带有终局自由裁量的实体性权力性质，但正是这两项外部程序性权力的运行，对于处于层级管理权能比较优势地位的检察长、检察委员会的终局自由裁量权进行了有序有效的规制，从而回答了“监督者如何接受监督”的司法难题，寻找到了职务犯罪侦查权的内部监督与外部制约、以程序公正促进和保障实体公正的最佳形式。可见，权力制衡理论符合监督的基本原理，具有法理基础，而外部监督的超然性可以弥补自侦案的封闭性缺陷，缩小自由裁量权的空间。人民监督员制第三届金融检察论坛征文

度旨在加大群众参与国家管理的力度，增加司法透明度，顺应了公众参与司法的国际潮流，体现了公开、公正的现代法治理念。

人民监督员制度可以创造一个公平的法治环境。分工是国家权力发展的必然结果，而制约又是分权的结果。权力分工一旦形成，由于权力主体各方的利益、承担的职责或责任不同，自然而然地在相互间产生了限制和约束关系。公诉权是国家权力经过分解后的产物，无论是作为国家权力这个大系统里的微量元素，还是作为控诉权的一大组成部分，都必然受到其他方面权力的制约。这是权力得以现实存在的基本方式。具体地说，公诉权作为检察权的一部分，要受到立法权的限制，即公诉权的存在和运作必须由法律作出规定。在追诉犯罪的过程中，履行控诉职能的公诉权要受到辩护权的制约，并共同接受审判权的监督。由于一切有权力的人都容易滥用权力，所以，给公诉权设置对立面，对公诉权进行有力制约，也是防止产生权力专断，保障公诉权良性运作的要求。

检察机关作为法律监督机关，担负着对诉讼活动从立案到刑罚执行及各个环节的监督职责，特殊定位和职能决定了自身必须首先做到规范公正执法。但其执法活动并非无可挑剔，尤其是职务犯罪侦查活动中的违规搜查、扣押、冻结甚至刑讯逼供等侵犯当事人权益的问题仍在少数地方时有发生，甚至在个别地方出现了严重的问题。而实行人民监督员制度，能使检察机关时刻处于“被监督”的状态和感觉中，使检察权的行使受到制约，不但能够促进检察机关和检察人员公正执法、文明办案，尊重和保障人权，树立程序观念、法治观念，改第三届金融检察论坛征文

进执法方式和作风，从根本上杜绝少数人存在的“胡为”和“枉为”作风。

（三）体现了司法民主性要求

人民监督员制度体现了司法民主的理念。人民民主国家的一切权力，都来源于人民，属于人民，体现人民当家作主。因而人民理所应当地有权参与和监督国家权力包括司法权在内的行使。人民监督员来自民间，具有一定的社会代表性和公信力，他们介入检察工作，正是人民群众参与和监督司法权行使的一种方式。③

对于一个法治社会而言，公正民主的司法环境不可或缺，其形成既需要内部的自我约束，又需要来自外部的权力监督。司法权是一种国家权力即公权力，是国家的一种职能的表现，司法权在民主法治国 家是公正的解决公民之间的各种纠纷以及公民与政府之间的纠纷的有效手段，司法活动以法定的公正的程序为依据，实现裁判的公正，并可以避免野蛮的暴力复仇，以及由此形成的暴力冲突的恶性循环，避免个人在解决冲突中所可能遭受的生命的损害和精神以及心理创伤。根据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》(以下简称《规定》)的规定: 人民监督员应当依法公平公正履行职责，促进人民检察院正确行使检察权。检察权作为司法权的一种，对检察权加以约束监督，对其进行制约，也是防止产生权力专断，保障检察权良性行使的要求;同时，司法权又是国家权力的重要组成部分，中华人民共和国一切权力属于人民，因此，人民监督员制度是人民参与司 ③参见陈光中：《应考虑人民监督员制度立法》[ N ]，《法制日报》2007-03-13。第三届金融检察论坛征文

法的方式，是主权在民精神的充分体现。根据《规定》的要求: 对人民监督员的意见，检察长同意的，有关业务部门应当执行;检察长不同意的，应当提请检察委员会讨论决定。检察委员会的决定与人民监督员的意见不一致时，应当向人民监督员作出说明。参加监督评议的多数人民监督员仍有异议的，可以要求上一级检察院复核。

三、人民监督员制度的完善

（一）关于人民监督员的选任和管理

从人民监督员制度的具体操作来看, 多数试点省份首批人民监督员的产生是由各机关、团体、企事业单位推荐, 征得本人同意, 报人大常委会批准或备案认可后, 由检察长颁发证书。这样的程序不免有“自己情人监督自己”的嫌疑，在人民监督员的选任过程中首先是由检察机关确定在哪些部门、单位产生一名监督员, 然后由该单位和部门通知本人报送个人材料, 经初步审查后即可确定。如此, 人民监督员在产生上就有一个先天缺陷, 即人民监督员是由检察机关聘任的“指定”的色彩较浓,。“监督的品格贵在独立, 监督的独立性是实现监督基本职能的必要条件”④。要想保证人民监督员制度的有效性、长期性和权威性, 必须从源头上, 即人民监督员的选任上保证其独立性。人民监督员只有独立于检察系统才能真正做到体外监督, 不与人民监督员制度设立的初衷相悖。而且, 从目前的实际操作看, 人民监督员开展监督工作所需经费都是由各级检察院在其业务经费中列 ④夏黎阳, 唐宇驰.试论人民监督员制度的完善[J].人民检察, 2006,(1): 42 第三届金融检察论坛征文

支, 这极易使群众产生“花钱让人监督”的错觉。

笔者建议人民监督员的选人应当独立于检察机关，关于人民监督员制度的选任和管理，学界乃至部分实务人员一直主张改变现有的体制内操作，转向体制外建构，但具体由检察机关之外的哪个主体主持，则存在地方人大常委会、司法行政机关、政协或司法改革领导机构（政法委）主导等不同意见，还有学者主张直接借鉴人民陪审员的产生机制。⑤这样才能够杜绝“熟人化”及“自己聘请人来监督自己”，只有做到这样，才能够使人民监督员制度能够顺利发展，发挥该制度应该有的作用。

（二）关于人民监督员监督范围

从现有的人民监督员制度来看，人民监督员主要监督职务犯罪嫌疑人不服逮捕而检察机关拟维持逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉的“三类案件”及检察机关应当立案而不立案或不应当立案而立案、超期羁押、违法搜查、应当给予刑事赔偿而不予确认或不执行刑事赔偿决定、检察人员在办案中的违法违纪行为等“五种情形”。人民监督员的监督范围限于检察院自侦的职务犯罪。由于实践中，部分检察院把关严，进入监督程序的案件非常少，造成人民监督员“无事可做”的现象。人民检察院应当定期向人民监督员通报查办职务犯罪案件工作情况, 邀请他们参加检察机关的执法检查活动。人民监督员发现“五种情形”问题的, 经检察长同意, 可以到检察机关查阅相关诉讼文书, 旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人, 会见犯罪嫌疑人。人民监督 ⑤左卫民、吴卫军.人民监督员：理念与制度的深化和发展［J］.人民检察，2005（2）.第三届金融检察论坛征文

员对人民检察院的处理有异议的, 可以要求人民检察院复议, 也可以要求提请上一级人民检察院复查。

（三）人民监督员制度与检察院独立行使检察权的关系

人民监督员监督权的行使与检察院独立行使检察权的平衡问题，一直有较大的争议，有人认为，人民监督员独立行使权力会干扰到检察院行使独立检查权。有人确认为人民监督员的权力越多越好。

对于上述两种意见，首先笔者认为人民监督员的权利是一种程序性的权利，并不会妨碍检察院的权力行使。实践中，人民监督员如果同意检察机关拟(原)处理意见, 案件便进入正常的处理程序;如果不同意, 就会引起检察委员会讨论决议程序。检察委员会做出决定后,如果人民监督员同意检察委员会的决议, 达成共识, 则案件监督结束;如果人民监督员仍不同意检察委员会决定的, 则经人民监督员提出, 由上一级检察院重新审查, 依法做出复核决定。人民监督员制度并没涉及到权力的扩张和让渡问题。决定权最终还是掌握在检察机关手中。人民监督员的监督权是启动检察机关内部工作程序的权利, 只是一种提醒权、建议权, 而不是直接参与或者替代检察机关的执法活动。

但是，并不是说人民监督员的权利越多越好，必须要将权力限制在合理的范围内。应该明确规定人民监督员的权利, 何者可为, 何者不可为,应该有个刚性的规定。既要作到监督实效性最大化, 又要防防止影响检察权的独立性和完整性,阻止监督权向检察权延伸。而目前赋予人民监督员权利的规定是比较适宜的。应当继续保持监督效第三届金融检察论坛征文

力的程序刚性与实体柔性。⑥

（四）推进人民监督员制度的法律化进程

目前，对于人民监督员制度，仅仅停留在最高检的内部规定上，并未有一部法律明确规定了人民监督员制度。其效力低于法律，而通过几年的试点，证明了人民监督员制度的效果是积极的、合法的。“一项制度在初创阶段超越已有法律体系进行尝试往往会为急速变革的社会所允许, 这不难理解。然而无期限地‘没有法律依据’, 对于制度实践而言则是不可想象的事情, 因为它必然会破坏社会对规则的信心和对法律的期待。”⑦将人民监督员制度写进立法也是迫在眉睫的。

笔者认为：首先要将人民监督员制度写进宪法。因为该项制度是一项能够让普通大众参与司法，既有利于人权保障, 又有利于司法民主。完全符合宪法的基本原则，通过提高到宪法高度完全符合民众参与司法的国际潮流和法律所追求的价值目标；其次，在修改检察院组织法与检查官法中的相关条文，加入“接受人民监督员监督”，在刑事诉讼法中也可以增加规定“人民检察院直接立案、侦查的案件, 犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、拟作撤销案件决定的或者拟作不起诉决定的, 由人民监督员进行监督。”最后待条件成熟之后，可以为人民监督员制度专门立法，建立《人民监督员法》具体规定人民监督员的产生、监督程序、监督范围等相关问题。

⑥⑦ 参见程立永，《浅析人民监督员制度的完善》【A】安徽农业大学学报 20071月16卷第一期（51）

王志胜, 方黄军.论检察权运作中的社会参与———以“ 人民监督员制度” 为视角

第四篇：深化人民监督员制度改革方案

最高人民检察院 司法部

关于印发《深化人民监督员制度改革方案》的通知

各省、自治区、直辖市人民检察院、司法厅(局)，新疆生产建设兵团人民检察院、司法局: 《深化人民监督员制度改革方案》(以下简称《方案》)已经2015年2月27日中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过，现印发你们，请结合实际认真贯彻落实。

正在开展人民监督员监督范围、监督程序改革和人民监督员选任管理方式改革试点的10个省(区、市)，要注意做好当前试点工作与《方案》的衔接，按照新的要求深入推进试点工作。其余各省(区、市)要结合本地实际，深入调研，积极探索，为下一步全面深化改革做好充分准备。条件成熟的地方，可研究制定具体的实施方案，在报最高人民检察院、司法部备案后组织实施。

人民监督员监督范围、监督程序改革和人民监督员选任管理方式改革试点结束后，最高人民检察院、司法部将认真总结试点经验和各地做法，按照《方案》要求，对人民监督员选任管理方式、监督范围、监督程序、知情权保障等方面的改革进行具体部署，全面开展深化人民监督员制度改革工作。届时，最高人民检察院、司法部将联合下发《人民监督员选任管理办法》，最高人民检察院将修订下发《关于实行人民监督员制度的规定》。

各地在贯彻落实中遇到的重要情况和问题，请及时分别报告最高人民检察院、司法部。

最高人民检察院 司法部

2015年3月7日

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深化人民监督员制度改革方案

为贯彻落实党的十八届三中、四中全会关于人民监督员制度的改革要求，现就深化人民监督员制度改革工作提出方案如下:

一、指导思想和总体目标

以党的十八大和十八届三中、四中全会精神为指导，深入贯彻总书记系列重要讲话精神，按照中央关于全面深化改革、全面推进依法治国的战略部署，以健全确保依法独立公正行使检察权的外部监督制约机制为目标，改革人民监督员选任和管理方式，扩大人民监督员监督范围，完善人民监督员监督程序，进一步拓宽人民群众有序参与司法渠道，充分保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权、监督权，推进人民监督员制度法制化，提高检察工作透明度和司法公信力。

二、重点任务

(一)改革人民监督员选任机制

1.人民监督员的选任机关。人民监督员由司法行政机关负责选任，省级和设区的市级司法行政机关分别选任同级人民检察院人民监督员。

2.人民监督员的设置。省级人民检察院和设区的市级人民检察院设置人民监督员。省级人民检察院人民监督员监督省级人民检察院办理的案件。设区的市级人民检察院人民监督员监督设区的市级人民检察院和县级人民检察院办理的案件。直辖市人民检察院人民监督员监督直辖市各级人民检察院办理的案件。

3.人民监督员的选任条件。人民监督员应当是年满二十三周岁，拥护中华人民共和国宪法，遵守法律，品行良好，身体健康，具有高中以上文化程度的中国公民，具备较高的政治素质、广泛的代表性和扎实的群众基础。人民监督员每届任期五年，连续任职不得超过两届。省级人民检察院人民监督员和设区的市级人民检察院人民监督员不得互相兼任。

4.人民监督员的选任程序。省级和设区的市级司法行政机关与同级人民检察院协商，根据本辖区案件数量、人口、地域、民族等因素合理确定人民监督员的名额及分布。省级和设区的市级司法行政机关协调有关机关、团体、企事业单位和基层组织推荐人民监督员人选，并接受公民自荐报名，对推荐和自荐人选进行审查，提出拟任人民监督员人选并向社会公示。拟

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任人选中，机关、团体、事业单位工作人员一般不超过选任总数的50%。对拟任人选经公示无异议或者经审查异议不成立的，作出选任决定、颁发证书并向社会公布。

(二)改革人民监督员管理方式

1.司法行政机关负责对人民监督员进行初任培训，同级人民检察院予以协助。司法行政机关可以会同同级人民检察院对人民监督员进行专项业务培训。

2.司法行政机关建立人民监督员信息库，并与人民检察院信息共享。3.司法行政机关建立人民监督员考核制度，及时掌握人民监督员的履职情况。人民检察院应向同级司法行政机关通报人民监督员履职情况。对不认真履职的人民监督员，司法行政机关应当进行劝诫。

4.人民监督员履行监督职责期间，应当作出保密承诺，遵守国家法律、法规和有关纪律规定，不得泄露案件涉及的国家秘密、商业秘密、个人隐私和未成年人犯罪的信息。

5.人民监督员有违反保密规定、妨碍案件公正处理等不适合继续任职情形的，人民检察院可以向司法行政机关提出处理建议，由司法行政机关决定免除其人民监督员资格，并书面通知同级人民检察院和被免职者本人、推荐单位或组织，向社会公布。

(三)拓展人民监督员监督案件范围

人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件的下列情形实施监督: 1.应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;2.超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的;3.违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的;4.拟撤销案件的;5.拟不起诉的;6.应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的;7.检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的;8.犯罪嫌疑人不服逮捕决定的;9.采取指定居所监视居住强制措施违法的;10.阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的;11.应当退还取保候审保证金而不退还的。

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(四)完善人民监督员监督程序

1.规范参与案件监督的人民监督员的产生程序。参与具体案件监督的人民监督员，由组织案件监督的人民检察院会同司法行政机关从人民监督员信息库中随机抽选产生。被抽选出的人员是本案当事人近亲属、与本案有利害关系或者担任过本案诉讼参与人的，不得担任该案件的人民监督员。抽选结果确定后，司法行政机关应当及时告知被抽选出的人民监督员，说明相关事项，并为其开展监督工作提供相应便利。

2.完善案件材料提供和案情介绍程序。案件监督前，应向人民监督员提供充分的有关案件事实、证据和法律适用等材料;案件监督中，应全面客观地介绍案件事实、证据认定、法律适用以及对案件处理的不同观点和意见。必要时，人民监督员可以通过收听收看讯问犯罪嫌疑人相关录音录像了解当事人的意见。

3.完善人民监督员评议表决和检察机关审查处理程序。人民监督员对所监督案件独立进行评议和表决，制作《人民监督员表决意见书》，说明表决情况、结果和理由。承办案件的人民检察院应当对人民监督员的表决意见进行审查。检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提交检察委员会讨论决定。检察委员会应当根据案件事实和法律规定，全面审查、认真研究人民监督员的评议和表决意见，依法作出决定。检察长或者检察委员会的处理决定应及时告知参加监督的人民监督员。检察委员会的最终处理决定与人民监督员表决意见不一致的，应当向参加监督的人民监督员作出必要的说明。

4.设置复议程序。人民检察院处理决定未采纳多数人民监督员评议表决意见，经反馈说明后，多数人民监督员仍有异议的，可以提请人民检察院复议一次。

(五)完善人民监督员知情权保障机制

1.建立职务犯罪案件台账制度。为便于人民监督员掌握案件办理情况，发现监督线索，检察机关应对职务犯罪立案情况，对犯罪嫌疑人采取强制措施情况，扣押财物的保管、处理、移送、退还情况，以及刑事赔偿案件办理情况建立相应台账，供人民监督员查阅。

2.建立人民监督员监督事项告知制度。检察机关接待职务犯罪案件举报人、申诉人时，应告知其在案件处理完毕后，对处理结果有不同意见的，可以向人民监督员反映。检察机关在查办职务犯罪案件的侦查、审查逮捕、审查起诉等诉讼环节第一次讯问犯罪嫌疑人时，执行搜查、扣押时以及执

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行冻结后，应向举报人、申诉人、犯罪嫌疑人及其近亲属告知有关人民监督员监督事项的内容。

3.建立人民监督员参与案件跟踪回访、执法检查等机制。检察机关开展职务犯罪案件跟踪回访、执法检查、执法评查等工作，可以邀请、组织人民监督员参加。在查封、扣押职务犯罪案件犯罪嫌疑人财物和文件时，可以邀请人民监督员现场监督。

(六)推进人民监督员制度立法

检察机关和司法行政机关应充分总结人民监督员制度实施经验，加强对相关问题的研究论证，不断完善人民监督员制度，适时提出立法建议，推进人民监督员制度法制化。

三、工作要求

(一)加强组织领导。检察机关、司法行政机关要从全局和战略高度，充分认识深化人民监督员制度改革的重要意义，把思想和行动统一到中央司法体制改革决策部署上来，将其摆上重要议事日程，切实加强领导，明确责任，周密部署，精心组织，推动人民监督员制度不断健全和完善。

(二)加强协调配合。检察机关、司法行政机关要认真履行各自职责，密切沟通协调，互相支持配合，形成工作合力。司法行政机关要建立健全人民监督员选任管理各项制度，检察机关要健全完善人民监督员职责权限、工作程序和履职保障等制度，使人民监督员选任管理与使用紧密衔接，切实发挥人民监督员的作用。

(三)强化保障措施。司法行政机关、检察机关要及时就深化人民监督员制度改革工作向党委、人大报告，积极争取支持。选任管理人民监督员相关工作经费纳入司法行政业务经费预算予以保障。

(四)加强督促指导。省级人民检察院和司法行政机关要在做好本级改革工作的同时，加强对下督促指导，及时掌握改革推进情况，研究解决有关困难和问题，确保人民监督员制度改革扎实有序开展。

(五)注重宣传引导。要注重对实践经验和改革成果的总结和推广，通过报刊、广播、电视、网络等媒体及时宣传人民监督员制度改革的好经验、好做法和取得的成效，不断扩大人民监督员制度的社会影响，为深化人民监督员制度改革营造良好的舆论氛围。

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第五篇：人民监督员制度的基本特征

人民监督员制度，是按照有关规定产生的人民监督员，代表人民群众，依照宪法赋予的权利，独立地对检察机关部分案件行使监督权，以促进公正执法的一项民主监督程序。在实践中，该制度形成了自身的基本特征，即监督性质的民主性、监督机制的独立性、监督功能的预防性、监督手段的直接性、监督方式的多样性。这些特征使该制度区别于其它的监督（如党委的监督、人大的监督、政协的监督、舆论的监督等），彰显出独特的自身价值和法制功能。

一、监督性质的民主性是人民监督员制度的本质特征

人民监督员制度是人民群众通过人民监督员对检察机关直接行使监督权的新途径，体现了人民群众当家作主的精神，其制度来源于我国宪法确立的社会主义民主集中制。民主集中制是宪法规定的国家机关组织活动原则，反映了我国人民代表大会制度下人民与国家、国家机关间（包括上下级国家机关间）的关系。民主集中制也是检察机关组织活动的原则，因此，民主集中制也就成为，确立反映人民群众与检察机关关系的人民监督员制度的法律依据之一。人民监督员制度在我国监督体系中，属于民主监督的范畴。这种监督的民主性，首先体现在人民监督员是代表人民群众对检察工作的监督。虽然现行法律上还未明确规定人民监督员制度，但是我们可以从《宪法》第二条“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”和第二十七条“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”的规定，找到实行这项民主监督制度的法律依据。其次，在制度的设计上也体现了民主性的本质特征。一是以会议的形式对监督案件进行评议；二是人民监督员评议案件实行票决制，表决意见以多数票为准；三是每次会议推选一名主持人，轮流主持；四是少数意见也一并记录在案，供检察长和检委会审查。再次，民主性还体现在人民监督员组成的广泛性上。人民监督员经过机关、团体、企事业单位推荐，来自不同的岗位，不同的阶层，有着不同的身份，具有广泛的代表性。正因人民监督员制度的民主性，使得这项制度赢得了社会公信力，得到了社会各界的认可。

人民监督员的民主监督与人大的监督不同。人大的监督是权力监督，人大及其常委会对监督对象行使监督权时，所作出的决议、决定具有强制性，被监督对象必须执行。人民监督员的监督意见不具有强制性。人民监督员的民主监督与政协的监督不同。民主监督不是政协监督的专用名词，政协的民主监督是指民主党派的监督，其监督的主体是民主党派。而人民监督员的民主监督是指人民群众的监督，监督的主体是广大人民群 众。

二、监督机制的独立性是人民监督员制度的程序特征

人民监督员制度的建立，是现行检察制度基本框架内的一项制度创新，“新”就新在其自身机制的独立性。主要体现在五个方面：一是程序设计上的独立性。它是检察机关办案过程中的一个独立环节，既不影响检察权的独立行使，又不与检察机关内部监督或其它监督机制混同，是一种独立的程序性监督。二是监督运行方式的独立性。（1）人民监督员评议案件时，案件承办检察官只介绍案情和适用法律的情况，不参加评议案件；（2）检察机关的其它人员，除担任记录的工作人员外，也不参加旁听；（3）人民监督员评议案件独立发表意见。三是人民监督员地位的独立性。人民监督员不依附于任何单位或组织，站在客观公正的立场上独立评议案件。既不站在当事人一边，也不站在检察机关一边。四是表决结果的独立性。评议表决意见直接送检察长审查或进入检委会，不需其它环节的审批。五是人民监督员身份的独立性，可以以监督员名义应邀列席检委会或参加有关执法检查。六是监督形式具有独立性，是来自检察机关以外的外部监督。

当然，我们还应看到，人民监督员制度的独立性不是绝对的，而是相对的。其相对性体现在：第一，人民监督员制度不能脱离检察制度框架而单独存在。第二，人民监督员的监督评议意见不是一经作出就生效，它必须接受检察长及检委会的审查采纳后，才产生法律意义上的效力。第三，监督范围是有限的、相对的。主要是对检察机关自侦案件中的三类案件（不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉案件）实施监督，而不是对检察机关所有案件的监督。第四，监督权的行使是有限的。对应当监督的案件，也不是介入案件的立案、侦察全过程，而是对案件处理意见作程序性的监督。第五，检委会可以否决人民监督员的表决意见。综上，也可以把独立性表达为相对独立性。

三、监督功能的预防性是人民监督员制度的价值特征

人民监督员制度的价值主要体现在其预防功能上。所谓预防功能，是指人民监督员依照人民监督员制度的规定，对一些可能出现的滥用职权的行为和违法后果，提前实施程序监督和事中监督，从而有效地防止权利滥用的情况和违法后果的发生，以促进检察机关公正执法。其它监督往往是事后监督，是对既成事实的违法状态和行为进行的监督。就其监督的对象来讲，已不具有预防功能。人民监督员制度的预防性应是创立这项制度的立法意图和实施这项制度的终极目的。当然，这种预防功能是一种制度上的预防，不能简单地作为评价、衡量检察工作好坏的标准。就具体的个案而言，人民监督员监督评议的意见，仅对案件的处理产生影响，而不是评价检察官能力的依据。因为不同人，不同的法律水平，不同的角度，对同一案件作出不同的看法和结论，是极正常的，也是工作职责所允许的。即使被人民监督员会议否决的拟办意见，也不能得出拟办意见是滥用职权的结论。否则案件承办检察官将不会冒这个风险，大胆提出自己的意见，从而回避这个监督程序，这样的结果显然有违该制度创设本意（如果有证据证明确有滥用职权的事实存在，属另一法律关系，应由其它监督程序监督，比如人事监督程序或检委会监督程序去处理）。

人民监督员制度的预

防功能是相对独立性存在的必要条件，相对独立性又是其价值和功能得以发挥的重要保障，二者缺一不可。我们可以从美国的陪审团制度和我国的陪审员制度相比较，来认识相对独立性对其制度功能作用的影响。尽管这两种制度都有各自的优势和特点，但不可否认，陪审团制度比陪审员制度对司法审判结果的影响更大。其根本原因就在于陪审团在司法程序中具有相对独立性。在有陪审团审理的案件中，案件事实和犯罪是否成立，由陪审团决定。法官只解决程序和法律适用（包括量刑）问题。二者相互独立，相互制约，共同完成了对案件的审理，同时又独立显现了各自的作用。有陪审员参加审理的案件，陪审员是合议庭组成人员，陪审员不但可以对案件事实，而且可以对法律适用发表评判意见，对案件具有表决权。但是，其表决意见与合议庭多数意见一致时，才能决定审判结果。其作用已溶合在法官的审判权之中，你中有我，我中有你。陪审员制度的作用不能独立的显现出来，其价值与功能很大程度上起象征性作用。通过比较我们看出，一项制度在实践中能发挥多大程度的功能作用，其相对独立性特征起了决定性因素。新创设的人民监督员制度，显然吸收了其它制度的成功经验，结合我国法制建设的实际，形成了自己的特色。

四、监督手段的直接性是人民监督员制度的权利特征

所谓直接性，就是指监督手段直接对监督对象发生监督作用。其它监督机制大多是“事后监督”，其作用往往要由监督对象自己启动内部的审查、决定程序，才使监督发生作用，具有间接性。人民监督员对案件的监督，直接参与在办案过程之中，是典型的“事中监督”。监督意见直接启动检委会和上级检察机关的审查程序而起作用；人民监督员还可以直接向承办案件的检察官了解案情和法律运用的情况，有权了解案件的证据材料；可以直接对案件进行评议，提出自己的处理意见，甚至否决案件的拟办意见。这种带“刚性”的监督，弥补了民主监督往往是事后监督的不足，使民主监督提前介入到办案过程之中，对案件产生实质性的影响。监督手段的直接性，也使这种外部监督有了“权威性”，有了“权利”的特征。有权利就有压力，人民监督员的监督客观上，也给承办案件的检察官带来了一定的外部压力。一是时间压力，在刑诉法规定的办案期限内，承办检察官要提前将案件送人民监督员进行监督。二是工作压力，承办检察官要将材料准备更充分，用语准确，具有说服“外行”的能力，因为没有人喜欢自己的意见被否决。三是思想压力，促使案件承办检察官提高自己的廉洁意识、证据意识、程序意识、接受监督意识。所以，案件承办检察官会更加注重案件质量，公正执法，从而使人民监督员制度对检察权的行使起到约束和制约的实效。

五、监督方式的多样性是人民监督员制度的职能特征

人民监督员制度赋予人民监督员多种监督职能，其中对检察机关“三类”案件的监督，是最主要的一种职能。同时，人民监督员还具有应邀参加执法检查、调查和听证会；应邀列席检委会；对发现问题提出批评、建议；转交人民群众投诉、控告等职能。这些职能是通过多种多样的监督方式来实现的。

1、从监督介入阶段性来看，有事前监督（如执法检查）、事中监督（评议案件、列席检委会等）、事后监督（如批评、建议）。

2、从监督的手段来看，即有直接监督，又有间接监督。

3、从监督的力度来看，即有刚性（提出否决性意见）的监督，又有柔性（提出建议性意见）的监督。

4、从监督的主体来看，即可以以集体的方式（监督员会议）进行监督，又可以以监督员个人身份进行监督。从这些监督方式的多样性可以看出，新创设的这项监督制度，既吸取了其它监督制度的长处，又避免了其短处。在监督过程中，人民监督员能够针对不同的监督事项行使不同的监督职能，使这项制度既有可操作性又有灵活性，充分体现出这项外部监督制度的优越性和职能特征，从而发挥出良好的法制效果。

综上所述，人民监督员制度的建立，是检察机关深化外部监督机制的创新，是现行检察制度中增设的一种民主监督程序，对促进检察机关公正执法，限制权利滥用有着不可替代的积极作用。应当及时总结实践经验，尽快启动立法程序，使该制度法律化，推动我国检察制度的发展。

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