关于税务稽查执法环境的若干思考

第一篇：关于税务稽查执法环境的若干思考

关于税务稽查执法环境的若干思考

税务稽查执法环境，是指与税收稽查工作相关的，直接或间接地影响或作用于税收稽查执法活动的环境因素，它决定了税务稽查执法与落实税务决定的难易程度。税收稽查执法环境是税收稽查工作顺利开展的基础，它在很大程度上影响着依法稽查的运行状态和结果。全面推进依法稽查，推进税务稽查现代化，必须营造良好的税务稽查执法环境。

一、税务稽查执法环境存在的主要问题

（一）就外部环境来说：

1、经济环境。(一)近年来，国有企业、集体企业以及部分事业单位的改制、出让等变革在全国范围内大面积展开，这种变革对于国有资产的盘活、服务型政府的构建以及让企事业单位成为市场经济中的真正主体，都具有重要意义。但是，我们也看到，随着所有权，由“公”改为“私”，企业所缴纳的税收，已经和私有后的企业所有者与管理者的个人收益或者分红直接挂钩，他们对于国家税收的态度，也从“无所谓”，变成了“很计较”。这必然给税收征收管理，增加了难度；

（二）随着中国对于世界贸易组织的承诺逐步兑现，中国银行金融业对外开放的口径不断扩大，这使得原本竞争白热化的中国银行金融业更加步履维艰。银行金融业为了生存与发展，放松甚至放任对企业开户与资金的管理，这使得开户门槛低、多头开户、异地异城开户，成为常见现象。这造成税务稽查部门难以通过银行金融业对企业资金流向进行核查监控；

（三）我国目前虽然出台了个人储蓄存款实名制办法，但在实际执行中不够严格，在经济生活中，部分企业在业务往来中大量使用现金，造成纸币“满天飞”，现金控制不住，使税务稽查部门无法了解企业的实际生产经营情况，给税务稽查工作带来极大的困扰；

（四）大量私有企业，在建账建制方面，应建不建、能建不建，或者通过代账公司不真实记账，造成账目不能反映实际经营情况。凡此种种不正常的现象，都不利于税务稽查机关正确掌握纳税人的计税依据，极大地增加了税务稽查工作难度。

2、法治环境。

（一）缺乏完备的税收法律体系，突出表现在没有一部税收基本法来统领各项税收法律、法规和政策；

（二）税务稽查执法依据存在不合理以及级次较低。目前，税务稽查部门的执法依据多是一些条例、规定、通知、办法，级次明显偏低，这在一定程度上影响了税务稽查的刚性，同时，国家税务总局与各地省级税务局出台的对税法的解释性文件，虽然并不是行政法规，但在实际工作中，却是各地税务稽查部门的执法必须依据的规范，这种做法，在提高行政效率方面，确实是有积极的意义，但从税务法制规范化、现代化的角度来审视，是不科学的，未经法定程序，由行政机关根据工作便利的需要，自行解释法律规范，很难保证这些解释不会背离立法原旨，也难以保证多头解释不会相互冲突，不会造成执法混乱；

（三）某些司法部门，以及在这些部门工作的执法人员，对税收法律法规政策研究学习不够，在执法中，对于涉税案件证据的采集、对于税收工作的特点，还非常陌生，一旦遇到比较复杂的情况，就会出现“众口众辞”，争论不休，案件久拖不决，使涉税违法犯罪难以受到及时打击。同时，由于司法办案人员税法知识欠缺，对由税务稽查人员检查的税源的案件，不熟悉相关法规，不懂得会计核算的要求，常以“证据不充分”而“不予立案”或者“不予追究”，致使有些涉税犯罪未受到应有的打击，涉税犯罪势头未得到有效遏制，案件越查越多，案值越来越大；

（四）现行《税收征管法》及《刑法》对保护依法征税作了不少规定，但是确保税务稽查机关强制执法与制裁的手段仍显不足。比如新《征管法》只规定了对金融单位的处罚，对由此造成的税收流失的追征没有具体规定，缺乏更进一步的有力制裁。扣押物资遭拒绝，税务机关只能请求其他部门协助。

3、文化环境。我国是一个文化传统悠久的国家，两千多年来，税收的权威性，深入人心，人们对于税收的遵从度，一直是比较好的。但是，必须看到：

（一）改革开放以来，随着市场经济进程的不断推进，社会经济生活在不断地发生深刻变化，随之相适应的，是人们的思想，也在积极的以及消极的方面，都发生着逐步的变化。一些人认为，只要能赚到钱，就是能人。涉税违法犯罪，不是“老鼠过街，人人喊打”，相反，在处罚的时候，还能够得到一些人的同情；

（二）一直以来，国家都宣传，税收是“取之于民，用之于民”。但是，在实际生活中，“取之于民”很透明，而如何“用之于民”，却很不透明，广大纳税人，对于国家税收是如何使用的，基本无从知晓，对于国家税收是如何使用在为纳税人提供的公共服务和社会福利等与纳税人切身利益密切相关的重大问题上，广大纳税人基本没有知情权和话语权。在此情形下，一些纳税人认为国家税收，主要是用于供养各级国家机关与庞大的相关工作人员群体，也就在所难免。所以“用之于民”的不透明，给“取之于民”的税收征收管理稽查工作，都造成了相当的消极影响；

（三）社会救济制度的不完善，社会福利部门的管理缺位，是严峻的社会现实。弱势群体、困难群体的救济，常常还需要弱势群体和困难群体的自救或者相互募捐。这造成了在有些情况下，一些人认为，税务部门放松税收的高压线，给一些纳税人以税收方面的照顾，是必要的，也是合理的。

4、社会环境。突出的问题是：

（一）一些地方政府和领导从地方招商引资本、发展地方经济的角度出发，对于税务稽查部门的工作缺乏应有的理解与支持，有的时候，还消极对待税务稽查机关的执法。

（二）新《征管法》明文规定工商、金融、海关等部门应与税务机关加强合作和配合，但由于规定不具体，在实践工作中落实的还显不够。某些部门，有的时候还不能很好地支持与配合税务稽查机关的工作。

（三）一些税务稽查部门从事稽查工作，必须寻求协助的政府部门，虽然能够给予一定的支持，但配合的力度尚显不足，时常还向税务稽查机关索要档案查询费用、办案经费、设备器材与福利等等费用，作为协助执法的“筹码”。

5、科技环境。目前我国税务系统的信息化进程中，还存在信息口径不统一、网络不健全等问题，尤其是在信息采集方面，企业对于个人的分配、企业现金的流向等重要信息，还远没有纳入信息化系统，税务稽查部门无法通过信息系统查询。而就税务系统内部信息交换查询而言，尚无法完全通过信息系统进行沟通和了解，跨部门之间的数据信息交换就更加难以做到。由于无法做到在一个有效的计算机信息环境里实现对信息的充分采集、存储、输出和利用，直接造成税务稽查工作中无法实现数据对数据的对话，只能是概念对概念，造成信息质量差强人意，工作效率低下。在计算机的使用上，处于事实上的手工“自动化”状态，没有实现真正意义的信息化。

（二）就税务系统内部环境来说：

1、对税务稽查在税收征收管理中的地位和作用，还缺乏统一认识。税务稽查，是着眼于“打击型”，还是着眼于“服务型”，在实践中一直有不同观点，而不同观点指导下，必然会有不同的税务稽查实践。“打击型”的观点认为，税务稽查应该凸现严厉打击，通过对涉税违法犯罪的严厉打击，创造公平公正的经济秩序，来体现税务稽查服务经济的根本目的。而“服务型”的观点认为，税务稽查应该以具体的纳税人为中心，以帮助扶持为重点，淡化税务稽查“利剑”的锋芒。以此来制造“宽松”的投资与经济环境，促进地方经济的发展。

2、狭隘的地方保护主义的制约。一些地方政府，在发展地方经济迫切目标的指导下，要求税务稽查部门从保护税源的角度，对涉税违法犯罪行为，采取“从宽”的做法，这使得税务稽查部门高举稽查“利剑”，却难以痛砍涉税违法犯罪的毒瘤。

3、信息化支持的不足。由于前述的信息化建设的种种不足，使得税务稽查部门还难以通过信息化系统快捷地筛选案源，科学地整合、调配稽查资源。目前，由于信息化系统在筛选案源方面，作用有限，税务管理人员和管户之间，由于信息化系统作用有限，常常一个片管税务干部，需要管理数百户企业，就南京国税系统来说，全部税务干部为2100余人，但需要管理15.8万户企业，这必然会形成精细化管理目标和粗放型管理现实之间的巨大差距。

4、考核模式的欠缺。目前“征、管、查”相互分离与独立的格局下，税务机关的考核部门对“三条线”的考核，做了严格的规定，明确的各自责任，提高了各自意识。但也出现了不科学的考核模式，突出的就是，一旦税务稽查部门在执法中，查出纳税人的问题，考核

部门就会直接对征管部门作扣分扣奖处理,实行责任追究。把稽查部门查出问题，机械地推导出征管不力的结论。这就造成了稽查部门执法时有顾虑，征管部门的人员也千方百计为被查对象说明、说情，站在纳税人一边应对稽查，使原本简单的案情和处罚定性变得复杂化。

5、税务稽查人员素质的良莠不齐。总的看，税务稽查干部整体上是能够适应依法稽查要求的，但干部相互之间也有明显差距：一是部分人员责任意识差，缺乏爱岗敬业精神，长期在“铁饭碗”、“大锅饭”的机制下，工作懒懒散散，不求上进。二是部分人员适应能力差，缺乏勤奋好学、只争朝夕的精神，不愿学习新知识，掌握新技能，难以适应新形势。三是极少数人员法纪观念淡薄，对涉税违法犯罪行为，“睁一只眼、闭一只眼”，做“老好人”，不愿意得罪人。

二、营造良好的税收稽查执法环境的对策思考

营造良好的税收稽查执法环境，消除依法稽查的障碍是一项长期而艰巨的任务，是一个复杂的系统工程，须将其放在依法治国的高度来认识和解决。

1、加快立法进程，做到有法可依

一是在税制上，应结合我国国情，参照国际惯例，进一步优化结构。分税制要彻底，应在合理划分中央与地方事权的基础上划分财权，使事权与财权有机统一；流转税制中应扩大资源税规模，完善增值税制，增强可操作性；所得税应将内外两套税制合并，实行国民待遇；要根据新形势需要尽快开征遗产税和赠与税，并加快“费改税”的步伐。

二是应尽快制订《税收基本法》，用以指导和统领各单行税法，并对各单行税法的税收共性问题做出统一规定，对税收法定原则、立法原则、执法原则、管理原则等做出明确界定，并赋予税务稽查机关必要的强制执行与制裁权力。

三是要完善税收法律法规的解释制度。对于税收法律法规，必须严格按照国家立法制度的要求，按照规定程序，由规定的部门进行权威解释。以做到法律法规的解释，严扣立法原旨、规范科学。

2、强化司法监督，搞好部门配合税收涉及经济生活的方方面面，必然需要有关部门的协助与支持。作为法定责任和义务，有关部门应当尽力使用自己的权力或掌握的信息资料协助税务稽查机关依法稽查，严厉打击涉税违法犯罪行为。对于有责任、有义务配合协助税务稽查机关履行执法责任的部门和单位，必须给予严格的司法监督，对消极对待、甚至采取对立的态度的，必须严格追究相关责任。一是将税收工作纳入地方政府及其对各部门的考核体系中，对于干扰税收稽查执法的，既要承担行政责任，也要承担法律责任；二是要坚决惩治司法腐败，对于在税收上徇私枉法的司法人员予以严惩；对涉税案件该办不办，久拖不决，造成税收流失的，应追查相关人员责任；三是加大追究相关单位不配合税务稽查执法的责任，例如对对银行等部门该协助扣款不履行义务的，除由其负责赔偿流失的税收外，还应给予一定的经济处罚，情节严重的，应追究刑事责任。

3、改进征管，完善内部机制

（1）改进征管手段和征管方式。应加快各种税控机的研制、推广和运用，除税控加油机外，还应加强税控开票机、税控售货机、税控里程表、税控衡量器具等高科技产品的研发与推广使用。采取各种方法要求所有企业尽快实行电算化，实现企业计算机与税务机关联网。今后应该逐步实现对不能实行电算化的企业（特别是大中型企业）不予注册，以提高监控与稽查的效果。

（2）改进考核方式。不能把稽查部门的工作成果，机械地等同于征收管理部门的工作失误。要具体问题，具体分析，给“征、管、查”三个部门都卸下思想包袱，以做到轻装上阵，在各负其责的前提下，做好密切配合。

4、提高税收稽查执法水平

税收稽查执法具有很强的专业性，同时，随着经济的快速发展，税源结构和征管对象的日趋复杂，实际工作中的税务稽查执法的难度还在进一步加大。这就要求税务稽查人员必须不断提高政治素质和业务素质。为此，就必须建立优胜劣汰的机制，一要强调“逢进必考”的原则，建立税务稽查人员的选用制度，把好入口，不符合要求的人员不能进；二要强化培训，使现有稽查队伍的执法水平尽快提高；三要开放出口，对不适合稽查执法工作的人员，要调整到其他部门和岗位工作。只有这样，才能不断提高税收执法水平，使税收职能充分予以体现。

5、加快信息化建设步伐

针对税收征管信息采集上的不细致、不准确、难共享而导致的稽查执法信息混乱的现象，应该加快税收征管的信息化建设，优化规范税收稽查执法工作的信息手段。要按照依法稽查的内在规律和信息采集、审核、加工、应用的内在要求，盘活散置于征管一线的大量信息流，与业务流进行有机整合，要实现各国家机关涉税信息的充分交流与共享，使稽查部门可以更科学和更有效率地选案、查案。

6、加强税法宣传

税法宣传是税务稽查机关义不容辞的长期任务之一，随着科学技术的飞速发展，多种媒体的出现，税法宣传的形式应不断改进，范围应更加广泛，使大家在日常生活的潜移默化中认识税法。同时公民也应提高学习税法的自觉性，因为只有懂法才能更好维护自己的权益。

第二篇：税务稽查执法风险浅析

税务稽查执法风险浅析

一、税务稽查执法风险的频发环节

第一，选案环节。主要表现有：一是违法选案，现在大多数稽查单位还是主要依靠人工选案。人工选案缺乏一套客观、科学的选案指标，完全依赖于选案人员的个人经验和知识水平，带有较强的主观随意性。如果选案人员个人经验和知识水平有限，势必会影响选案的准确性。人工选案还容易产生掺杂人情私利的选案行为。此外，税务稽查部门在确定稽查的范围和频率时也有较大的自由度，容易滥用手中的选案权，任意扩大检查范围和检查频率；二是泄密侵权，案件信息特别是举报案件信息属于应进行保密的信息。如果举报人、被举报企业的基本资料和违法事实等重要信息没有从源头做好保密措施被泄露出来，就容易出现稽查人员以举报信息进行谋取私利的违法行为，不仅会使稽查实施环节陷入被动，还可能会因未能保护举报人，甚至侵犯举报人的合法权益，从而引发举报人的诉讼。

第二，实施环节。主要表现有：一是程序违法，现行的《税务稽查工作规程》对稽查实施环节的程序有明确规定，但是在实际工作中违反稽查工作程序的行为仍然经常发生。二是玩忽职守徇私舞弊，稽查实施环节存在一些不完善的监督漏洞，未能限制稽查人员的权力，较易引发稽查人员玩忽职守徇私舞弊。首先，在检查内容上，由于缺乏相关约束机制(如没有规定必查项目和检查程序、稽查人员对提交审理的证据资料有取舍权等)，使稽查人员在检查内容上有较大的选择自由度，这就可能导致稽查人员以稽查时限太紧、取证难等为由抓大放小而未查深查透，或者干脆为谋私情私利避重就轻而对重大违法行为视而不见；其次，由于缺乏内部案件讨论和问询机制，对于政策上模棱两可的问题，稽查人员在无法得到上级或者税政法规部门明确的情况下，往往擅自决定对违法事实不进行处理或不提交审理环节；三是泄露国家机密、商业秘密和个人隐私，在对一些涉及国家机密的特殊纳税人，如军工部门、军工企业、金融保险部门进行检查时，稍不注意就容易引起过失泄露国家机密。在检查上市公司时，如涉及高级管理人员的变动情况、重要合同的订立等可能对股价产生重大影响的信息，稽查人员应对内幕信息保密，同时不能利用该信息进行交易，否则有可能被追究刑事责任。在对一般企业的检查中，稽查人员对于检查中获取的秘密信息(生产的工艺流程、技术指标等)，如公开披露，也有可能构成侵犯商业秘密。

第三，审理环节。主要表现有：一是审理的范围和标准不合理，首先，在审理范围上，审理环节对稽查实施环节提交的证据的合法性、真实性和关联性进行审查时，仅针对稽查实施环节发现的违法事实及相应的证据进行审查，未对被查对象的情况进行全面审查，因此不能发现稽查实施环节遗漏的违法事实。其次，目前在审理标准上的尺度不一。在标准过低情况下，审理人员对案件证据根本未进行审查，或审查不严，对事实不清、证据不足、资料不全的案件未要求进行补正，草率定案，容易造成税款的多征或少征；在标准过高的情况下，如提高取证要求又往往会使得一些案件的违法事实因为过严的证据标准而无法成立，最终以下稽查结论结案或长期挂案不结。二是不当行使自由裁量权，未能按照情节的轻重适用“比例处罚”原则，往往对有相同情节、相同事实的违法行为，却使用了大相径庭的处罚比例，处罚显失公平。三是涉嫌税务违法犯罪案件不移送或无法移送。

第四，执行环节。主要表现有：一是程序违法，在文书送达上，一些稽查部门没有严格履行“先告知后处罚”的程序规定。二是行政上的不作为造成税款未及时组织入库，由于在稽查实施阶段没有掌握和监控纳税人、扣缴义务人的资产情况，而造成没有按规定程序采取税收保全措施，未能及时发现和阻止纳税人、扣缴义务人转移财产；税务处理、处罚决定书下达后，税务机关未及时敦促纳税人、扣缴义务人及时将税款足额入库，而导致国家税收流失。三是滥用强制执行措施，在采取税收强制执行措施过程中，未按法定权限和法定程序执行。

二、当前税务稽查执法监督现状及原因

在《税务稽查工作规程》的统一要求下，税务稽查工作形成了以选案、检查、审理、执行四分离为主的内部执法监督制约机制，对促进稽查权力的依法规范运行起到了一定的作用。但是，目前税务稽查由于受

执法环境、监督手段、人员素质等因素的影响，对稽查权力的监督制约还相对弱化，产生了一些不廉行为，甚至还导致了个别刑事案件的发生。究其原因主要有：

(一)稽查权力分解不尽合理，缺少相对制衡。虽然稽查按照选案、实施、审理、执行等程序进行了“四分离”，对稽查执法权力进行了分设和权限划分，初步形成了分工负责，互相配合，互相制约，体现了对稽查办案全过程的相互制衡和监督。但是，上述四环节相分离的工作机制只是在同一个稽查局内部形成的，权力依然还集中在稽查部门，这样的“权力链”极易使问题被“内部消化”，不能对稽查执法权力运作过程实施有效的监督、制约，不能起到真正制衡的作用。

(二)部门监督制约不够到位，外部监督乏力。现行对稽查案件的审理主要由稽查内部审理部门和上级重大案件审理委员会及其办公室负责，各地对划分案件审理的权限设定标准不一，有的对稽查内部审理权限设置过大，有时达到标准案值需提请上级审理却被指定下级审理，造成内部监督不到位。外部监督常常形同虚设，被查单位常常慑于稽查部门的权力，对执法中的不当行为大事化小、小事化了，纪检监察部门往往掌握不到真实情况和实质内容，只能做做形式上的工作。

(三)稽查执法空间较大，法规制度还不完善。目前稽查执法工作仍然依据国家税务总局制定的《税务稽查工作规程》(国发1199副226号)，对如何实施税务稽查各环节执法行为的监督制约没有具体的法规性条文，使得实际操作缺乏应有的权威和刚性。加之《中华人民共和国税收征管法》规定的税务行政处罚的自由裁量权过大，给税务稽查人员的执法随意性留下了过多的余地，也给违法违纪留下了较大的空间。

(四)监督制约手段落后，考核指标不完善。目前稽查“四环节”相互监督制约主要是通过对相互间传递的资料进行审核和审查，审核和审查主要靠人的经验和业务素质进行判断，存在很大的人为因素。有的问题不是从资料上能反映出来的，存在主观因素和随意性。虽然税务稽查信息化建设不断加快，但目前其功能仍体现在简单录入状态，满足不了对稽查工作监督的要求。同时，对稽查工作的考核也不完善，稽查质量难以真实反映。考核不能实现预期的效果，甚至出现稽查质量考核指标与实际税务稽查工作质量不对称的现象。比如，检查的深度一直是稽查工作控制的难点问题，目前主要采取复查的手段，从复查的差错率来衡量检查深度，而复查由于受多种因素的影响，再加上复查率有限，就难以全面衡量检查深度。

三、强化税务稽查执法风险与监督控制的有效措施

(一)加强思想教育，提高规范执法意识。加强思想教育、强化责任意识，是提高办案质量、强化税务稽查监督和制约的根本。由于税务稽查工作特殊性，稽查人员稍有不慎就会陷入不廉的泥潭。因此，必须结合实际情况，开展多种形式的思想教育，做到警钟长鸣。要加强法制教育，克服执法的随意性，增强秉公执法的自觉性。同时，在稽查队伍建设方面要采取定期轮岗的方式激励稽查人员不断学习、积极进取，不仅有利于将思想素质好、稽查业务强的同志充实到稽查工作岗位上来，而且有利于增强稽查工作的活力。

(二)完善监督制约机制，强化内部监督。要在认真贯彻落实稽查工作制度的基础上，进一步建立和完善各项监督制约机制，加大案件复查力度，强化对执法权力的制衡，防范执法风险。

1、严格落实制度，深化执法制约。针对稽查选案、检查、审理和执行四个环节的业务流程、操作程序、办案权限、质量标准、执法责任等有关规定，进一步研究细化，出台一系列稽查工作规程和稽查工作制度，有效规范检查人员的执法权，促进稽查执法的规范、公正和效率。积极探索和建立如《税务案件限时办结管理办法》、《稽查建议制度》等一系列稽查工作管理制度，使稽查工作的每一个环节、每一个步骤都有章可循，既保证了稽查人员正确行使执法权，又防止了稽查人员滥用职权，保证了稽查权力的依法、规范、有序运作。

2、完善案件复查，加大检查制约。按照“内外监督、两级监控”的原则，完善案件复查复审制度，通过全面深入案件复查，查出稽查案件中存在的问题，纠正检查中的不足，区分不同情况对相关责任人员进行责任追究，加大对稽查人员执法权的监督，规范稽查人员的行为，确保执法不出错，干部不出事。

3、完善执法检查机制，突出过程监控。成立执法检查领导小组，明确专人负责稽查异常数据信息的监控和考核，形成以异常数据分析—核查—复核—整改—追究为核心的执法检查机制。充分研究稽查考核指

标体系，分析执法过错信息，及时核查整改，定期通报，突出对程序合法性、实体规范性和适当性、执法效率性的监控。

4、严格贯彻落实总局“一案双查”制度，强化内控制约。积极主动与监察部门建立查办涉税违法案件的联系制度，对涉税案件实施稽查中发现的直接举报税务人员有廉洁问题的、检查中发现有税务人员廉洁问题的以及重特大案件和区域专项整治中发现有不廉行为的，实施“一案双查”，对有关线索和事项及时报告纪检监察部门，扩大案件检查的监督效力，加强对重点岗位、重点人群、重点环节、重点时期的监督制约力度，着力构建稽查反腐体系，强化稽查自身的内控制约。

5、积极推行绩效管理，提升工作绩效。建立科学的稽查绩效考核体系，正确引导稽查工作方向，切实改变给稽查下达收入任务或以收入完成情况作为考核稽查工作主要指标的做法，结合稽查相关工作制度的要求，出台绩效管理的具体办法，按照以人为本的原则和科学、规范、高效的要求，对稽查各项工作指标进行分析，制定科学、标准化的稽查工作绩效考核指标，进一步增强其可操作性。以深化稽查绩效考核为突破口，充分挖掘稽查人员的潜在能力，引导稽查部门通过查处高质量稽查案件来促进稽查工作水平的提高，有效提升稽查工作质量与效率。

第三篇：税务稽查执法风险浅析

税务稽查执法风险浅析

税务稽查，是税收征管工作的最后一道防线，承担着“外促整规、内促征管”的重要职责，极易成为征纳关系矛盾和法律法规冲突的焦点。随着社会主义法制化进程的加速推进，纳税人的税收法制观念和税收政策掌握能力不断增强，社会各界对税务稽查工作的关注程度不断提高，税务稽查的执法风险也日益凸显。因此，如何有效防范和化解税务稽查执法风险，成为目前税务稽查部门面临的一项重要而紧迫的任务。

一、税务稽查执法风险的含义及其表现形式

税务稽查的执法风险是指在开展税务稽查活动过程中因为稽查执法人员的过失或过错，造成纳税人的合法利益受到侵害，权利没有得到充分享有，或因其渎职、舞弊行为而有被追究法律责任的可能。

按照现行法律、法规和税务系统的制度规定，税务稽查执法人员可能承担的各种责任大体可以分为行政责任和刑事责任。行政责任包括：（1）警告；（2）记过；（3）记大过；（4）降级；（5）撤职；（6）开除。此外，执法不当，造成税务机关赔偿的，可能承担部分或全部赔偿费用。如果稽查人员行为过错的社会危害性较大，还需要承担刑事责任，《刑法》设定的职务犯罪与税务稽查人员较为紧密的有以下四项：（1）徇私舞弊不移交刑事案件罪；（2）徇私舞弊不征、少征税款罪；（3）徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税罪；（4）索贿受贿罪。

二、税务稽查执法风险产生的原因

不当的税务稽查行为具有较大的危害性，它不仅侵害了纳税人的合法权益，还损害了税务机关的形象和权威。稽查执法风险产生的原因主要有：

（一）以流转税为主体税种的税收法律法规数量众多，变化频繁，稽查人员掌握和适应的难度较大；

（二）稽查活动本身对稽查人员的业务素质要求越来越高，需要具备财会、电算、税收政策、法律、犯罪心理学等专业知识的要求越来越高；

（三）当前纳税人偷税手段日益科技化、团体化、隐蔽化，使税务稽查人员对案情的判断出现失误的可能性越来越大；

（四）执法过错责任追究的相关法规日趋完善，对税务稽查的执法责任要求越来越高；

（五）税收相对人的维权意识越来越强。

三、税务稽查执法风险的易发环节和表现形式

税务稽查执法风险不但表现形式多样，而且分布广泛，贯穿于税务稽查的选案、实施、审理、执行四个环节。

（一）选案环节

1、违法选案。现在大多数稽查部门还是主要依靠人工选案。人工选案缺乏一套客观、科学的选案指标，带有较强的主观随意性。如果选案人员个人经验和知识水平有限，势必会影响选案的准确性。人工选案还容易产生掺杂人情私利的选案行为。

2、案件泄密。案件信息特别是举报案件信息属于应进行保密的信息。如果举报人、被举报企业的基本资料和违法事实等重要信息没有从源头做好保密措施被泄露出来，就容易出现稽查人员以举报信息进行谋取私利的违法行为，不仅会使稽查实施环节陷入被动，还可能会因未能保护举报人而引发举报人的诉讼。

3、侵犯举报人合法权益。在实际工作中，许多稽查部门未能依法保障举报人的权利，容易发生举报后交办转办流程不明晰而无法及时将核查情况及时反馈给举报人、对举报属实检举有功的纳税人未及时发放奖金等侵犯举报人合法权益的情形。

（二）实施环节

1、程序违法。虽然国家税务总局制定的《税务稽查工作规程》以及省局制定的《山东省地方税务局税务稽查执法工作规程（试行）》中对稽查实施环节的程序均有明确规定，但是在实际工作中并未得到严格的遵守。例如，不按规定报请审批擅自调取企业当年账簿资料、先调账后发《税务稽查通知书》等。

2、滥用检查权。调查取证阶段，稽查人员经常会遇到被查对象不配合检查，甚至拒绝接受检查的情况。税法只赋予了稽查人员索取纳税资料权，此时如果税务稽查人员采取强制措施，将有可能构成滥用职权罪。特别是当纳税人的生产、经营场所和货物存放地与住所一致时，能否进行必要的检查，相关法律并无规定，此时若检查权行使不当，将构成非法搜查罪。再如询问中，为取得证据对当事人进行引、诱、逼供，侵犯了当事人的人身权利，容易构成滥用职权罪。

3、玩忽职守徇私舞弊。稽查实施环节存在一些不完善的监督漏洞，未能限制稽查人员的权力，较易引发稽查人员玩忽职守徇私舞弊。首先，在检查内容上，由于缺乏相关约束机制，使稽查人员在检查内容上有较大的选择自由度，这就可能导致稽查人员以稽查时限太紧、取证难等为由抓大放小而未查深查透，或者干脆为谋私情私利避重就轻而对重大违法行为视而不见；其次，由于缺乏内部案件讨论和问询机制，对于政策上模棱两可的问题，稽查人员在无法得到上级或者税政法规部门明确的情况下，往往擅自决定对违法事实不进行处理或不提交审理环节。

（三）审理环节

1、审理的范围和标准不合理。首先，在审理范围上，审理环节对稽查实施环节提交的证据的合法性、真实性和关联性进行审查时，仅针对稽查实施环节发现的违法事实及相应的证据进行审查，未对被查对象的情况进行全面审查，因此不能发现稽查实施环节遗漏的违法事实。其次，有的审理人员对案件证据根本未进行审查，或审查不严，对事实不清、证据不足、资料不全的案件未要求进行补正即认定处理，草率定案，容易造成税款的多征或少征；但如果制定的取证要求过高又往往会使得一些案件的违法事实因为过严的证据标准而无法成立，只能草草结案。

2、税务处理处罚决定错误。在对偷税行为的认定上，为尽量规避行政诉讼的风险，审理人员往往倾向于对税法的偷税行为进行限制性的解释，尽可能不认定被查对象偷税；对于一些有争议的案件，在税收政策不明晰或者政策水平有限的情况下，由于审理部门未能和税政部门建立职责明确的日常协作机制，往往因不能得到正式的税收政策解释而无法及时做出正确的处理决定；在运用罚款上的自由裁量权时，未能按照情节的轻重适用“比例处罚”原则，往往对有相同情节、相同事实的违法行为，却使用了大相径庭的处罚比例，处罚显失公平。

3、涉嫌税务违法犯罪案件不移送或无法移送。虽然危害税收征管犯罪案件发案数在逐年增长，税务机关查处的案件也在增加，但是移送司法机关启动刑事诉讼程序的很少，可见当前对涉嫌税务违法犯罪案件的移送尚存在诸多问题，这其中有各种内外部因素的影响，如审理人员的素质、案件移送程序不够完善、地方政府的干预、检察机关对案件移送处理的监督难以有效开展等。

（四）执行环节

1、程序违法。在处罚文书送达上，一些稽查单位没有严格履行“先告知后处罚”的程序规定。

2、未及时组织税款入库。由于在稽查实施阶段没有掌握和监控纳税人、扣缴义务人的资产情况，而造成没有按规定程序采取税收保全措施，未能及时发现和阻止纳税人、扣缴义务人转移财产；税务处理、处罚决定书下达后，税务机关未及时督促纳税人、扣缴义务人及时将税款足额入库，而导致国家税收流失，这些行为都将构成玩忽职守。

3、滥用强制执行措施。在采取税收强制执行措施过程中，未按法定权限和法定程序执行，或查封、扣押纳税人个人及其抚养家属维持生活必需的住房和用品。在纳税人缴清有关税费后，没有按规定及时停止或者解除查封、扣押财物，对当事人造成损失。以上行为都将构成滥用职权。

（五）共性风险

除了以上四个环节特有的风险外，还有一些环节具有共性的风险，也就是在整个稽查工作中都普遍存在的风险，如未按规定送达文书、文书使用不规范、违反回避制度、违反保密规定等造成的风险。

四、防范税务稽查执法风险的措施

稽查风险无时无刻不存在于整个稽查活动全过程中，它可能引起的后果是不能控制的，稽查人员只有在取证、处理处罚等环节加强风险防范意识，以准备应诉的危机意识开展工作，才会最大程度的降低稽查执法风险。

（一）树立和提高风险意识，加强自我保护

首先要从思想认识上抓起，使稽查人员充分认识到税务稽查风险对个人前程和利益的影响，自觉践行职业道德，从而进一步强化法治和责任意识；其次要从技能着手，加强稽查人员的教育培训，提高稽查人员的业务水平，实现稽查业务的规范化操作。

（二）建立健全稽查工作制度，全面规范稽查工作流程

建立健全稽查工作制度，全面规范稽查工作流程是防范和降低税务稽查风险的根本途径。

1、选案环节

（1）健全稽查选案管理办法，增强选案的计划性和公开透明度。选案应遵循“先评估后检查”和“公开选案”的原则，对于选案所采用的评价指标、计算方法和结果要予以公开。

（2）明确举报的受理部门和受理方式，实时跟踪举报案件的办理情况并及时反馈给举报人，对不属于本部门管辖的案件要及时转由具有管辖权的部门办理，下级对上级督办的举报案件要实时反馈办理情况，对达到规定标准的举报案件要及时向上级部门上报。

2、实施环节

（1）制定统一稽查取证标准，对证据形式（包括电子证据）、取证主体、取证客体、取证程序和方法等作出明确规定，通过规范和提高取证标准，保证取证行为的合法性和提高证据的证明效力。

（2）建立稽查实施环节的首查责任制，确定案件的主查人员和辅查人员，以明确责任；建立理由说明制度，要求稽查人员即使对于认定为无涉税违法行为的企业也应阐明对企业实施的具体检查方法以及认定依据，由集体讨论通过；检查小组成员应实施定期轮岗，避免人员长期固定搭配。

3、审理环节

（1）为避免审理人员在罚款过程中不遵循“罪责相当”的原则，应对具有一定处罚比例或额度自由裁量权的相关规定进行细化和量化。对于无法细化和量化的处罚规定，可通过建立税务稽查执法先例制度，参照稽查执法先例做出处罚。

（2）应建立与税政法规部门的日常工作联系制度。在审理过程中，对于政策理解有分歧的问题，应书面请示并取得税政法规部门的正式答复。对重大问题产生分歧的，由稽查局召集相关部门召开部门联系会议，对会议内容和会议结果须做好详细记录备查，会议记录须经相关部门签字确认。

4、执行环节

（1）健全案件移送的相关制度。进一步与公安机关明确案件的移送手续，以及公安机关认为案件未达到移送标准后的退回手续。健全与公安机关的联合办案机制，加强相互间信息共享，遇重大涉税案件线索，应由公安机关提前介入。

（2）在追缴欠税过程中，为防止稽查人员因滥用权力或行政不当而导致纳税人的合法权益受到侵害，应规定冻结、扣押、查封等税收保全措施和从存款中扣缴税款、拍卖或者变卖等税收强制措施的使用条件、实施程序和解除条件。

（三）把稽查复查落到实处，从内部强化稽查质量检查

税务稽查质量检查是督促税务稽查人员提高税务稽查质量，降低税务稽查风险的有效途径。每年，本级稽查局和上级局都会组织对查结案件按一定比例进行抽查复审，包括案卷复查和延伸检查。当前，该种强制性的交叉检查关键是应避免走形式、走过场，真正发挥对稽查质量检查、监督的作用。对复查出来的问题应当按照责任制进行追究。

（四）建立外部监督体系，加强稽查外部监督

在税务稽查执法过程中，与税务稽查人员接触最密切的就是被查对象，被查对象可以从多个方面引发执法风险，因此，加强外部监督的重点是加强被查对象的监督。可以通过制作廉政公约和稽查廉政监督卡来加强被查对象的监督。除了加强纳税人的监督，还需畅通其他外部监督渠道，构建起全方位的税务稽查执法外部监督体系。一是通过在社会上广泛聘请兼职廉政监督员，接受社会公众监督；二是增加税务稽查的办案透明度，实行案件公告，接受媒体舆论监督；三是在稽查各个环节都主动接受纪检、监察和检察部门的监督。

（五）加强调查研究，不断促进政策和制度的完善

建议上级税务机关在制定规范性文件时应注意文件的合法性，避免与相关法律、法规发生冲突。针对税收政策的漏洞和制度的缺陷，作为基层税务稽查部门，虽然没有修改完善的权力，但可加强这方面的调查研究，积极向上级提出解决完善的对策，用舆论的造势推动税收政策和制度的不断完善。

（六）加强税务稽查文书制作和案卷整理的规范性

稽查文书和案卷可综合反映选案、检查、审理、执行的所有情况，是税务机关了解税务违法案件的重要稽查档案，加强文书制作的规范性能为稽查执法行为的合法性提供相应凭证，因此是有效避免执法风险的重要手段。因此，要在实施检查、调取帐薄、对纳税人进行询问等程序时，保证执法程序的合法、有效。

（七）强化宣传，做好行政协调，构筑稽查与纳税人的和谐关系

在税收执法活动中，如果能做到让纳税人和社会理解、支持、配合税务稽查工作，那么就会减少或降低稽查风险，提高工作效率。要做到以上工作，税法宣传是必不可少的。多年来，税务部门在进行税法宣传时比较注重纵向宣传，即对纳税人的宣传，忽视了对政府及其他职能部门的橫向宣传。在实际执法过程中，有些工作如果得不到相关部门的配合和支持，得不到有关人员的理解，就很容易使工作陷入被动，这不仅不利于税务稽查工作的开展，而且会提高稽查风险系数。因此，在强练内功的同时，做好税法宣传，协调各方面的关系，争取社会各界对税务稽查工作的理解和支持，努力构建平安稽查，创建和谐稽查，才能有效防范税务稽查风险。

第四篇：论规范税务稽查执法行为的思考

论文摘要 税务稽查执法是税务法治建设的重要内容和环节之一，目前税务稽查执法行为仍有待于进一步规范。本文从规范稽查执法行为的重要性和必要性、制约税务稽查规范执法的因素如何规范税务稽查执法行为进行了一些思考。

论文关键词 规范 税务 稽查 执法

一、规范税务稽查执法行为的重要性和必要性

（一）税务稽查执法当前面临的形势。

税务稽查执法是税务法治建设的重要内容和环节之一。随着广大税务工作者的不懈努力，我们在规范税务稽查执法行为方面取得了很大成绩，但与充分发挥地税职能作用，促进地税发展方式加快转变，推动地税事业实现新跨越的要求相比，税务稽查执法行为的现状仍然不容乐观，一些深层次矛盾和问题尚未从根本上消除。在推动地税转型发展的新形势下，如何理性地把握和分析这些矛盾和问题及其根源，并积极提出相应的解决对策，是当前地税稽查建设的一项重要的任务。

（二）规范税务稽查执法的主要内容

税务稽查规范性的主要内容包括：完备的税务稽查法律体系；规范的税务稽查运行机制，包括科学选案、严格检查、公正处理税收违法等机制；有力的税务稽查保证机制，包括税务稽查管理体制，人员、经费、技术支持，考核评价，内外协作等机制。

（三）规范税务稽查执法在建立税务稽查长效机制中的地位

根据税务稽查的基本职能和内在属性，税务稽查长效机制的基本特征是规范性、有效性和持续性，而规范性是建立税务稽查长效机制的先决条件和重要基础。税务稽查只有具备了健全的法律规范、科学的操作流程和明确的质量标准，才能保证其持续有效运行。

二、制约税务稽查规范执法的因素

（一）法律法规不够完备

税务稽查法律体系不够健全。缺乏一部比较系统、权威的，全面规范税务稽查职能定位、组织机构、运行机制等内容的税务稽查法律法规。信息共享、第三方提供涉税信息、部门协作等法律责任不明确，在税务稽查工作中难以操作。

（二）运行机制不够规范

征、管、查及纳税评估的职责划分不够明确，造成多头检查，重复检查。稽查选案、检查、审理、执行四环节运行不够规范。选案的准确性、发现的及时性、检查的全面性、处理的公正性不够。税务检查的针对性不强，科技手段落后，税务稽查方式与手段，难以适应新形势下查处团伙化、智能化、隐蔽性日益增强的税收违法活动的需要。部门配合乏力，税务稽查与公安、工商、海关、金融等部门协作存在诸多缺位现象，影响税务稽查职能的有效发挥。

（三）长效作用不够突出

税务稽查的目标不够明确。部分税务机关把税务稽查只当作组织收入的手段，对其打击涉税犯罪、规范税收秩序、促进依法纳税的职能重视不够。收入任务吃紧时，关注税务稽查；收入形势好转时，放松税务稽查。只顾治标，不重治本。稽查选案的准确率不高，查处的力度不够，涉税违法成本较低，使纳税人存在侥幸心理，以致出现屡查屡犯。没有建立通过税务稽查使涉税违法逐渐减少、依法纳税不断增加的考核评价机制。

（四）思想认识和能力有待提高

部分稽查干部缺对涉及稽查案件的重大问题进行前瞻性、全程性的研究和思考，缺乏在税收实践中摸索、探索和创造性的工作；同时，熟悉政策法规、稽查业务、财会核算及电子查账的复合型稽查人才匮乏，在很大程度上影响税务稽查作用的持续、高效发挥。

三、如何规范税务稽查执法行为

（一）树立税务稽查长效理念

构建税务稽查长效机制是税务稽查工作的重要理念，也是实现税务稽查目标的根本要求。税务稽查的根本目标是：规范税收秩序，促进依法纳税，提升税法遵从度，提高税收征收率。检验税务稽查工作的标准，可界定为税收秩序是否规范、依法纳税意识是否增强、税收违法是否减少、税法遵从度是否提升、税收征收率是否提高。因此，税务稽查必须选准对象、深入检查、依法处理。发挥稽查威慑力，促进纳税人自觉依法纳税。坚决克服税务稽查工作中的短期、低效现象，实现稽查执法由低效向高效转变，由眼前向长远转变，由治标向治本转变。

（二）构建科学的选案机制

从税收管理现状看，逃税与反逃税的斗争将长期存在。如果纳税人的涉税违法行为能及时发现，并依法查处，税收违法行为就会逐渐减少。关键是要全面收集信息，科学分析信息，有效利用信息，选准检查对象。一是要建立征管查信息共享制度。将纳税人提供的税务登记、发票使用、纳税申报、税款缴纳、财务报表等信息，以及税务机关内部征收、管理、稽查环节的执法信息，全部纳入税收征管综合管理系统，实现信息即时、全面共享。二是要建立向第三方采集涉税信息制度。建立第三方定期向税务机关报送涉税信息制度，全面掌握纳税人的涉税信息。与税收联系紧密的信息要实现网络共享，如银行的资金信息、运输部门的货物运输信息、海关的商品劳务进出口信息、水电油气部门的能源资源消耗信息、工商管理部门的登记注册信息、土地房产车船管理部门的财产信息等，都要与税务机关建立信息联网。三是健全涉税违法举报制度。各级税务稽查局设立举报中心，受理和管理涉税违法举报业务，设立上门举报、信函举报、电话举报、信息举报、网络举报等方式，畅通举报途径。鼓励法人和公民举报涉税违法行为，对经查实的按贡献大小给予奖励，并为举报人保密，维护举报人的合法权益。四是开发运用稽查选案软件。在从纳税人申报、税务机关执法、第三方提供、涉税举报和相关部门交换等环节获取涉税信息的基础上，开发运用稽查选案软件，提高稽查选案的准确性，构建及时发现涉税违法行为的机制，为有效开展税收检查提供条件。对没有涉嫌违法的纳税人，尽量减少税务检查，这是对守法纳税人的一种激励。

（三）构建严格的检查机制

依法严格查处税收违法行为，是发挥税务稽查职能作用的关键。构建严格检查税收违法的机制，关键在三个方面。一是要做好查前准备。查前充分了解和分析纳税人的生产经营、财务管理、申报纳税等情况。选准检查切入点，制定有针对性的检查方案。编写行业税收检查指南，组织查前培训，熟悉相关税法，掌握查账技巧。二是要明确检查职责。成立税收检查组，实行组长负责制。明确组员分工和职责。签订税务检查责任书，落实检查责任制。三是要深入细致检查。明确各税种必查项目，规范稽查工作底稿。灵活运用账簿检查、第三方信息比对、实地查证、外围调查、发票协查等方法，重点检查纳税人票、货、款运转情况。加大交叉检查和上级检查下级的工作力度，减少执法干扰。推行分级分类检查，对不同的检查对象，配备相应的检查力量，采用针对性的检查方法，增强税务检查效果。

（四）构建公正的处理机制

一是要完善集体审理制度。根据稽查案件查补税款大小及违法情节轻重，对稽查案件实行三级审理制。查补税款较小、情节较轻的案件，由稽查局审理部门集体审理；查补税款较大、情节较重的案件，由稽查局集体审理；对重点企业以及查补税款巨大、案情复杂的案件，按照《重大税务案件审理办法》由同级税务局税务案件审理委员会审理。确保案件查处事实清楚，证据确凿，程序正当，定性准确，处理得当。

二是建立分类处罚制度。对纳税人的涉税违法行为，要区分是主观故意还是无意失误，是初次违法还是屡查屡犯，是积极纠正还是应付对抗，进行分类处罚，鼓励纳税人自查自纠，积极整改。加大重大典型违法案件公开曝光力度，促使纳税人自觉依法纳税。

三是严格处理决定执行制度。构建坚决抵制干扰、各方协作、依法强制执行的刚性执行机制，确保处理决定及时执行到位。

（五）构建有力的保障机制

1.健全税务稽查法规体系。修改完善《税收征管法》，设立税务稽查专章，明确税务稽查的定位、机构、职责、权力、手段、规程等内容。明确第三方向税务机关提供涉税信息的法定责任。抓紧修订《税务稽查工作规程》，规范《税收征管法》与相关法律的衔接，增强税务稽查执法的可操作性。

2.完善稽查管理体制。推行全国统一垂直领导的税务稽查管理体制，组建跨行政区域的税务稽查机构。构建科学、规范、高效的稽查组织体系。

3.加强人才、经费、科技保障。严把稽查人员入口关，把政治素质高、业务素质强的干部选拔到稽查工作岗位。完善稽查人才库管理办法，加强业务培训，提高稽查人员业务技能。保障税务稽查经费，建立大要案件查办激励机制。积极构建税务稽查信息化平台，提高信息化条件下的稽查执法能力。

4.制定税务稽查中长期规划。以全面规范税收秩序、促进依法纳税、提高税法遵从度为根本目标，制定涉税案件查处、税收专项检查、税收专项整治等中长期工作规划，确保税务稽查职能得到全面、有效、持续发挥。

5.建立税务稽查效能考核评价体系。建立对内规范管理，对外规范税收秩序、促进依法纳税等全面反映稽查成效的指标体系，严格考核，科学评价税务稽查成效。

（六）构建高效的协作机制

1.要完善内部协调制度。以职责明确、运转有序、目标一致为导向，构建稽查与征收、管理的互动协调平台，实现征管查信息共享。加强典型案件和行业检查剖析，总结税收违法的特点和趋势，及时向征管部门提出加强征管的建议。

2.要完善外部协作制度。健全外部协作法规，明确职责，规范流程，落实责任。通过联席会议、设立联络员、网络互动等方式，实现信息共享，加强协调配合，形成监管合力。

3.建立违法情报交换制度。在国税、地税、纪检监察、公安、检察、法院、审计、海关、工商、银监等部门，建立相关违法情报交换制度。发现重大案件，实行联合检查，形成查处

合力。

（七）加强稽查专业化人才建设

“人才是第二税源”，稽查干部工作能力如何，直接关系到稽查工作质效，关系到稽查事业成败。

一是提升执行能力。通过加强思想政治工作和稽查干部队伍建设、文化引领、绩效激励等措施相结合，激发干劲，凝聚合力，进一步强化责任、强化管理、强化制度，确保政令畅通，使各项稽查工作落到实处。

二是提升业务能力。通过建立激励机制，突出“三抓”（抓学习、抓培训、抓考试），以老带新，相互交流，建立学习交流园地，充分调动干部学习的积极性和主动性，从要我学转变到我要学，做到以考促学、以学促查，以训促学、以训促查，全面提升稽查干部业务能力。三是提升办案能力。通过树立刚性稽查、柔性服务理念，加强稽查选案、强化检查实施，创新审理执行，进一步规范稽查工作流程，以制度管人、以制度管事、全面提升稽查办案能力。

四是提升风险防范能力。通过增强风险防范意识，强化廉能制度建设，严格内部监督，加强外部监督制约，加大廉政文化宣传，树立廉政典范，实行过错责任追究，全面提升稽查干部风险防范能力。只有全面提升稽查干部职工能力，才能进一步增强干部职工的责任意识、执行意识、效率意识、服务意识和大局意识，促进稽查各项工作，全面打造地税稽查铁军。

第五篇：提升税务稽查执法能力的实践与思考

提升税务稽查执法能力的实践与思考 山东省国家税务局总审计师 孙德仁

稽查业务综合性强，需要具备多种能力，其中最为核心和关键的是执法能力。2013年全国税务稽查工作会议要求以提升执法能力为主线推进税务稽查现代化建设。今年以来，山东国税围绕提升税务稽查执法能力作了一些探索，同时也遇到了一些矛盾和问题，有待进一步研究和解决。

一、税务稽查执法能力的内涵和外延

稽查执法能力来源于政治学上的执政能力、管理学上的执行力以及法学上的行政执法能力，这三种能力在税务稽查领域的具体化就是稽查执法能力。稽查执法能力直接决定执法效率，进而影响税收征管效率，是税务稽查现代化的主线和目标，对于加强法治型稽查和执法型队伍建设、充分发挥税务稽查利剑作用、更好地维护税收经济秩序都具有重要作用。具体来讲，税务稽查执法能力是稽查部门依法履行自身职责所应具备的主观条件，即依据税收法律法规及税收政策，组织全体稽查人员，动员各方积极因素，采取科学的制度和方式，有效履行稽查职责、服务税收工作和经济社会发展大局的本领。

税务稽查执法能力是一个系统完备的体系，既包括稽查人员的个体执法能力和稽查团队的整体执法能力，也包括管理体制、法律制度、工作机制、财物装备、外部环境等客观条件。稽查人员的个体执法能力可以分为意识（法治意识、责任意识、创新意识、风险意识、团队意识等）、知识（学历教育、继续教育、干中学等）、素质（思想政治、人文科学、专业技术、科研创新、管理指挥等）、技能（科学选案、依法检查、公正审理、严格执行等）等层次；稽查团队的整体执法能力可以分为服务大局、依法履责、管理创新、科技支撑、协调配合、机构设置、队伍建设等能力。

二、山东国税提升税务稽查执法能力的探索与实践

今年以来，山东国税紧紧围绕提升税务稽查执法能力，充分发挥稽查职能作用，为税收事业和经济社会发展作出了新贡献。截至10月底，全省国税稽查部门检查纳税人6758户，查补收入37.15亿元，同比增长10.86%。

一是明确提升税务稽查执法能力基本思路。根据提升站位、依法治税、深化改革、倾情带队的要求和全国税务稽查工作会议精神，4月召开全省国税稽查工作会议，明确要求全省必须围绕提升稽查执法能力,进一步明确稽查职能定位，创新稽查体制机制，完善稽查方法手段，提升稽查队伍素质，为提高全省国税稽查工作水平奠定坚实基础。提高执法能力，落实到工作实践中，必须始终坚持服务大局、充分发挥稽查职能，始终坚持依法行政、严格规范稽查执法，始终坚持创新驱动、持续提升稽查效能，始终坚持统筹兼顾、科学整合稽查资源，始终坚持加强领导、切实改进工作作风。

二是强化稽查部门组织机构建设。优化稽查部门机构设置，省局稽查局设置9个科（中心），调整充实基层稽查部门领导和业务骨干。注重引进高层次专业人才，省局稽查局选用和借用了5名40岁以下高层次专业人才，并充实到重点岗位。与2011年4月底相比，目前全省国税稽查系统研究生及专业资格人员占全部稽查人员的比例分别上升了0.82%、13.42%，均高于同类人员占全省国税干部的比例。

三是提高稽查干部队伍整体素质。省局先后举办金融、成品油企业查前培训、协查系统升级、ERP管理系统、信息化管理企业税务稽查等10个业务培训班和稽查局长专题培训班，积极选派人员参加总局培训，抽调骨干参加上级重大案件查处实训，并加大对各类资格证书考试的支持力度。税务稽查员（岗）在全省国税系统组织的六员、四岗等各类考试中，成绩都名列前茅。

四是完善税收检查工作机制。实施分类分级检查，建立省局牵头、市局组织、县局参与三级联动机制，由省局统一拟定实施方案、政策标准、工作步骤、数据口径和时间进度。加大重大涉税违法案件查处力度，紧紧抓住查处虚开增值税专用发票和骗取出口退税两个重点，加强稽查人力资源的统筹使用。大力推行典型解剖、模版检查、全面铺开的检查方式，形成适合不同类型企业的检查工作机制，全面提升了检查质效。截至10月底，全省税收专项检查查补收入24.96亿元，查补入库率93.86%，比去年同期提高9个百分点。

五是创新税务稽查工作方式。在稽查资源利用上，实行 统一选案、联合检查、集中审理模式，广泛运用上下联动、上级督查、交叉检查等形式，形成检查合力。积极探索开展信息化稽查，自主研发稽查选案软件，推广使用辅助查账软件。不断加强数据分析利用，推进稽查精准定位，比如在成品油受票企业专项检查中，通过对全省4077户成品油生产和经销企业近三年开具的284万余组专用发票信息进行提取分析，筛选出128户重点检查企业，查实率达到100%。

六是加大部门协调配合力度。在内部，加强与征管、税政、法规等部门的配合，利用税收检查获得的资料，全面总结和剖析被查行业的经营规律、特点和带有行业共性的税收违法问题，提出有针对性的解决措施，实现了以查促收、以查促管、以查促改、以查促查。在外部，加强与地税、公安、银行、工商等部门的协作，形成了强有力的执法保障体系。

三、提升税务稽查执法能力面临的矛盾与问题

一是税收法制建设滞后弱化税务稽查刚性。税务稽查的上位法依据不充分，虽然现行《税收征收管理法》及其《实施细则》明确了税务稽查的执法主体资格和相应职能，但赋予稽查部门的执法权限仍然有限，与稽查部门实际承担的职责不匹配。比如稽查部门虽然有一定的调查取证权，但没有强制调账等权限；虽然规定了税务机关的代位权和撤销权，但没有详细规定具体行使程序；其与《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政强制法》的衔接适用也存在冲突。税务稽查的具体法律依据不完备，目前稽查执法的主要依据是总局制定的《税务稽查工作规程》等文件，法律效力不强。而且，上述法规、文件对查办违法案件的执法程序、取证标准、审理定性以及自由裁量权等未能进行系统的规范和明确。另外，税务局和稽查局职责划分不清，实际工作中日常检查取代税收检查、评估取代稽查等现象比较普遍，既侵夺稽查权力，又潜藏执法风险。

二是稽查部门组织架构与税源结构不配比。从当前税收贡献情况看，2%的大中型企业贡献了90%以上的税收，重点税源企业主要分布在市以上中心城市，税源结构呈倒三角分布。而省、市、县三级稽查部门人员数量却呈正三角配置，据统计，我省约70%的稽查人员分布在县区级，23.14%分布在市级，0.71%分布在省级，导致省级稽查部门有检查权限但无人可用，基层稽查部门有人可用却无力检案可查。从横向上看，稽查机构设置及人员组成拘泥于行政区划，不同区域间稽查人员分布不够合理，稽查人员配备与当地经济发展水平不相符合，也制约了稽查效能的充分发挥。

三是传统稽查执法手段跟不上企业科学化管理的步伐。当前，推行电算化管理核算的企业数量快速增加，企业利用信息化手段和高层次财务管理人才掩盖涉税违法事实、逃避稽查打击的能力大大增强，常规稽查手段越来越不能满足稽查工作实际需要。调研发现，我省大中型企业已普遍运用ERP等先进管理系统，并多以知名会计事务所作为财务和税务顾问。与企业管理核算的高度信息化、专业化形成鲜明对比，税务稽查信息化程度还处在一个相对较低的水平，信息分析整理和利用程度明显不够，缺少对涉税信息进行全方位、立体化分析加工的信息化查账工具，影响了稽查工作的高效开展。

四是稽查干部队伍现状不能胜任稽查执法需要。目前，我省稽查人员2417人，占全省国税干部的10.5%，低于全国平均水平。从2011年4月到2013年10月，全省稽查人员绝对数下降4.47%，占国税干部比例下降0.45%。稽查干部老龄化问题严重，35岁以下人员占比由2011年4月底的7.79%下降到2013年10月底的6.33%，不少市地稽查干部平均年龄在50岁左右。稽查部门高端专业人才短缺，平均每市拥有研究生不到5名、注册会计师不到2名、法律职业资格人员不到1名。另外，受机构规格、职级待遇、工作环境等影响，稽查人员工作积极性和队伍稳定性不高。

五是稽查执法环境有待改善。部分税务机关对稽查职能作用的认识存在误区，仍然把稽查执法作为调节收入的工具，致使稽查执法时紧时松。个别地方存在地方保护主义思想，稽查执法面临较大外部行政压力。个别税务机关过分考虑优化经济环境的需求，以评代查、以补代罚，削弱了稽查执法刚性。相关部门支持配合力度不够，第三方证据获取难、信息共享程度低，多部门稽查执法协作制度不够完善。

四、进一步提升税务稽查执法能力的对策与建议

（一）树立现代化稽查理念是提升稽查执法能力的先导。税务稽查部门应牢固树立法治、效率、集约、专业、创新的现代化税务稽查理念，作为提高稽查执法能力的指引和评价标准。其中，法治是核心，增强稽查干部的法治意识，把法治理念贯穿于稽查工作的各个环节和层面，提升稽查部门依法行政能力，提高纳税人税法遵从度；效率是方向，加强对稽查信息系统的应用和管理，不断提高税务稽查工作质效；集约是基础，以优化稽查资源配置为目标，完善稽查管理方式；专业是保障，加强行业性涉税问题研究，开展专业化检查，培养行业检查专家型人才，用专业化推动稽查现代化；创新是动力，以创新思维和科学方法破解制约稽查发展的难题，通过对稽查机制、方式方法的拓展和创新，助推稽查执法能力提升。

（二）加强稽查法律体系建设是提升稽查执法能力的保障。一是修正《税收征管法》，科学合理划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉，同时赋予稽查部门更大的调查取证权，增加强制性规定，明确代位权、撤销权的具体行使程序。二是提升《税务稽查工作规程》法律级次，将其上升为税务总局的部门规章，进而以此为基础形成《税务稽查条例》，并进一步上升为国务院的行政法规，将稽查人员的数量和质量要求、专业化和现代化要求固定下来，进一步扩张税收检查权能，对恶意税收违法和对抗、逃避税收检查行为赋予一定的强制手段，提高稽查取证（包括调查、检查、协查三种取证）效力，建立税务稽查结果与企业征信衔接运用机制，进一步完善社会协税护税机制，优化涉税犯罪案件移送机制，加大稽查处罚力度。三是提请有权机关及时明确《税收征管法》及其《实施细则》与《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政强制法》、《刑法修正案

（七）》的衔接适用问题，尽快明确税收保全措施及强制执行的种类、审批（实施）主体、程序、时限以及逃税（罪）案件的认定处理等问题，确保稽查部门有法可依，防止引起税收争议。

（三）加强稽查管理方式建设是提升稽查执法能力的基础。一是优化资源配置，构建高效组织体系。按照省局要强、市局要扩、县局要缩的基本原则，调整省、市、县三级稽查机构职能，打破行政区域限制，适当提高省、市稽查人员比例，逐步推行省、市一级稽查模式。充实省局稽查力量，合理设置直属稽查机构；扩大市稽查局规模，跨区设置直属稽查局，承担对全市范围内重点税源企业的稽查任务，切实解决县级稽查局对大企业进不去、查不了、难入库等问题；适度收缩县级稽查局机构，压缩编制，在条件适宜地区逐步撤销县级稽查局。二是调整职责范围，建立高效管理模式。按照税源分布结构和分级分类稽查管理的要求，赋予不同级次稽查局不同的执法任务，使稽查资源与稽查执法对象相匹配。适当上收稽查事权，加强稽查工作 一体化管理，在更大范围内统一调配稽查人力资源，做到统一选案、统一检查、统一审理。

(四)加强信息化建设是提升稽查执法能力的支撑。一是完善网络信息平台和工具软件。依托金税三期工程，逐步建立上下贯通、内外互联的信息化网络平台，实现总局、省局、市局、县局贯通，税务稽查网络平台与税务部门征管各系统相连，并与相关执法部门网络相连，最大限度地获取、开发有价值的数据，为科学选案、高效稽查提供依据。二是拓展稽查信息化应用领域。深化电子查账系统应用，对总分企业和一些重要行业探索构建实时监控、动态监测的在线稽查系统，实行联网稽查。探索建立覆盖各级稽查部门的数字化稽查指挥中心，进一步提高业务管理和领导决策支持能力。强化稽查痕迹管理，以工作底稿为载体，全面推行模板化、格式化检查，实现对稽查选案、案源管理、稽查实施、案件审理、案件执行的全流程实时控制。三是加强稽查数据资源开发利用。进一步整合分析涉税信息，提出协同应用的解决方案，加强数据智能管理和深度分析，增强判断评价宏观经济、感知经济安全风险等方面的能力。做好稽查案件分析整理工作，逐步建立重要行业、重点企业、高风险纳税人的稽查模型，形成稽查案件知识库。

（五）充分发挥稽查职能作用是提升稽查执法能力的生命线。坚持两手抓，两手硬，一手抓打击震慑，严格履行税务稽查法定职责和授权职责，始终把案件查处作为稽查工作的中心任务，扎实抓好常规税收检查、税收专项检查和专项整治、重点税源检查、打击发票违法犯罪等工作；一手抓促管促改，抓好行业及个案检查成果的深加工，剖析问题成因，注重从体制、机制、制度层面改进和完善征管措施。

（六）加强稽查执法队伍建设是提升稽查执法能力的根本。一是重数量。按照稽查人员占全部税务人员比例不低15%的标准，进一步增加稽查人员数量。参照世界各国稽查人员30%的占比状况，力争在“十二五”期间将我国税务稽查人员占税务人员的比例提高到20%左右，在“十三五”末期提高到30%左右。二是提素质。研究制定稽查人才培养规划，建立稽查分类分级培训机制，积极鼓励干部职工参加各类培训和考试，充实完善稽查人才库，大力开展稽查能手选拔活动，努力培养一支现代稽查人才队伍。三是强激励。抓好思想政治和职业道德教育，引导干部牢固树立勤政廉政意识。畅通稽查干部职务上升渠道，全面推行稽查执法能级管理制度。严格奖惩，从政治、精神、物质等多个层面为综合素质高、工作实绩好的同志搭建平台。四是严监督。加强对行政执法的日常监督管理，及早发现和解决苗头性问题，消除安全隐患。严格落实稽查执法责任追究制度，严肃处理违法违纪问题，确保稽查干部队伍和谐稳定。