成品油税费改革对石化企业发展影响的调研对策

第一篇：成品油税费改革对石化企业发展影响的调研对策

全国成品油税费改革自2009年1月1日起顺利实施。成品油价格和税费改革是党中央、国务院做出的重大决策，是贯彻落实科学发展观、促进经济社会平稳较快发展的重要举措。近期**市国税局对该政策实行以来的全市重点石化生产企业发展状况进行了分析，并对进一步促进石化生产企业发展提出相关对策。

一、成品油税费改革的主要内容

成品油税费改革的主要内容包括两个方面：一是取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费和水运客货运附加费，逐步有序取消已审批的政府还贷二级公路收费。二是提高成品油消费税单位税额。汽、柴油等成品油消费税实行从量定额计征，征税多少只与用油量多少相关联。提高成品油单位税额后，现行汽、柴油价格不提高。也就是说，提高的税额包含在现行油品价格之中，属于价内征收，不是在价格之上再加一块税收。

二、成品油税费改革对石化企业的主要影响

由于汽油、柴油等成品油消费税在生产环节实行从量定额征收，加之全球金融危机影响，给石化企业的发展带来了相应的问题。

1、成品油价格持续走低，新增消费税负担无法转嫁，导致企业亏损。一是油品市场价格节节走低。国家发改委第一次控制了产品的出厂价，以汽油和燃料油为例，汽油税费改革前为5580元/吨，而目前销售价维持在每吨5440元，下降幅度2.51%，燃料油税费改革前为4400元/吨，而目前销售价维持在每吨2700元，下降幅度达38.64%。二是新增消费税税负无法转嫁。由于成品油价格机制并未真正形成，政府通过行政干预限制了成品油价格，此次增加的消费税成本（据测算平均每吨成品油增加税收成本877元），并未通过价格机制被真正转移到消费者头上，而由石油加工企业承担。因此，导致企业成本大幅攀升，发生巨额亏损。2008年**市石化企业累计亏损2.37亿元，石化生产企业在2008年亏损的基础上，2009年面临更加严峻的发展考验。

2、税额增加直接减少了企业的现金流，企业资金周转压力加剧。据测算，**市石化生产企业2009年预计入库消费税11.87亿元,因政策调整增加消费税8.5亿元，同比增加252%，增加城市维护建设税和教育费附加0.94亿元，合计增加税收负担9.44亿元。另外，自2009年1月份起，石化行业消费税实行五日预缴，1月份已预缴 619.18万元，也直接导致了企业资金占用的大量增加，加剧了企业资金周转压力。

3、增值税同比下降，给地方财政带来影响。一是由于成品油特别是燃料油销售价格的大幅低走，成品油增值空间缩小，导致增值税税负下降。二是原油加工量减少，造成销售额大幅下降。由于政策调整及其它综合因素，导致企业原油单位加工成本增加，2009年企业纷纷计划减少原油加工量，由此带来2009年增值税总量的下降。2008年**市石化企业入库增值税9.84亿元，2009年预计实现增值税6.87亿元，同比下降42%，直接影响地方一般预算财政收入约0.74亿元。

三、石化生产企业的主要应对措施

面对严峻的发展形势，石化生产企业应冷静分析市场状况，沉着应对，制订相应的发展措施，做到对外积极拓展销售，对内强化管理，保持良好的信心，力争企业平稳发展，其主要应对措施有以下几点：

1、努力扩大销售总量。加大对用户“消费税最终应由消费者承担”的宣传，合理定价，积极促销，确保现金流运转正常。

2、优化销售结构。调整产品销售对象，发展实力强的长期用户，开拓对新价格适应强的新客户，向大户转移，逐渐提升产品销售价格，将消费税成本逐次传导下去。

3、优化产品生产结构。据调查，该市石化企业2009年预计炼油计划量为130万吨，比2008年下降44万吨，虽然消费税增加8.5亿元，但作为中央税收将全额上缴，增值税的下降带来地方一般预算收入减收0.74亿元。因此，企业要采取有效措施，降低应征消费税的成品油的生产量，积极提高沥青等非消费税产品的生产量，力保非消费税产品产能，实现增值税的适度增长，从而给地方财力以一定保证。

4、继续加大技改投入。该市石化企业预计2009年技改投入9848万元，增值税转型的减税政策将减少企业支出 1674万元。技改完成后，企业的产品结构将得到有效优化，非消费税产品生产比例的提升将使企业利润得到有效增长。因此，建议企业以增值税转型为契机，继续加大、加快技术改造，增强产品竞争力，不断提升抗风险能力。

四、促进石化企业健康发展的相关政策建议

从调查的情况来看，近阶段成品油税费改革的实施对石化生产企业发展形成一定的负面影响，为支持石化生产企业平稳较快地发展，提出如下政策建议：

1、有效开展“三服务”活动。由于石化企业2008年的普遍亏损

为企业新增贷款增加了难度，建议由政府部门牵头组织金融部门为石化企业开展融资服务，同时出台一定的财政补贴激励措施，及时兑现相关优惠政策，帮助企业渡过难关。政府职能部门要深入企业排忧解难，积极开展税款缓缴、社保费缓征、技术改造等帮扶服务。

2、积极争取原油加工计划。石化行业是财政税收的支柱产业，也是**市第一大财源，而原油

加工量的多少则对经济税收增长起到举足轻重的作用，油源就是税源、就是财源。因此，建议地方政府要高度重视原油加工量的上争工作，争取尽可能多的原油进入企业，努力提高产能，确保财政税收收入的持续稳定增长。

3、适时完善消费税税制。消费税作为间接税以价内税形式由生产企业代消费者缴纳，消费者并不清楚自己就是真正的纳税人，这不利于我国公民纳税义务和权利意识的培养。同时，消费税价外征收，则在销售应税消费品的价签上就注明该商品的价格和消费税额各是多少，使消费者购买商品时一目了然，从而使消费税真正起到调节消费的作用。因此，建议适当时期将消费税征收环节后移到批发环节，并改为价外征收。另外，建议将消费税由中央税改为中央和地方共享税，或尽快出台转移支付的方式，以调动地方组织消费税的积极性。

第二篇：税费改革对乡镇工作的影响

税费改革对农村工作的影响

随着2004年中央一号文件的颁布实施，以减免农业税为主要内容的新一轮农村税费改革正式拉开帷幕。这次改革，波及全国各个乡镇，惠及中国九亿农民，意义重大，影响深远。由于农业税是乡镇财政收入的主要来源，因此农业税减免也必然会对乡镇工作产生巨大影响。那么，这次农村税费改革到底会对乡镇工作带来什么样的影响呢？为此，我们对新乡市减轻农民负担办公室、新乡市农村税费改革领导小组办公室以及延津、获加、辉县、卫辉等县市的部分乡镇进行了走访调查。通过调查，我们了解了许多情况，掌握了大量材料，也发现了一些问题。在调查研究的基础上，我们还提出了一些建设性的意见和看法。但愿我们的调查研究，能对新乡市农村税费改革成果的巩固以及这项工作的进一步深化有所作用。

一、农村税费改革状况

（一）全国农村税费改革历程

从全国范围来看，农村税费改革大致经历了三个阶段：一是地方的自发改革阶段。从1993年到2000年，为了减轻农民负担，我国许多县市自发地进行了农村税费制度改革的探索。其典型模式主要有三种：第一是实行农业税费“征实”制，即实行农业税费合并征收，一定三年不变。如河北正定县的“公粮制”改革；第二是“费改税”，即把“三提留五统筹”改为 “农村公益事 业建设税”。如湖南武冈市的改革；第三是“土地综合负担大包干”，如湖北枣阳市扬挡镇的改革。二是中央指导下的安徽试点改革阶段。2000年3月，中央文件确定在安徽省以省为单位进行农村税费改革试点，由此农村税费改革进入中央指导试点阶段。改革的主要内容可以简单概括为：“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”。“三个取消”指取消生猪屠宰税、取消乡镇统筹款、取消农村教育集资等专向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；“两个调整”即调整农业税政策、调整农村特产税征收办法（停征除烟叶以外的农业特产税，五年内取消农业税）；三年取消统一规定的劳动积累工和义务工；配套改革：主要是改革撤并乡镇涉农事业机构、撤组并村；改革县乡财政体制；改革调整农村义务教育布局等。“三个确保”，确保改革后农民负担明显减轻，不反弹;确保乡镇机构和村级组织正常运转;确保农村义务教育经费正常支出需要。三是中央指导下的改革全面推进阶段。2003年，在中央政府的政策引导下，全国范围内各个省市全面展开农村税费改革工作。在2004年召开的人大会议上，中央又提出了进一步推进农村税费改革的新举措：从2004年起，取消除烟叶以外的农业特产税；逐步降低农业税税率，平均每年降低一个百分点，五年内全部取消农业税。（吴仲斌：《减轻、规范、稳定、深化：对农村税费改革的析评》，人大复印资料：《农业经济导刊》2005年第5期）据初步测算，实施这些政策，2004年农民减负增收约３０２亿元，中央财政为此安排 转移支付２１９亿元补助地方财政减收缺口。与此同时，为减轻农民负担，促进粮食生产，还实施了稳定农业生产资料价格的财税优惠政策，取消３项、免征８项、降低４项涉农行政事业性收费。

（二）我市农村税费改革情况

从新乡市的情况来看，农村税费改革也大致经历了三个阶段：一是2002年实行费改税。经过改革，全市农民负担总额由2001年的48107万元，减少为2002年的25830万元；农民人均负担由2001年的111.30元，减少为2002年的59.76元。两者分别下降了46.30%；二是2004年减征农业税。2004年我市农业税征收下调三个百分点，税率由原来的7%降为4%。由此，我市农民负担总额在2002年的基础上又减少了11070万元，再加上种粮补贴，农民人均负担由2002年的59.76元下降为16.14元；三是2005年免征农业税。从2005年开始我市全部免征农业税，取消了所有对农民的收费项目，农民负担基本为零。

二、农村税费改革对我市农村工作产生的影响

（一）农村税费改革的成效 1．农民负担显著减轻

农村税费改革被概括为“三取消、二调整、一改革”的改革方式，即取消乡统筹费等行政事业性收费和政府性基金，纳入农业税范畴，村提留中的管理费、公益金改为农业税附加，公积金（村内兴办集体生产公益事业所需资金）实行一事一议，由村民大会民主讨论决定；取消屠宰税和逐步取消劳动积累工和义务工。调整农业税和农业特产税政策，改为按照农作物的常年产量和规定的税率依法征收。并改革现行村提留征收使用办法，实行乡管村用。实行费改税后，乡镇任何部门和单位不得以其他形式向农民无偿征收费用。改革以后，农民负担得到了显著减轻。以延津县东屯镇为例，该镇在实行税费改革以前的2000年农民负担主要包括农业税54．１4万元，以资代劳113．73万元，工程水费9．51万元，村提镇统147．45万元，共计324．83万元。其中三项村提留包括公积金、公益金（用于五保户、困难户、合作医疗、广播、电影）、管理费（用于干部报酬、办公费、帐册工本费、公用管理费），五项乡统筹包括教育费附加54万元，优抚4．62万元，民兵训练5．78万元，乡村运行建设7．61万元。此外，向学生每人每学期收150元教育附加费用，全年征收120万元。在实行农村税费改革以后，农民负担每年均呈下降趋势，2001年农民负担全年共计245．52万元，2002年240．72万元，2003年230．79万元，2004年122．76万元，其中2004年122．76万元中的72．39万元农业税已不再向农民征收，改由政府代缴，2004年的农民实际负担仅为50．37万元。且自2001年起取消在学生头上收取的教育附加费。由此可见，实行税费改革之后，农民的负担得到了较为显著的减轻，农民收入增长，为农村社会经济的发展打下了良好的基础。

2.解放了乡镇干部，改善了干群关系，优化了干部形象 按照社会主义市场经济的基本要求，政府职能主要是向其公民提供公共商品，并为私人商品的有效提供创造良好的社会环境，提供优质服务。对乡镇政府而言，其基本职能主要是提供更好、更多的地方公共商品，主要包括维持社会治安、制定城镇发展规划、进行乡村基本建设和社会保障体系建设等，同时为农民和乡镇企业的生产提供咨询、培训服务。根据这样的职能定位，征收税费并不属于乡镇干部的主要任务。然而，在农业税减免以前，由于乡级财政实行包干自筹，农业税费的收缴状况不仅与乡镇政府的办公经费直接联系，而且与乡镇干部个人的收入直接挂钩，因此，催粮派款、征税收费成了每个乡镇干部一年四季的主要工作。这项工作牵扯了乡镇干部大量的时间与精力。据中国社科院调查报告的统计数据，乡镇干部70%以上的时间和精力都用来抓农业税费的征收了（互联网）。由于乡镇干部把大量的时间与精力都投到了征收税款上，无暇顾及其它工作，致使许多份儿内应干的事情没有干好或者根本没有时间去干。不仅如此，由于农民负担较重，对缴纳税费有抵触情绪，再加上一些乡镇干部在收费过程中方法简单，态度粗暴，致使干群矛盾激化，干群关系紧张。乡镇干部的形象也因此受到严重损害。在不少群众看来，乡镇干部根本就不是为群众服务的，而是专门“催粮要款，刮宫引产”，“要粮、要钱、要命”的。减免农业税以后，乡镇政府的收费功能被取消，乡镇干部也从繁琐的收费工作中被解放出来。乡镇干部不用四处奔波收费了，节省的大量时间和精力就可以用来帮助农民调整产业结构、增加经济收入；排查农村矛盾，促进农村稳定；开展文娱活动，丰富农民生活；关心困难群众，实现共同富裕了。乡镇干部对农民的索取少了，服务多了，干部与群众之间的矛盾冲突大大减少，干群关系明显改善，乡镇干部在群众心目当中的形象也有所好转。

3.促进了乡镇机构改革，催化了乡镇新体制的诞生 农村税费改革以前，乡镇财政自收自支，管理混乱，“收费养人，养人收费”的问题十分突出，从而造成了乡镇机关机构庞杂、人浮于事、效率低下。根据有关部门提供的材料，在我市的153乡镇当中，各类超编人员就高达8000多人。这不仅严重增加了农民的负担，也在很大程度上制约了乡镇政权建设和各项事业的发展。

农业税取消以后，乡镇政府的收费职能不复存在，工作任务大大减轻，工作中心与工作方式也发生相应改变，支撑大量编外人员生存的经济来源被切断，因此改革机构、创新体制问题迫在眉睫，势在必行。目前，全国各地乡镇机构改革工作正在轰轰烈烈地进行，我市的乡镇机构改革方案也已经出台，并且正在紧锣密鼓地贯彻实施。

我市的乡镇改革主要围绕两个方面进行：第一，撤乡并镇。目前，我市的乡镇设臵不太科学，存在着数量多、规模小的问题。我市共有乡镇153个，每个乡镇平均人口只有2.55万人。按照省政府规定的每个乡镇3万人的标准，有73个不符合标准，占全市乡镇总数的48%。在经济还欠发达的情况下，这种设臵是一种极大的浪费。通过撤乡并镇，我市的乡镇总数和从业人员将会大大减少，“庙小菩萨多”的问题有望得到解决。第二，重设机构。过去，乡镇机构的设臵忽略了农村的特点与需要，基本上按照上级政府的构成情况对口设臵，党委、政府、人大、政协四套班子一个不少，内设机构加上七站八所高达20多个。这不仅占用了大量的人力财力资源，而且造成了办事效率低下。改革以后，我市乡镇机构的设臵将打破党政界限，党政领导也将实行交叉任职。按照我市乡镇改革方案的要求，乡镇政府只设立党政办、经济发展办和社会事务管理办三个综合性办事机构，事业机构除了保留计生技术服务中心和财政所，新设一个乡镇便民服务中心以外，其它机构统统取消。这种设臵充分体现了乡镇的特点，适应了社会发展的需要，更有利于促进农村的发展。

（二）农村税费改革带来的问题

伴随农村税费改革的进行，一些新的问题也随之而来。尽管由于这项改革时间不长，各种问题暴露得不是太充分，但是问题的苗头已经开始有所显现。这些问题归纳起来，大致有以下几个方面：

1.镇、村的可用财力都有不同程度减少，对不发达乡镇影响更为明显。实行税费改革尤其是今年全市统一取消农业税征收后，镇、村一级的可用财力必然会受到不同程度影响，对一些工业经济欠发达，农业占主导地位的乡镇来说，农业税原本在其可用财力中占有较高的比例，农业税免征后，对其可用财力将会造成直接的影响。以延津县东屯镇为例，该镇2001年的镇可用财力378．01万元，其中农业税99．24万元，占26%；2002年的镇可用财力为309．49万元（2002年的财政体制上解额度增加，故可用财力减少），其中农业税100．44万元，占32%；2003年的镇可用财力为

469．85万元，农业税98．09万元，占20%。可见，农业税的免征将使该镇的可用财力受到比较大的影响，而镇财政的各项支出却并未减少，从而对镇财政的平衡，政府公共产品的提供都造成了不小的压力。

2.加大了镇、村的偿债压力。根据我市农委去年所做的专项调查结果，截止2003年年底，我市153个乡镇中有145个乡镇负债，负债总额高达12.09亿元。其中，负债在1000万元以上的有33个，占乡镇总数的21.43%；负债在2000万元以上的有7个，占乡镇总数的4.5%；负债最高的卫辉市太公泉乡本级负债高达6858万元。从债务形成的原因来看，有兴办企业亏损形成的债务，有乡村基础设施建设形成的债务，有拖欠干部和教师工资形成的债务，有公用经费支出形成的债务等。这些债务在 农村税费改革以前，乡镇政府凭借自己拥有的收费权，通过增设收费项目或者任意提高收费标准，或多或少还有偿还的可能性。税费改革以后，乡镇政府的收费功能被废止，各种“创收”的路子被堵塞，尽管由农业税减免造成的财政缺口由上级财政通过转移支付来弥补，但这些资金也仅仅能够勉强维持乡镇机构的正常运转，根本没有结余用来还债。这些债务如何化解，已经成了目前困扰乡镇政府的一大难题。如果这一问题得不到妥善处理，不仅有碍农村的发展，而且可能影响农村的稳定。

3.社会公益事业发展减速。农村税费改革以前，提供农村社会公共产品所需的费用都是通过集资等形式向农民直接收取解决的。税改以后，乡镇自身的收费功能被取消，各种支出要靠财政转移支付来解决，而上级财政转移支付所提供的资金是非常有限的，除了维持乡镇机构的正常运转以外，很难有结余。这就造成一个问题，即今后农村公益事业怎样发展，所需资金如何解决？这一问题不解决，就会导致两种结果：第一，不发展农村公益事业。这必然影响农村建设的总体发展，引发广大农民群众的不满。第二，乡镇政府重开收费口子。这种可能性不是没有。2004年8月10日《华商报》就曾报道，陕西省山阳县小河口镇为了增加财政收入，竟以红头文件形式，要求根本没有执法权的干部下乡罚款。这是非常值得注意的问题。因为一旦收费的口子被重新打开，就有可能旧态复发。这将使农村税费改革的成果被 9 部分抵消或者全部化为泡影。那么，就这两种结果来看，显然都不是我们所期待的。

4.富裕人员如何安臵。税改推动了乡镇机构改革，加速了乡镇新体制的诞生。但是，在这一过程中，各个乡镇都将面临一个非常棘手的问题，就是富裕人员如何安臵的问题。这一问题如果得不到很好的解决，不仅农村的稳定有可能受到影响，而且乡镇机构改革也很难取得成功。

5.乡镇政府正常运转如何保证。保证乡镇政府正常运转，关键在于财政转移支付资金是否充足到位。取消农业税以后，农村基层政府的财政经费和公共服务所需资金主要依靠上级财政转移支付，因此，转移支付资金是否足够使用、能否及时到位，就成了制约乡镇政府正常运转的关键性因素。在目前财政转移支付制度很不规范的情况下，要确保上级财政转移支付资金充足到位，需要解决三个问题：一是转移支付资金在中央、省、市三级财政之间如何分配？这个问题不解决，就难以长期保证财政转移支付资金的正常供给，进而影响乡镇政府的正常运转；二是上级财政转移支付资金如何适时调整？随着社会的发展，乡镇所需的各种经费支出会呈现出扩大化趋势。如果没有一套科学调整制度来适时调节上级财政转移支付资金的供给，乡镇所需经费就会难以保证，正常运转就会受到影响；三是如何避免财政转移支付资金在转移过程中被截留挪用。这是财政转移支付资金使用管理过程中存在的最大隐患。在目前状况下，由于这一政策实行时间短，上级要求严，财政转移支付资金被截留挪用的情况尚不多见，也许没有，但随着时间的推移，情况会怎样就很难说得清楚。只有尽早铲除隐患，杜绝漏洞，才能防患于未然。

6.工商业滞后，以农业税收为主的乡镇财政格局不复存在，支撑乡镇财政的工商经济增长点尚未全面建立。农村税源基础薄弱、税收零星是一个长期存在的问题，“税不够，费来补”是前几年乡镇政府解决经费不足的主要出路。乡镇收入不仅严重依赖类似人头税的“三提八统”(即所谓“人田各半”的征收方法)，而且还大量向农民集资、摊派，靠增加农民负担来维持基层政权运转。现在乡镇工业是一片空白，仅仅靠商业流通实现一部分税收，对地方税收而言好的乡镇一年也只有七八万元，差的乡镇一年仅有五六千元。

三、推进农村税费改革的对策建议

农村税费改革，改的是税费，动的是全局，利益关系调整大，涉及面广，需要一系列配套改革措施作为支撑，才能保证农村税费改革的顺利和高效推进，促进农村社会经济的可持续发展。

（一）改革乡镇财政体制，加大转移支付的力度

1994年的分税制将省以下地方政府的财力上收，提高了中央财政集中度，增强了中央政府的宏观调控能力。但也产生了两个方面的负效应，一是地方财政能力缩小，二是地方政府财权与事权严重不对称。农村税费改革后乡镇财政更是陷于困境，要确 保农村税费改革顺利平稳地推进，则必须消除分税制后两个负效应。

首先是开辟新税源，重新分配原有税源，提高乡镇财政的自我保障能力。农村税费改革以来我国的许乡镇财政都出现了困难，不少乡镇甚至出现了巨额的财政赤字和债务，其中一个很重要的原因是一些农村乡镇财源单一，自我保障能力较差。这些地区农村经济基础薄弱，市场化程度不高，既没有高附加值、高税利的农产品生产加工企业，也没有其他的工业，农业税费收入成为这些乡镇财政的支柱。农业税减免不可避免地冲击地方财政，导致财政收入陷于困境。所以农村税费改革后乡镇财政要摆脱困境最根本的是靠大力发展地方经济，要立足地方优势和资源优势，以市场为导向，调整和优化农村产业结构，加快农业产业化、现代化进程，为财政提供稳定的财源。

要解决地方财政危机，除了中央和省级政府转移支付外，一个重要的方面就是重新分配税源，为乡镇财政的提供较为稳定的来源。因为实行分税制后，国家还将营业税、个人所得税收入的大部分上缴省级和中央财政，可以说分税制改革仅仅考虑了如何增加中央的财政收入，而没有考虑如何设臵符合地方税要求的主体税种，将乡镇财政主要来源寄于工商税和农业税上，造成了乡镇财政体制性危机。农村税费改革后，国家在税收分配上是否可以给乡镇更大的份额，同时在乡镇开辟一些新的税种，比如税基 比较稳固的房地产税和自然资源比较丰富的地区的资源税种向主体税种演变，使乡镇财政成为真正的一级地方财政。

其次是加大转移支付的力度，保障地方政府财权与事权相对平衡。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59、61条规定，县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：…

（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；…乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：…

（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；…也就是说县乡政府的职能基本上包括了农村社会生活的方方面面。在这些职能中有些职能并非是基层政府的所能完成的，如农村义务教育、农业科技投入等。从政府治理角度看，它是一个范围遍及全国的纯公共产品，从法律角度看，它是一个国家义务，而非基层政府的义务。对于这些事务，国家要按照公共财政的原则，进一步调整财政支出结构，增加公共产品和服务的支出比重。以义务教育为例，世界各国通行做法是国家对所有适龄儿童实行无差别对待，每一个人能公平而不受歧视地分配教育资源，使用现有教育设施。在我国，税费改革前农村义务教育成为地方基层政府最为重要的职责之一，这显然与世界各国 做法不一致。税费改革后，我们确立了“以县为主”的财政投入体制，主要强调通过转移支付来确保农村儿童义务教育权利的实现，这是财权与事权相对平衡表现。对基层政府其他职能，国家要保证其实现，则要赋予其财权，因为职能在某种程度上则意味着财权，也只有财权与事权相对平衡才能使基层政权正常运转，才能避免三乱等伤农事件再次发生。

最后是改革乡镇财政的管理方式。从目前来看，许多乡镇财政相当困难，与之相随的是混乱财政管理制度。乡镇因缺乏必要的财政监督机制，支出也缺乏预算约束，所以财政资金使用随意性很强，这也是造成基层财政困境重要原因。对乡镇财政的管理方式，目前可探索三种体制模式：(1)比较规范的乡镇公共财政体制。这种模式主要在经济比较发达、财政收入规模大、财政增长能够满足自身支出需要的乡镇实施。(2)分税制基础上收支包干型乡镇财政体制。这种模式主要在经济状况较好、财政有一定规模、收支差额不大的乡镇实施。(3)乡财县代管财政体制。对经济欠发达、财政收入规模较小的乡镇，可比照国库集中收付的管理办法，其财政收入直接上缴县国库，财政支出由县财政统筹安排，以保障其合理的支出需要，避免乡镇为满足支出的需要直接向农民伸手的现象。对大部分县乡财政的管理方式，还是应该按照中央精神，积极推进“省直管县”和“乡财乡用县管”的改革。

（二）深化乡镇机构改革

随着税费改革的推进，乡镇机构改革成为中国农村改革的又一个焦点。对乡镇机构改革，学者有不同的观点。有学者认为取消乡镇政府，将乡镇政府变为县级政府的派出机构；也有学者认为实行乡镇自治。不管改革的方向是什么，但有一个问题是必须要面对的，那就是目前乡镇机构林立、人满为患的状况。税费改革前我国约有4.8万个乡镇政府，各类工作人员约有200——300人，据不完全统计，乡镇一级需要农民养活的人员约1316.2万人，平均每68个农民就要养活一名干部，因机构臃肿给农民造成40%左右的额外负担。所以要巩固税费改革的成果，则必须推进乡镇机构改革。

首先是对原有乡镇进行撤并，改革乡镇机构。原有乡镇规模过小，而财政供养人员并不因乡镇规模过小而有所缩减，可谓是麻雀虽小，五脏俱全。人员过多的结果必然是导致国家行政成本的加大。在原有体制下，为解决成本问题，只能以各种名义来乱收费、乱集资和乱摊派。要减少国家行政治理的成本，杜绝三乱，保护农民利益，合并乡镇、改革乡镇机构不失为一种好的选择。如广东省提出全省整合乡镇的比例要达到15%以上，同时广东省还要求撤销不符合规定设臵的机构，按转变政府职能的要求核定镇级人员编制，并于2003年6月30日，冻结镇级人员编制，对超编人员和不符合规定进入镇级编制的人员，要坚决清退。将过 多过散的事业单位进行合并，鼓励条件成熟的镇级事业单位企业化，走向市场。

其次是明确乡镇政府职能，改变治理方式。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：

（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；也就是说乡镇政府职能涵盖了农村生活的各个方面。但实际上，乡镇政府无力实现上述职能。要实现这些方面，一个重要的条件就是大幅度提高工作人员的数量，这又要回到税费改革前乡镇发展老路上去。对此，我们要明确乡镇政府职能，主要是协助中央政府提供部分农村公共产品，或者说这些公共产品由中央政府直接提供的话成本相对较高，它包括社会治安、地方交通、信息、计划生育等。而像义务教育、农村医疗保险、农业科技投入等则是中央政府提供范畴。如税改前的农村义务教育，由于中央经费投入较少，农村义务教育投入体制基本上是以乡为主，农村教育费附加和教育集资成为教育经费两大来源。为维系教育的正常运作，基层部门只有不停地向农民收费来办学。对义务教育经费，世界各国基本上都是由中央政府来提供的。它强调只要是适格主体，他们的权利是平等无差别的，谁也没有超越法律之上的特权，谁也不能对他人有优 越的地位。同时，世界各国还通过立法规定对一定儿童免费实施某种程度的学校教育。如意大利宪法（1947年）第34条规定，“学校向一切人开门。凡年满8岁者之初级教育，为义务和免费教育”。《德意志帝国宪法》（魏玛宪法）第145条规定，“受国民小学教育为国民普通义务。就学期限，至少八学年，次为完成学校至满足18岁为止，国民小学及完成学校之授课及教育用品，完全免费”。从此可看出，发展农村义务教育既不是基层政府的职能，它也没有这个能力，而这些方面往往又是农民最为关注的事情。广东省农村税费改革调查队调查表明，农民对农村税费改革后政府职能的期望：62.1%的农户希望政府搞好农村合作医疗，减少农民看病支出；25.3%的农户希望政府严格监督教育收费，减少农民教育支出；12.6%的农户希望增加农村基础设施投入，改善农村生活、生产条件。[1]P12而医疗、教育等方面我国在立法上政策上均界定为地方政府职能，中央政府投入相对较少，现在是改变的时候了。

（三）加大对一些贫困乡镇的帮扶力度

农村税费改革对于我市一些工业经济、私营经济欠发达，农业相对占主导的贫困乡镇压力相对较大。对于贫困乡镇来说，每年的教育费用支出、社会事业支出在其财政支出中占有很大比例，如延津县东屯镇2003年为民办实事的经费上级拨款172．7万元用于水泥化道路和农村改水，镇政府支出317．6万元，主 要用于水泥化道路148．8万元、农村改水58．5万元、危桥改造12．4万元、合作医疗10万元、以及农村低保、危房改造等，镇里的这部分支出目前一部分尚属欠款，还未落实，农业税免征以后，镇财政更为紧张，提供社会公共产品的能力也必将受到影响。因此，建议可以从政策上加大对我市贫困乡镇的帮扶力度，如对贫困乡镇可取消或适当减少目前的财政上解额度，确保乡镇政府的事权和财权相统一；市、区县政府增加对贫困乡镇的税收分成比例，增强贫困乡镇的发展动力；加强对帮扶乡镇的帮扶力度，科学确定帮扶项目，帮扶资金可以通过财政转移支付形式支出，确保其及时到位。

第三篇：税费改革对农村义务教育的影响

税费改革对农村义务教育的影响

所谓税费改革，就是将可以改为税收形式的收费改为规范化的税收，对应当保留的收费加以规范并加强管理，坚决取缔乱收费、乱罚款、乱摊派。农村税费改革的基本目标是建立与社会主义市场经济相适应的新的农村分配体制，即按照社会主义市场经济发展和推进农村民主法制建设的要求，从根本大法上治理对农村的各种乱收费，切实减轻农民负担并长期保持稳定，增加农民收入建立规范的农村分配制度，保护农民的合法权益，进一步加强农村基层组织建设，巩固农村基层政权，调动和保护农民的生产积极性，促进农村社会稳定和农村经济持续健康发展。农村税费改革的主要内容是“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”农村税费改革理清了农民和农村教育的关系，减轻了农民负担。“取消乡统筹费，取消现行按农民人均纯收入的一定比例征收的乡村两级力、学经费(即农村教育事业费附加)、取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费、政府性基金和涉及农民的集资项目。”“两调整”是指调整农业税政策；调整农业特产税政策。“一改革”是指改革村提留征收使用办法农村义务教育管理体制改革必须与农村税费改革同步。

税费改革对农村义务教育带来的显著效益有： 1.有力地治理了学校乱收费。收费管理工作原本是学校管理的一大难点，也是全社会关注的一个焦点。过去学校迫于“ 普九”负债和教师工资拖欠的压力，屡屡违规操作乱收费，以缓解巨大的经济压力，导致群众意见很大。综合预算的实施，缓解了学校面临的工资及负债的压力，使学校乱收费的动机不复存在，同时，会计中心的成立也对乱收费实施了良好的控制。2.从我国农村义务教育投入的历史沿革可以看出，我国在完善原有的“分级办学、分级管理”的高度分散的管理体制的基础上，将义务教育投入重心适度上移，实行适度集中“以县为主”的义务教育投入体制，即农村的义务教育经费由县统筹。鉴于国家财力所限，我国的义务教育不可能完全由国家财政统包，因此，中央决定将义务教育投入从“以乡镇为主”转向“以县为主”，尽管只是往前走了一小步，但其触及面和和影响面却不可小视，不管怎么说，县级政府的管理水平与责任意识毕竟要远高于乡镇政府，其财源也要大大优于乡镇一级。3.积极调整了学校布局，提高了办学效益当前进行的农村税费改革和县乡体制调整，为全面推进“以县为主”的农村义务教育投入体制提供了历史机遇。从“以县为主”的新体制来看，它实际上加大了县政府发展义务教育的责任，使县级政府与义务教育的发展有了更直接的关系，义务教育的发展成为县级规划的重要组成部分，并且县级政府也就实际上在统筹教师工资发放的同时也上收了人事管理权，这在“积极调整学校布局，提高办学效益”方向表现明显。

4.稳定了教师队伍，提高了师资素质在教育经费由县统筹，一定程度上缓解农村教育经费紧张状况的同时，农村中小学教职工的工资收到县集中管理，由县按照国家统一规定的工资项目和标准，统一发放，从而保证了农村中小学教职工工资的按时足额发放，这在一定程度上保证了农村中小学教师队伍的相对稳定。

税费改革后，作为农村义务教育重要收入来源的农村教育附加费的取消和普遍存在的县乡财政困难，使得农村义务教育财政面临诸多现实困境。特别是在一些国家贫困县、省贫困县，由于县（市）级财力的匮乏、可调财政余地的缩小，致使 农村义务教育的发展受到很大的制约。

1.农村进行教育管理体制已经调整为“以县为主”，这的确减轻了农民负担和乡镇政府的经费压力，有利于县级政府统筹规划教育发展，统一配置教育资源，缩小各乡镇教育发展中存在的差距。但是，由于农村大部分地区经济基础薄弱，县级政府同样财力薄弱，县级财政压力也非常之大。在县级财政预算的过程中，往往连人头费都难以维持，根本无法安排公用经费拨款，无法安排学校基本建设经费。实际上，很多县(区)迫于政策的压力，只是勉强对教师工资实行全县统筹，而公用经费、基本经费仍按原来的体制运作。

2.农村义务教育投入在地区间和城乡间不平衡在现行的“以县为主”的农村义务教育财政体制下，农村义务教育经费投入主要依靠地方政府。由于各地区自然条件、经济发展、文化差异很大，因而导致了教育投入不平衡的格局，使农民根本无法在真正意义上享受。

3.政府责任重心偏低导致财政投入失衡。目前在基础教育管理方面我国实行国务院领导下，地方负责，分级管理，农村义务教育“以县为主”的体制，而实际上在基础教育管理和投入方面基础教育地方负责，农村义务教育投入“以县为主”。从国际上看，中央和地方对教育的财政投资分担比例一般为60：40，而我国中央与地方政府对教育的财政投资分担比例平均为55：45。所以，中央政府以及省级政府掌握了主要财力，但对农村义务教育经费投资例却一直偏低。省、市级财政薄弱，却承担了农村义务教育经费的主要责任。这种全国大部分省、市级政府在义务教育方面所负的事权责任与财权责任不对称，财政收入能力与支出能力不对称的问题。是农村义务教育经费短缺的另一体制性原因。因此有必要从财权和事权相统一的角度考虑农村义务教育财政体制改革问题。

针对当前出现的问题，考虑到改革所面临的压力和困难，为了巩固改革成果，进一步支持和推进乡村教育的发展，就必须在宏观决策上进行调整和充实。1.在宏观决策上进行调整和充实。建立符合不同类型地区的农村义务教育财政分担体制。现阶段，实行分税制改革和农村税费改革后，原先的农村多渠道投入体制已不能适应农村义务教育发展的需要，必须相应建立新的农村教育公共财政体制，义务教育的责任在各级政府，主要由政府财政来承担，并建立各级财政分担义务教育经费的体制，县级政府对义务教育的人权，事权和财权统筹管理，但不是指财政投入只由县投入，是由中央，省，市，县共同分担，那么如何分担呢，在东部发达省份农村义务教育投入按生均成本进行分担东部发达地区各省，市，其农村义务教育完全可以以省，市，为单位，城乡一体统筹规划，城乡一视同仁，按照生均教育成本分担教育经费，具体操作可以在保持现有体制框架下，测算义务教育生均成本和核算县级财政实际水平，在此基础上，明确县，地，省，中央四级财政的分担比例以利于在经济发达地区率先实现城乡教育均衡发展。

2.鼓励办学主体和投资主体的多元化。在当前条件下，一是大力发展各种民办教育或鼓励民办教育的发展，教育部门给予政策上的引导和扶持；二是将部分公办学校改为公有民办，其基本建设投资由政府承担，而经常性的费用由承办者负担；三是通过产权改革，在资产评估的基础上将现有部分学校由公有转为民有，产权改革后，原属公办的学校其产权归属关系发生变化，政府只是股东之一，或者政府因产权已让渡而不再是产权主体，学校的性质也就是公办转为民办，教育部门定期对其办学质量进行评估和监督。这样不仅可以减少教育支出，而且也可以盘活存量资产，弥补教育经费得不足。

3.以法律形式明确中央和省级政府对义务教育的财政投入职责。目前我国还没有哪部法律明确规定各级政府对义务教育经费的负担比例，立法的缺失也使得各级政府在农村义务教育的财政投入方面有推诿责任的现象，这进一步加剧了农村义务教育经费的短缺。为此，我国必须进一步完善义务教育法，打破主管者负担的原则，明确界定中央、省、市、县、乡各级政府对义务教育的具体责任，明确规定义务教育资金投入应由中央和省级政府负主要责任。、省级财政做好中小学危房改造等校舍建设资金的配套和管理工作。县级财政要按照“尽量让利于乡镇”的原则，做好县乡财政体制的调整工作。乡镇应当履行好自身的职责，因地制宜，帮助和扶持农村中小学校的建设和发展。同时各级财政要积极支持和发展社会力量办学，鼓励团体与个人捐资助学。

4.加快推进新农村建设，发展和壮大县域经济。缓解地方财政困难，增强地方财政实力，不能仅仅依靠中央对地方的转移支付，从根本上说还是应该通过大力发展地方经济来保障目前“以县为主”的农村义务教育投入体制。各地要积极响应和贯彻落实中央关于推进社会主义新农村建设的号召，高度重视并切实采取有效措施，把社会主义新农村建设的各项任务落到实处；以社会主义新农村建设为契机，发展和壮大县域经济，为农村义务教育财政打下坚实基础。各地也要从实际出发，在准确把握县情的基础上，充分发挥比较优势，着力建设县域特色经济区。农业资源丰富的县可以采用农业主导型发展模式，立足本县实际，形成各具特色的经济格局。

第四篇：税费改革对农村基层组织建设的影响调查

税费改革对农村基层组织建设的影响调查2004年9月2002年，我县按照市里的统一部署，全面推行了农村税费改革。我县税费改革前2001年农民税费负担为7260万元，人均为63.60元，税费改革后2003年农业税为2677万元，人均为23.45元，减负率为63.1。这次税费改革，对于发展农村经济、稳定农村改革、增加农民收入起到了积极作

用，绝大多数农户在税费改革中受益。但税费改革后也出现了一些新问题，特别是对农村基层组织建设提出了新的挑战。

第五篇：税费改革对农村基层组织建设的影响调查

税费改革对农村基层组织建设的影响调查2004年9月2002年，我县按照市里的统一部署，全面推行了农村税费改革。我县税费改革前2001年农民税费负担为7260万元，人均为63.60元，税费改革后2003年农业税为2677万元，人均为23.45元，减负率为63.1%。这次税费改革，对于发展农村经济、稳定农村改革、增加农民收入起到了积极作用，绝大多数农户在税费改革中受益。但税费改革后也出现了一些新问题，特别是对农村基层组织建设提出了新的挑战。

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