2006年中国刑事法治状况

第一篇：2006年中国刑事法治状况

2006年中国刑事法治状况

商业贿赂的防范措施

（一）宽严相济的刑事政策的内涵

刑事政策是指代表国家权力的公共机构为维护社会稳定、实现社会正义，围绕预防、控制和惩治犯罪所采取的策略和措施，以及对因此而牵涉到的犯罪嫌疑人、犯罪人和被害人所采取的态度。宽严相济的刑事政策是我国在维护社会治安的长期实践中形

成的基本刑事政策，这一政策体现了以人为本、公平正义的理念和罪刑法定、罪刑均衡的精神，其基本含义可简单概括为在刑事活动中应该坚持：当宽则宽，当严则严，宽中有严，严中有宽，审时守度，宽严相济。

虽然宽严相济的刑事政策是一个内涵广泛的概念，但根据刑事活动的不同阶段，可以对之做一个粗略的分析。刑事活动可以简单划分为刑事立法、刑事司法与刑事执行三个阶段，因此宽严相济的刑事政策也可以相应的区分为宽严相济的刑事立法政策、刑事司法政策与刑事执行政策。在刑事立法阶段坚持宽严相济的政策，就是要构建宽严适度的刑事法网，在坚决将社会危害性达的行为犯罪化的同时，将将本来作为犯罪处理的社会危害性小的行为非犯罪化，在配置法定刑时，以行为的社会危害性与行为人的人身危险性为基础，考虑刑罚的社会效果与犯罪人回归社会的需要以及被害人的要求，合理规定法定刑的种类、力度。

宽严相济的刑事司法政策的基本含义，根据2006年11月的全国政法工作会议文件与精神，可以简要概括为：严，就是要毫不动摇地坚持严打方针，集中力量依法严厉打击严重刑事犯罪。对危害国家安全犯罪、黑社会性质组织犯罪、严重暴力犯罪以及严重影响人民群众安全感的多发性犯罪必须从严打击，决不手软。宽，就是要坚持区别对待，应依法从宽的就要从宽处理。对情节轻微、主观恶性不大的犯罪人员，尽可能给他们改过自新的机会，依法从轻减轻处罚，并探索建立刑事自诉案件的和解、调解制度，节省司法资源，注意司法活动中宽严的适度与协调，以争取最好的法律效果和社会效果。[2]

刑事执行阶段的宽严相济是指在刑罚和某些刑罚制度的执行阶段过程中，在依法严惩重罪犯罪人的同时，正确适用假释、减刑、保外就医等制度，促进罪犯改造，进一步做好劳教工作，提高教育挽救质量，推进社区矫正试点工作，确保取得预期效果。

尤其重要的是，在刑事立法、司法与执行活动中，要注意宽严相济的“济”字，所谓济，具有以下三层含义：其一以宽济严，通过宽以体现严；以严济宽，通过严以体现宽；其二，宽严有度，保持宽严之间的平衡，宽严审势，宽严的比例、比重不是一成不变的，而应当根据一定的形势及时地进行调整；其三，宽中有严，严中有宽，适当结合，例如某些犯罪分子，所犯罪行虽然极其严重应当受到刑罚的严厉制裁，但如果坦白、自首或者立功的，在从重处罚的同时还要做到严中有宽，使犯罪人在受到严厉惩处的同时感受到刑罚的体恤与法律的公正，从而认罪服法。[3]

（二）宽严相济的刑事政策的体现

虽然宽严相济的刑事政策是刚刚才被推上战略高度，但是我国近年来进行的刑事立法的废、改、立，刑事诉讼程序以及刑罚执行制度改革在很多地方体现了宽严相济的刑事政策的精神，这里试举几例。

在刑事立法阶段，以《刑法修正案

（六）》为例：其“严”的一面体现在对社会现实快速做出反应，对相应的法律条文进行改、立，或者修改罪状，扩大处罚范围，或者提高法定刑，增加处罚力度，或者增加新罪，将社会影响极其恶劣的范围纳入刑事调整范围，例如针对实践中安全事故频发，造成重大伤亡的事实，为了严厉打击违反安全生产规范的行为，《刑法修正案

（六）》对刑法第134条进行了修改，特别强调“强令他人违章冒险作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，处五年以上有期徒刑”，并删除了原第135条中“经有关部门或者单位职工提出后，对事故隐患仍不采取措施”的内容，规定只要“安全生产设施或者安全生产条件不符合国家规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，处三年以上七年以下有期徒刑”，简化了犯罪构成要件，扩大了处罚的范围。再如，针对社会上组织未成年人乞讨，甚至故意使未成年人伤残并强迫他们乞讨的行为，《刑法修正案

（六）》增加了组织未成年人乞讨罪，规定“以暴力、胁迫手段组织残疾人或者不满十四周岁的未成年人乞讨的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”

《刑法修正案

（六）》“宽”的一面体现在立法机关审时度势，从人道主义与刑事政策的高度拒绝将某些具有一定社会危害性的行为犯罪化，继续坚持通过行政、经济等非刑事途径予以处理。例如违规鉴别胎儿性别的行为，曾经一度纳入《刑法修

正案

（六）》的草案，但是考虑到全国人大常委会在进行第三次审议刑法修正案

（六）草案时，决定去掉该项条款，留待继续研究论证。我们认为，因为“目前通过鉴定胎儿性别而进行选择性别的人工终止妊娠，主要发生在广大农村地区，这其中既有农村重男轻女的封建观念，也有农村要靠儿子养老送终的实际问题，这些恐怕都难以靠刑法来解决。另外《计划生育法》等法律

早已规定：对违规鉴定胎儿性别的医务人员，要由原发证机关吊销其执业证书，如果真正能将这些规定落到实处，就足以威慑一个医务工作者不去从事此类行为”，而且“刑法的犯罪讲究行为与结果之间要有因果关系，但胎儿性别鉴定与堕胎之间并不必然成立因果关系，例如，许多城市里的夫妻对胎儿进行性别鉴定并不是为了性别选择的堕胎，而是一种希望早日知道自己的孩子是男孩还是女孩的自然心理。即使在农村地区，有的夫妇查明胎儿性别的目的是为了将女孩打掉，但堕胎这一结果的直接前因应是当事人前往求医和医务人员施行堕胎手术的行为，而不应将因果关系远推至胎儿鉴别”，[4]所以不将违规进行胎儿性别鉴定的行为犯罪化，不动用剥夺公民最重要权益的刑罚手段，就是“当宽则宽”的现实体现。

在刑事司法阶段，对未成年人的刑事司法政策也集中体现了宽严相济的特征。“严”的一面体现在通过立法解释，将一些最严重的犯罪纳入了未成年应当承担刑事责任的犯罪的范围。1997年刑法第17条第2款规定，“已满十四周岁不满十六周岁的人，犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪的，应当负刑事责任”，起初在实践中一直将上述8种行为理解为具体的罪名，但是在2002年，针对犯罪低龄化的趋势与某些未成年人实施的其他严重犯罪的后果与这8种犯罪相比有过之而无不及，为了增加刑罚的威慑性，适应实践的需要，全国人大常委会在2002年作出的《关于已满十四周岁不满十六周岁的人承担刑事责任范围问题的答复意见》中规定，刑法第17条第2款规定的8种犯罪，是指具体犯罪行为而不是具体罪名。对于刑法第17条中规定的“犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡”，是指只要故意实施了杀人、伤害行为并且造成了致人重伤、死亡后果的，都应负刑事责任。而不是指只有犯故意杀人罪、故意伤害罪的，才负刑事责任，绑架撕票的，不负刑事责任。对司法实践中出现的已满十四周岁不满十六周岁的人绑架人质后杀害被绑架人、拐卖妇女、儿童而故意造成被拐卖妇女、儿童重伤或死亡的行为，依据刑法应当追究其刑事责任。

在扩大未成年人刑事责任的范围，坚持严的同时，最高司法机关的司法解释以及一些实践也明确体现了对未成年犯罪人“宽”的一面，这集中体现在最高人民法院2006年11月颁布的《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中，该解释不但对未成年人承担刑事责任的范围进行了一些细微的限定，而且在适用缓刑、假释等刑罚制度上也做出了有利于未成年人的规定，例如根据该解释第6条，已满十四周岁不满十六周岁的人偶尔与幼女发生性行为，情节轻微、未造成严重后果的，不认为是犯罪，根据第9条，即使已满十六周岁不满十八周岁的人实施盗窃行为未超过三次，盗窃数额虽已达到“数额较大”标准，但案发后能如实供述全部盗窃事实并积极退赃，是在共同盗窃中起次要或者辅助作用，或者具有其他轻微情节的，可不以犯罪处理，而且已满十六周岁不满十八周岁的人盗窃未遂或者中止的，可不认为是犯罪。再如，根据该解释的第12条，行为人在年满十八周岁前后实施了不同种犯罪行为，对其年满十八周岁以前实施的犯罪应当依法从轻或者减轻处罚。行为人在年满十八周岁前后实施了同种犯罪行为，在量刑时应当考虑对年满十八周岁以前实施的犯罪，适当给予从轻或者减轻处罚。

（三）宽严相济的刑事政策的贯彻

贯彻宽严相济的刑事政策，涉及到刑事法治的方方面面，既关系到刑事法网的构建，刑罚的配置，也关系到强制措施的实施，审判程序的改革，还关系到监狱制度改革与缓刑、假释的适用等等，这里仅从刑事立法、刑事司法两个方面谈点意见。

在刑事立法方面贯彻宽严相济的精神，一方面，对于一些在社会生活中发案率较高，危害性较大的犯罪，可以考虑修改罪状，扩大处罚范围，并适当增加一些刑种，加大处罚力度。前者如刑法第338条规定的重大环境污染事故罪，根据规定，“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的”的才构成犯罪，但是近年来重大环境污染事故接踵而来，生态环境严重恶化的事实表明，如此规定不足以对行为人形成威慑，并且束缚了执法机关的手脚，应该考虑将其从结果犯变成危险犯甚至行为犯，即构成犯罪不需要造成相应的严重后果，只需要造成可能发生严重后果的危险即可，将处罚的底线提前；后者如对于某些单位实施的经济犯罪，刑法并没有规定资格刑，而仅仅规定了罚金刑，例如在《刑法修正案

（六）》第9条关于操纵上市公司实施犯罪的规定中，也仅规定了有期徒刑与罚金刑，但是对于能够操纵上市公司拥有千万、亿万资产的个人或者单位而言，些许罚金无疑是九牛一毛，毫无威慑作用，因此，应该考虑增加资格刑，剥夺实施类似犯罪行为的个人与单位从事某种经营的资格。

在严的同时，可以通过如下途径实现“宽”：第一，对于某些犯罪，可以考虑通过修改罪状，收缩处罚的范围，如根据刑法第310条的规定，父母、子女、夫妻互相包庇的，也构成包庇罪，并且没有其他诸如罪名、犯罪后果的限制，然而作为社会的最基本单位，稳定的家庭对于维持社会秩序，推动社会发展而言，具有不可替代的重要作用，父母、子女、夫妻的包庇行为恰恰是相互信任的体现，有利于保证家庭的稳定。因此，从刑事政策的角度出发，对于普通犯罪而言，只要没有造成严重的后果，具备严重的情节，应该考虑将父母、子女、夫妻之间的互相包庇行为非犯罪化；第二，调整某些犯罪的法定刑，使之轻缓化，例如刑法对许多经济犯罪配置了死刑，而无论是从报应还是从预防的角度而言，生命刑与经济犯罪都是不能联系在一起的，因此正如众多学者所呼吁的，应该废除经济犯罪的死刑；第三，规定前科消灭制度或者复权制度，规定在刑罚执行完毕若干年后，消除犯罪人的前科记录，为犯罪人尤其是未成年犯罪人的教育、就业创造有利条件；第四，针对特定的犯罪或者犯罪人，规定非监禁刑，比如社区矫正、公益劳动等等。

贯彻宽严相济的刑事司法政策，在目前主要应注重以“宽”来济“严”，具体来说：首先，在审前阶段，必须大幅度降低羁押率，适当降低起诉率。《公民权利和政治权利国际公约》从“无罪推定”出发，明确规定：“等待审判的人受监禁不应作为一般原则，但可规定释放时应保证在司法程序的任何阶段出席审判，并在必要时报到听候执行判决。”据此，许多国家都确立了“保释为原则，羁押为例外”的审前模式，如英国，对犯罪嫌疑人的保释率达到90以上。但我国却相反，对犯罪嫌疑人实行的是以拘留、逮捕等羁押措施为原则、取保候审、监视居住等非羁押措施为例外的模式，办案机关和人员不习惯将取保候审等视为犯罪嫌疑人的一项权利，而更习惯将其视为自己手中的一项权力，其工作思路又是能捕的尽量捕，而不是能取保的尽量取保。而实践中又一旦捕了就要尽量起诉，一旦起诉又很少出现无罪，可见在我国逮捕环节是以“宽”济“严”的一个重要环节，对此，应当考虑做一些制度性的调整和改革，如将保证人和保证金并用，以进一步增强保证人的责任心；将批捕的检察官相对独立，淡化其指控犯罪的职能，强化其中立色彩；批捕检察官必须面见犯罪嫌疑人，而不是书面审批；应允许被捕的人向法院申诉，法院有权撤消不当逮捕。除了逮捕环节，起诉环节也有以“宽”济“严”的巨大空间。这方面，现行刑诉法第142条第2款“相对不起诉”的规定给检察机关提供了适当扩大不起诉范围的权力资源，我所关心的是要在扩大这种酌定不起诉范围的同时，加强对权力行使的监督，防止此环节的司法腐败。另外，目前实践中有检察机关尝试使用“缓起诉”的做法并取得好的效果，这也是以“宽”济“严”的表现，可考虑在此次刑诉法修改时赋予其法律地位。

其次，在审判阶段，要用足用好法官手中的自由裁量权，在刑罚总量处于高位状态的情况下，实现刑罚的相对轻缓化。应当承认，目前我国刑法在总体上重刑色彩比较浓厚，而以“宽”济“严”又必须在法律的幅度内，因而这种“戴着脚镣跳舞”对审判人员提出了更高的要求，它需要法官对法律的精神有一种透彻的把握，在深厚的专业功底支撑下，用良知、勇气和技巧来编织权力之网，以实现政策的目的。例如，如何运用我国刑法第13条但书“情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪”来实现“出罪化”处理，如何运用第37条“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚”来实现“免刑”处理，如何运用刑法第72条，适当扩大缓刑的适用比例，将那些符合缓刑条件的人，特别是偶犯、初犯、过失犯、少年犯等尽量不收监，都考验着作为法律和政策执行主体的法官的综合素质。当然，在通过这些途径来实现刑罚轻缓化的同时，同样存在一个防止以“宽”为名行腐败之实的问题，还存在对“免刑”处理的人如何落实民事、行政处罚或行政处分的问题，以及对犯罪被害人一方的感情的兼顾。关于后者，目前正在许多地方试点的刑事和解制度值得重视，也为以“宽”济“严”开拓了新的视野，即只要案情中有和解因素，被害方与被告方实现和解，被告方以认罪、赔偿、道歉等形式承担责任后，经被害方请求从宽处理的，人民法院可以从轻处罚。刑事和解与西方的“恢复性司法”存在相通之处，它本来还可以走得更远一些，如不只是从轻处罚，还可以在某些情况下减轻甚至免除处罚，不过这需要刑诉法在修改时给予其相应的法律地位。

再次，在审后阶段，要扩大假释的适用，推进社区矫正。减刑、假释都符合“宽”的特征，但假释相比减刑而言，在过渡性等方面具有更大的优势，正因此，国外有学者指出：“假释是矫正系统最成功的故事。”但我国目前的实践中普遍存在减刑适用率高而假释适用率低的不正常现象，如北京市2004年的减刑率在30至35之间，而假释率仅为2‰，这种局面应当扭转，应借鉴许多发达国家的经验，在行刑制度中实行以假释为主、减刑为辅的做法。此外，自从2003年《关于开展社区矫正试点工作的通知》下达以来，我国一些地方的经验表明，社区矫正在克服监禁刑的弊端、利用社会力量来改造罪犯、使犯人不脱离社会等方面具有积极的效果，也体现了刑罚宽容轻缓的一面，应考虑在健全立法的基础上推进该项制度的全面实施。

二、反商业贿赂：专项治理进入深挖阶段

“2010年前建成惩治和预防腐败体系框架”已经被确立为“十一五”时期反腐倡廉的总体目标，针对腐败多发领域进行重点专项治理是实现此目标的必然之举。目前，商业贿赂普遍地大量存在于各种商业活动之中，对公平竞争的市场经济原则和秩序则具有极大的破坏性和危害性，而且往往披着“正当”商业回报的外衣，具有很大隐蔽性和欺骗性，针对这一贿赂行为开展专项治理非常必要，也非常紧迫。所以，2006年伊始，中共中央总书记胡锦涛在中纪委第六次全体会议上就明确指出，“要认真开展治理商业贿赂专项工作，坚决纠正不正当交易行为，依法查处商业贿赂案件。”[5]其后，国务院总理温家宝在国务院第四次廉政工作会议上再次强调，各地各部门要把开展治理商业贿赂专项工作作为今年反腐倡廉的重点，要着力解决公益性强、与人民群众切身利益密切相关、破坏市场经济秩序的问题；重点治理工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购以及资源开发和经销等领域的商业贿赂行为。[6]这两次会议，显示了党和国家反商业贿赂的决心，明确了反商业贿赂的重点区域，也标志着反商业贿赂专项治理进入了深挖阶段。

在此之前，中国的反商业贿赂专项治理工作已经启动。2005年9月，由中纪委牵头，联合18个部委参加的治理商业贿赂领导小组成立，同年12月18日，中纪委研究室、国家工商行政总局、南开大学等单位在南开大学举行了“反商业贿赂与中国社会经济可持续发展研讨会”，为反商业贿赂进行理论准备。进入2006年之后，为了进一步推动全国的反商业贿赂治理工作，中央又发出了《关于开展治理商业贿赂专项工作的意见》和《关于依法查处商业贿赂案件的实施意见》；全国人大常委会在2006年6月通过的《刑法修正案

（六）》中，对涉及商业贿赂的刑法条文进行了相应修订，为反商业贿赂提供法律支持；最高司法机关也通过了相应的司法解释，以指导对商业贿赂的定罪量刑。

（一）商业贿赂的内涵及现状

所谓商业贿赂，通常指商业活动中，有关商品或者商业性服务的买受人、销售人或使用人等，为了购买、销售商品，或为了接受或提供服务而给予对方单位或者个人财物或其他利益的行为，抑或接受对方单位或者个人给付的财物或其他利益的行为，例如医院中使用医疗器材或药品的使用人等，虽然不是该器材的直接买受人，却也可以通过承诺批量使用某种药物而获贿赂。[7]商业贿赂犯罪主要包括刑法所规定的如下犯罪：第163条规定的公司、人员受贿罪，第164条规定的对公司企业人员行贿罪，第184条规定的金融机构工作人员受贿罪，第385条规定的受贿罪，第387条规定的单位受贿罪，第389条规定的行贿罪，第391条规定的对单位行贿罪，第392条规定的介绍贿赂罪以及第393条规定的单位行贿罪。

商业贿赂是随着商品经济的发展而产生和逐步发展起来的，目前在我国的经济生活中几乎已经成为普遍认可的“潜规则”。虽然自20世纪90年代初，我国就开始立法打击商业贿赂，例如1993年出台了《反不正当竞争法》、1996年颁发了《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》、1997年在刑法中也补充了相关规定，但是商业贿赂并没有因此而止步，反而愈演愈烈，广泛存在于电信、金融、建筑、教育等各个领域，例如在全国药品行业中，作为商业贿赂的药品回扣，每年就侵吞国家资产约7.72亿元，占全国医药行业全年税收的16左右，在交通领域，在2006年国家审计部门审计的投资总额达1662亿元的34个高等级公路建设项目中有20个项目涉嫌商业贿赂。[8]数字还表明，从2000年至2005年上半年，全国各级工商行政机关共查处商业贿赂案件13606件，案值达52.8亿元，罚没款约8.1亿元。[9]但是，直接揭开商业贿赂黑洞的，是2005年被中国媒体披露的两个外国公司案件：一个是德普公司案，在该案中，根据美国司法部于2005年5月20日提供的报告，全球最大的诊断设备生产企业DPC在天津的子公司天津德普诊断产品有限公司从1991年到2002年期间，向中国国有医院医生行贿162.3万美元的现金，用来换取这些医疗机构购买DPC公司的产品；另一个是朗讯公司案，在该案中，美国朗讯公司的报告自我披露，在公司依照《反海外腐败法》进行自我审计时，发现公司在中国的运营过程中存在涉嫌违反《反海外腐败法》的事件，并自愿接受处罚。需要特别指出的时，这两个案件有一个共同之处：犯罪行为是发生在中国，但是相关犯罪人是在美国接受处罚。这两个案件暴露了中国市场监管的漏洞，反商业贿赂立法与执法工作的不足，同时也促使决策机构采取有力措施治理商业贿赂。

目前，反商业贿赂治理工作已经取得了阶段性成效。据统计，2006年1月至12月，全国检察机关共立案侦查商业贿赂犯罪案件9582件，涉案总金额15亿余元。发生在中央确定的6个重点领域和９个方面的案件7182件，占立案总数的75％，[10]并查处了一批具有重大影响的案件，例如中国建设银行股份有限公司原董事长张恩照受贿案、中国国际贸易促进委员会原副会长刘文杰受贿案以及财政部金融司原司长徐放鸣受贿案。雷厉风行的商业贿赂治理工作使得某些重点领域的情况有所改观，例如在商业贿赂泛滥的医药领域，甚至出现了“医药代表集体夏眠”的现象。[11]

（二）反商业贿赂法律体系

目前，我国的反商业贿赂法律体系主要由国际公约、行政法、商法和刑法四个部分构成。（1）国际公约。在目前关于反商业贿赂的国际公约中，最重要的当属全国人大常委会于2005年10月批准的联合国《反腐败公约》，公约在第3章(定罪和执法)涉及腐败犯罪的11种罪行中,就有4种属于或涉及商业腐败：第15条“贿赂本国公职人员”、第16条“贿赂外国公职人员或者国际公共组织官员”、第18条“影响力交易”与第21条“私营部门内的贿赂”。

（2）行政法体系。我国1993年颁行的《反不正当竞争法》第一次对商业贿赂做出了明确的规定。但是，该法并未明确何谓“商业贿赂”。此后，1996年11月国家工商行政管理总局颁发的《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》才第一次明确规制了商业贿赂的内涵与外延。与此同时，国内还相继颁行了《经济合同法》、《商业银行法》、《土地管理法》、《药品管理法》、《城市房地产管理法》、《对外贸易法》、《电信条例》，等等。上述经济行政法都对商业贿赂行为制定出了针对诸此行为的禁止性、罚则性规范。例如依据《禁止商业贿赂行为的暂行规定》第9条，对尚未构成犯罪的商业贿赂行为，可处以“1万元以上20万元以下的罚款，有违法所得的，依法予以没收”；依《药品管理法》的规定，对实施商业贿赂的药品企业、医疗机构可“吊销企业营业执照、药品生产许可证、药品经营许可证，对执业医师吊销执业证书”等。此外，早年国务院颁行的《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》、《国家行政机关及其工作人员在国内公务活动中不得赠送和接受礼品的规定》等，在性质上属于国家针对贿赂行为所做的禁止与惩处性行政法规，可划属于广义的打击商业贿赂的“法律”体系。

（3）商法体系。通常认为，我国商法主要由公司法、证券法、票据法、保险法、破产法、海商法构成。其中，《公司法》、《证券法》均置有打击商业贿赂的禁止性规范。如《公司法》第59条明文规定：“董事、监事、经理不得利用职权收受贿赂或者其他非法收入”；第198条规定：“清算组成员不得利用职权收受贿赂或者其他非法收入”；《证券法》第22条规定：“证券公司不得以不正当竞争手段招揽证券承销业务”，等等。[12]

（4）刑法体系。刑法是最重要的保障法、补充法，是反商业贿赂法律体系中不可或缺的一部分。虽然1997年刑法没有使用“商业贿赂”的表述，但是其中许多规定无疑是针对商业贿赂而制定，尤其是第163条与第164条关于公司、企业人员受贿、行贿的规定。2006年，针对刑法规范中的不足，《刑法修正案

（六）》又进行了针对性的修订：首先，扩大了公司、企业人员贿赂犯罪的主体范围，以解决实践中对某些身份难以界定的人员的定罪。将第163条修改为：公司、企业或者其他单位的工作人员利用职务上的便利，索取他人财物或者非法收受他人财物，为他人谋取利益，数额较大的，处5年以下有期徒刑或者拘役；数额巨大的，处5年以上有期徒刑，可以并处没收财产。同时规定公司、企业或者其他单位的工作人员在经济往来中，利用职务上的便利，违反国家规定，收受各种名义的回扣、手续费，归个人所有的，依照前款的规定处罚；其次，照应第163条的修改，将第164条修改为第1款修改为：为谋取不正当利益，给予公司、企业或者其他单位的工作人员以财物，数额较大的，处3年以下有期徒刑或者拘役；数额巨大的，处3年以上10年以下有期徒刑，并处罚金；最后，对其他相关犯罪也进行了修改，以加大处罚力度，例如将刑法第312条修改为：明知是犯罪所得及其产生的收益而予以窝藏、转移、收购、代为销售或者以其他方法掩饰、隐瞒的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金，扩大了原窝藏、收购、转移、销售赃物犯罪的对象范围，如此有助于剥夺商业贿赂犯罪人的收益，增加刑罚的威摄力。

（三）立法与执法中的缺陷

虽然目前的反商业贿赂专项治理已经取得了一定的成效，但立法与执法工作中，还存在诸多缺陷，这里仅谈两点：第一，不严不厉的反贿赂法治体系导致贿赂黑洞过大。不严，主要是就我国针对商业贿赂的财产罚与资质罚设置看。在西方国家，对于商业贿赂行为，往往处以极为严厉的财产罚，或者处以取消上市公司、证券交易资格等各种严厉的资格罚。而我国，即便作为其他各种商事、经济法规的最后保障法的刑法，其惩处力度也是非常不力的。例如，无论是刑法原第163条、第164条的规定，还是《刑法修正案

（六）》的相关规定，都无取消经营资格的资格刑规定。此外，由于刑法第163条、第164条所规定的犯罪主体只能是自然人，在相关的犯罪案件中，即便按照相应规定，没收犯罪人的全部财产或者处以最高额的罚金，对于资产雄厚的单位而言，也影响甚微。

说其不厉，从立法上看，我国的贿赂犯罪防线本身就过于靠后：就受贿罪而言，既要求收受贿赂，还要求受贿人务必“为他人谋取利益”；此外，行贿和受贿的“标的”都只能是“财物”，而且仅是“承诺”交付财物绝对够不上行贿，得实际交付财物完毕才能构成刑法意义的行贿。可见我国反贿赂法网确实过于粗疏、宽泛。再从执法上看，商业贿赂，目前已经逐渐衍生为通行于贸易各方的“潜规则”，而此一恶行在国内的大面积泛化，又反过来大大牵拽了国内警方的侦破力及其他执法资源，从而导致案件侦破率、处置率均过于低下，犯罪黑洞因而更大，[13]例如从公安机关的立案数看,2000年至2006年6月,全国公安机关立公司、企业人员受贿犯罪案件仅有2529起,立对公司、企业人员行贿案件仅有564起，商业贿赂犯罪案件占同期所有经济犯罪案件立案数的比例始终非常小,尚不到1。就连公安部官员也承认，这个统计数据并不能真实反映近年我国商业贿赂犯罪的客观情况，目前查办的案件只是冰山一角。[14]

第二，贿赂由行贿与受贿两个对向行为组成，因此各国在反贿赂犯罪时，在注意惩罚受贿行为的同时，也大力惩治行贿行为，例如美国的《反海外腐败法》就是专门规范总部设在美国本土的美国海外子公司或分公司的“行贿”行为的特别法案，在2002年的台湾辛克尔公司案中，虽然位于美国本土的辛克尔国际公司自愿披露了其台湾子公司的行贿行为，美国司法部还是对其提起了刑事诉讼，并处以200万美元的罚金。[15]中国则不然，长期以来，无论从立法还是执法层面看，我国对行贿行为的规范与惩处均不够有力，其打击重点始终集中在受贿贪官上，就全国而言,在近几年查处的贿赂犯罪案件中，立案侦查行贿犯罪的人数和所占比例虽然有所上升：2000年查处行贿犯罪嫌疑人1298人，占立案查处全部贿赂案件的12.5,到2004年上升到1952人,占17.3，[16]但是与被定罪判刑的受贿犯罪人数与所占比例相比，仍然有着天壤之别。

（四）立法与执法建议

针对目前反商业贿赂立法、执法工作中的上述问题，我们认为，可以从如下几个方面予以完善：首先，增加相应的处罚种类，构建宽严相济的惩罚体系。严的一面不是体现在加大刑罚的力度，而是体现在民事及行政处罚及各种处罚可能同时施加至被告人上，这一点，我们应该参考美国《反海外腐败法》的规定，根据该法，如果个人或公司违反其规定实施商业贿赂行为，可能面临如下三个方面的处罚：（1）刑事处罚，违法公司或商业机构可能会被处以2百万美元的罚款，高级职员、董事、持股人、雇员的代理人可能会被处以高达10万美元的个人罚款及5年监禁。（2）美国证券交易委员会针对违法公司及有关个人提起的民事赔偿诉讼。法院在判决时，还会考虑根据被告通过贿赂行为所获金钱利益，或者视其违法严重程度而确定另一固定数额的罚款，对个人而言，从5千美元到10万美元，对其他公司或商业机构，从5万美元到50万美元不等，两者从一重处罚。（3）美国政府的行政制裁。根据美国管理预算部颁发的实施指南，任何违反该法的个人或公司将被中止其参与政府采购的资格。如其非法行为被法院判决确认，其将失去获得出口资质的资格。美国证监会还可能禁止其参与证券业务。美国期货贸易委员会和美国海外私人投资委员会也会禁止其参与代理项目。而且非法支付的款项不得作为经营成本从应纳税款项中扣除等。

宽的一面可以从如下两个方面着手，第一，对于符合商业惯例的做法，在立法上予以承认，如可以规定如果是为了推动或加速“正常政府行为”的实施，而实施法律所禁止的相关行为，譬如获得政府文件、提供警察保护、提供通讯（电力、供水）服务、装卸货物等，不构成商业贿赂，另言之，即是在明确企业与个人“不可为”区域的同时，也应明确其“可为”区域，消除立法上的“模糊区域”，避免执法过程中的“灰色区域”；第二，在处理商业贿赂犯罪案件过程中，如果相关行为人能够迅速自我披露违法行为，与执法部门进行合作，司法部门可以考虑对之不起诉或免于处罚。

其次，加强程序性立法。目前所查处的商业贿赂案件表明，商业贿赂与政府权力紧密相连。而透明、公开、完善的程序是监督政府行为、预防商业贿赂的有效途径，因此各国反腐立法都非常注意程序立法，并强调违反程序的法律后果，以方便社会对政府行为进行监督，并为公众在权利受到政府行为侵犯时提供救济。这一点对于我国而言尤其具有重要意义，因为我国的许多实体立法并无配套的程序保证，尤其缺少公共机构违反程序应当承担何种不利法律后果以及公民如何获得有效救济的规定。

因此，我们可以考虑制定一部综合性的《行政程序法》，就行政行为的具体问题尤其是政府违反行政程序应当承担的不利法律后果与公民获得救济的途径作出规定。此外，可以考虑就某些对于预防腐败特别重要的程序进行特别立法，如可以针对信息公开程序制定单行《信息公开法》，就政府应予公开的信息的范围、公民获得政府信息的途径、程序以及政府违反信息公开程序的后果作出规定。

最后，统一执法体系，加大执法力度。所谓统一，是相对于打击商业贿赂的“体系”而言。因而，其执法机构并不仅限于一家；但各家又须统一于一个法治体系。具体而言，国家各级经济行政管理机关，理所当然地应为各类商业贿赂行为的执法机关。但是，鉴于此类机关每天还有其他多种行政业务亟待处理，因而，将处理商业贿赂的全副重担都交付他们，势必因人力上的不济导致难于发案的犯罪黑洞人为增加因此，在相关行政机关之上，有必要设立一个统一协调处理此类贿赂案件的专门性机关，如韩国的“反腐败委员会”，新加坡的“腐败行为调查局”。[17]目前，我国的存在诸多反商业贿赂机构，国务院也曾下设监察局，检察系统反贪局，但此类机构或者是针对特殊的行为主体，或者是针对刑事案件，从而使某些商业贿赂行为成为漏网之鱼，因此在我国设立专门的反商业贿赂执法机关，或者是协调机关，加强资源共享与信息交流，有助于加大反商业贿赂的力度，提高治理工作的效率与质量。

三、反洗钱：斩断黑金外流的通道

犯罪与洗钱紧密相连，甚至在一定程度上形成了共同体：有了犯罪收益的源头，就会有洗钱的暗流。所以“反洗钱”与“打击犯罪”密不可分：严厉的打击犯罪能够减小反洗钱的压力，有力的反洗钱能够增强打击犯罪的成效。所以，在致力于惩治犯罪，展开专项治理工作的同时，国家也在逐步完善反洗钱的法律体系，加强反洗钱的执法力度，以斩断黑金外流的通道。在法制建设方面，2006年6月，全国人大常委会在《刑法修正案

（六）》中对刑法第191条第1款关于洗钱罪的规定进行了修订，扩大洗钱罪上游犯罪的范围，并在2006年10月通过了《反洗钱法》；在执法方面，根据2006年12月公安部、中国人民银行联合召开的新闻发布会，在2006年全国破获了重大地下钱庄案件7起，抓获犯罪嫌疑人44名，缴获冻结资金折合人民币5800多万元，涉及非法经营资金达140多亿元人民币，并查处了一系列涉案金额巨大的洗钱案件，如广东珠海黎某等人非法吸收公众存款案、浙江杭州某公司等抽逃出资案、浙江宁波涉赌涉税洗钱案、广西黄广锐洗钱案等。[18]

（一）洗钱的途径与危害

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洗钱指犯罪人通过银行或者其他金融机构将非法获得的钱财加以转移、兑换、购买金融票据或直接投资，从而压缩、隐瞒其非法来源和性质，使非法资产合法化的行为。在计划经济时代，洗钱问题并没有引起立法者的重视。进入20世纪90年代之后，随着市场经济的深入发展，社会转型的加速，犯罪尤其是腐败犯罪日益严重，为此，中国加大了打击犯罪的力度，并展开了专项治理工作，例如反黑、禁赌、反商业贿赂。为了逃避法律制裁，“正当地”享受犯罪收益，犯罪分子纷纷利用各种手段进行洗钱，转移犯罪收益，目前查处的案件表明，国内的犯罪人主要通过如下几个途径进行洗钱：（1）购买有形资产或者证券、股票，如利用犯罪收益购买房地产等不动产，也可以购买小汽车、贵重金属、钻石珠宝、古玩字画等动产；（2）利用双重发票，例如公司故意以抬高的价格从国外的子公司订购货物，比如某批货物实际价值只有80万美元，却以100万美元的价格成交。公司付款时按子公司开出的100万美元的发票付款，而子公司入帐时以实际价值80万美元的发票入帐，二者之间的差价就由非法金钱收益构成，由子公司存入国外的特定帐户中，如此就通过合法的贸易，掩盖了非法金钱收益的真正来源；（3）携带巨款出境，即直接将现金秘密运至国外，然后将现金存入国外的金融机构；（4）通过地下钱庄转移犯罪收益，如在上海市公安机关2006年查处的一个案件中，被告人自2004年在上海租赁的住宅内从事新加坡与中国两地间的非法汇款及货币兑换业务，其业务范围涉及我国25个大、中城市，非法经营额达50亿元人民币；[19]（5）利用银行票据或者信用证转移资金，即洗钱者将现金带至银行，经过一系列的交易，既可以将小额钞票换成大额钞票以利携带，也可以将现金兑换成国库券、银行汇票、信用证、旅行支票或其他金融工具；（6）虚假投资，例如注册空壳公司，这种公司只存在于纸上，不参与实际的商业活动，仅作为资金或有价证券流通的管道；（7）虚假捐款；（8）利用赌场进行洗钱，例如在2003年执法机关查处的“浙江8·27赌资洗钱案”中，就是澳门赌场放贷公司向大陆赌客放贷，来大陆将收回的人民币通过外汇黑市兑换成港币，并经由珠海等口岸转向澳门；（9）将犯罪收益混入合法收入之中，例如在2004年广州市海珠区人民法院审理审理的“广州汪照洗钱犯罪案”案中，犯罪人就是用毒资520万元港币购得广州百叶林木有限公司60％的股权，并运送毒资作为转让款。后又将上述公司更名成立新公司，他们以经营木业为名，采取亏损账目的手段，将毒品犯罪所得转为合法收益。[20]

洗钱通常要经过三个步骤：第一步“入账”，对非法活动得来的钱财进行初期处置，通常是将黑钱存入银行；第二步“分账”，通过一系列的复杂的金融交易，如银行转账、现金与证券的交换、跨国转移资金等，来掩盖非法钱财的真实来源，掐断查账线索；第三步“整合”，将资金转移回犯罪地，以合法的形式回到罪犯手中。此时，犯罪收益已经披上了合法的外衣，犯罪收益人可以自由地使用该犯罪收益了。

洗钱犯罪的危害主要体现在如下四个方面，首先，洗钱为其他严重犯罪活动“输血”，日益成为贩毒、恐怖活动、走私、贪污、诈骗、涉税等犯罪活动的伴生物，如果黑社会组织的洗钱一旦成功，黑社会的犯罪活动就越发猖獗，对社会的破坏范围、破坏程度也就更大更深。其次，洗钱会导致资金外流，影响国家的外汇储备和税收，危害国家的金融稳定和安全。再次，洗钱主要是通过金融体系完成的，而金融机构是靠信用立足的，信用是其“生命线”，若金融机构为洗钱分子所利用而被揭露，公众就将会金融系统的信用产生质疑，那将严重动摇其的信用基础。最后，洗钱还对中国社会经济造成了深层次危害。许多腐败分子通过洗钱把国有资产合法地转为己有，导致国有资产大量流失，而且外来黑钱流入中国境内，往往过多集中在娱乐场所、酒店等投资上，犯罪分子将钱“漂白”后，通常会放弃这些产业，从而引起行业经济震荡，造成宏观经济失控或结构失调。

（二）反洗钱体系的构建

虽然早在1997年中国修订后的刑法就已经将洗钱行为定性为犯罪，[21]但是并没有建立起完善的反洗钱机制与执法网络，而且贪官外逃的现实表明，刑事立法将洗钱罪的上游犯罪限制在“毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪”影响了专项治理工作的成效，反洗钱国际合作立法的缺失，也为打击跨国洗钱行为带来了障碍。与此相对应的是，洗钱行为日渐猖獗，据中国有关部门的官员表示，中国目前内地每年通过地下钱庄洗出去的黑钱至少2000亿元人民币，占中国GDP的2，[22]另据中国人民银行2005年发布的《反洗钱报告》，2004年中国各银行类金融机构共报告人民币大额和可疑交易463.91万笔，交易金额累计165820.75亿元；报告大额和可疑外汇资金交易431.62万笔，交易金额累计11981.66亿美元；央行和外汇管理局配合公安机关成功破获洗钱及相关案件50起，涉案金额高达5.7亿元人民币和4.47亿美元。商务部的统计也显示，截至2004年，中国约有4000余名贪官逃至国外，卷走资金多达500亿美元。[23]为此，中国近年来致力于完善反洗钱体系，构建反洗钱网络。

首先，签署、批准国际公约，积极展开国际反洗钱合作。2000年和2001年，我国签署了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》，在2005年，中国又批准了《联合国反腐败公约》，这些公约对于制止跨国洗钱起着非常重要的作用。此外，我国的反洗钱国际合作取得明显进展，在加入有关反洗钱国际组织和开展双边、多边国际合作方面均取得了一定成效。2004年10月，中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、白俄罗斯共同作为创始成员国成立了“欧亚反洗钱与反恐融资小组”（EAG）。2002年以来，公安部、中国人民银行在其它部门的支持下，为我国加入“金融行动特别工作组”（FATF）做了大量工作。2005年1月，我国正式成为了该组织的观察员。日前，在中国人民银行的组织下，包括公安部在内的相关部门已顺利完成了FATF的现场评估工作。

其次，修订国内立法，完善反洗钱法律体系。在刑事立法方面，继1997年刑法第191条正式规定了洗钱罪，将毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪规定为洗钱罪的“上游”犯罪后，2001年12月，全国人大常委会通过的《刑法修正案

（三）》中又将恐怖活动犯罪增列为洗钱犯罪的“上游”犯罪，2006年6月通过的《刑法修正案

（六）》中，进一步将贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪增列为洗钱罪的“上游”犯罪。

在行政立法方面，2006年10月，我国正式发布了《反洗钱法》，对我国的反洗钱工作机制、金融机构的反洗钱义务等进行了明确了规定。我国还通过立法逐步建立了大额和可疑交易报告制度。2003年1月，中国人民银行发布了《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑资金支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》，首次确立了反洗钱行政管理制度，建立了以银行业为核心的、全面的金融机构反洗钱管理制度。2006年11月，中国人民银行又发布了《金融机构反洗钱规定》和《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》，取代了原有的行政法规，将大额和可疑交易报告的范围扩展到证券和保险领域。

最后，加强机构建设，构建反洗钱网络。2002年4月，公安部专门设立了洗钱犯罪侦查处。2002年7月，中国人民银行成立了反洗钱工作领导小组，并设立支付交易监测处和反洗钱工作处。2003年，中国国家外汇管理局成立了反洗钱工作的专门机构。在这些专门机构之外，2002年国务院还批准成立了由公安部牵头的包括最高人民法院、最高人民检察院等16个部门的反洗钱工作部际联席会议，2003年5月，牵头部门调整为中国人民银行。2004年6月，经国务院批准，联席会议的成员单位扩大到23个。

四、刑事被害人救助：宜早不宜迟

刑事诉讼法第77条规定，“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼”，刑法第36条也规定，“由于犯罪行为而使被害人遭受经济损失的，对犯罪分子除依法给予刑事处罚外，并应根据情况判处赔偿经济损失”。但在实践中，如果犯罪人没有赔偿能力，或者案子进入了漫长的司法程序，受害人就无法及时获取赔偿，如此，许多被害人在获得了形式上的正义之后，生活却陷入了困境。例如，在2006年11月吉林省通化市人民法院审理的石悦军特大杀人案中，虽然判处被告人石悦军死刑，同时宣判赔偿６名被害者及其家属死亡赔偿、丧葬费、生活费、医疗费等费用共计83万多元，但被告人表示无力支付，大多数被害者家属也认为希望渺茫。此类情形也广泛地存在于其他众多的刑事案件中，如邱兴华案、杨新海案以及马加爵案等。

据统计，自2001年以来，我国每年刑事犯罪立案均在400万起以上，破案率均为40～50，除了那些经济条件相对较好的受害人外，每年可能至少有上百万被害人因为得不到加害人的赔偿而身陷绝境。[24]因此，如何保证被害人在获得形式正义的同时，也获得实质正义，已经成为建设和谐社会过程中必须要解决的重大问题。鉴于此，2007年年初，最高人民检察院与江西省人民检察院、中国犯罪学会部分学者共同草拟了“被害人国家补偿立法建议稿”，准备提交立法机关；最高人民法院在部署2007年的工作时，也将“研究建立刑事被害人国家救助制度”作为一项重要工作提了出来。据悉，目前四川、上海、福建等省市也已经计划或开始探索这一制度。

刑事被害人国家救助制度是司法文明和司法和谐的体现和要求。在过去20多年中，我国在刑事领域对犯罪嫌疑人和被告人的权益保护方面取得了很大进步，但近年来，越来越多的人开始认识到，我们对被害人的权益保护没有得到平衡发展，其中对陷入经济困境的被害人缺乏必要的救助制度就是突出的一例。这一制度的缺位，既不利于抚平被害人所遭受的犯罪创伤，赢回对法律制度的信任，也不利于缓解被害人与被告人一方的矛盾和仇恨，因而也就不利于被害人融入社区和被告人回归社区。因此，建立刑事被害人国家救助制度，宜早不宜迟。

在刑事被害人国家救助制度的建立过程中，以下几点值得注意：一是各级法院必须取得同级党委和政府的支持和配合，从财政上解除后顾之忧。有钱才好办事，对被害人的救助决不能靠法院自己创收来解决，而是要靠地方政府和中央政府的“皇粮”来保证。可由最高人民法院向财政部申请专项拨款，并要求各地方政府实行配套拨款。二是要明确救助对象和条件。对象必须是犯罪被害人本人，本人死亡的，则其父母、子女和配偶亦可。条件则必须是那些因被犯罪所害而陷入经济困境，如无法支付医疗费用、无法获得维持生活的最低水准等。三是要对救助数额的标准作出规定。救助不可能象执行判决书一样，一个案子获得高额赔偿，而只能是与国家经济发展水平相适应的救济。而且，在对不同地区以及城乡不同被害人的救助上，恐怕还得视当地物价等因素而区别对待，否则片面强调“平等”反而会带来实质上的不平等。四是要对救助的申请和审批程序作出设计，一方面申请手续不宜太繁琐，另一方面又要通过公开透明的程序来确保资金的合理使用。

此外，还值得指出的是，如欲保证刑事被害人救助制度能够落到实处，取得实效，还需要采取措施，解决与之相关的一些问题。首先，由于法院只能针对审结的案子来对被害人提供救助，但实践中有的案子或者因为没有破，犯罪人没有被抓获，或者因为案件带有“疑案”性质，办案机关在“疑罪从无”的原则要求下，对被告人作出不捕、不诉或无罪处理，此时那些因被犯罪所害而陷入生活困境的被害人由谁来给予救助？建议公安部、最高人民检察院也借鉴最高人民法院的这一思路，出台类似的救助制度，从而使各种刑事被害人的救济不留下死角。需要说明的是，一旦刑事被害人救助的全部环节健全起来，就不必一定要等到结案后才救助，而是只要证明自己的生活困境系因遭受犯罪侵害所致，就不管犯罪人归案与否、也不管案件进展到何种阶段，救助要紧，先救助再说。

其次，对被害人的救助单靠国家的力量还不够，还需要社会的协助。这里包含两层意思：一是国家的公共资金有限，需要民间组织采取社会捐助等途径来弥补这方面的不足，在国外的救助制度中，慈善捐款也是被害人救助基金的重要来源之一；二是被害人不单面临一个物质上的救助问题，还有心理上的康复等。因此，我们应当鼓励、支持专门针对被害人救助而设立的非政府组织开展这方面的工作。

最后，国外除了对被害人的物质补偿，还有精神抚慰制度。而我国至今不承认刑事案件的精神损害赔偿，对被害人的精神损害视而不见，这不仅与我国民事司法实践已广泛适用精神损害赔偿的现实相脱节，而且也不符合对被害人进行救助和抚慰的初衷。因此，立法应当承认被害人有向犯罪人提出精神损害赔偿的权利，相应地，在犯罪人没有被抓获或无力承担精神损害赔偿时，国家和社会的有关机构就应当承担起对被害人的物质补偿和精神抚慰之职责。

五、赔钱减刑：争议中前行

2005年11月1日，被告人王×、赖×军、周×强抢劫并致被害人蔡×生死亡。在公诉机关提起刑事诉讼的同时，被害人的家属也依法提起了附带民事诉讼。因为该案的发生，被害人一家的生活已陷入了极端困顿的境地，蔡的女儿也因此面临失学。针对这一情况，负责审判法官多次组织案件的双方当事人进行细致的调解。被告人王×的家属同意先行赔偿原告5万元人民币，原告对此结果表示满意。被告人也表示要痛改前非。最后，法院根据双方真实意思表达，并依照法律，对被告人王×作出一定程度的从轻处罚，一审判处死缓。此后，据负责审判该案的东莞市法院介绍，像被告人王×一样通过补偿被害人经济损失获得刑事减刑的判例，在东莞两级法院已超过30宗，[25]另据悉，此类处理方式在其他地方也不同程度地存在。

上述事实一经报道，立刻引起了一片反对之声。有的观点认为，虽然法院是希望通过对这种赔偿机制的探索，再辅以国家赔偿，从而使被害人的利益可以得到最大维护，但是从法律上讲，一个人犯了罪，不仅要负刑事责任，当然也要负民事赔偿责任，“被告人赔偿被害人经济损失”是法律题中应有之义。然而，在当下，却是被告人被判刑之后，判决书判定的赔偿，被害人往往一分钱都拿不到，判决书成为了一纸空文；反而往往是被害人事先与被告人协商好了，被告人能得到减刑，被害人能拿到赔偿。出现这种问题当然与一些被告人没有赔偿能力有关，但跟被告人故意转移或者隐瞒财产，以赔偿来要挟被害人要求减刑也有关系，如果同意减刑就赔偿，否则就是“要钱没有，要命有一条”，所以，在现有的司法环境下，过度提倡“对作出经济赔偿的被告人给予从轻处罚”的措施，可能成为被告人收买司法人员或被害人的工具，妨碍司法公正。[26]还有的观点直接指出，实行“赔偿减刑”有损法律正义，此先例一开，可能使“拿钱赎刑”乘虚而入，得不偿失，而且“赔钱减刑”缺少法律依据。[27]即使是对这一做法持宽容态度者，也对如何保证实践的公正性表示担忧。

我们认为，首先，“赔钱减刑”这一思路是值得肯定和继续摸索的，因为它回应了国内外刑事政策的呼唤，是推动和谐司法的一次有益尝试。自上个世纪70年代以来，西方社会基于对现代刑事追究模式的反思，认识到片面强调公诉制度导致了对犯罪原始矛盾也就是被害人与犯罪人的矛盾的遗忘，特别是对被害人的感受和利益照顾不周，因而出现了从“报应性司法”向“恢复性司法”的转向，旨在通过调解、道歉、真诚悔过、积极赔偿等方式，恢复被害人与犯罪人、与社区之间的关系。与之相对应，我国在建设社会主义和谐社会的大背景下，也在试行刑事和解以及本文中所讨论的积极赔偿受害人等制度。这些做法是以人为本在刑事司法领域的体现，有利于助推和谐司法。正因此，最高人民法院院长肖扬在2007年年初强调指出：“要注重发挥刑事附带民事诉讼中调解的重要作用，对于因婚姻、家庭等民间纠纷引发的刑事案件，积极赔偿反映了被告人弥补犯罪损失、真诚悔罪的心态，如果取得被害人的谅解，从轻处罚有助于减少社会对抗，促进社会和谐。”

其次，“赔钱减刑”也并非难以在现实法律中找到依据。赔钱获减刑的前提是真心悔罪，而真心悔罪意味着犯罪人的人身危险性比较低。根据刑法第61条规定，对于犯罪分子决定刑罚的时候，应当根据犯罪的事实、犯罪的性质、情节和对于社会的危害程度，依照本法的有关规定判处，该条规定隐含着将人身危险性作为量刑依据的意蕴。与该条规定相比而言，刑法第72条关于缓刑适用的规定就更为直接，根据该条，对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现，适用缓刑确实不致再危害社会的，可以宣告缓刑，明确将犯罪人的人身危险性列为是否考虑适用缓刑的条件之一。此外，最高人民法院2000年颁布的《关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》也规定，被告人已经赔偿被害人物质损失的，人民法院可以作为量刑情节予以考虑。

再次，虽然“赔钱减刑”有一定的现实法律依据，但应当明确的是，并不是所有的案件都可以赔了就减轻甚至免除刑罚，也并不是所有的案件只要赔偿了就一定能减轻甚至免除刑罚。那种认为“赔了就不再罚（刑罚），罚了就不再赔”的观点是错误的。以上述案件为例，如果被告人本人有可供执行的财产，即使他被判处死刑立即执行，也应给予被害人家属以丧葬费、抚养费、赡养费、医疗抢救费和死亡赔偿金等赔偿。当然，该案是其家属协助赔偿的，按照“罪责自负”的原则，其家人没有赔偿的义务，但是如果积极赔偿能取得被害人一方的谅解和法院乃至检察院的认可，而被告人本人又没有赔偿能力时，作为家人甚至友人，从亲情友情出发，自愿地给予协助，这应当予以许可，同时也不违背“罪责自负”原则，因为“罪责自负”的立法本意是为了防止“罪及他人”，这种自愿地协助被告人赔偿与那种非自愿地被无辜株连是有本质区别的。

最后，如何保障“赔钱减刑”的公正性，保证在实现功利目的的同时不损害法律正义，确实是我们应该予以关注的。因此，应该建立配套机制来规范“赔钱减刑”的适用。可以考虑从如下几个方面着手：第一，限定案件的范围，比如可以将一些重大的恶性案件、有组织犯罪的案件排除在可以适用的范围之外；第二，法官应该征求被害人或其亲属的意见，如果后者表示同意，才可以安排犯罪人与被害人或其亲属见面，真诚悔罪，求得后者的谅解；第三，保证被害人或者其亲属自愿同意接受赔偿；第四，犯罪人积极履行赔偿义务。因为，“赔钱减刑”的目的不但在于补偿被害方的损失，而且在于促进被害人与犯罪人之间的和解，恢复被损害的社会关系，只有面对面进行对话，确保被害方的自愿性，才能实现这一目的。

六、收回死刑复核权：后续工作亟需跟上

2006年10月31日，全国人大常委会修改了《人民法院组织法》，将该法原第13条修改为第12条：“死刑除依法由最高人民法院判决的以外，应当报请最高人民法院核准，”并决定修改人民法院组织法的决定自2007年1月1日起施行。2006年12月，最高人民法院作出了《关于统一行使死刑案件核准权有关问题的决定》，决定自2007年1月1日起，最高人民法院根据全国人民代表大会常务委员会有关决定和人民法院组织法原第13条的规定发布的关于授权高级人民法院和解放军军事法院核准部分死刑案件的通知，一律予以废止，死刑除依法由最高人民法院判决的以外，各高级人民法院和解放军军事法院依法判处和裁定的，应当报请最高人民法院核准。至此，关于收回死刑复核权的争论告一段落。好范文版权所有

但是，收回死刑复核权不是完结，而是更艰难、更漫长的征途的开始。因为收回死刑复核权的目的在于贯彻我国秉持的“慎杀、少杀”的死刑政策，落实宪法关于“保护人权”的规定，因此在收回死刑复核权后，如何保证死刑案件的质量，把好复核关，是必须要解决而且是必须要解决好的问题。为此，最高人民检察院、最高人民法院已经联合或者独立公布了若干司法解释，以明确实践中的具体问题，实现收回死刑复核权的最终目的，如最高两院联合于2006年9月公布了《关于死刑第二审案件开庭审理程序若干问题的规定(试行)》，最高人民法院2007年2月公布了《关于复核死刑案件若干问题的规定》。目前，保证最高法院收回死刑复核权收到“限制死刑适用”实效最迫切的工作是要防止“上有政策，下有对策”，杜绝实践中的一些不正常的做法。

例如在2005年12月7日最高人民法院在《关于进一步做好死刑案件第二审开庭审理工作的通知》明确要求，自2006年7月1日，对所有死刑二审案件实行开庭审理，在《关于统一行使死刑案件核准权有关问题的决定》中，规定2006年12月31日以前各高级人民法院和解放军军事法院已经核准的死刑立即执行的判决、裁定，依法仍由各高级人民法院、解放军军事法院院长签发执行死刑的命令。应该说，从收回死刑复核权的根本目的出发，应该理解成：凡是在2006年7月1日之前二审尚未开庭的死刑案件，之后都应该开庭审理；凡是在2007年1月1日之间尚未执行死刑的犯罪人，其死刑判决都应该由最高人民法院复核。但是在实践中，有的法院利用规定中的漏洞，通过将“2006年7月1日理解成案卷移送时间”，或者将裁判作出的时间前移到2006年12月31日之前，以避免将案件报送最高人民法院统一复核。请看下面的案例：

2006年，某律师担任了一起死刑二审案件的辩护人，直到年底，也没有通知开庭，于是该律师对案件的信心大增。因为众所周知，按照最高人民法院的要求，自2006年下半年起，所有死刑二审案件都要开庭审理；而自2007年1月1日起，所有死刑案件都要经最高人民法院复核。但让该律师意外的是，在2007年1月下旬，该省高级人民法院已经下达死刑执行令并将上诉人执行死刑！该律师问该案的承办法官：为何在执行死刑前作为律师的该律师没有收到裁定书？承办法官说：自从陕西的“枪下留人”案发生后，承办法官们所在的省就采取执行完死刑再寄送裁定书或判决书给律师的做法，以免律师在死刑执行前又到最高人民法院“喊冤”。该律师说这不是不利于防止冤假错案吗？承办法官说反正此前已经听取了律师的意见。

该律师又问：为何二审不按照最高人民法院的要求开庭审理？承办法官说：因为此案的案卷是2006年上半年移送过来的，所以该律师们认为不属于最高人民法院要求开庭审理的下半年的范围。该律师说：最高人民法院的要求意思非常明确，它不是指案卷移送的时间，而是指案件作出决定的时间，你们这么理解是不对的。对方说：反正我们这里就是这样做的，也只是按领导的指示办。该律师接着问：现在不已经是2007年了吗？你们为何不报最高人民法院复核就执行了死刑呢？承办法官回答说：去年年底我们高院审委会对一批这样的历史积案进行了清理，因此具体作出决定的时间应是那时审委会讨论的时间，而不是现在，所以不必报请最高人民法院复核。最令人深思的是：明明是2007年1月下旬下的裁定，上面却赫然写着“2006年8月11日”。[28]

上述案例表明，虽然死刑复核权已经收回最高人民法院统一行使，最高司法机关也已经颁布了若干司法解释，但是地方法院还是可以通过“下有对策”来绕过最高司法机关的规定。因此，为了切实保证“慎杀、少杀”目的的实现，保证收回死刑复核权取得实效，还需要采取措施对死刑二审程序、死刑复核工作进行规范。我们认为，当前应加强以下几方面的工作：第一，增加死刑复核程序的透明性。虽然最高人民法院已经表示，“死刑复核程序不是审判程序，而是救济程序。因此，复核死刑案件是对原审裁判的事实认定、法律适用符合诉讼程序的书面审理，依法合议庭由3名法官组成”，[29]但以往的教训表明，书面审理容易造成暗箱操作，因此有必要采取措施增加死刑复核程序的透明度，例如允许新闻媒体进行采访报道，辩护律师就重要证据申请法院进行审查核实，公众获得完整的复核结果文书等等。

第二，说明裁决理由。上述《关于复核死刑案件若干问题的规定》第12条规定，最高人民法院依照核准或者不予核准死刑的，裁判文书应当引用相关法律和司法解释条文，并说明理由。将复核的法律、事实依据公之于众，有利于保证死刑复核的质量，也有利于二审或者一审法院的重审工作。但是，仅仅如此是不够的，就如最高人民法院的负责人所言，“确保准确适用死刑，一审是基础，二审是关键”，[30]为了从源头上保证死刑的案件的质量，应该要求死刑案件的一审判决、二审裁决都说明判决结果的法律依据、证明情况、因果推论等问题，而且应该允许公众获得完整的裁判文书。

第三，粗略划定明确“准”与“不准”的界限。刑事实践差别无限，“一刀切”的做法当然不可行，但是据最高人民法院法官的介绍，目前90以上的死刑案件是故意杀人、故意伤害、抢劫、贩毒4种案件，[31]因此就这些案件粗略制定一个复核指导性意见或者司法解释，明确“准”与“不准”的界限，并将之公布于众，对于保证死刑适用的公平性，提高裁判的可接受性，都是非常有利的。

第四，规范相关的技术性问题。刑事审判实践表明，一些简单的技术性问题也可以导致死刑案件久拖不决，致使被告人长时间遭受冤狱，例如2005年被改判无罪的湖北佘祥林，反反复复历经5次审判，2次被判处死刑，被无罪羁押10余年，因为刑事诉讼法并没有规定二审、重审的次数或者其他方面限制等技术性问题。[32]在死刑复核中也无可避免地会存在这些问题，例如根据上述《关于复核死刑案件若干问题的规定》第3条、第4条与第5条的规定，最高人民法院复核后认为原判认定事实不清、证据不足的，认为原判认定事实正确，但依法不应当判处死刑的，认为原审人民法院违反法定诉讼程序，可能影响公正审判的，都应裁定不予核准，并撤销原判，发回重新审判。但是该规定没有限制可以发回重审的次数，如果下级法院一次次的判处被告人死刑，但是又都存在相同的问题，是否最高人民法院就一次次无限制的发回重审？从审判公正与司法效益的角度出发，应该尽快解决这些技术性问题，比如对于上述问题，可以规定如果在最高人民法院2次发回重审后，下级法院发送复核的死刑判决仍然存在相应缺陷的，最高人民法院可直接改判。

第二篇：2014年中国法治状况与2015年发展趋势

2014年中国法治状况与2015年发展趋势

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李 林

（在《法治蓝皮书（2015）》发布暨中国法治发展与展望研讨会上的致辞）

第一部分 2014年中国法治状况

2014年是全面深化改革的开局之年，是全面依法治国的布局之年。2014年，中国共产党第十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。决定提出，坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。

2014年是全国人民代表大会成立60周年。60年来，人民代表大会制度作为国家的根本政治制度，在保证人民当家作主，保证国家政治生活安定有序，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一方面，发挥了不可替代的作用。

2014年，中国首次将12月4日定为国家宪法日。

2014年，中国加强执政党对法治建设的领导，注重创新立法体制机制，推进法治政府建设，开展司法改革试点，加强司法人权保障，推进地方法治建设，依法治国取得显著进展。

一、加强党对法治建设的领导

进一步强化了法治建设坚持党的领导的原则。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求。必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。

依法执政是依法治国的关键。各级领导干部要牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。

加强党内法规制度建设，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，把依规治党与依法治国结合起来，提高党内法规执行力。对任何腐败行为和腐败分子，必须依纪依法予以坚决惩处，决不手软。提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。

二、立法工作

2014年，中国的立法活动活跃，制定新法、修改旧法，谋划立法体制变革，提升立法质量，积极为深化改革提供法律依据。回顾全年，立法活动主要体现为以下几个方面。

（一）完成、启动一批重要法律的修改，立法顺利转入深化阶段 2014年，全国人大常委会共审议20件法律草案，修改法律10件，制定法律2件，作出8个法律解释。几部对中国法治进程极为重要的法律，完成了修改或审议工作。比如，对于推动中国法治政府建设有着重要作用的《行政诉讼法》修改完成，明确了行政诉讼解决行政争议的目的，扩大了受案范围，将规章以下规范性文件纳入审查范围。对《安全生产法》、《环境保护法》、《大气污染防治法》的修改或审议，进一步完善了相关领域的治理机制。

（二）发挥立法在改革中的引领作用，以法治助推改革深化

重大改革必须于法有据，对立法提出了新要求。2014年，全国人大常委会修改了《保险法》《证券法》、《注册会计师法》、《政府采购法》、《气象法》，为削减行政审批、下放管理权限等提供法律保障。全国人大常委会分别作出关于开展刑事案件速裁程序试点、关于设立知识产权法院、关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定，关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定，为探索完善刑事诉讼程序、健全知识产权司法保护体系提供法律依据和支持；对授权国务院在自由贸易试验区、33个试点县(市、区)暂时调整实施有关法律规定问题分别作出决定。国务院发布了《国务院关于修改部分行政法规的决定》、、《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》，废止2部行政法规，修改29部行政法规。这些立法措施，有力引领和助推了改革的深化。

（三）立法机关加强立法解释，运用有权解释践行法治精神

在注重法律修改的同时，立法机关还积极开展立法解释工作，分别对《刑法》第30条、第79条第3款、第158条、第159条、第254条第5款、第257条第2款、第266条、第271条第2款、第312条、第341条以及《民法通则》第99条第1款、《婚姻法》第22条作出立法解释。类似这样由立法机关进行立法解释的情况过去并不多见。立法机关主动作出立法解释，解决了部分过去法律解释令出多门、司法机关借司法解释自我授权的问题，更加符合法治的精神。

（四）公众参与立法程度明显提高，推动民主立法、科学立法进程 2014年，国家立法机关多次就立法征集意见，公众的立法参与程度有显著提升。2014年，立法机关共有10部立法草案公开征集意见，其中《行政诉讼法》的修正案草案甚至两度征集意见，公众参与踊跃。另外，《刑法修正案

（九）（草案）》征求意见，共有15096人参与，提出了51362条意见或建议。这表明，立法关系到公众的根本利益，公众越来越关注立法活动，愿意也有能力就立法草案提出意见或建议，只有集思广益，才能立良法、立善法。

三、法治政府

2014年，法治政府建设着力于推动政府全面履行职能，如减轻企业负担、激发市场活力，转变管理方式，加强执法，加强对行政权力的监督等。

（一）减轻企业负担、激发市场活力

2014年，国务院分3批取消和下放行政审批事项247项。经过清理，游离于《行政许可法》之外、面向行政相对人的非许可审批将逐步退出历史舞台，企业经营中因行政管理过多造成的负担将大幅减轻。

（二）创新管理手段、转变管理方式

政府转变管理方式，把直接干预变为间接引导。例如，《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》提出，实行注册资本认缴登记制、改革检验验照制度等，政府管理开始从重事前管理向重事中、事后管理转变。

（三）加强行政执法，促使全面履职

加强行政执法，全面履行政府职责。国务院办公厅《关于印发2014年全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作要点的通知》、《关于印发2014年食品安全重点工作安排的通知》、《关于加强环境监管执法的通知》等一系列文件，均要求各级政府在各领域加强执法工作，促使政府全面履行职责。

（四）突出重点领域信息公开，推进阳光政府建设

2014年，国家继续加大政府信息公开力度，几乎所有重点领域都在信息公开方面有所突破。例如，国务院转发的《关于依法公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件信息的意见（试行）》，要求行政执法机关主动、及时公开适用一般程序查办的假冒伪劣和侵权行政处罚案件相关信息。《2014年政府信息公开工作要点》提出，推进行政权力运行信息公开，重点推进财政资金信息公开、公共资源配置信息公开、公共服务信息公开等。

（五）规范权力运行，加强权力监督

2014年12月31日国务院常务会议审议通过了《政府采购法实施条例》。该条例的实施将进一步把政府采购纳入规范化、法制化轨道，构建规范透明、公平竞争、监督到位、严格问责的政府采购工作机制，铲除滋生腐败的土壤，把宝贵的公共资金用在刀刃上。

《行政诉讼法》自1989年制定后完成首次修改。近年来全国法院年均受理行政案件仅有十几万件（2013年为1

21万件），占全部案件总量的比例很低。《行政诉讼法》的修改对于拓宽“民告官”法律渠道，完善依法维权和化解行政纠纷机制，改进和完善行政诉讼起诉、审理、判决、执行等机制，强化对行政机关依法行政的监督，均具有不可忽视的重要意义。

四、司法改革

2014年，司法改革成为广受关注的领域。

（一）出台改革试点方案，深化司法体制改革

2014年6月，中央全面深化改革领导小组审议批准《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，将完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理四项任务列为2014年的司法体制改革重点，并决定在上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点。

（二）发布“四五”改革纲要，探索法院改革新路径

2014年7月，最高人民法院发布了《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》，其宗旨是着力解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题，确保人民法院依法独立公正行使审判权，探索法院改革新路径。

（三）改革涉诉信访机制，在法治框架内解决矛盾纠纷 2014年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，提出了改革涉法涉诉信访工作机制、依法处理涉法涉诉信访问题的总体思路。为拓宽受理渠道，实现归口办理，最高人民法院还制定下发了《关于进一步推进涉诉信访工作机制改革的若干意见》，要求人民法院通过信访大厅接待来访、受理申诉来信、网络办理信访三种渠道保证当事人信访申诉畅通无阻。

（四）设立跨区法院、检察院，保障司法权力独立行使

中央全面深化改革领导小组审议通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》和《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，通过设立跨行政区划法院，集中审理跨区域的民商事、行政和环境资源案件，排除地方对司法的影响。最高人民法院设立了巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件，各地还在探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院，以排除对审判工作和检察工作的干扰，保障法院和检察院依法、独立、公正行使审判权和检察权。

（五）探索专门法院建设，提升专业司法审判水平

2014年，中国进一步探索专门法院建设，如北京、上海和广州设立了知识产权专门法院，最高人民法院设立了专门的环境资源审判庭，集中审理知识产权和环境资源方面的案件。

（六）完善刑事司法制度，加强人权司法保障

2014年，中国加强人权司法保障主要做了以下工作：讯问过程的全程录音录像，授权司法机关试行刑事速裁程序，完善司法救助制度，纠正冤错案件。

（七）加强减刑、假释审查，预防司法腐败，保障司法公正

（八）继续深化司法公开，促进阳光司法，提升司法公信力

最高人民法院发布了《关于人民法院执行流程公开的若干意见》、《审判流程公开暂行办法》、《关于减刑、假释审理程序的规定》等文件，从多个方面要求各级法院深化司法公开工作。2014年，最高人民检察院发布了《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》，全面推行案件程序性信息网上查询，健全重要案件信息发布机制。这些措施不仅有助于倒逼法院、检察院的司法改革，而且有助于提升司法公信力。

五、廉政法治 2014年，中国法治发展进程中的一个亮点是，国家反腐败的力度和强度持续加大，成效显著，赢得了民众和社会的普遍认同。

（一）反腐败热度不减，成为中国廉政法治的新常态

2014年中国的反腐败力度不减、强度反增，反腐败成为中国廉政法治的新常态。国家查办了一批大案要案，***、徐才厚、令计划、苏荣等一批曾经位高权重的人员因涉嫌违法违纪被查处，彰显了国家对腐败案件的零容忍态度，打破了一些人“刑不上大夫”的幻想。去年各种“老虎”、“苍蝇”还有“硕鼠”被依法依规查处。十八大以来，每天有数百名公职人员和党员因为涉嫌腐败和违纪违法被查处，每天有数名处级和厅局级干部被查处。目前已有80多中管干部（其中副部级以上的有60多人）被查处，军队也有30多高官被查处，我们在反腐治权方面取得了阶段性的巨大成就。

（二）加强制度建设，构建惩防并举的制度机制

2014年，中组部印发《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》，中办、国公印发《关于厉行节约反对食品浪费的意见》、《关于严禁党政机关到风景名胜区开会的通知》、《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》及《中央和国家机关公务用车制度改革方案》等文件，围绕干部选拔任用以及厉行节约、反对浪费等问题，从多方面密筑反腐败的制度体系，努力造就“不敢腐、不能腐、不想腐”的吏治环境。为加大对腐败犯罪的惩治力度，《刑法修正案

（九）草案》拟进一步完善反腐败的制度规定。

（三）从严规范行为，防范公职人员的利益冲突

2014年，中央组织部直接抽查核实中管干部、省部级后备干部等1550名，各地各单位抽查核实厅局级、县处级领导干部60170名，有5名拟提拔中管干部、数十名拟提拔厅局级和县处级考察对象被取消提拔资格。

（四）加大跨国追赃追逃力度，让腐败分子无处可逃

根据公开的数据，在强大的攻势面前，截止到2014年12月中旬，公安部已缉捕归案在逃境外经济犯罪嫌疑人428人，最高人民检察院职务犯罪国际追逃追赃行动已从境外成功抓捕19人，外交部2014年完成10项引渡和刑事司法协助条约的谈判工作。

2014年中国在民商事和经济法治建设、社会法治建设，环境保护和公益诉讼法律制度建设等方面，取得了令人称赞的进步。2014年，也是中国地方法治建设全面启动推进的一年。

第二部分 2015年中国法治发展趋势

2015 年是全面推进依法治国的开局之年。这个局开得好不好，关乎全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党的整体战略布局，关乎治国理政的法治基本方式和依法治国基本方略的全面贯彻落实。

一、全面依法治国将在“四个全面”总体战略布局中发挥重大作用 全面依法治国是“四个全面”的重要组成部分。2015年，全面推进依法治国，必将在全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，全面从严治党、提高党的执政能力和执政水平的进程中发挥重大作用。

二、加强和改善党对法治建设的领导将发挥关键作用

坚持党的领导是建设中国特色社会主义法治的根本保证。2015年，执政党将更加重视法治建设，亲历亲为推进依法治国，党的领导与社会主义法治、党规与国法、依规治党与依法治国将进一步协调融合。各级党委将认真贯彻落实十八届三中、四中两个全会决定，全面负起依法治国和法制改革的领导之责、推进之责、协调之责、监督之责，积极主动推进地方、部门和行业的法治发展，中央和地方法治建设的整体推进将产生明显效果。

三、推进依法治权，反腐败保持高压态势

2015年，反腐败工作将继续保持高压态势，查处各类贪污腐败案件的力度不会减弱。依法治国将紧紧抓住领导干部这个“关键少数”，抓住依法治权、依法治官这个关键环节，切实把权力关进法律和制度的笼子里。国家在深入开展法治反腐的同时，将进一步推进反腐治权，从源头上完善监督制约权力的法治体系和法律机制，用制度和法律管权、管人，营造不敢贪、不能贪、不想贪的法治和社会环境。

四、彰显法治为民，群众民生不断改善

2015年，民生法治建设将努力推进，通过法治造福人民、保护人民，保证人民依法享有广泛的权利和自由，维护社会公平正义，促进共同富裕。国家需要着力解决好民生问题，切实扶持中小企业发展，扩大内需，防范经济泡沫，健全劳动和社会保障立法，加大就业促进力度，扩大各项社保覆盖面，努力提高职工尤其是广大农民工的参保率，加大社会救助的力度，及时发现并有效化解社会稳定风险点。

五、加强立法的民主科学性，防止“拍脑袋”立法

全国人大刚刚通过修改的立法法，规范了授权立法，授予设区的市地方立法权，明确细化了“税收法定”原则，界定了部门规章和地方政府规章边界，加强了备案审查，规范了司法机关的司法解释。立法法的实施，将进一步规范立法行为，保障立法权的正确行使，对加强民主科学立法，克服部门主导立法倾向，防止少数人“拍脑袋”立法，保证立法体现民意，具有重大意义。2015年，国家将完善社会主义市场经济法律制度，修改证券法、促进科技成果转化法、种子法、农村土地承包法、广告法等；健全民主政治立法，修改选举法、地方组织法、代表法、行政复议法等；推进反腐败国家立法，研究修订行政监察法；推进社会立法，制定社区矫正法、反家庭暴力法、中医药法、慈善事业法，修改食品安全法、红十字会法，通过刑法修正案

（九）；加强文化、教育、生态领域立法，制定公共文化服务保障法、国家勋章和国家荣誉称号法，修改大气污染防治法、有关教育法律等；推进国家安全法治建设，制定国家安全法、反恐怖主义法、境外非政府组织管理法、网络安全法等。

六、积极推进法治政府建设，着力解决重点难点问题

2015年是法治政府建设全面推进之年，将着力解决以下重点难点问题：一是扎实推进行政审批制度改革，着力解决“上焦、中温、下凉”、取消行政审批事项含金量不高的问题；二是扎实推进行政执法体制改革，着力解决食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设等的“执法难”问题；三是推进行政管理体制改革，增加收入支出的透明度，着力解决有关部门随意批准过路费、停车费、官办慈善募捐、福利彩票、体育彩票等的问题；四是扎住制度围栏，坚决打掉寻租空间，努力铲除腐败土壤，着力解决行政权力腐败的问题。

七、司法改革不断深化，攻坚克难挑战多

2015年是司法改革攻坚克难的关键之年。党的十八届三中全会决定提出的17项、四中全会决定提出的65项司法改革已经轰轰烈烈的启动，司法改革的许多措施和试点是很值得期待的，但也面临一些问题和挑战。例如，去地方化后如何处理好法院检察院与驻地党政机关的关系，防止因缺少同级党政机关人财物的支持而影响工作的开展；杜绝对案件审判的批示干预的设想会否被各种潜规则所架空；在目前案多人少、案件数量日渐攀升的形势下，一旦变案件立案审查制为立案登记制，案多人少的矛盾是否会更加凸显；实行法官、检察官员额制，是否会对一批年轻法官、检察官的积极性产生较大影响，加剧人才流失；制定推进司法改革的时间表是否符合法治发展规律„„司法改革是一项政治体制改革，需要我们积极稳妥、循序渐进推进实施。

八、公开透明更加注重实际效果

2015年，公开透明将是所有公权力机关的工作重点之一。立法公开将会继续受到关注，各级立法机关的立法活动将更大程度上向公众开放，鼓励公众积极参与和提出意见。政府管理中的公开透明将会逐步深入各重点领域，并逐步细化公开的要求，以满足公众的信息需求。法院、检察院的公开工作在2014年取得明显成效的基础上，2015年仍面临着如何整合公开平台、继续提升公开质量、不断增强公开效果的任务。

九、地方法治建设全面发力，法治实践如火如荼

2015年，地方法治建设将在以下方面发力：一是在地方党委领导下制定本行政区划的法治建设纲要，先行先试、改革创新，把中央全面依法治国的总体要求落实到本地方的实践中；二是进一步加强和完善地方法治建设的领导体制和实施力量，适应“四个全面”的新要求，推进从经济GDP向法治GDP的转变；三是把平安建设与法治建设、精神文明建设与法治建设、经济建设与法治建设紧密结合起来，全面推进地方依法治理和经济社会发展；四是积极落实中央行政执法体制改革和司法体制改革的各项部署，不断克服司法的地方化和行政化倾向；五是法治文化建设进一步加强，公职人员和广大人民群众逐步养成尊法学法守法用法的意识，各类纠纷纳入法治框架解决，让法治真正成为一种信仰。

2015年是全国“六五”普法的收官之年，30年把法律交给亿万人民的普法成果值得我们共同期待。

第三篇：中国十三城市“依法治市”状况问卷调查

一、问卷调查的基本情况为了响应江泽民总书记提出的“依法治国、建设社会主义法治国家”的战略决策，在襢调查和理性分析的基础上探索符合法治规律和中国国情的法治道路，我们《依法治国研究》课题组继对南京、本溪两城市进行了全方位的实地调查，并分别撰写了综合性的调查报告刊载于《人民日报》、《法制日报》、《中国法学》之后，又于1997年2—4月对

13个城市进行了较大规模的问卷调查活动，以期对依法治国、依法治市状况的调查有一个由点到面的推进。这次问卷调查的13个城市，就地域分布看，涉及上海、湖南、云南、广东、安徽、宁夏等10个省、自治区、直辖市，其中既有沿海和东部较发达的城市，也有内地和西部比较落后的城市，地域跨度大、覆盖面广。就调查对象看，既包括党政军工作人员、企业经理、大专以上文化程度人员，也包括工人、农民、个体户、无业人员、初中以下文化程度人员。就调查方法看，既有面对面的个别访谈，也有标准化的问卷调查，使个别访谈的深入性与问卷调查的普遍性结合起来。就问卷的结构与内容看，力求做到真实性、清晰性和整体性的统一。真实性，即问卷调查尽量避免诱导性用语，以保证问卷结果尽可能反映被调查人的真实想法；清晰性，即问卷用语尽量明确，避免模棱两可；整体性，即问卷内容考虑到了前后印证，相互联系，以便整张问卷构成一个有机联系的整体。此次问卷调查共发出问卷1800份，回收问卷1550份，回收率为86.1，其中有效问卷1220份，约占回收问卷总数的79。课题组聘请专业人员对回收的问卷进行了规范的统计分析，得出的数据准确、可靠。通过对问卷调查统计结果的初步分析，我们既看到了依法治国进程中的问题，更看到了成就和希望。我们深切地感受到，依法治国、建设社会主义法治国，是时代之呼唤，是民心之所向。因此，对中国法治化进程的研究和思考，必须立足于对中国国情和时代特征的充分把握。我们在对这次调查问卷结果进行客观分析的基础上写出的研究报告，正是基于这一基本思路而作出的又一次尝试。

二、依法治国实践的初步发展通过对十三城市依法治市状况问卷调查统计结果的初步分析我们认为，我国的依法治国和依法治市战略已在下列方面取得了初步成果：

（一）法治理念为越来越多的社会成员所认同和接受，依法治国、建设社会主义法治国家正成为全社会的共识十多年来，我国的改革开放进程由于贯彻了“一手抓经济，一手抓法制”，“两手都要硬”的战略方针，在党和政府高度关注法制建设的背景下，经过“一五”普法和“二五”普法等巨大的社会动员，全社会的法治观念得到逐步增强，法治国家的观念基础初步得以建立。从问卷调查的统计结果看，这方面的成效表现在：1.社会成员对作为法治“硬件”设施的“法”有了基本的了解和认知。在回答问卷中“你是否了解我国现行宪法的内容”这个概略性问题时，回答“基本了解”的为528人，占有效问卷总数的43.9；回答“部分了解”的334人，占27.8，两项合计占到71.9。社会成员对根本大法宪法的了解，反映了他们认同和接受法治愿望的一个重要方面。不仅如此，人们对“法”在依法治国中的作用也有了较深的认识。在“你认为依法治国的基本要求是什么”选项的统计中，回答“按宪法和法律办事”的859人，占70.9，而回答“按领导人讲话办事”的仅41人，占领3.4，“按政策办事”的101人，占8.3。对法的作用的认同和重视，是在依法治国进程中社会成员自觉守法并监督国家机关、其他社会组织和个人守法的观念基础。2.社会成员对“依法治国”方略有了一定程度的了解。在回答“你是否知道我国在搞‘依法治国’”这一问题时，回答“知道”的960人，占79.9。在回答“你期望依法治国的最好结果是什么”这一问题时，回答“实现社会的稳定有序，经济的持续发展”的为894人，占73.3；而选择“实现民主宪政的”只有194人，占15.9。我们认为，这一情况比较真实地反映了中国建设法治国家进程中社会成品的一种现实心理期待，即对依法治国的认识，是与当前中国社会中稳定与发展这两大主题结合在一起的，因而不失为一种具有现实意义的法治目的观。3.运用法律手段保护自己合法权益的法治观念和权利意识逐步生长。一般说来，考察社会成员的法治观念，不仅要看他们对法的内容的认知、接受程度，更要看他们对法的遵守和运用程度，后者具有更重要的意义。为了进一步了解社会成员“行为层面”的法治观念而非仅仅是“心理层面”的法律意识，我们设计了“当你认为自己合法权益受到侵犯时，首先想到的解决办法是什么”这一问题统计答卷结果54的人选择通过“政府解决”（占15）和“到法院告状”（占39）两种法律途径，与“能忌则忍”（占15.8）的消极态度和“私下与对方和解”（占8.9）的“私了”等选项相比，运用法律手段解决已成为社会成员保护自身权益的主要行为方式。4.政府必须依法办事成为大多数人的共识。依法治国、建设社会主义法治国家固

第四篇：中国十三城市“依法治市”状况问卷调查

一、问卷调查的基本情况

为了响应江泽民总书记提出的“依法治国、建设社会主义法治国家”的战略决策，在襢调查和理性分析的基础上探索符合法治规律和中国国情的法治道路，我们《依法治国研究》课题组继对南京、本溪两城市进行了全方位的实地调查，并分别撰写了综合性的调查报告刊载于《人民日报》、《法制日报》、《中国法学》之后，又于1997年2—4月对13个城市进行了较大规模的问卷调查活动，以期对依法治国、依法治市状况的调查有一个由点到面的推进。

这次问卷调查的13个城市，就地域分布看，涉及上海、湖南、云南、广东、安徽、宁夏等10个省、自治区、直辖市，其中既有沿海和东部较发达的城市，也有内地和西部比较落后的城市，地域跨度大、覆盖面广。就调查对象看，既包括党政军工作人员、企业经理、大专以上文化程度人员，也包括工人、农民、个体户、无业人员、初中以下文化程度人员。就调查方法看，既有面对面的个别访谈，也有标准化的问卷调查，使个别访谈的深入性与问卷调查的普遍性结合起来。就问卷的结构与内容看，力求做到真实性、清晰性和整体性的统一。真实性，即问卷调查尽量避免诱导性用语，以保证问卷结果尽可能反映被调查人的真实想法；清晰性，即问卷用语尽量明确，避免模棱两可；整体性，即问卷内容考虑到了前后印证，相互联系，以便整张问卷构成一个有机联系的整体。

此次问卷调查共发出问卷1800份，回收问卷1550份，回收率为86.1%，其中有效问卷1220份，约占回收问卷总数的79%。课题组聘请专业人员对回收的问卷进行了规范的统计分析，得出的数据准确、可靠。

通过对问卷调查统计结果的初步分析，我们既看到了依法治国进程中的问题，更看到了成就和希望。我们深切地感受到，依法治国、建设社会主义法治国，是时代之呼唤，是民心之所向。因此，对中国法治化进程的研究和思考，必须立足于对中国国情和时代特征的充分把握。我们在对这次调查问卷结果进行客观分析的基础上写出的研究报告，正是基于这一基本思路而作出的又一次尝试。

二、依法治国实践的初步发展

通过对十三城市依法治市状况问卷调查统计结果的初步分析我们认为，我国的依法治国和依法治市战略已在下列方面取得了初步成果：

（一）法治理念为越来越多的社会成员所认同和接受，依法治国、建设社会主义法治国家正成为全社会的共识

十多年来，我国的改革开放进程由于贯彻了“一手抓经济，一手抓法制”，“两手都要硬”的战略方针，在党和政府高度关注法制建设的背景下，经过“一五”普法和“二五”普法等巨大的社会动员，全社会的法治观念得到逐步增强，法治国家的观念基础初步得以建立。从问卷调查的统计结果看，这方面的成效表现在：

1.社会成员对作为法治“硬件”设施的“法”有了基本的了解和认知。在回答问卷中“你是否了解我国现行宪法的内容”这个概略性问题时，回答“基本了解”的为528人，占有效问卷总数的43.9%；回答“部分了解”的334人，占27.8%，两项合计占到71.9%。社会成员对根本大法宪法的了解，反映了他们认同和接受法治愿望的一个重要方面。不仅如此，人们对“法”在依法治国中的作用也有了较深的认识。在“你认为依法治国的基本要求是什么”选项的统计中，回答“按宪法和法律办事”的859人，占70.9%，而回答“按领导人讲话办事”的仅41人，占领3.4%，“按政策办事”的101人，占8.3%。对法的作用的认同和重视，是在依法治国进程中社会成员自觉守法并监督国家机关、其他社会组织和个人守法的观念基础。

2.社会成员对“依法治国”方略有了一定程度的新矛盾和新问题的有序解决。在由旧的社会、经济、*体制向新的体制转轨过程中，利益重组、观念变迁等都可能否引发诸多社会矛盾，能否及时、妥善地处理好这些矛盾，直接关系到社会的稳定和发展。适用法律程序、运用法律规范来解决这些矛盾和问题，有利于维护社会公众的整体向心力和凝聚力。这是因为法相对于其他规范标准如政策、领导意志等而言更具有民主性，更能反映大多数人的意志，也更具有权威性和强制力。即使由于各种主、客观原因而导致法本身可能存在某些瑕疵，但只要其未经修改或废止，就仍应得到遵守，并只有通过法律自身的机制而非法外力量才能促使法及时得到修改。例如，在回答“如果你觉得法律不公正怎么办”这一问题时，认为“遵守，但建议修改”的占52．9％；认为“不好的法总归是法，还是要遵守的”占16．9％；认为“不遵守要受到制裁，还是遵守为好”的占20．6％，三项合计，认为应当遵守的占86％．只有4.9%的人认为“既然法律不公正．就可以不遵守”。

(四）依法治国实践的逐步展开，使法制建设取得了较大成就，并为把建设社会主义法治国家的宏伟事业推向二十一世纪提供了制度框架

1.就立法制度而言，吸纳民意，反映民意的民主机制逐步健全。在回答“你有没有听说过立法征求人民意见的事”这一问题时，回答“听说过”的占54.6%，回答“听说过，而且被征求过意见”的占15.3%。可见，立法的民主集中制原则正在向制度化方向推进。

2.就司法和行政执法制度而言，虽然群众对总体状况仍有相当程度的不满，如执法不力、执法违法、执法权制还不健全等，但总体来说都认为比以前有进步。在我们重点访谈的50名对象中，83%的人认为执法仍是法制建设中的热点问题，但承认“比以前有了好转”。

3.就法制建设的总体状况而言，大多数人认为有了进展。在回答“你认为你所在的市（县）的法制建设近几年的总体发展状况如何”这一问题时，回答“有显著进展”的占11.3%，“有一定进展”的占52.4%，两项合计占63.7%。群众的这一评价应该说是比较客观的。

三、依法治国实践中的热点问题*

我国十几年来的民主法制建设取得了初步成果，中国正在从人治社会向法治社会迈进，这是全社会有目共睹的事实。但是我们也应当清醒地看到，由于中国人治传统极深蒂固，经济文化仍不发达，依法治国战略尚处于启动阶段；因此，法制建设实践中仍存在着一些热点问题。能否妥善地处理好这些问题，直接关系到依法治国的成败。概括起来，这些热点问题集中表现为以下几个问题：

（一）加大执法力度，确保法律的严格实施是依法治国的中心环节

依法治国，既要讲“法”，也要讲“治”，而重点或中心应当是“治”。法律规定得再完备，如果得不到实施，就只能是纸上的条文，就不可能有权威。从调查统计结果看，目前实践中执法不严、执法疲软是一个十分突出的问题。例如，当问及“你认为目前我国法律执行状况如何”这一问题时，回答“好”的占2.9%，“较好”32.7%，“差”的占11.6%，两项合计占到44.3%。问及“中国现在几乎没有人照章纳税”这一问题时，回答“完全赞同”的占14%，“基本赞同”的占29.5%，两项合计占43.5%，远离于“不赞同”的16.1%“不太赞同”的27.9%的比例。为什么执法不严的问题难以从根本上得到解决呢，除了我国执法机制不健全、执法人员素质不高等执法本身的原因外，一些地方党史政领导将法制建设与经济建设、局部利益与整体利益、眼前利益与长期利益对立起来也是十分重要的原因。在目前国家整体法治环境不够理想的背景下，某些地方领导为了短期的“经济效益”，大搞地方保护主义，认为严格依法意见”时，回答“不能真正反映”的占21．7％，“基本不能反映”占42．2％，两项合计占63.9％。此外。在执法监督制度，人大对法律实施的监督制度，消费者权益保障制度等方面，也都存在很多不健全和不完善之处。

四、大胆探索符合法治规律与中国国情的法治之路

法治，既是整个人类社会的共同文明成果，代表着人类社会数千年来在*管理、经济管理和社会管理方式上的理性思考思考与选择；又是一个国家在特定的经济、*和文化条件下依据法治规律所创建的现代治国模式，体现着该国人民构建制度文明的创造精神。我们不能设想，一个现代文明国家能够走法治之外的其他治国道路；我们同样不能设想，一个现代文明国家能够走法治之外的其他治国道路；我们同样不能设想，世界上一百多个国情千差万别的主权国家只能走一条完全一致的法治道路。因此，我们认为，世界各国在走向法治的道路上，既要遵循共性的法治规律，又要适应个性的国情差异；而如何将此二者创造性地结合起来，则无疑是各国实现法治所面临的首要课题。

所谓法治规律，从根本上说，就是世界各国在走向现代化的过程中，必须确立法律的最高权威，必须依法管理国家的*事务、经济事务和社会事务。而所谓具体国情，则是指世界各国在*制度、经济制度和社会制度，在历史传统和现实情况，在人民的知识水平、思维方式和行为习惯等各个方面的不同状况。法治，就其本质来说，调整的是人与人之间的关系，规范的是人与人之间的活动。因此，所谓将法治规律与具体国情结合起来，说到底，就是如何使法治的普遍性准则为特定国家的人民所理解、接受、信仰和维护。而在一个人治传统很深、经济、文化发展水平不高、法治观念淡薄的国家，要实现这一任务，无疑具有更大的难度需要更长的期限。它既需要对人民进行法治知识的教育和法治观念的培养，更需要推进经济和文化的发展，以及建立与这一发展要求同步的、符合法制原则的*体制、经济体制和社会体制。

综观世界各国的法治历程，大凡法治搞得比较成功的国家，无一不是较好地坚持了法治规律与本国国情的创造性结合。英国是在封建贵州与新兴资产阶级势均力敌、近代资本主义生产方式正逐步取代封建生产方式的大背景下，通过封建贵族与新兴资产阶级相妥协而不流血地逐步实现的法治。法国是在国王和封建贵族顽固阴挡第三等级崛起、镇压人民反抗的大背景下，法国人民以暴力革命推翻封建制度而逐步实现的法治。美国作为移民社区组成的联邦制国家，是在社区法治的基础上，通过借鉴英、法两国的法治理论和法律制度而建立了自己独具特色的国家法治模式。新加坡则是在一个区域狭小、人口不多、经济文化落后的岛国，为推动经济和社会的全面、协调发展，在较注重领袖人物的个人意志和道德表率作用的基础上逐步实现的法治。其他很多已经实惠法治或正在成功推进法治的国家，也无一不十分注重将法治规律与本国国情有机结合，并以此为基础来探索本国的法治道路。

当然，在世界各国的法治历程中，也有若干失败的记录。如第一次世界大战期间的德国和日本，名义上标榜法治，实际上大搞法西斯专制，最终只能垮台。又如一些第三世界国家，对发达国家的法治模式不加分析，全盘移植，最终因不适合本国国情而导致社会动荡，秩序紊乱。

总之，不论世界各国法治的性质、模式、实现过程如何千差万别，有两点必定是相同的：第一，它必须是名副其实的法治，而不是人治，更不是专制。第二，它必须是一个国家、一个民族的人民从本国历史、现实和国情出发所作出的选择，而不可能是少数人超越历史、脱离现实、违背国情所作出的选择。

我们《依法治国研究》课题组自1996年以来进行的较大规模的实地调查和问卷调查活动，目的都是为了

第五篇：中国十三城市“依法治市”状况问卷调查

一、问卷调查的基本情况为了响应江泽民总书记提出的“依法治国、建设社会主义法治国家”的战略决策，在襢调查和理性分析的基础上探索符合法治规律和中国国情的法治道路，我们《依法治国研究》课题组继对南京、本溪两城市进行了全方位的实地调查，并分别撰写了综合性的调查报告刊载于《人民日报》、《法制日报》、《中国法学》之后，又于1997年2—4月对13个城市进行了较大规模的问卷调查活动，以期对依法治国、依法治市状况的调查有一个由点到面的推进。这次问卷调查的13个城市，就地域分布看，涉及上海、湖南、云南、广东、安徽、宁夏等10个省、自治区、直辖市，其中既有沿海和东部较发达的城市，也有内地和西部比较落后的城市，地域跨度大、覆盖面广。就调查对象看，既包括党政军工作人员、企业经理、大专以上文化程度人员，也包括工人、农民、个体户、无业人员、初中以下文化程度人员。就调查方法看，既有面对面的个别访谈，也有标准化的问卷调查，使个别访谈的深入性与问卷调查的普遍性结合起来。就问卷的结构与内容看，力求做到真实性、清晰性和整体性的统一。真实性，即问卷调查尽量避免诱导性用语，以保证问卷结果尽可能反映被调查人的真实想法；清晰性，即问卷用语尽量明确，避免模棱两可；整体性，即问卷内容考虑到了前后印证，相互联系，以便整张问卷构成一个有机联系的整体。此次问卷调查共发出问卷1800份，回收问卷1550份，回收率为86.1%，其中有效问卷1220份，约占回收问卷总数的79%。课题组聘请专业人员对回收的问卷进行了规范的统计分析，得出的数据准确、可靠。通过对问卷调查统计结果的初步分析，我们既看到了依法治国进程中的问题，更看到了成就和希望。我们深切地感受到，依法治国、建设社会主义法治国，是时代之呼唤，是民心之所向。因此，对中国法治化进程的研究和思考，必须立足于对中国国情和时代特征的充分把握。我们在对这次调查问卷结果进行客观分析的基础上写出的研究报告，正是基于这一基本思路而作出的又一次尝试。

二、依法治国实践的初步发展通过对十三城市依法治市状况问卷调查统计结果的初步分析我们认为，我国的依法治国和依法治市战略已在下列方面取得了初步成果：

（一）法治理念为越来越多的社会成员所认同和接受，依法治国、建设社会主义法治国家正成为全社会的共识十多年来，我国的改革开放进程由于贯彻了“一手抓经济，一手抓法制”，“两手都要硬”的战略方针，在党和政府高度关注法制建设的背景下，经过“一五”普法和“二五”普法等巨大的社会动员，全社会的法治观念得到逐步增强，法治国家的观念基础初步得以建立。从问卷调查的统计结果看，这方面的成效表现在：1.社会成员对作为法治“硬件”设施的“法”有了基本的了解和认知。在回答问卷中“你是否了解我国现行宪法的内容”这个概略性问题时，回答“基本了解”的为528人，占有效问卷总数的43.9%；回答“部分了解”的334人，占27.8%，两项合计占到71.9%。社会成员对根本大法宪法的了解，反映了他们认同和接受法治愿望的一个重要方面。不仅如此，人们对“法”在依法治国中的作用也有了较深的认识。在“你认为依法治国的基本要求是什么”选项的统计中，回答“按宪法和法律办事”的859人，占70.9%，而回答“按领导人讲话办事”的仅41人，占领3.4%，“按政策办事”的101人，占8.3%。对法的作用的认同和重视，是在依法治国进程中社会成员自觉守法并监督国家机关、其他社会组织和个人守法的观念基础。2.社会成员对“依法治国”方略有了一定程度的了解。在回答“你是否知道我国在搞‘依法治国’”这一问题时，回答“知道”的960人，占79.9%。在回答“你期望依法治国的最好结果是什么”这一问题时，回答“实现社会的稳定有序，经济的持续发展”的为894人，占73.3%；而选择“实现民主宪政的”只有194人，占15.9%。我们认为，这一情况比较真实地反映了中国建设法治国家进程中社会成品的一种现实心理期待，即对依法治国的认识，是与当前中国社会中稳定与发展这两大主题结合在一起的，因而不失为一种具有现实意义的法治目的观。3.运用法律手段保护自己合法权益的法治观念和权利意识逐步生长。一般说来，考察社会成员的法治观念，不仅要看他们对法的内容的认知、接受程度，更要看他们对法的遵守和运用程度，后者具有更重要的意义。为了进一步了解社会成员“行为层面”的法治观念而非仅仅是“心理层面”的法律意识，我们设计了“当你认为自己合法权益受到侵犯时，首先想到的解决办法是什么”这一问题统计答卷结果54%的人选择通过“政府解决”（占15%）和“到法院告状”（占39%）两种法律途径，与“能忌则忍”（占15.8%）的消极态度和“私下与对方和解”（占8.9%）的“私了”等选项相比，运用法律手段解决已成为社会成员保护自身权益的主要行为方式。4.政府必须依法办事成为大多数人的共识。依法治国、建设社会主义法治国家固然需要培育公民的守法观念，但依法行政更是现代法治理念的核心。政府只能而且必须依法办事，这一观念正在得到大多数人的认同。在“党校和干部学校应将法学基础理论列为必修课程”这一看法的选项中，选择“完全赞成”的占71%，基本赞成”的占16．6％，两项合计占98．3%而“不赞成”的只占0．9％。(二)依法治国方略的启动和推进，使法逐步由纸上的条文融入公民的生活之中，从而为法治国家中最基本的“制度与人”良性互动关系的形成奠定现实基础1．通过法治实践，法由纸上的条文和规范融入了社会公共生活之中．从而有可能使法真正发挥“社会关系调整器”的作用。公民顷向于选择运用法律手段来解决纠纷，维护自身权益就从一个侧面说明了这一点。在“你到法院告状主要基于什么考虑”这一问题的选项中，回答“维护自己权益”的占60．2％，这表明现阶段社会成员对法的态度已逐步从认知法的初级阶段向运用法律的较高级阶段发展。2．公民由被动地接受法律调整转向更愿意以主动的态度参与法的运作过程，从而有助于营造“法制与人”的良性互动关系。从制度对人的影响看，它不仅可以培育人们的法观念和权利意识还可以进一步激发人们运用法来保护自己的权利和利益。从人对制度的影响看，一旦人们的法律意识得到增强，并参与到法的运作过程

之中，人又会对制度进行评讲、改进．从而可以促使制度的不断完善。这种良性互动关系的不断作月。是法治的原动力之一。(三)依法治国实践的逐步展开，使法律在社会生活中的作用和权威性得到加强1.随着依法治国方略的实施，社会成员可法律权威性的认识程度和满意程度均有了很大提高。法律权威性受到重视的一个方面表现在，作为法治国家公共生活基本原则的“法津面前人人平等”观念，得到了较好程度的实现。在回答“你认为目前法律面前人人!等原则在现实生活中实现如何”这一句题时，认为“基本实现”的占28％，“部分实现”占43.6％，两项合计占71.6%，在与被调查人进行的多次访谈中。几乎所有的人都赞用“法治首先必须确认法的权威性”这一看法。法律具有最高权威观念的确立，是依法治国、建设法治国家最基本和最重要的原则。2．确立法在社会公共生活中的权威，有利于我国在社会转型过程中产生的新矛盾和新问题的有序解决。在由旧的社会、经济、政治体制向新的体制转轨过程中，利益重组、观念变迁等都可能否引发诸多社会矛盾，能否及时、妥善地处理好这些矛盾，直接关系到社会的稳定和发展。适用法律程序、运用法律规范来解决这些矛盾和问题，有利于维护社会公众的整体向心力和凝聚力。这是因为法相对于其他规范标准如政策、领导意志等而言更具有民主性，更能反映大多数人的意志，也更具有权威性和强制力。即使由于各种主、客观原因而导致法本身可能存在某些瑕疵，但只要其未经修改或废止，就仍应得到遵守，并只有通过法律自身的机制而非法外力量才能促使法及时得到修改。例如，在回答“如果你觉得法律不公正怎么办”这一问题时，认为“遵守，但建议修改”的占52．9％；认为“不好的法总归是法，还是要遵守的”占16．9％；认为“不遵守要受到制裁，还是遵守为好”的占20．6％，三项合计，认为应当遵守的占86％．只有4.9%的人认为“既然法律不公正．就可以不遵守”。(四）依法治国实践的逐步展开，使法制建设取得了较大成就，并为把建设社会主义法治国家的宏伟事业推向二十一世纪提供了制度框架1.就立法制度而言，吸纳～，反映～的民主机制逐步健全。在回答“你有没有听说过立法征求人～见的事”这一问题时，回答“听说过”的占54.6%，回答“听说过，而且被征求过意见”的占15.3%。可见，立法的民主集中制原则正在向制度化方向推进。2.就司法和行政执法制度而言，虽然群众对总体状况仍有相当程度的不满，如执法不力、执法违法、执法权制还不健全等，但总体来说都认为比以前有进步。在我们重点访谈的50名对象中，83%的人认为执法仍是法制建设中的热点问题，但承认“比以前有了好转”。3.就法制建设的总体状况而言，大多数人认为有了进展。在回答“你认为你所在的市（县）的法制建设近几年的总体发展状况如何”这一问题时，回答“有显著进展”的占11.3%，“有一定进展”的占52.4%，两项合计占63.7%。群众的这一评价应该说是比较客观的。

三、依法治国实践中的热点问题透视我国十几年来的民主法制建设取得了初步成果，中国正在从人治社会向法治社会迈进，这是全社会有目共睹的事实。但是我们也应当清醒地看到，由于中国人治传统极深蒂固，经济文化仍不发达，依法治国战略尚处于启动阶段；因此，法制建设实践中仍存在着一些热点问题。能否妥善地处理好这些问题，直接关系到依法治国的成败。概括起来，这些热点问题集中表现为以下几个问题：

（一）加大执法力度，确保法律的严格实施是依法治国的中心环节依法治国，既要讲“法”，也要讲“治”，而重点或中心应当是“治”。法律规定得再完备，如果得不到实施，就只能是纸上的条文，就不可能有权威。从调查统计结果看，目前实践中执法不严、执法疲软是一个十分突出的问题。例如，当问及“你认为目前我国法律执行状况如何”这一问题时，回答“好”的占2.9%，“较好”32.7%，“差”的占11.6%，两项合计占到44.3%。问及“中国现在几乎没有人照章纳税”这一问题时，回答“完全赞同”的占14%，“基本赞同”的占29.5%，两项合计占43.5%，远离于“不赞同”的16.1%“不太赞同”的27.9%的比例。为什么执法不严的问题难以从根本上得到解决呢，除了我国执法机制不健全、执法人员素质不高等执法本身的原因外，一些地方党史政领导将法制建设与经济建设、局部利益与整体利益、眼前利益与长期利益对立起来也是十分重要的原因。在目前国家整体法治环境不够理想的背景下，某些地方领导为了短期的“经济效益”，大搞地方保护主义，认为严格依法治理不利于本地区的经济发展,等等。殊不知，这种以损害国家法律权威和区域法治环境为代价来换取本地区暂时经济发展的做法，只能是饮鸩止渴，导致投资环境恶化．区域信誉丧失，最终经济发展只能成为一句空话。人民群众也同样反对这种靠牺牲法治建设而获取短期利益的做法。如在回答“个别城市抓法治，经济上会吃亏”的问题时．选择“不赞同”的占54．4％，选择“不太赞同”的占20.3％，两项合计占74．7％。

（二）进一步推进廉政建设，大力惩治～是当前加强法治建设的一个突破口改革开放进程中的廉政建设是党和政府高度重视的问题，也是人民群众关心的热点之一。廉政建设与法治有着极为紧密的内在联系。一方面，廉政建设必须依靠法治，即通过法律化、制度化的途径来制约权力的滥用；另一方面，法治的完善和推进，又监督权力的行使者必须依法办事．违法者必受严惩，从而有力地制约着～现象。因此，将廉政建设作为当前加强法治建设的一个突破口是十分必要的。从我们的调查看．群众对廉政建设极为关注。当问及“你对你所在的市(县)的廉政建没有什么看法”时，回答“～严重、惩治乏力”的占16.8%；回答“～比较严重，但正在采取措施治理”的占22.9％，回答“～严重，惩治措施流于形式”的占31.5％，三项合计认为“～严重”或“比较严重”的占74.9%，可见～问题已到了我们必须下大决心、花大力气解决的时候了。根据问差分析，目前～的主要表现形式有：以权谋私，滥用权力。执法犯法，以及干部任免上的～问题。特别是后者更是人民群众关注的焦点。例如，在调查对“干部任免中的～是最严重的～”这一观点的看法时，“完全赞同”的占48.7%。“基本赞同”的占27。5%，两项合计占76

.2%。(三)保证司法制度的公正性与独立性，是维～律尊严、协调社会关系、铸造法治精神的制度保障司法制度在整个法治系统中处于十分重要的地位。从法律的运作过程看，在实施法律的过程中不可避免地会发生各种纠纷，而司法制度是解决这些纠纷的最主要的甚至是最终的途径。司法制度的健全和完善，可以最大限度地使社会冲突得到有序解决，从而维护社会的安定团结，避免社会成员以无序的、甚至非理性的方式采取行动。保证司法制度的相对独立性，是保障法律得以公正实施，法律纠纷得以公平解决的形式要件。但实践中地方党政领导对司法机关干预过多，司法机关难以独立办案的情况仍然较为突出。在回答“你所在的市(县)有无干预法院审理案件的情况”时，回答“有，很严重”的占37．6％，回答“不同程度地有这种情况”的占46．5％，两项合计占84．1％。与司法独立密切相关的另一问题就是司法公正。司法必须公正无私，否则人民就会对司法制度失去信任，对法律和法治失去信心。目前，人们对司法不公的反映十分突出。在调查对“公安局、检察院、法院对老百姓来说是门难进、话难听、脸难看、事难办”这一观点的看法时，“完全赞同”的占22．4％，“基本赞同”的占37．6％，二者合计占60％，在回答“如果你打过官司，对于审判结果的胜诉还是败诉有什么看法”时，回答“钱能通神，谁给的好处多谁赢”的占12．1％，回答“谁在法院有关系谁赢”占11．1％，回答“不好说”占35．5％，而认为“相信法律和法院是公正的”只占21.5％。(四)进一步健全和完善人民群众行使民主权利的机制和程序，调动全社会推动法治建设的主动性、积极性和创造性，是建设社会主义法治国家的根本动力在现阶段，人民群众行使民主权利、监督权利的各项制度还远不够健全。例如，在调查“你所在的市(县)人大代表是否真正反映了群众意见”时，回答“不能真正反映”的占21．7％，“基本不能反映”占42．2％，两项合计占63.9％。此外。在执法监督制度，人大对法律实施的监督制度，消费者权益保障制度等方面，也都存在很多不健全和不完善之处。

四、大胆探索符合法治规律与中国国情的法治之路法治，既是整个人类社会的共同文明成果，代表着人类社会数千年来在政治管理、经济管理和社会管理方式上的理性思考思考与选择；又是一个国家在特定的经济、政治和文化条件下依据法治规律所创建的现代治国模式，体现着该国人民构建制度文明的创造精神。我们不能设想，一个现代文明国家能够走法治之外的其他治国道路；我们同样不能设想，一个现代文明国家能够走法治之外的其他治国道路；我们同样不能设想，世界上一百多个国情千差万别的主权国家只能走一条完全一致的法治道路。因此，我们认为，世界各国在走向法治的道路上，既要遵循共性的法治规律，又要适应个性的国情差异；而如何将此二者创造性地结合起来，则无疑是各国实现法治所面临的首要课题。所谓法治规律，从根本上说，就是世界各国在走向现代化的过程中，必须确立法律的最高权威，必须依法管理国家的政治事务、经济事务和社会事务。而所谓具体国情，则是指世界各国在政治制度、经济制度和社会制度，在历史传统和现实情况，在人民的知识水平、思维方式和行为习惯等各个方面的不同状况。法治，就其本质来说，调整的是人与人之间的关系，规范的是人与人之间的活动。因此，所谓将法治规律与具体国情结合起来，说到底，就是如何使法治的普遍性准则为特定国家的人民所理解、接受、信仰和维护。而在一个人治传统很深、经济、文化发展水平不高、法治观念淡薄的国家，要实现这一任务，无疑具有更大的难度需要更长的期限。它既需要对人民进行法治知识的教育和法治观念的培养，更需要推进经济和文化的发展，以及建立与这一发展要求同步的、符合法制原则的政治体制、经济体制和社会体制。综观世界各国的法治历程，大凡法治搞得比较成功的国家，无一不是较好地坚持了法治规律与本国国情的创造性结合。英国是在封建贵州与新兴资产阶级势均力敌、近代资本主义生产方式正逐步取代封建生产方式的大背景下，通过封建贵族与新兴资产阶级相妥协而不流血地逐步实现的法治。法国是在国王和封建贵族顽固阴挡第三等级崛起、～人民反抗的大背景下，法国人民以暴力革命推翻封建制度而逐步实现的法治。美国作为移民社区组成的联邦制国家，是在社区法治的基础上，通过借鉴英、法两国的法治理论和法律制度而建立了自己独具特色的国家法治模式。新加坡则是在一个区域狭小、人口不多、经济文化落后的岛国，为推动经济和社会的全面、协调发展，在较注重领袖人物的个人意志和道德表率作用的基础上逐步实现的法治。其他很多已经实惠法治或正在成功推进法治的国家，也无一不十分注重将法治规律与本国国情有机结合，并以此为基础来探索本国的法治道路。当然，在世界各国的法治历程中，也有若干失败的记录。如第一次世界大战期间的德国和日本，名义上标榜法治，实际上大搞法西斯～，最终只能垮台。又如一些第三世界国家，对发达国家的法治模式不加分析，全盘移植，最终因不适合本国国情而导致社会动荡，秩序紊乱。总之，不论世界各国法治的性质、模式、实现过程如何千差万别，有两点必定是相同的：第一，它必须是名副其实的法治，而不是人治，更不是～。第二，它必须是一个国家、一个民族的人民从本国历史、现实和国情出发所作出的选择，而不可能是少数人超越历史、脱离现实、违背国情所作出的选择。我们《依法治国研究》课题组自1996年以来进行的较大规模的实地调查和问卷调查活动，目的都是为了了解我国现实的法治状况和人民群众的法治观念，以准确把握我国实现法治所面临的希望和困难。事实充分证明，改革开放以来，党和政府坚持一手抓经济，一手抓法治，社会主义法治建设取得了长足的进步。特别是1996年以来，江泽民总书记代表党的第三代领导集体，明确提出要“依法治国，建设社会主义法治国家”。它标志着党在继1978年提出以经济工作为中心、实现国家工作重点的根本转变之后，又在新的历史时期根据社会发展趋势和国家管理规律，作出了要依法治国、实现国家治理方式的根本转变的重大战略决策。在党的十五在报告中，江泽民总书记又进一步明确指出：“依法治国，是党领导人民治理

国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障”；要“到2010年形成有中国特色社会主义体系”，要“维护宪法和法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越法律的特权。”这一切表明，在相当长的一段历史时期内，致富强国、建设社会主义现代化国家和依法治国、建设社会主义法治国家，将成为两项既互为基础、又互为内容的统一的奋斗目标，我国的法治建设开始进入历史最好时期。现在面临的最迫切任务，就是如何将依法治国的战略决策化为12亿人民的自觉行动；如何将法治规律与中国国情创造性地结合起来，摸索出一条适合中国国情的法治之路。我国已经有几十年立法、执法、司法和普法的成果和经验，也已经有十余年地方、基层依法治理的成果和经验。只要我们坚持在中国共产党的领导下，认真总结我国法治建设正反两方面的经验，积极借鉴其他国家正确的法治理论和实际做法，大胆探索，勇于实践，全面规划，整体实施，就一定能将依法治国这一具有全局性、长期性和复杂性的宏伟战略全面推向21世纪，就一定能在人口众多、地域辽阔、人治传统根深蒂固、经济文化尚不发达的华夏大地上逐步建立起法治的殿堂。

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