关于进一步完善地方人大常委会规范性文件备案审查制度的几点思考

关于进一步完善地方人大常委会规范性文件备案审查制度的几点思考

在地方人大工作中对规范性文件进行备案审查，是各级人大常委会的一项重要的法定职权。备案审查是法律监督的主要形式，通过对规范性文件的合法性和适当性进行审查，可以从源头上预防和纠正公权力机关的不当行为，有利于从根本上推动带有全局性、普遍性、倾向性问题的解决，进一步提高人大监督的质量和效率，是充分发挥人大监督职能,切实增强监督实效的有效途径。

一、地方人大常委会备案审查工作存在的问题

（一）组织保障和制度建设急需加强

“徒法不足以自行”，虽然我国以法律的形式确立了规范性文件备案审查制度，但是法律的实行必须以良好的制度为保障。审查规范性文件是一项技术性很强知识涉及面很宽的工作，尤其要求审查的主体熟悉相关法律法规，具备开阔的眼界,才能站得高看得远，提出符合实际的审查意见,而从目前常委会组成人员和机关办事机构及工作人员的知识、专业、精力等情况看，审查工作制度还不够完善，办事机构又没有监督权，而规范性文件涉及面广、量大、专业性强，因此对规范性文件的备案审查从某种程度上来说，人大是“心有余而力不足”。规范性文件的备案审查工作形同虚设，人大机构无力做好规范性文件的备案审查工作，规范性文件备案审查工作仍然存在制而不备、备而不审、审而不决、决而不刚、流于形式的现象。

（二）审查范围认识不统一

依法开展好规范性文件的备案审查工作的首要问题就是抓好规范性文件的报备工作，准确把握规范性文件的报备范围,是开展规范性文件备案审查工作的逻辑起点。对审查范围认识不统一这一问题普遍存在，对报送规范性文件以备待查的意义认识还不够深入，对什么是规范性文件认识理解并不统一，而且就人大系统的规范性文件从实践来看，并不能单纯地从规范性文件的特征来把握，还要上升到工作职责的高度，造成一些文件该不该报，没有一个具体的标准。

（三）审查标准难以把握

地方人大常委会对规范性文件的审查标准是合法性和合理性相结合，这个审查标准与全国人大常委会对法规、司法解释的合法性审查标准相比较来说，更加复杂和难以把握，而监督法对审查标准的规定比较概括和原则，地方人大常委会备案审查主要是审查报备的规范性文件是否存在与上位法相抵触或者不适当情形，如何理解对不抵触和不适当，究竟什么是不抵触，究竟怎样才能做到不抵触，本来就是地方立法研究的重点，现在在立法监督工作中又出现对不适当的把握,怎样的文件是不适当的，不适当的标准究竟有哪些？不适当是在某个历史背景下的提法，随着社会环境和市场环境的不断发展，人们对不适当的理解也会随着社会的变化而变化，各级人大常委会在具体审查工作中，要结合合法性审查与合理性审查，既要维护国家法制统一，又要彰显公平正义,还要按照当地的实际情况来分析问题，还需对备案审查的标准深入研究和探讨。

（四）审查工作开展有待深入

开展备案审查工作既要坚持维护社会主义法制统一，又要有利于改革发展稳定，具体就审查工作来说，各地人大常委会真正开展纠错规范性文件的案例并不多，审查工作的开展不够深入，审查工作仍然是薄弱环节，审查工作有待深入开展。

二、解决问题的举措

地方人大常委会备案审查工作还处于起步阶段，工作机构、队伍建设、工作制度、工作流程都还是初步建立，对于审查标准、审查范围的认识也在实践中进一步摸索和探寻，有待进一步提高认识，统一思想。笔者认为主要可以从以下几个方面对问题进行解决。

（一）把握备案审查工作特点

现阶段人大常委会备案审查工作具有的政治性、法律性和专业性的特点，备案审查工作的政治性决定了要做好该项工作，必须要从党的国家大局出发分析，判断问题,在研究问题时，不仅要从法律层面研究，更要从政治角度考虑。备案审查工作受到社会高度关注，公众对该工作寄予了很高的期望，备案审查工作如何开展，都是社会关注的焦点，开展这项工作必须考虑政治影响，要从政治角度把握问题，从实践经验来看，地方人大常委会行使这项权利，既要严肃，又要慎重，既要能解决问题，又要避免简单化，要充分认识到地方人大常委会从事备案审查工作人员素质、人员力量不足对工作质量和工作效果产生的不利影响，尽快地提高工作人员队伍素质，要建立一支高素质的工作队伍以适应工作需要。

（二）建立健全备案审查机构

审查规范性文件是一项政策性、法律性、专业性很强的工作，没有一个专门的审查机构，没有一批高素质的专业人员，很难承担起审查职责。随着人大监督工作的深入，加强对有关国家机关的规范性文件审查的任务将越来越重，为从组织上保证这项工作的开展，地方各级人大应设立专门的审查机构，配备相应的专业人员，专门负责规范性文件的备案审查工作，也可以按照“统一受理、分工负责”的模式，由一个部门集中受理，各专门委员会按专业分别进行审查，从有利于形成一个高效率的备案审查工作机制出发，应当确定以一个专门机构为主，同相关委员会开展备案审查的工作机制。

（三）确定备案审查范围

1.备案审查对象的确定

政府发布的规范性文件应包括所有依照法定权限和程序制定发布，规范行政管理事务，涉及公民、法人或其他组织权利、义务关系，具有普遍约束力并相对稳定的文件。从目前地方人大常委会接受的报备文件的情况来看，以决定、命令的方式出现的规范性文件并不多见，文种除决定、命令外，大部分的规范性文件都采用规定、办法、规则、细则、通告、意见、通知的方式制发，所以，在这里我们对政府作出的具有普遍约束力的实质性决定、命令的理解应当深化，不是指某一种文体、文种，它是一个大概念，表现形式可以多种多样，如办法、通知、纪要等都属于政府作出的具有实质性意义的决定和命令，凡是政府作出的具有普遍约束力的规范性文件都要求要报备，只要符合规范性文件的实质要件，不管叫什么名称，都应当列入备案范围但是部署阶段性工作，规范本机关内部工作制度、管理制度，任免决定，向上级行政机关的请示、报告，原文转发上级行政机关的文件，具体事项的布告通知、决定、批复等则不属于规范性文件的范畴，笔者认为，可以通过审查制发文件的主体、审查文件内容等方式来确定规范性文件的备案审查范围。

2.严格把握审查标准

无论是下一级人大作出的决议、决定，还是同级政府的决定、命令，都是有约束力的文件，一旦撤销，就失去效力，产生重要的法律后果；而且人大常委会的备案审查是一种事后监督，规范性文件公布之后才报送人大常委会备案审查,这与人民政府法制机构的备案审查可以在规范性文件出台之前审查把关是有区别的。这样,备案审查的事后监督模式与规范性文件制定或者执行机关事后救济的能力就会存在不协调的情况，规范性文件实施之后，政府就据此做出了一系列的具体行政行为，如果审查发现规范性文件需要纠正，就涉及到对具体行政行为产生后果的救济问题，目前各地政府，尤其是基层政府，事后救济的能力和资源非常有限，造成文件纠错容易、救济难的局面，因此，对规范性文件的审查，必须严格依法，于合法、适当的规范性文件，应当予以维护，对于个别确实违法或存在不适当情形的文件，在穷尽了其他法定手段仍然无法解决的情况下，才适宜行使撤销权，对于有争议、拿不准的问题,待问题清楚再做决定。

3.集体行使监督职权

集体行使职权其中就包括集体行使监督职权，是民主集中制原则在人大常委会工作中的具体体现，这种工作机制，对于保证人大常委会作出的决策较少失误，保障人民当家作主是至关重要的。坚持集体行使职权，发现规范性文件与宪法法律相抵触或存在不适当情形时，任何决议、决定的做出，都必须经过人大常委会全体组成人员的充分审议和讨论，充分发扬民主，集思广益，最后通过表决进行决定，人大常委会组成人员，在审议、决定各类重大问题时，都只有一票的权利，要坚持少数服从多数，按多数人的意见作出决定，任何个人都无权对重大问题作出决定。