做好新形势下东营区矛盾纠纷多元化解
工作的调研报告
东营区司法局
武晓刚
一、调研背景
矛盾纠纷多元化解是整合人民调解、行政调解、司法调解
等多种社会资源，综合运用调解、仲裁、诉讼、信访等多种方式和手段形成的功能互补、程序衔接的矛盾纠纷化解方式。推进多元化矛盾纠纷化解是现代化国家治理体系和治理能力建设的一项基础性工程，是推进市域社会治理的重要举措，是深入推进社会矛盾化解的具体实践，对夯实基层基础、维护社会和谐稳定氛围具有重大意义。
东营区作为东营市的城市副中心，受城市建设、征地拆迁、房地产建设领域、油田办社会职能剥离移交、特定利益群体等因素影响，各类矛盾和信访问题日益突出，矛盾纠纷压力持续增长，严重影响了区域经济社会发展，亟需从源头上加以解决。近年来，东营区委、区政府高度重视矛盾纠纷多元化解工作，将矛盾纠纷多元化解调处工作作为创新社会治理的重要举措，推动区、镇街、社区三级矛盾纠纷多元化解调处体系建设，为群众提供“一站式”矛盾纠纷化解调处服务，全区推动高质量发展的基层基础不断夯实。
二、东营区矛盾纠纷多元化解工作现状及采取的措施
（一）当前东营区矛盾纠纷化解工作现状
1.矛盾纠纷化解的难度不断加大。一是矛盾纠纷更为多样。东营区在全面深化改革的攻坚阶段，部分原有的利益格局被打破，社会结构发生新的分化组合，呈现出经济关系复杂化、利益主体多元化、利益冲突明显化的态势。这就使新形势下的矛盾纠纷呈现出新的格局，利益矛盾特别是经济利益矛盾日益凸现出来。在城市，主要是市政建设改造涉及的居民搬迁、市政管理、“三供一业”、劳动保障等问题；在农村，主要是村级债务、民主选举、征地拆迁、干群关系、环境污染等问题。这些矛盾纠纷以利益冲突为特征，且涉及政策、法律、经济和矛盾纠纷方面的专业知识，单靠以情感人、以理服人的传统式调解很难奏效，容易形成上访和群体性事件。二是矛盾纠纷更为复杂。当前东营区的矛盾纠纷，既有历史遗留下来长期得不到妥善解决的问题，也有新形势下出现的新问题；既有群众要求合理但按政策一时难以解决的情况，也有期望过高、要求过于苛刻使问题难以解决的情况。一旦出现利益矛盾，就不单单是个体性利益矛盾，而是更为复杂的群体性利益矛盾。比如近年来东营区房地产、金融等领域是群体性纠纷的高发领域，2019年毓圣花苑、鹏豪盛都、状元府邸、黄河口商贸城、宝龙城市广场均引发过多起越级集体上访问题。P2P网上投资平台、民间借贷、非法集资等导致的涉众型经济利益受损群体也呈现增长趋势，近年来，钱宝网、善林金融、泛亚、福利特、菲行鱼等涉众型经济案（事）件频发，大量经济利益受损人员成为群体性事件隐患。2019年，菲行鱼公司事件，累计注册用户达3万余人，登记受损人员近3000人，涉及金额达4100万元，受损群众来区到市聚集上访11次。其他，还有拖欠职工工资、土地承包、征地拆迁等引发的矛盾纠纷，这些矛盾纠纷往往“一枝动而百枝摇”，造成群体性事件，对社会的稳定造成很大影响。
2.矛盾纠纷化解方式出现结构性失衡。长期以来，国家将调解（包括人民调解、行政调解、司法调解等）和诉讼作为矛盾纠纷化解的主要途径，形成了以调解为基础，诉讼为补充，信访、仲裁、复议等方式为救济的化解结构。其中调解作为矛盾化解的主渠道，承担着矛盾纠纷化解“第一道防线”的作用，我们常说的“枫桥经验”即“小事不出村，大事不出镇”，即通过调解将纠纷化解在萌芽状态，在全国矛盾纠纷化解工作较为突出的浙江诸暨、绍兴等地区，65%以上的基层矛盾纠纷能够通过调解方式化解，在维护社会稳定、降低化解成本等方面发挥了巨大作用。但是，近年来东营区矛盾纠纷化解方式出现了结构性失衡，群众“信访不信法”“信法不信调”的现象普遍存在。2018年，东营区共受理矛盾纠纷诉求9826起，其中调解受理516起、占5.3%，法院立案受理6340起、占64.5%，信访受理1485起、占15.1%
；2019年，东营区共受理矛盾纠纷诉求9386起，其中调解受理790起、占8.4%，法院立案受理6526起、占69.5%，信访受理1592起、占16.9%；2020年至今，东营区共受理矛盾纠纷诉求9152起，其中调解受理1090起、占11.9%，法院立案受理6161起、占67.3%，信访受理1292起、占14.1%。以上数据直白的反映出，当前东营区矛盾纠纷化解呈现出了以诉讼为主、信访为中坚、调解为补充的结构。这种结构的变化给社会带来两方面的危害，一是矛盾纠纷化解的成本大大增加，比如大量诉讼案件为当事双方带来诉讼费、律师费等负担的同时增加了司法机关的压力，大量的信访案件处理往往耗费大量人力、物力和时间成本；二是对社会稳定带来重大危害，调解作用发挥不足导致许多苗头性矛盾纠纷无法得到及时遏制，许多轻微纠纷极易发展成为重大社会案件。
（二）东营区矛盾纠纷多元化解工作的探索实践
1.加强顶层设计。今年来，我区探索构建以社区为基本单元的矛盾纠纷多元化解调处体系，按照“做实社区村庄、做强乡镇街道、做精做专市县”的要求，坚持“以社区为基本单元、区镇（街道）社区相贯通、线上线下相结合”，建立实体化的社区矛盾纠纷多元化解调处中心。把分散在政法、公安、法院、司法、信访、民政、住建、妇联等系统的矛盾纠纷化解力量整合起来、下沉下去，打造一窗受理、访调一体、集成联动的区、镇街、社区三级矛盾纠纷多元化解体系，着力解决矛盾纠纷化解横向协同不够、上下联动不畅、群众“不认路”和“多跑路”等社会治理新问题，把矛盾纠纷最大程度地化解在社区。
2.加强标准化建设。统一建设标准，自下而上建立区、镇（街）、社区（片区）三级规范化矛盾纠纷调处化解中心。在区级中心，整合政法、法院、信访、司法等12个部门单位的矛盾化解、接访处访、法律援助、诉讼服务、心理服务等30余项职能进驻，实施一窗受理、访诉一体、集成联动、一站化解，推动群众所有诉求调处“一扇门进出，全流程办结”。在镇（街）、社区（片区），设“一窗四室”，即矛盾纠纷接待窗口和矛盾纠纷调解室、在线司法确认室、谈心谈话室、公共法律服务室，实现了全区8个镇街、84个社区全覆盖。充分整合专职网格员、村（社区）“两委”成员、村（居）法律顾问等力量，全区统一选聘专职调解员，组建各级矛盾纠纷多元化解团队，根据辖区实际有选择性地组织行业性专业性调解组织、社会组织等相关力量参与。
3.加强机制建设。一是建立吹哨报到机制，赋予社区和镇（街道）矛盾调处中心向上一级中心吹哨的权力，对事权不在本级或本级确实无法化解的矛盾纠纷，逐级吹哨。二是建立会商研判机制，各级中心每周召开一次分析研判会和会商调度会，分析研判本辖区矛盾纠纷的总体形势、主要特点、发展变化趋势以及对社会稳定可能带来的影响，提出有针对性的对策措施。三是建立力量下沉机制，对矛盾纠纷多元化解工作事项进行梳理，依照编制规划明确化解部门责任，为矛盾纠纷事项分流指派提供依据。推动区级职能部门领导干部下沉，需要上级有关职能部门领导下沉到镇（街道）、社区化解矛盾或接访时，由镇（街道）矛盾调处中心向上提出申请，区矛盾调处中心协调安排。
三、东营区矛盾纠纷多元化解工作存在的问题
（一）人民调解“主渠道”不畅通。
矛盾纠纷化解结构失衡、化解难度加大等问题，反映出当前我区以调解为主渠道的矛盾纠纷化解途径存在堵点，调解作用发挥不到位，群众诉求无法得到快速、精准、有效的解决。1.调解阵地建设不足。阵地建设是矛盾纠纷化解的基础性工程，矛盾纠纷受理和化解都需要阵地作为强有力支撑。我区长期存在矛盾纠纷化解阵地建设不足的状况，“有机构无场地”现象突出，出现基层群众矛盾纠纷化解过程中找不到调解组织、找不到受理窗口的问题。经统计（截止2020年8月底），东营区现有调解组织（调解委员会）292个，但现有调解组织中实有调解受理窗口31个、独立调解室47个，将近70%的调解组织存在调解阵地不完善甚至无调解阵地的问题，群众诉求很难得到有效解决。
2.调解队伍建设不足。矛盾纠纷化解的好不好，调解员是核心也是关键。当前东营区调解队伍建设存在较为严重的问题：一是专职调解员比例偏低。东营区专职化调解队伍建设相对滞后，区级、镇街层面调解员以政府工作人员兼职担任为主，村居、社区层面以村居委员会成员或社区工作人员兼职担任为主，只在保险、医疗等部门行业调解组织有少量专职调解员。经统计（截止8月底），全区实有在册管理人民调解员1160人，但专职调解员仅16人，仅占1.37%。一方面非专职调解员时间不足，只能靠业余时间参与纠纷化解，工作的连续性很难保障，面对当前基层大量的矛盾纠纷往往有心无力，难以实现专人专责。另一方面，非专职调解员化解矛盾纠纷无任何报酬，仅凭一腔热情，参与矛盾纠纷化解的积极性普遍不高，甚至推诿扯皮现象时有存在，纠纷化解的效果无法得到保障。二是调解员专业能力素质不足。随着当前矛盾纠纷复杂性、多样性增加，化解矛盾纠纷的专业素质要求也越来越高。当前东营区调解员能力水平参差不齐，全区1160名调解员中具有法律、心理等相关专业经历的不足5%，高中及以上学历的仅占37%，初中及以下学历占14.12%。部分基层调解员化解矛盾纠纷还依靠传统的家长式“哈呼”法，法律知识匮乏，政策理解能力水平较低，工作力不从心，以致调解效果事与愿违。
3.专业性调解组织建设不足。当前我区矛盾纠纷呈现专业性不断升高的态势，部分专业性的纠纷通过一般的调解组织很难得到化解，这样就对覆盖重点行业领域的专业性行业性调解组织和调解员需求增大。比如今年来我区调解成功的1090起矛盾纠纷中，专业性行业性纠纷占比较高，其中劳动争议类129件、消费者权益保护类33件、医患纠纷类112件、物业管理纠纷类117件、道路交通纠纷类109件、环境保护纠纷类51件，这些纠纷的调解，均需要专业性行业性的调解组织、调解员甚至业务主管部门给与业务、技术支持，否则很难化解。当前我区仅依托行业主管部门成立了劳动争议、婚姻家庭、医疗、旅游、商事、物业、保险等7个专业性行业性调解组织，但是对我区矛盾纠纷多发领域比如环境污染、金融纠纷、教育（学校）等重点领域尚未建立专业性调解组织。
（二）矛盾纠纷化解资源整合不足。
一是缺少统一的矛盾纠纷化解机构。比如，司法行政部门牵头建立了区、镇（街）、村（居）三级调解委员会，发展了物业、旅游、保险、医疗、婚姻家庭、商事纠纷等若干个专业性、行业性调解委员会，设有公共法律服务中心和调解中心；人社局有劳动争议仲裁；政法委、信访局设有综治中心；住建、交通等行政主管部门，有行政裁决、行政复议等矛盾化解方式。但是各部门矛盾纠纷化解资源的分散不利于群众办事，也影响了矛盾化解的成效。二是未形成良好的流转体系。全区矛盾纠纷的流转缺乏一个有效的指挥，推动矛盾纠纷发现、流转、处置、督办、反馈、考核等工作的机制还不完善，未能形成线上与线下、平台与平台之间的调解工作闭环，矛盾纠纷化解方式相互之间衔接不畅，缺乏有机整合，没有形成合力，与老百姓隔着一层纸、差着一毫米，距离没有完全打通。（三）矛盾纠纷化解机制不完善。当前，区、镇（街）、村（居）、网格四级矛盾纠纷化解体系建设不完善，组织建设不够紧密，矛盾纠纷化解缺少自上而下的规范化、流程化的机制作为保障。一是区级纠纷化解中心牵头抓总作用不明显，对一般矛盾纠纷向基层调委会、专业性调解组织或法律服务机构等分流、引导的能力不足，出现了区级中心案件堆积情况；对重大疑难矛盾纠纷分析研判能力不足，导致部分重大疑难案件转化为信访或诉讼案件。二是镇街调委会作用没有得到充分发挥。镇街矛盾纠纷化解的流程不够顺畅，镇街职能部门参与力度不足，信访办、司法所等纠纷受理部门单打独斗现象突出，苗头性纠纷没能得到及时化解，从而导致矛盾激化、升级，甚至上交。三是村居（社区）调解组织较为松散。在农村矛盾纠纷调处过程中，调处解决方式比较简单，凭经验，靠老办法，受村干部个人意志和素质影响较大，容易使矛盾纠纷化解困难，造成当事人不满。四是基层网格矛盾纠纷化解能力不足，基层网格员能够快速发现问题并实现矛盾纠纷排查预警，但在主动化解矛盾纠纷上还有差距。
四、进一步做好矛盾纠纷多元化解工作的建议举措
（一）深入落实“枫桥经验”，发挥调解“主渠道”作用。
1.加强矛盾纠纷排查预警。“枫桥经验”的重心是源头治理，即矛盾纠纷早发现、早预警、早化解。要进一步健全矛盾纠纷预警机制，充分发挥社会治理网格化工作的强大预警作用，运用网格员身处一线优势，及时发现、有效处置矛头性纠纷。针对社会矛盾中出现的热点、难点问题，及时进行调查、分析，主动化解排查出现的问题，遵循“及时化解、避免激化”的原则，对已经排查出的矛盾纠纷和群体性不稳定因素迅速进行研判，及时上报，并接受上级部门的指导与支持。
2.加强人民调解员队伍建设。人民调解队伍建设是矛盾纠纷多元化解调处工作落地、落实的重要支点之一。开展矛盾纠纷多元化解调处工作，关键是有一支素质高、能力强、有担当、热心肠的人民调解员队伍。一要加强专职调解员队伍建设。通过加大选任专职调解员力度，提高专职调解员比例，让其发挥“术业有专攻”的骨干作用。以社会公开招聘、政府购买社会服务等方式，将有较强调解能力、丰富法律知识和广泛群众基础的年轻优秀人才，吸收到专职调解队伍中来。推行专职人民调解员持证上岗和人民调解员等级制度，完善专职调解员工作考核办法，完善调解员绩效考核机制，充分调动其工作积极性，保持专职调解员队伍的活力。二要加强调解员业务能力培训。规范调解员岗前培训、在岗培训制度，定期邀请资深法官及律师参与理论授课及业务辅导，通过集中培训和轮训使每个调解员不断补充更新知识，增强调解队伍的法律素养、政策水平。定期组织调解员观摩法院庭审，推荐人民调解员担任人民陪审员，加强相互间学习交流，促进人民调解与司法审判的良性互动。通过以案释法、以案助学，不断拓宽人民调解员的工作视角和思路，提高调解工作技能。
3.加强专业性行业性调解组织建设。一是进一步扩大专业、行业性调解组织覆盖面。根据东营区矛盾纠纷特点和重点行业领域需求，依托各行业领域业务主管部门建立完善专业性行业性调解组织，加快形成覆盖重点专业行业领域、适应社会热点矛盾纠纷化解的调解组织网络。二是整合专业性行业性调解组织力量。全区各级“矛调中心”要充分整合辖区专业性行业性调解资源，引导专业、行业调解组织和力量进驻“矛调中心”，通过轮驻或常驻等方式有针对性开展纠纷化解，不断提升各级调解中心专业化水平，实现“专业人”干“专业事”。
（二）积极完善多元化解机制，构建“大调解”格局。
一是加强部门联动。
要健全人民调解、行政调解、司法调解联动机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调、高效便捷的多元化纠纷解决机制，综合采取多种手段化解矛盾纠纷。要推进访调、警调、检调、诉调对接，加快推进人民调解组织派驻信访、司法部门的进程，充分发挥人民调解“第一道防线”作用，充分将诉讼纠纷解决机制和非诉讼纠纷解决机制有效结合。二是明确部门分工。矛盾纠纷化解过程中，要避免职能交叉重叠和互相推诿扯皮的现象发生。要进一步规范和完善大调解机制解决纠纷的功能与程序，建立共同的目标，即努力实现“三升三降”：降低民事诉讼案件量、降低信访案件量、降低民转刑案件量、提升调解成功率、提升群众满意度、提升社会稳定度。主动积极地排查化解涉及本部门本领域内的矛盾纠纷，并及时上报，实行联查联调，及时对己发生的矛盾纠纷进行分析研判，并严格执行回访制度，对已经归口分流的矛盾纠纷，向相关部门提出意见和建议。（三）充分引导社会力量参与，实现专业化保障。
一是以政府购买服务等方式，引入律师事务所、法律服务所等专业组织参与矛盾纠纷化解。法律服务机构借助团队服务优势，对重大疑难案件进行多专业、多角度的深入分析研判，有的放矢，矛盾纠纷化解效果更有保障。二是采取聘请、聘任方式，在法律、教育、金融、保险、经贸、医疗卫生等行业中，选取经验丰富、有权威性、影响力大的专家学者，纳入到调解人才“专家库”中，让他们积极参与调处专业性强、代表性强的复杂疑难纠纷案件，发挥他们的专业特长，引领调解工作水平的提升。三是鼓励和支持社会组织、社会力量积极参与，鼓励和支持像“和事佬”一样有经验、擅调解的群众参与到调解组织中；组织多种形式的热心社会公益事业人员、义工社团队和志愿者组织形成多股维稳护安的社会力量，引导社会组织和广大群众参与到大调解中，激发社会活力。（四）努力培育调解品牌，发挥典型带动作用。
精准发力，以调解品牌创建带动矛盾纠纷化解能力提档升级，开展“一镇街一调解品牌、一行业一调解特色”等品牌创建活动，努力打造一批群众信任、效果显著的调解品牌。要形成特色鲜明的专业调解服务团队，在专业领域的矛盾调解中具有权威影响力，调处化解成功率高，切实保障当事人享受到精准化、精细化的调解服务；要形成特色的调解方法，立足本地实际，总结形成具有地方特色的调解方法，易于群众接受，深受百姓欢迎，在调解中对统一的流程具体细化创新，进一步强化调解效果。通过调解品牌创建，以典型促提升，进一步扩大调解工作的影响力，不断增强群众矛盾纠纷化解的信心。（五）创新拓展化解途径，实现矛盾化解跨越式发展。
一是加快推进智能化调解平台建设。进一步完善矛盾纠纷线上流转、大数据分析研判、在线拓展等功能，确保信息平台作用充分发挥。对接在线司法确认系统，将在线司法确认系统嵌入矛盾纠纷多元化解调处信息平台，群众可以在签订调解协议的基础上，通过在线司法确认系统，当场完成申请、确认、文书制作、送达等程序，实现人民调解与司法确认无缝衔接。二是加强教育引导力度。充分运用现代传媒手段，引导群众以理性合法方式表达利益诉求、解决利益纠纷、维护合法权益。大力宣传矛盾纠纷多元化解调处工作在维护基层社会和谐稳定、促进市域社会治理现代化中的独特优势和重要作用，及时总结工作中的好经验好做法，不断提高人民群众对这项工作的认可度和支持率。大力宣传工作中涌现出的先进典型和感人事迹，发挥好先进典型的模范带动作用，建设更高水平的平安东营区。
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