第一篇：政府购买社会服务采购规范
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DB3305 浙 江 省 湖 州 市 地 方 标 准 DB XX/ XXXXX—XXXX
政府购买社会服务采购规范
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XXXX-XX-XX 发布 XXXX-XX-XX 实施 湖州市市场监督管理局
发 布
DBXX/ XXXXX—XXXX I 目
次 前言...............................................................................III 1 范围..............................................................................1 2 规范性引用文件....................................................................1 3 术语和定义........................................................................1 4 基本要求..........................................................................2 5 实施要求..........................................................................2 5.1 采购内容设置..................................................................2 5.2 采购过程设置..................................................................2 5.3 公示与信息披露................................................................2 6 评价与改进........................................................................3 参考文献.............................................................................4
DBXX/ XXXXX—XXXX II 前言 本文件按照GB/T 1.1-2020《标准化工作导则 第1部分：标准化文件的结构和起草规则》的规则起草。
本文件由湖州市民政局提出。
本文件由湖州市财政局归口。
本文件主要起草单位：湖州市民政局、湖州市财政局、湖州市社会组织联合会、湖州市社会工作联合会。
本文件主要起草人：
DBXX/ XXXXX—XXXX 1 政府购买社会服务采购规范 1 范围 本文件规定了政府购买社会服务采购规范的术语和定义、基本要求、实施要求、评价与改进等内容。
本文件适用于政府购买社会服务项目的采购过程。规范性引用文件 下列文件中的内容通过文中的规范性引用而构成本文件必不可少的条款。其中，注日期的引用文件，仅该日期对应的版本适用于本文件；不注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改单）适用于本文件。
GB/T 38357 招标代理服务规范 GB/T 33493 零售商采购规程 3 术语和定义 下列术语和定义适用于本文件。
3.1
政府采购
各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额以内的货物、工程和服务的行为。
3.2
政府购买服务 各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的社会服务提供者承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。
3.3
社会服务项目
在教育、医疗健康、养老、救助、托育、家政、文化和旅游、体育、社区服务等社会领域，以社会工作有关技术为主体，在预防和解决社会问题、处理社会矛盾、调整社会关系、改善社会生活方式、完善社会制度、减少社会发展的障碍因素等，以提供劳务的形式来满足社会需求的社会活动。
3.4 社会服务提供者
具备提供社会服务项目能力的组织或个人。
DBXX/ XXXXX—XXXX 2 4 基本要求 4.1 政府采购社会服务项目采购过程应遵循公开透明、科学循证、公平竞争、公正和诚实信用原则。
4.2 参与采购各方，应不断加强采购管理精细化、科学化，招标文书应符合社会服务项目的实际需求。
4.3 政府采购社会服务项目应遵循社会工作理念和基本价值观，为实现对人与环境的友好相处提供有效的服务。
4.4 社会服务提供者应是境内注册的具有独立法人资格的组织和个人，包括企业、社会组织、事业单位、自然人等。实施要求 5.1 采购内容设置 5.1.1 采购人应根据工作的实际情况，提出详细的采购需求内容，包括采购服务内容、服务数量、服务方式、服务时间、服务绩效要求等。
5.1.2 采购代理机构应根据采购人的实际需求制作有关采购招标书，应符合社会服务项目中有关社会工作、基层社会治理、社会组织建设、民非会计制度有关特性的方式修订具体要求内容。
5.1.3 采购人和采购代理机构对采购文件进行征求意见时，应充分听取服务提供者或其行业组织的有关意见，以最终有利于服务对象问题改善和解决社会问题为目标。
5.1.4 委托招标代理机构实施政府购买服务的项目，应预先纳入政府购买服务指导性目录。
5.1.5 未纳入集中采购目录的项目，采购人可自行采购，也可委托采购代理机构在委托的范围内代理招标。自行采购可以采取网络政务平台、直接签署协议等方式。
5.2 采购过程设置 5.2.1 政府购买社会服务项目的评分应根据项目的性质和特殊性，突出公共性和公益性，设置有针对性、精准性分值比例。
5.2.2 投标文件的商务和技术分占总分比例应不超过 65%；案例或实务操作的现场答辩分占总分比例不超过 30%，价格分占总分比例不超过 5%（人力资源成本占比较大的项目可不设价格分，并将相应分值分摊到技术或现场答辩分）。
5.2.3 采购人应根据采购需求可能遇到的实务案例或者现实情境，要求服务提供者的拟任项目负责人在现场进行答辩，评分专家进行现场评分，形成案例演示分或实务操作评估分。
5.2.4 采购人和采购代理机构可根据实际需求现场答辩分的打分细则。
5.2.5 社会服务有关行业主管部门，应联合行业组织共同建立专门的社会服务领域专家库，为社会服务项目招标和采购过程提供专业咨询和评分服务。
5.3
公示与信息披露 5.3.1 采购结果的公示应在网络和行业组织内进行公示。
DBXX/ XXXXX—XXXX 3 5.3.2 实际服务水平和服务结果应在网络和行业组织内公示。
5.3.3 公示的时间应不少于 5 个工作日。
5.3.4 公示期收到异议的，应作出书面回复，并报备政府采购监管部门。评价与改进 6.1 服务质量评价 采购人可根据有关规定，委托第三方对社会服务供应者的服务提供能力、服务提供专业水平、组织信用评价等进行综合评价。
6.2 服务满意度测评 应对服务提供者的服务对象满意度进行测评，对于连续三次测评满意度低于同类服务平均水平的，可考虑取消同类服务的资格。评估前应发布评估实施办法，委托第三方机构、明确评估时间和评估流程、等级划分标准。
6.3 服务优化与改进 6.3.1 有关行政主管部门应定期抽查，提出改进意见。
6.3.2 社会服务提供者应结合自我评价和外部评价的结果完善服务管理，了解、分析存在的不足和缺陷，提出改进措施，持续提升服务质量。
6.3.3 服务供应方的行业组织或其他监督部门监督其改进状况。
DBXX/ XXXXX—XXXX 4 参 考 文 献 [1] 《中华人民共和国政府采购法》（2014 年修正）
[2] 《政府采购非招标采购方式管理办法》（2013年10月）
[3] 《政府购买服务管理办法》（2020年2月）
[4] 政府采购货物和服务招标投标管理办法（中华人民共和国财政部令第87号）
第二篇：政府购买服务
定义
政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。[1]
范围
政府购买服务应当根据政府职能性质确定，并与经济社会发展水平相适应。属于事务性管理服务的，应当引入竞争机制，通过政府购买服务方式提供。
基本原则
政府购买服务遵循以下基本原则
（一）积极稳妥，有序实施。从实际出发，准确把握社会公共服务需求，充分发挥政府主导作用，探索多种有效方式，加大社会组织承接政府购买服务支持力度，增强社会组织平等参与承接政府购买公共服务的能力，有序引导社会力量参与服务供给，形成改善公共服务的合力。
（二）科学安排，注重实效。突出公共性和公益性，重点考虑、优先安排与改善民生密切相关、有利于转变政府职能的领域和项目，明确权利义务，切实提高财政资金使用效率。
（三）公开择优，以事定费。按照公开、公平、公正原则，坚持费随事转，通过公平竞争择优选择方式确定政府购买服务的承接主体，建立优胜劣汰的动态调整机制。
（四）改革创新，完善机制。坚持与事业单位改革、社会组织改革相衔接，推进政事分开、政社分开，放宽市场准入，凡是社会能办好的，都交给社会力量承担，不断完善体制机制。
购买主体
政府购买服务的主体（简称购买主体）是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。
党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织向社会提供的公共服务以及履职服务，可以根据实际需要，按照本办法规定实施购买服务。
承接主体 承接政府购买服务的主体（简称承接主体），包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。
承接主体条件
（一）依法设立，具有独立承担民事责任的能力；
（二）治理结构健全，内部管理和监督制度完善；
（三）具有独立、健全的财务管理、会计核算和资产管理制度；
（四）具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力；
（五）具有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；
（六）前三年内无重大违法记录，通过年检或按要求履行报告公示义务，信用状况良好，未被列入经营异常名录或者严重违法企业名单；
（七）符合国家有关政事分开、政社分开、政企分开的要求；
（八）法律、法规规定以及购买服务项目要求的其他条件。
购买内容
政府购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项。政府新增或临时性、阶段性的服务事项，适合社会力量承担的，应当按照政府购买服务的方式进行。不属于政府职能范围，以及应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的服务事项，不得向社会力量购买。
购买目录
（一）各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容。
（二）财政部门制定政府购买服务指导性目录，应当充分征求相关部门意见，并根据经济社会发展变化、政府职能转变及公众需求等情况及时进行动态调整。
目录范围
除法律法规另有规定外，下列服务应当纳入政府购买服务指导性目录：
（一）基本公共服务。公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
（二）社会管理性服务。社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
（三）行业管理与协调性服务。行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
（四）技术性服务。科研和技术推广、行业规划、行业调查、行业统计分析、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
（五）政府履职所需辅助性事项。法律服务、课题研究、政策（立法）调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理等领域中适宜由社会力量承担的服务事项。
（六）其他适宜由社会力量承担的服务事项。
购买方式
购买主体应当根据购买内容的供求特点、市场发育程度等因素，按照方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序、结果评价的原则组织实施政府购买服务。
购买程序
购买主体应当按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。
与政府购买服务相关的采购限额标准、公开招标数额标准、采购方式审核、信息公开、质疑投诉等按照政府采购相关法律制度规定执行。
购买主体应当在购买预算下达后，根据政府采购管理要求编制政府采购实施计划，报同级政府采购监管部门备案后开展采购活动。
购买主体应当及时向社会公告购买内容、规模、对承接主体的资质要求和应提交的相关材料等相关信息。
按规定程序确定承接主体后，购买主体应当与承接主体签订合同，并可根据服务项目的需求特点，采取购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等形式。
合同应当明确购买服务的内容、期限、数量、质量、价格等要求，以及资金结算方式、双方的权利义务事项和违约责任等内容，预算管理 第二十三条 政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排。购买主体应当在现有财政资金安排的基础上，按规定逐步增加政府购买服务资金比例。对预算已安排资金且明确通过购买方式提供的服务项目，按相关规定执行；对预算已安排资金但尚未明确通过购买方式提供的服务项目，可以根据实际情况转为通过政府购买服务方式实施。
财务管理
承接主体应当建立健全财务制度，严格遵守相关财政财务规定，对购买服务的项目资金进行规范的财务管理和会计核算，加强自身监督，确保资金规范管理和使用。
承接主体应当建立健全财务报告制度，按要求向购买主体提供资金的使用情况、项目执行情况、成果总结等材料。
第三篇：政府购买服务
政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。当前和今后一个时期，大力推进政府购买服务是贯彻落实中共十八届三中全会精神的一项重要任务。2016年，我县出台了《邵东县政府购买服务管理暂行办法》和《2016年邵东县本级政府购买服务指导目录》。由于我县推行政府向社会力量购买服务时间不长，积累的经验不多，制度设计及实际操作都不是十分成熟。因此，我县审计局把政府购买服务作为今年审计的一个重点，下面以我县政府组织的资产清查服务为例，就审计发现的有关问题进行探讨，并提出对策建议。
一、存在的问题
1、服务购买未按规定进行政府采购。对2016年全县行政事业单位国有资产清查核实，我县某办公室委托2家会计师事务所对资产清查结果进行审计，但未按规定进行政府采购，该办向2家本县境内的会计师事务所进行询价，同时又全部选择这2家，实际上是通过协商确定服务单位和服务费。
2、服务质量监管制度不完善。目前政府向社会组织购买公共服务的评价和监督机制都不完善，甚至还处于缺失状态。财政部门作为会计师事务所业务的监管单位，对会计师事务所的业务负有指导和检查的责任。但在资产清查审计业务上，存在违规压低收费标准的现象，服务单位为实现得润最大化，导致本次资产审计业务可能会流于形式，影响审计质量，增加审计风险。审计业务约定书明确审计费用在1000-2500元之间，明显低于开展此次审计业务的收费标准，如某单位资产15亿元，按湖南省财政物价确定的收费标准定价，应收取审计费61500元，实际收取2500元。
3、绩效评价体系不健全。政府作为出资者向社会力量购买公共服务，并未对完成的服务项目进行风险评估和绩效评价。
二、完善政府购买服务的对策建议
1、健全政府采购机制。规范政府部门权力，让政府部门的权力实行阳光操作，增强购买服务政府采购过程的透明性和公开性，实行社会公众、审计部门、监察部门对招投标的全过程监督。
2、健全动态监控机制。事前应注重前期工作，从需求、组织资质评估两个方面来确定购买项目内容以及向哪一等级的社会组织购买服务；事中注重过程考察，以政府部门抽查、媒体监督、社会公众意见反馈、服务组织自律性评估等多种方式进行评估，确保社会组织按照协议规定执行；事后注重评估，由政府主管部门或委托第三方评估机构依照合同规定与评估标准，对项目实施情况进行评估，确保实现协议要求，根据评估结果建立社会组织诚信与履约情况数据库，作为此后政府购买服务的参考依据。
3、健全科学的评估体系。科学设计涵盖服务供应方的资质、服务质量、服务计量、服务成效等多个维度的评估指标体系。十八届三中全会《决定》指出，要推进政府购买公共文化服务。中办国办发布的《关于加快构架现代公共文化服务体系的意见》提出，要扩大政府购买公共文化服务。政府购买公共文化服务作为转变政府职能、推动政府管理创新的一项重大改革，正越来越多地运用于公共文化服务领域。由于政府购买公共文化服务是新生事物，在实践中还有许多问题需要探讨，相关制度和政策也要逐步完善。
一、政府购买公共文化服务存在的问题
目前，我国政府购买公共文化服务主要存在以下六个方面的问题：
1.缺乏可持续的财政支持。在目前的财政投入体制下，中央财政资金投入时，通常要求地方有配套资金，但地方财政配套资金往往不能充分足额到位，同时，各文化主管部门往往把财政资金局限在自身主管的事业单位和机构上，造成财政资金整体使用效率不高。另一方面，我国绝大多数地方政府未将购买公共文化服务资金纳入改革财政体制，多数依赖于专项业务资金、预算外资金和由政府支配的社会捐助等。缺乏可持续的财政支持，制约了政府购买公共文化服务作为一种创新的社会治理机制有效运作。2.缺乏相关的法律保障。2003年实施的《中华人民共和国政府采购法》，虽然规定政府采购范围包括货物、工程和服务，但其中的“服务”是指满足政府本身的后勤服务，并没有对政府购买所需的公共文化服务作明确的规定。此外，由于法律保障体系不完善，一些地方政府不能从根本上区分社会组织与企业，而是把社会组织看作是企业来进行要求和管理。这无论是对政府购买公共文化服务大规模的实施，还是对于社会组织的发展与完善都是一个很大的制约。
3.购买行为“内部化”。在我国，相当一部分社会组织实际上是由购买公共文化服务的地方政府发起或主导成立的，其本身并非独立的社会组织，而是依附于政府部门，甚至有一部分社会组织是因为购买需要而专门成立的。这一是导致购买行为内部化，社会组织成为政府部门的下属机构，由此造成公共文化服务费用如何支付、资金透明度、服务质量以及评估与监督等一系列的问题。二是政府与社会组织双方之间契约关系往往流于形式，在实际运行中缺乏约束力，从而使得政府购买公共文化服务的行为达不到理想的效果。
4.购买流程有缺陷。主要表现为：一是公开性不够。政府购买的公共财政预算透明度有待进一步提高，有些地方政府在购买公共文化服务时，名义上是公开招标，实际是暗箱操作。二是竞争性不够。由于参与政府购买公共文化服务的社会组织数量很少，形成不了竞争的格局等原因，导致现实中的情况是某些地方的政府并没有使用这种方式购买公共服务。三是标准不统一。对于即将承接服务的社会组织，政府在选择标准上并没有统一，存在较大的随意性。5.监管机制与评价体系不完善。政府购买公共文化服务，只是公共服务提供方式的转变，并不意味着政府公共文化服务责任的转移。目前我国的政府购买公共文化服务，许多既缺乏事前的市场化竞争机制，又缺乏事中的有效监督和管理以及事后的对公共文化服务供应质量的有效评价。同时又缺乏科学的评估体系，评估主体多以政府官员或专家学者为主、而作为服务的接受者，社会公众少有参与的机会，由此影响评估结果的客观性和公正性：各类指标的权重配比缺乏科学测算;评估流程效率低下且缺乏组织机构的有力保障等。
6.存在寻租现象。招标作为政府选择承包商的主要方式，其目的是帮助政府更快的选择到最优的承包商。但由哪一个承包商来提供公共文化服务的权力还是掌握在政府部门手中。而政府部门在选择承包商的过程中，往往更倾向于“最听话”的而不是“最优惠”、“最有实力”的，这为政府官员的徇私舞弊提供了便利。
二、完善政府向社会力量购买公共文化服务的建议
政府购买公共文化服务，本质上是一种财政性资金的转移支付方式，其核心是提高财政资金使用效率，优化公共文化服务提供质量。应采取以下措施完善政府向社会力量购买公共文化服务。
1.完善政府购买公共文化服务的操作流程。公共文化服务的购买流程是否科学合理，关系到公共文化服务购买最终结果的好坏。完善购买流程包括：制定详尽的购买计划，发布信息;公开招标,签订合同;对项目实施要进行监督管理;对项目实施结果进行评估。譬如，上海市浦东新区探索形成“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共文化服务方式。一是建立了政府购买公共文化服务制度，明确了购买公共文化服务的相关内容：二是实现预算管理，将购买公共文化服务的费用纳入预算;三是强化契约式管理，政府和社会组织的责任、义务以及服务要求，全部在合同中体现;四是建立评估机制和规则，委托第三方的专业机构，对社会组织做到项目合作前有资质审查，合作过程中有跟踪了解，在合作完成后有社会绩效评估。
2.建立多元化的供给格局。清晰地界定政府、市场和社会组织各自的职能范围。通过购买公共文化服务建立起政府主导、社会参与、市场机制灵活的多元化的供给格局。浙江是中我国较早探索政府购买服务的省份之一，经过十多年的探索，逐渐总结出浙江政府购买服务的四种具体供给模式，即功能型购买、项目型购买、补缺型购买和期许型购买，收到了很好的效果。
3.改革我国财政预算和支出管理制度。我国现行的《政府预算收支分类手册》不能适应推进政府购买公共文化服务的需要，其预算分类的方法不能全面反映出政府购买公共文化服务的实际情况，更没有政府购买公共文化服务的专门性预算。因此，调整和细化政府预算收支的分类，将“商品和服务类” 支出分为二个平行支出类，即“商品类”支出和“服务类”支出。同时，强化购买公共文化服务与财政支出制度的衔接，处理好中央预算和地方预算、总预算和部门预算的衔接。只有完善了账户管理制度、集中支付制度、稽查监督制度才能确保购买公共文化服务的政策功能得以实现。
4.设置购买公共文化服务财政专项资金账户。一是设立政府购买公共文化服务专项科目，列入财政预算，实行预算式管理，确保政府购买公共文化服务制度化、持续化、常态化。二是探索政府购买公共文化服务财政专户统筹管理模式。三是将列入政府购买公共文化服务项目库的项目，按照项目发展特点和发展周期，划分为常年型和项目型两类;对临时新增的或短期的项目型公共文化服务项目，一年一采购，以确保公共服务的有序性和延续性。把公共文化服务购买纳入公共财政预算，既可以规范支付的标准和程序，又有利于对公共文化服务购买的监督和评估，还可以从整体上推进公共文化服务体系建设。
5.建立和完善政府购买公共文化服务法律体系。一是要对《政府采购法》进行重新修订，要将政府向社会组织购买公共文化服务的有些相关内容写进《政府采购法》;二是要根据实施情况进一步调整、修订有关法律法规，并根据新情况新形势制定新的法律法规，来充实购买服务相关法律，比如修改《合同法》中不适应目前新情况的条例等。尤其是需要对有关国家财政和税收法律进行调整和修订，明确和制定社会组织生产和提供公共文化服务可以使用的公共财政法律和税收法律等。
一、存在的问题
我国开展政府向社会力量购买服务是近年来的事，一些地方立足实际，在政府购买公共服务方面进行了积极的、渐进式的探索，涉及社区服务、社会管理、医疗救助、技能培训等许多领域，取得了良好的社会效益。但由于各地情况不
一、没有一套较为科学、成熟的理论实践体系，政府向社会力量购买服务还面临诸多困难和问题。
1、认识不到位。政府购买服务是一种新型的公共服务供给方式，购买主体和承接主体是平等自愿的关系。但是，一些政府对其重要性认识不充分，对己有利的事情不愿交出去，反之则想甩包袱推责任。购买服务须引入评价机制，要变“政府配餐”为“百姓点菜”，但一些改革会造成权力资源减少，出现服务“真空”或监管失职，对其职责尚未进行细致梳理，对哪些属于公共服务，哪些公共服务应通过购买方式解决，尚未作出明晰界定，或者把应该推向市场的事项变换方式仍由政府承担。
2、公共服务购买尚未纳入政府采购范围。从全国角度来看，尚未出台全国统一的政府向社会组织购买服务等鼓励社会组织发展的相关性指导文件，从业务主管单位层面看，各地对项目选择的原则、标准、条件都不统一，政府购买什么类型的服务项目、购买多少、怎么购买等都还存在一定的随意性，缺乏完善的项目选择机制；购买服务的招投标机制有待规范，公开、公正的招投标信息发布制度，严格的投标方资格审查制度以及招投标的方式、程序和评估规则都需要进一步完善。再从资金保障机制来看，政府购买服务的项目资金没有列入财政预算，政府各部门之间缺乏统一协调的意见和行动，购买服务的资金缺乏“刚性”。
3、实施运作机制不完善。政府购买公共服务的资金预算公开，透明度有待提高。购买过程缺乏公开性和竞争性，选择标准不明确。由于受到主观和客观因素的影响和制约，一些地方政府并没有严格按照有关规定和程序，通过公开招标、通过政府采购方式来选择公共服务的承接者。他们很多是通过私下协商，或者是根据以往的经验和社会组织的知名度来决定将公共服务生产的任务交给谁。造成这种局面的原因，一方面是由于参与政府购买公共服务竞标的社会组织数量较少，而且有些社会组织实力较弱，不具备互相竞争的客观条件；另一方面是由于政府尚未建立能够确保公开、公平竞争招标的公共服务购买制度。
4、社会组织自身建设的能力滞后。由于受到传统体制的影响，我国社会组织发展仍然比较滞后。从有能力承接政府委托服务项目的社会组织数量来看，明显不能满足现实的要求。现有的社会组织也存在人员少，缺乏专业人才、经营管理人员；缺乏科学管理经验；缺乏开拓性、灵活性和创新精神，难以承接较为复杂、对即将到来的政府购买心有余而力不足，无法承接所有政府购买服务的内容。社会组织发育不成熟与承接能力不足，成为制约政府购买服务的重要因素。
5、监管制度不完善。目前我国很多地方政府向社会组织购买公共服务的评价和监督机制都不完善，甚至还处于缺失状态。特别是当在服务提供过程中遇到某些技术问题时，由于专业人才的缺失，政府更无法对其进行有效的监管。此外，在现有体制下，监管的权力较为分散，很多部门都具有这项权力，而这些部门往往又和一些社会组织存在着千丝万缕的联系。这种复杂的利益关系使监管很难得到有效执行。评价、监督机制的不完善容易产生寻租、腐败等不良现象，这严重影响了政府购买公共服务的质量和效果，使其大打折扣。
二、完善政府购买服务的政策建议
政府向社会力量购买服务是“十八大”后提出的，社会组织购买公共服务作为政府提供公共服务的一种新理念、新机制和新方法，对于加快行政管理体制、社会管理体制改革，建设服务型、效能型政府，更好地发挥政府的职能作用有着积极的意义。为此，必须在完善运行机制、保障机制、拓展服务范围等方面有所突破。
（一）加大宣传力度。一方面提高认识，通过座谈、研讨会、培训班、专家讲座、考察学习等方式，加大对政府购买社工服务基本理论知识的宣传教育；另一方面，提高广大群众对社工服务的认同度和参与度。充分利用政府网站、广播电视等媒体，以及各村宣传栏、主要干道站牌，高速路口广告牌等，深入宣传社会组织购买公共服务的理念、功能、服务内容、服务范围等，不断提高社会对政府购买服务的认识，激发社会有力量的组织参与服务建设。
(二)明确政府购买公共服务的范围。除法律法规另有规定，或涉及国家安全、保密事项以及司法审判、行政决策、行政许可、行政审批、行政执法、行政强制等事项外均应纳入政府购买公共服务范围。主要有六个方面：一是基本公共服务。包括教育、卫生、文化、体育、公共交通、住房保障、公共就业等领域。二是社会事务服务，包括社区事务、社会养老、扶残助残、社会救助、法律援助、社工服务、救灾救助、人民调解、社区矫正、公益服务、宣传培训等社会服务事项。三是行业管理与协调，包括资格认定、行业准入、咨询服务、行业投诉等事项。四是技术服务，包括行业规划、科研、调查、统计分析，社会审计、资产评估、信息化服务等事项。五是政府履职所需的辅助性服务，包括课题调研、项目可研、法律服务、会议展览、项目评估、绩效评价、工程服务等事项。六是劳务服务，包括园林绿化养护、环卫保洁、市政维护、公厕管理、路灯管理、停车管理等事项。
（三）探索拓宽社会组织服务内容。从现状来看，政府购买社会组织公益服务项目主要体现在服务民生类，包括扶贫救助、扶老助残、医疗卫生、文教科普、妇幼保护、服务“三农”、法律援助、支教助学、生态环境、促进就业、拥军优属等公益服务项目。而社会组织在参与社会管理和社会建设中开展的流动人口管理、社会矛盾调解、社会综合治理、应急救援、消防安全、公共安全等方面的公益服务项目，则明显滞后。因此，要深入挖掘政府购买服务项目，充分调动社会组织积极性，以实现提高政府服务效能、节约服务成本以及社会组织能量有效释放的双赢局面。
（四）健全政府向社会组织购买公共服务的运作机制。建立健全政府向社会力量购买服务运行机制是确保建设服务型、效能型政府的关键，是确保政府向社会力量购买服务良性发展的保证。
1.健全需求调查机制。将需求调查纳入到政府购买的流程之中，作为购买的先决环节。在购买之前，要进行大规模的需求调查，收集民情民意，把群众满意度作为我们购买服务的出发点和落脚点，需求信息收集也可以建立在已有公共服务购买绩效评估结果的基础上，重点考虑评估中群众满意程度和范围。2．健全目录筛选机制。研究制定公共服务购买项目筛选标准，据此筛选出确实是公共服务类别、绩效容易评估、政府容易管理、群众需求强烈且购买者之间具有竞争性的服务项目。明确具备资质条件承接政府转移职能和购买服务的社会组织目录。可以成立由公众、专家学者、社会组织以及财政部门等代表组成的筛选委员会和专家库，通过网络异地分散筛选、最终确定目录并向社会发布。
3．健全招投标（政府采购）机制。规范政府部门权力，让政府部门的权力实行阳光操作，将评标交给独立的专家组。扩大专家组的范围，对社会组织的标书进行匿名处理，由分散在全国不同地方的专家通过网络平台进行远程异地匿名评标。增强购买服务招投标（政府采购）过程的透明性和公开性，实行社会公众、审计部门、监察和纪检部门对招投标的全过程参与。将招投标筛选出来的购买服务项目及时向社会公示，在规定的期限内无人提出异议，政府部门方可与相关的社会组织签订购买合同。
4．健全动态监控机制。对申请、招标、实施、结项、评估、反馈等一系列具体环节都制定实时动态的管理办法，明确相应的监管部门，形成从准入到履行合同到退出的实时动态监管体系。事前应注重前馈工作，从需求、组织资质评估两个方面来确定购买项目内容以及向哪一等级的社会组织购买服务；事中注重过程考察，以政府部门抽查、媒体监督、社会公众意见反馈、服务组织自律性评估等多种方式进行评估，确保社会组织按照协议规定执行；事后注重评估，由政府主管部门或委托第三方评估机构依照合同规定与评估标准，对项目实施情况进行评估，确保实现协议要求，根据评估结果建立社会组织诚信与履约情况数据库，作为此后政府购买服务的参考依据。
5.健全科学的评估体系。确立公众、第三方评估机构和政府或其代表的评估主体地位，并合理确定不同主体在评估中的权重。科学设计涵盖服务供应方的资质、服务质量、服务计量、服务成效等多个维度的评估指标体系。建立基于评估结果的约束激励机制，对于评估结果优秀的社会组织，可以给予一定形式的经费资助或其他奖励形式，对于评估结果差的社会组织，有权要求其限期改善服务质量，或者中止其承担的政府购买公共服务任务，严重的可以取消其从事公共服务的资格。
6.健全风险防范和规避机制。强化政府的公共责任意识，建立相应的行政问责机制，当社会组织提供的服务达不到既定标准时，不仅要追究社会组织的责任，也要追究政府相关部门的责任。建立应急预案及实施机制，在社会组织不履行协议或实在无能力履行协议的情况出现时，有适当的方案解决，由此造成的损失，要追究社会组织的违约责任，并追回公共财政资金。
（五）完善政府向社会组织购买公共服务的保障措施。为推进政府向社会力量购买服务工作向纵深发展，还要在法制建设、组织、经费保障上有所突破。
1.完善法制保障。依法规范政府向社会组织购买公共服务工作，明确把“公共服务”纳入政府集中采购目录，将采购范围从行政机关的后勤服务扩展到面向公众的“公共服务”。明确社会组织的供应商地位，改变政府采购供应商范围只局限于私人部门或营利组织的局面。完善购买过程，规范购买流程，对购买的范围和程序、经费保障、解决争议的途径等作出明确规定。完善相关的政策规定，包括供应商准入资质、绩效评估、监督管理、信息公开等制定统一明确的可操作规范。待条件成熟后，也可以把财政“以钱养事”、“以奖代补”、“美丽乡村”、“科技推广”等涉农涉企资金整合到购买公共服务当中。2.加强组织保障。财政、机构编制、发展改革、民政、人社、卫计、监察、审计等相关部门应明确职责分工，并建立跨部门的工作协调机制。财政部门负责建立健全政府向社会组织购买服务制度，制订政府向社会组织购买服务目录，监督、指导各类购买主体依法开展购买服务工作，牵头做好政府向社会组织购买服务的资金管理、监督检查和绩效评价等工作。机构编制部门负责制订政府转移职能目录，明确政府职能转移事项。发展改革部门负责会同有关部门编制和实施政府投资计划，推动政府投资项目列入社会组织购买服务计划。民政、人社、卫计等组织登记管理机关负责服务社会组织的资质及相关条件、及项目组织实施、监督等。监察部门负责对政府向社会组织购买服务工作进行监督。审计部门负责对政府向社会组织购买服务资金的使用情况进行审计监督。购买主体负责购买服务的具体组织实施，对社会组织提供的服务进行跟踪监督，在项目完成后组织考核验收和评估。
3.强化资金保障。各级财政应将政府购买社会组织公共服务经费列入财政预算，实行预算式管理，并逐步加大财政投入力度，为政府购买服务提供科学、稳定的财力保障。探索建立政府购买社会组织公共服务项目库，实现项目库管理与预算编制的有机衔接。探索实行有利于加快社会事业发展的财税、金融政策，充分利用社会闲置资金，引导社会富余或慈善资金建立各种公益性基金，鼓励和引导社会力量增加对社会发展领域的投入，使之成为政府购买服务资金的另一重要来源。
（六）增强社会组织发展能力。实行政府购买服务，必然涉及到谁来提供服务的问题。而社会组织只有不断提升能力和影响力，才能真正成为政府职能部门可以信赖和托付的伙伴。因此，社会组织要找准自身的角色定位，确立自身的独立性、自主性和代表性，确保非营利性和社会公信力；要不断完善自身能力建设和内部治理机制，提升服务能力、治理能力、创新能力和社会互动的能力，充分发挥功能作用，确保委托服务项目工作任务的圆满完成；要提升社会组织核心竞争力，重视社会组织工作人才的培养，鼓励参与和提升岗位技能培训，如组织管理、会员管理、政策法规、项目管理、筹资策略、管理人员能力与知识等方面的培训，加快工作人员专业化、职业化进程，以满足不断发展、变化的公共服务的要求。
参考文献
1.《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）；
2.赵雪峰：《我国政府向社会组织购买公共服务研究》。
第四篇：政府购买社会服务的第三方评估
政府购买社会服务的第三方评估
党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中明确指出：“创新社会治理体制，需要激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”不难看出，随着政府与社会关系的进一步调整，我国社会组织将更广泛地参与社会体制改革进程之中，成为社会治理的核心主体，积极发挥提供社会服务、反映社会诉求、规范社会行为、追寻社会公正等功能，逐步实现政社分工与协作，与政府、市场等主体协同推进和谐社会建设①。但是，实践中，政府购买社会服务的体制机制并不健全、社会组织参与政府购买服务的绩效并不明显、政府购买社会服务实践中的政社关系依然存在控制与依附的现况，社会组织如何更好地胜任政府转移的职能？政府如何加深对社会组织的信任？社会组织的公信力如何提升，以扩大社会组织参与社会建设的社会认可和社会承认？这些问题都是当前政府购买社会服务中未被有效关注的重要问题。本文将系统检视当前我国政府购买社会服务“第三方评估”方式中蕴含的理论逻辑和现实必要性，揭示其实践中存在的多元化困境，并尝试寻求超越这些困境的可能路径。
一、问题提出
近年来，从中央到地方在政府职能转移和政府购买社会服务方面做出了积极的探索，逐渐迈向政社合作的政府购买社会服务模式与实践②。2012年中央财政首次向社会组织拨款2亿元，用于支持社会组织开展各类社会服务，且已持续三年③。不少地方政府也在购买服务方面迈出了大步伐。例如，广州市2012年投入了2.6亿元在全市132个街镇开展社会工作服务，每个投入200万元④。另据相关数据显示，近5年来，广东全省累计投入到社会工作服务的财政资金达19.17亿元⑤。全国很多省市，如北京、上海、江苏等地的政府购买社会服务亦日益受到重视，以社会工作人才队伍为主体、以专业社会组织为载体的专业服务力量成为当前政府购买社会服务的重要实践主体。上述举措，一方面体现了我国长期以来“政社不分”的结构性体制的演变，已经开始向“政社分工与合作”的治理格局转变；另一方面，也反映了政府在职能转移、管理创新方面的突破与创新。
但是，这种改变在很多情境下并不是彻底的，政社分工与合作治理的成熟格局也远未实现。我们需要从一个更为直观的视角去分析一系列问题背后的深层次原因。即，如何衡量政府购买社会服务的经费是否物有所值？如何评价绩效？很多地方政府还未真正购买社会服务，除了因资金限制，更重要的原因是不是源于对社会力量的不信任？事实上，确有不少基层政府官员对政府购买社会服务经费的使用效益表示质疑：“政府投数百万去购买社工组织的服务，究竟值不值？”⑥换句话说，政府部门作为购买方，对于其花钱购买的社会服务项目，其效果如何，心里是没有明确答案的。这表明，当前政府与社会组织之间的桥梁和疏通机制仍然缺乏，而这种机制恰是造成目前政社关系仍不顺畅、信任程度不高的重要原因。本文认为，“第三方评估”有助于对上述疑问回应和解决。也就是说，“第三方评估”机制的建立与有效实践，是考察政府购买社会服务绩效的重要抓手，是加强社会组织公信力的重要手段，也是创建政府与社会组织之间相互信任关系的重要条件。那么，“第三方评估”的这种制度化作用是如何可能的呢？这就需要从政府购买社会服务“第三方评估”的社会动因出发，对其进行发生学的机制阐释；同时，要对其实践逻辑及其困境进行反思，并寻求可能的破解之道。
二、寻根问底：政府购买社会服务“第三方评估”的社会动因
从传统上看，评估是政府部门的重要行政工作之一。随着政府购买服务（Purchase of Services）自二十世纪六十年代起在西方世界的兴起，“第三方评估”逐渐走向前台。由于“第三方”与其他两方（第一方即被评对象；第二方即服务使用者）既不具有隶属关系，也不产生利益关系，所以也可称“独立第三方”。就国际视野来看，政府购买社会服务“第三方评估”具有较为成熟的理论基础和实践诉求。第三方评估成为政府购买社会服务中“约定俗成”的一个“广为接受的事实”，以至于受到政府、社会力量、社会公众等多元主体的高度重视。可以说，第三方评估已成为一种“制度化的事实”成为现代社会服务体系的有机组成部分⑦。“第三方”的评估方式常被认为是保证评估结果公正的起点，而“第三方”的专业性则被认为是保证评估结果具有公正性的基础⑧。可见，“第三方”因不受相关主体的意志约束而具有独立性、因具有专门的“专家系统”属性而体现出权威性和可信赖性。这种“第三方评估”的上述特性（公正性、专业性、权威性和可信赖性）是如何获得的呢？这需要对政府购买社会服务“第三方评估”的社会动因进行理论阐释。
（一）专家系统：“第三方评估”之于现代社会服务体制创新的理论内核
“专家系统”是指“有技术成就和专业队伍所组成的体系，是现代社会重要的治理技术手段。正是这些体系编制着我们生活与其中的物质和社会环境……融专业知识于其中的这些体系却以连续不断的方式影响着我们行动的方方面面……从而，人们信赖专家所使用的专门知识的可靠性，这是某种我们通常不可能去详尽验证的专业知识。”⑨这也就是说，对于社会公众（非专业人士）来说，他们既不依赖于完全参与其中，也不依赖于精通专家们所拥有的专业知识，他们通过对专家系统的信任基础上，认为相关经验通常都会像专家系统所预期的那样运行。这为现代社会的人们对专家系统的诉求提供了依据⑩。
我们将“专家系统”思维用于分析现代性中的个人与社会关系，具有宏观性、抽象性和概括性等特征。但是，其体现的核心理论元素对我们分析现实问题具有重要启发。如果我们将“专家系统”思想引入政府购买社会服务“第三方评估”之中，“专家系统”可以作为“第三方评估”之于现代社会服务体制创新的理论内核，它为“第三方评估”彰显其专业性、独特性、权威性或可信赖性、公正性、客观性等特征奠定了重要的理论元素和理论依据。也就是说，“专家系统”的思想首先体现了专业性特征，这符合“第三方评估”在社会服务评估中的专业性要求。具有专业评估资质的人员共同组建评估团队，评估主体中的专家构成是保证评估专业性的核心。“专家系统”体现的“信赖”特征为“第三方评估”实践赢得了可信赖性和权威性，进而保证评估过程的公正性，以及评估结果的客观性和有效性。
（二）协同治理：“第三方评估”之于政府购买社会服务的重要治理功能
国内外政府将“第三方评估”机制引入政府绩效评估之中，其前提逻辑在于：政府绩效第三方评估是政府管理创新的重要组成部分，具有现代社会治理的特征和构架（11）。同时，第三方评估又是一种有效的对非营利组织的考核工具，它对社会组织发展具有多重治理功能，因而保证其公共责任的落实（12）。实践中，“第三方评估”参与到政府购买社会服务体系中来，独立于政府、基金会等资助主体，独立于NPO等社会服务提供主体，以及独立于社会大众等社会服务使用主体。这种独立性体现了第三方评估作为一种重要主体，协同参与到政府社会服务治理体制中来。目前，政府购买社会服务实践体现了政府职能的转移，将原本属于“社会”的职能交给社会组织来承担，通过扮演资金支持、制度保障、服务监督等角色创新政府治理模式；同时，这种实践是对原有社会服务领域政府“大一统”体制的变革和创新，是当前服务型政府转型和建构过程中，政社分离、政社分工与合作机制的重要实践。而“第三方评估”机制的引入，是落实政府购买社会服务政策的重要抓手，是评价社会组织承接政府转移职能的外部制衡力量，是促成政府与社会组织在社会服务领域相互信任、科学分工、有效合作的桥梁和纽带。
“第三方评估”何以具有协同治理的功能？原因在于，第三方评估在理念、主体、方法、功能和机制等方面，与当前社会治理创新决策具有显著的同构性。在理念上，第三方评估坚持客观、公正的原则，既不偏赖于政府，也不倾向于社会组织一方，通过中立的态度检视政府购买社会服务中的实践及其成效；在主体上，第三方评估通常坚持多主体参与评估的原则，形成政府、社会组织、服务对象、专业督导等多主体协同参与的格局；在方法上，第三方评估借助专业化评估理论、技术和工具，对社会服务进行科学的评估；在功能上，第三方评估发挥着重要的“以评促建”功能，通过评估实践，发现政府购买社会服务实践中存在的问题，及时提出改进思路和对策，并协调政府和社会组织各方就相关问题的改善达成进一步共识，促进政社合作基础上政府购买社会服务质量的提升；在机制上，第三方评估倡导建立由购买主体、服务提供主体、服务对象等多主体共同组成的综合性评估机制，对政府购买社会服务资金使用效果、社会服务绩效、服务对象满意度、社会影响力等多重维度进行考评，通过过程评估与结果评估向相关主体反馈评估结果，并确保评估结果的有效应用。总之，“第三方评估”在政府购买社会服务实践中扮演着越来越重要的治理功能，成为创新社会治理体制的协同力量，既有助于促进政府职能转移的有效实施，又有助于提升社会组织“在做中”不断提升能力以胜任政府转移的职能，更是加快推进“政社分工与合作”治理体制的外在驱力。
三、经验反思：我国政府购买社会服务“第三方评估”的多元困境
近年来，我国政府购买社会服务的实践越来越受到重视，各地争相开展政府购买社会服务，也相应地引入了相关评估主体开展评估工作，在实践中形成了由四种主体为核心的“第三方评估”模式，即专家评估模式、专业公司评估模式、社会代表评估模式、民众参与评估模式（13）。这几种模式各有利弊，本文所指的政府购买社会服务“第三方评估”，主要是指专家、社会代表以及相关利益方（资方、服务主体、服务对象）组成的综合性评估模式，这种评估模式在上海和珠三角地区政府购买社会服务实践中逐渐受到重视，并取得一些积极成效。但是，深入分析不难发现，当前我国政府购买社会服务“第三方评估”实践中仍然存在多元化困境，导致“第三方评估”未能真正发挥“如其所是”的治理功能。
（一）合法性困境：“第三方评估”参与社会治理创新的身份限制
伴随着社会组织日益参与到社会建设之中，社会组织的合法性也相应地成为学术界关注的核心议题。在这里，合法性是指某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础，这种基础可以是法律程序，也可以是特定的社会价值或共同体所沿袭的各种惯例。一个组织是否具有合法性，取决于它能否经受某种合法秩序所包含的有效规制的检验。当前第三方评估在参与社会治理体制创新中存在合法性困境，即是指这种第三方评估在政府购买社会服务领域还未得到有效的承认、认可或被接受，或者说，缺乏合法性基础。在现实中，第三方评估合法性基础的缺失主要表现在如下方面：第一，法律缺失导致其法律合法性困境。当前我国第三方专业评估组织常被纳入民办非企业单位的范畴，以《民办非企业单位登记管理暂行条例》为依据进行登记运营，缺乏与其他民办非企业单位相区别的专门法律法规，虽然具有法人地位，但在整个社会组织领域的身份仍然不清晰。第二，缺乏相应的文化传统、社会习惯、行业规范等社会性基础而存在社会合法性困境。长期以来我国社会组织处于被抑制状态，而难以发展壮大，相应地缺乏社会组织的传统；第三方评估作为现代社会制度体系的组成部分，更是缺乏相应的文化基础和社会规范，社会上对第三方评估的认知程度较低，行业内对第三方评估的规范性要素仍然缺位。这种法律合法性与社会合法性的缺失，是当前我国政府购买社会服务“第三方评估”合法性困境的重要体现（14），也是造成第三方评估身份困境的主要因素。第三方评估在当前社会治理体制创新实践中，仍然缺乏明确的主体资质和身份象征。
（二）制度化困境：“第三方评估”参与政府购买社会服务的法制依据
根据新制度主义的理论观点，制度化是指组织作为社会环境和历史脉络中的一个有机体，其发展演变是一个自然的过程，是与周围环境不断作用、不断变化并适应周围环境下的产物；同时，它既是某一社会关系和行动被视为理所当然而逐渐被接受的过程，又是某一事件的状态，这种状态确定了什么是有意义的、什么行动是可能的。组织的制度环境和技术环境显著影响着组织的行为与结构，技术环境要求组织有效率，按照最大化原则组织生产；制度环境是指组织所处社会中的文化期待、法律制度、社会规范、观念制度等作为人们“广为接受”的社会事实（15）。这种制度化观点用于分析当前我国第三方评估组织现状尤为恰切。目前，国家层面缺乏对政府购买社会服务“第三方评估”的专门法律依据，其中，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出，要“建立健全由购买主体、服务对象和第三方组成的综合性评审机制”，缺乏对具体评估原则、程序、方法、指标等的规定。《民政部财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》指出，“积极推进第三方评估，发挥专业评估机构、行业组织管理、专家等方面作用，对服务机构承担的项目管理、服务成效、经费使用等内容进行综合考评”，仍然是较为宽泛的规定。部分地方在政府购买社会服务“第三方评估”制度建设方面进行了积极探索，如《东莞市政府购买社会工作服务考核评估实施办法》、《广州市政府购买社会服务考核评估办法（试行）》、《珠海市关于政府购买社会工作服务考核评估实施办法（试行）》、《铜陵市政府购买社会组织服务绩效评估实施办法（试行）》等，都对政府购买社会服务“第三方评估”的原则、考核指标、考核方式、考核结果应用等方面进行了规定。但是，这些规定在目前的政府购买社会服务“第三方评估”实践中还不能有效发挥制度约制和保障作用，第三方评估机构在实践中仍然难以成为“广为接受的社会事实”。笔者调研时也发现，很多地方政府在关于其购买的社会服务是否每年进行连续评估方面，也是一个不确定的事情；每年的评估标准有较大调整，使得被评机构难以适应；评估通知下发后很快就要接受评估，没有充分的时间进行准备等问题。这些问题无不说明第三方评估在实践中仍然缺乏强有力的制度和法制保障。
（三）专业化困境：“第三方评估”实践中因其能力受限而作用不明显
“第三方评估”因其具有独特的专业性、权威性、可信赖性等属性，才可以成为一种“专家系统”，这就要求第三方评估组织及人员在实践中具备强烈的专业化特质。但是，实践中我们看到，政府购买社会服务“第三方评估”组织存在着专业性程度不高、组织能力不强、行业规范缺乏等专业化困境。表现在如下方面：第一，由于政府购买社会服务是近几年兴起的政府管理创新实践，与之相适应的“第三方评估”组织和人员未能做好充分准备，现有的第三方评估组织存在着数量少、规模小、人员队伍素质参差不齐等问题。第二，由于缺乏相应的实践，第三方评估缺乏系统的理论依据和方法论体系，现有的评估理论和指标体系多是对国外经验的复制和借鉴，尚缺乏对本土评估理论和评估体系的探索。这容易导致如下问题：即现有评估指标多为西方国家和地区社会服务实践较为成熟后发展起来的，这些考核标准对于中国本土的社会服务实践和评估经常存在“水土不服”的现象，精细化、文本化成为当前第三方评估实践中面临的重要困境。第三，部分第三方评估由行业协会，甚至由一些本身就作为专业服务机构的组织来执行，这在实践中难以真正秉持“客观、公正、独立”等原则。行业协会更多地应从专业发展、组织能力建设、人才队伍培养、行业规范设置等方面为专业社会服务组织提供行业自律机制；专业社会服务组织一方面承接政府购买的社会服务项目，另一方面又对相关社会服务项目进行评估，这容易导致评估的公正性和客观性缺乏，难以体现评估的真实性和有效性。因此，现有第三方评估组织自身能力不足、专业化水平不高、评估主体秩序混乱等困境，限制了其相关功能的有效发挥。
（四）社会化困境：“第三方评估”中公众参与形式化导致可信度下降
现有的官方文件和评估实践中，都强调“第三方评估”主体的多元化，构建多元主体协同参与的综合性评估机制。其中，除了对服务承担主体（社会组织及其工作人员）进行系统评估外，目前的第三方评估对服务购买主体（政府）、服务适用对象（社会大众）的评估基本上流于形式，没有实质性开展。在笔者参与的具体评估实践和相关调研中，不少被评组织及其工作人员表示：“政府出台的相关政策在实践中很难落实，应该加强对政府的评估”，“由于中国人具有的特定文化特征，其接受过社工的帮助之后，一般都会心存感激，哪怕问题没有解决也不会表现出不满意”。这些现象表明，一方面，政府购买社会服务政策在实践中存在许多困境，但很难通过政府部门的切实参与而得以改进，社会工作也缺乏有效途径来进行政策倡导、促进政策创新；另一方面，由于中国特有的“求—助”模式（16），服务对象很少对社会服务表示不满。在评估实践中，第三方评估一般都会对部分服务对象进行满意度评估，但限于专业服务机构对于服务对象信息的保密性等原则，不可能将服务对象信息直接交由评估组织来进行服务对象抽选，更多地是让服务机构选出部分服务对象参与评估，其结果是，所挑选出来的服务对象大多对专业服务认知度高、评价积极，这就很难真正测量出政府购买社会服务的有效性与问题所在，进而会导致社会公众对政府购买服务的信任度和认同度降低，也会导致文章开头所述的难题，即政府是否能够真正信任社会组织，并感受到购买服务所用经费花有所值？因此，第三方评估在政社关系互动过程中发挥着重要的调节和纽带作用。
四、超越困境：政府购买社会服务“第三方评估”的路径选择
基于前文已经分析的政府购买社会服务“第三方评估”存在的理论基础和现实动因，以及第三方评估实践中存在的多元化困境，本文尝试从以下相互关联的四个维度，提出破解当前政府购买社会服务“第三方评估”所遇困境的可行路径。
（一）合法性机制：形成政府购买社会服务“第三方评估”的前提要件
合法性缺失意味着第三方评估不被承认、认可或接受，合法性困境是阻碍当前第三方评估得以有效推进的根本前提。在当前急剧加快的社会转型背景下，政府职能转移已成为大势所趋，政府购买社会服务也构成新时期政府治理创新的重要构成。如何评价政府购买社会服务的绩效和资金使用效率？这就为“第三方评估”参与政府购买社会服务体系提供了现实依据。基于目前第三方评估存在的法律合法性和社会合法性困境，本文认为，第三方评估在当前的法律体系和社会规范中还没有正当的名分或身份。要破除这种合法性困境，就需要建构第三方评估的合法性机制，使第三方评估参与政府购买社会服务得以正身。第一，要明确第三方评估的法律主体地位，在现有的《社会组织评估管理办法》等法规体系中增设有关第三方评估的专门内容，或者制定专门的《第三方评估法》，以确定第三方评估的法律合法性。以美国为例，政府为第三方评估制定了《政府绩效与结果法》，以及《以绩效为基础的组织典范法》，使第三方评估主体地位的确立在法律上得到了明确和保障。第二，要不断挖掘第三方评估的文化传统和社会习惯，加强行业规范建设，逐渐形成具有特色的第三方评估文化与社会氛围，使之与当前经济社会发展和社会治理体制创新理念相适应；同时，要在社会组织行业内加强规范性要素设置，加强对第三方评估的宣传与推广，为第三方评估实践奠定社会合法性基础。
（二）制度化依据：完善政府购买社会服务“第三方评估”的保障措施
当前政府购买社会服务“第三方评估”实践中存在的制度化困境，反映了第三方评估参与政府购买服务体系的制度化程度较低，购买主体、服务提供主体和服务对象（社会大众）对第三方评估的重要性、必要性和专业性认知还不够，因而，未成为“广泛接受”的制度化事实。这种制度化困境在实践中主要源于第三方评估的制度环境与技术环境之间的不协调。即技术环境要求第三方评估进行有效的评估，以检验政府购买社会服务的成效和资金使用效率，但是制度环境方面对第三方评估的文化期待、社会规范、法律政策等却未能有效对其技术环境进行支撑。也就是说，当前政府购买社会服务“第三方评估”实践中，还缺乏明确有效的制度保障体系。这些制度体系应该包括：第一，结合目前政府购买服务的制度性实践，形成稳定的第三方评估机制，包括基本稳定的评估标准、明确的评估原则和程序、多元综合的评估主体参与，以及清晰的评估结果应用等内容；第二，建立专门的政府购买社会服务“第三方评估”专项财政体系，避免因相关部门领导变更以及相关的不可抗拒因素造成评估的不确定、延迟，甚至取缔，以保证第三方评估具有稳定的资金保障而得以可持续运作。当前我国尚不具备成立独立评估公益基金，并向社会筹集资金的条件，因此，目前的评估资金主要来源于政府或相关资助主体的委托或公开招投标，这在一定程度上会影响第三方评估的独立性和公正性。因此，需要进一步完善相关制度性要件，以保障第三方评估顺利有效实施。
（三）专业化水准：提升政府购买社会服务“第三方评估”的组织能力
专业性应成为政府购买社会服务“第三方评估”的核心要素，与之相关形成的“专家系统”应成为第三方评估有效实施的理论内核。基于目前我国第三方评估实践中存在的专业化困境，应着力从以下方面寻求突破，以提升第三方评估专业水平、组织能力和行业自律。第一，优化第三方评估组织的准入机制。政府应进一步鼓励具有资质的专家带头建立专业性第三方评估机构，在登记注册管理方面减少过多的行政层级，在税收方面尽可能实现减免政策。现有的第三方评估组织和人员对于目前如火如荼的政府购买社会服务实践而言，显得捉襟见肘，远不能满足其需求。因此，优化第三方评估组织的准入机制并给予一定扶持尤其重要。第二，加强第三方评估专业性能力建设。第三方评估具有自身专业的理论和方法论工具，但又不能全部模仿其他国家或地区所使用的理论和指标体系，而应该探索符合各地政府购买社会服务实际的第三方评估理论和指标体系，才能有效促进本土社会服务体制和社会服务模式创新。同时，要加强第三方评估专业人员使用、考核、晋升、激励等机制，确保第三方评估人员能够胜任其所承担的政府购买社会服务评估职责。
（四）社会化参与：搭建政府购买社会服务“第三方评估”的现实基础
政府购买社会服务“第三方评估”的实施，主要目的就在于确保政府资金使用有效性、合理性，以及服务是否产生预期的社会效益。要测量政府购买社会服务的社会效益，主要取决于对服务对象改变程度的考评。由于对服务对象是否发生改变，以及改变程度较难通过量化指标来考虑，因而在以往的评估中对服务对象改变程度的关注较少；取而代之的往往是使用所谓服务对象满意度来考察政府购买社会服务的效果。但是如前所述，这种考察服务对象满意度的方式因受中国特定人情、文化等因素的影响，而难以真正体现服务水平和效果。因此，寻求一种适合中国本土特定情境下的社会化参与机制尤为必要。本文认为，可以通过如下方式解决上述难题：第一，将目前以“一次性”末期评估为主的方式，改为由多次参与式评估、中期评估和末期评估相结合的方式。这样，评估人员可以就每一个项目开展情况有清晰把握。同时，通过参与式评估进入服务开展的实务场域，直接观察服务实施情况，并现场对服务对象认知、感受和行为变化等进行观察和访谈。这种方式虽然评估人力成本较大，但对于正在实践中的政府购买社会服务而言，尤为需要进行精细化、过程化、跟踪化的评估。第二，进行服务对象满意度扩展评价，即根据原有的服务对象满意度评估方式，将评估对象范围辐射到与服务对象相关的亲属、朋友和同事等人群中。这样，可以通过“第三者”的眼光来看待服务绩效及其对服务对象产生的改变程度。虽然同样面临人力、时间等成本的限制，但这种方法确实能够解决文章开头的难题，真正能够让政府放心交由社会组织去做，并能够看到服务开展所带来的社会效益。这就需要连同上面的相关对策同时开展，才能改变现有实践中的诸多困境。
从社会治理的意义上讲，“第三方评估”可以被视为国家与社会关系从管控型迈向合作治理型的重要标志，是政府购买社会服务实践中社区治理共同体的有机构成（17），其在理念、主体、机制和行动逻辑等方面体现了与社会治理创新相契合的内在优势。作为一种重要的治理手段，“第三方评估”在当前政府购买社会服务实践中日益受到重视和应用，但是，当前第三方评估所具有的治理功能还远未得到挖掘和发挥，尤其是在深化政府职能转移、创新社会治理体制、加强政社分工与合作等方面的优势还未得到充分体现。本文从“专家系统”和“协同治理”理论视角阐释了政府购买社会服务“第三方评估”具有的理论依据与现实动因，强调了加快推进“第三方评估”机制建设的重要性和紧迫性。然而，受多种因素的影响，当前我国政府购买社会服务“第三方评估”实践中还存在诸多困境，包括身份模糊的合法化困境、缺乏保障的制度化困境、自身能力不足的专业化困境，以及公众参与不足情形下的社会化困境。为有效促进第三方评估的治理功能，完善第三方评估参与社会建设的协同治理机制，从合法性机制、制度化依据、专业化水准和社会化参与四个相互关联的维度寻求对“第三方评估”实践困境的破解之道。
近年来，不少学者在分析中央与地方关系、国家与社会关系方面，越来越将“项目制理论”视为一种解读上述相关主体之间关系的新视角和新机制（18）。但是，上述研究着重强调两个主体（中央与地方、政府与社会组织）之间的关系，而对直接相关关系的主体之外的“第三方主体”缺乏应有的关注。例如，有的研究侧重对中央和地方关系的项目制逻辑进行分析，却忽视了社会组织在承接政府惠民政策中的作用和策略行动；尽管有学者已经将项目制引入当前政府购买社会服务实践之中加以分析，但由于该领域的制度尚不健全、实践经验尚处于碎片化状态，因而，已有研究同样忽视了“第三方评估”在政府购买社会服务中的实践逻辑和作用机制。可见，作为一种新的研究视角和实践机制，“第三方评估”的相关思想可以进一步丰富和完善现有国家与社会关系理论的解释限度及其意义。此外，需要强调的是，“第三方评估”作为一项新兴的事业，其自身因应社会发展需求而生，但因各项制度性要素还不具备，因而限制了“第三方评估”力量的发展壮大。现有的“第三方评估”实践中已逐步取得一些积极成效和经验，今后应加强对已有经验的提炼和反思，以形成符合本土实际的评估理论和“第三方评估”实践模式。
注释：
①赵环等：《政府购买社会服务的逻辑起点与第三方评估机制创新》，《华东理工大学学报（社会科学版）》2014年第3期。
②彭少峰、张昱：《迈向“契约化”的政社合作——中国政府向社会力量购买服务之研究》，《内蒙古社会科学（汉文版）》2014年第1期。
③卫敏丽：《2012年中央财政安排2亿元专项资金支持社会组织》，新华网，2013年2月12日；王浩成：《中央财政2014年下拨2亿支持社会组织参与社会服务》，中国新闻网，2013年11月26日。
④李拉：《广州：投2.6亿购买社工服务 社工月薪最低3000元》，《社会与公益》2012年第3期。
⑤李强、周潺：《广东省近5年政府购买社工服务资金近20亿元》，《南方日报》2014年1月15日。
⑥万玲：《广州市政府购买社工服务的运行困境与对策》，《天水行政学院学报》2014年第3期。
⑦段红梅：《我国政府绩效第三方评估的研究》，《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2009年第6期。
⑧程样国、李志：《独立的第三方进行政策评估的特征、动因及其对策》，《行政论坛》2006年第2期。
⑨[英]安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，南京：凤凰出版传媒集团、译林出版社2011年版，第24页。
⑩沈湘平：《现代性视野中的专家系统》，《学习与探索》2007年第2期。
（11）徐双敏、翟珗：《国外地方政府委托评估模式比较研究》，《学习与实践》2012年第8期。
（12）李丹萍、张玲：《境外非政府组织评估：功能、定位与评估体系》，《行政论坛》2014年第4期。
（13）徐双敏：《政府绩效管理中的“第三方评估”模式及其完善》，《中国行政管理》2011年第1期。
（14）徐选国、杨君、徐永祥：《政府购买公共服务的理论谱系及其超越——以新制度主义为分析视角》，《学习与实践》2014年第10期。
（15）周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年版，第65页。
（16）王思斌：《中国社会的求—助关系——制度与文化的视角》，《社会学研究》2001年第4期。
（17）杨君、徐永祥、徐选国：《社区治理共同体的建设何以可能？——迈向经验解释的城市社区治理模式》，《福建论坛：人文社会科学版》2014年第10期。
（18）渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期；陈家建：《项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察》，《中国社会科学》2013年第2期；黄宗智、龚为纲、高原：《“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗？》，《开放时代》2014年第5期；周雪光：《项目制：一个“控制权”理论视角》，《开放时代》2015年第2期；付伟、焦长权：《“协调型”政权：项目制运作下的乡镇政府》，《社会学研究》2015年第2期。
第五篇：政府购买服务协议
政府购买服务(公共安全）协议
甲方：
乙方：
丙方：
根据《中华人民共和国合同法》和市人民政府《关于政府购买社会组织公共服务的实施意见(试行)》(X府发[2011]16号)等有关规定。为保证所购的服务质量，明确双方的权利义务，甲乙双方在平等、自愿、协商一致的基础上，就有关事宜达成如下协议：
第一条：项目内容
第二条：服务项目及要求
(项目标准、量化指标、时间节点)
第三条：项目经费使用原则及支付方式
项目经费确保专款专用，支付方式：
1、合同购买服务价款总额为：(大写)
2、第一次划拨时间：
;金
额
第二次划拨时间：
;金
额第三次划拨时间：
;金
额
第四次划拨时间：
;金
额
本合同预留价款金额：
合同终止后根据绩效评估及合同履行中的过错或过失责任造成经济损失的进行清算后支付。
第四条：合同期限与终止
1、合同期限为
年/月，自
****年**月**日起至
****年**月**日止。
2、合同的终止
(1)合同期满，双方未续签的;
(2)乙方服务能力丧失，致使服务无法正常进行的;
(3)在履行合同过程中，发现乙方不符合《关于政府购买社会组织公共服务的实施意见(试行)》(X府发[XXXX]XX号)中规定的服务供应方(社会组织)应具备的条件，造成合同无法履行的。
第五条：项目绩效评估
乙方承接服务项目后，由丙方和局办公室对项目实施情况进行全程跟踪和监督。项目完成后，丙方会同局办公室对项目的工作绩效、服务对象受益情况、公众满足等进行评估并对资金使用情况进行审计。
第六条：双方权利和义务
(一)甲方权利、义务
1、项目为合同期内实施，甲方每季度了解安全保卫情况。
2、协调乙方在提供服务过程相关的政府部门和单位、3、为开展绩效评估，甲方应对乙方制定具体的考评意见，对乙方提出安全保卫的合理化建议。
(二)乙方权利、义务
1、乙方可要求甲方按本合同的规定按时足额拨付项目经费。
2、乙方承接甲方的服务项目的资金，其溢出部分主要应用于乙方的再发展，不得挪作他用。
3、乙方在履行合同过程中，不得将服务项目委托给第三人，应按本合同如实报告项目进展情况，按时、按标准完成项目任务。如乙方未能在合同期内完成全部项目的服务内容，合同结束后，应将相应款项返还甲方。
第七条：在合同履行过程中，双方因违约或重大过失造成对方经济损失的应当赔偿。
第八条：本合同在履行过程中发生争议，由甲、乙方协商解决，协商不成的，可以向有管辖权的人民法院提起诉讼。
第九条：本协议一式肆份，甲方、乙方、丙方各执一份，在丙方见证下，经甲、乙方法定代表人签章之日起生效。
甲方(公章)
乙方(公章)
单位名称：
单位名称：
法定代表人：
法定代表人：
地址：
地址：
签约日期：
****年**月**日
签约日期：
****年**月**日
丙方(公章)
单位名称：
法定代表人：
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签约日期：
****年**月**日
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