从比较法视角检视我国一人公司法律制度_立法完善（最终定稿）

第一篇：从比较法视角检视我国一人公司法律制度_立法完善

从比较法视角检视我国一人公司法律制度_立法完善

论文导读:：我国修订后的《公司法》对一人公司做出法律上的肯定,但由于立法技术的制约，部分规定比较简单和模糊,不能完全适应实践需要。为此,拟通过对中外一人公司立法相关制度进行比较,分析其不足并有针对性的提出完善我国一人公司法律制度的建议。论文关键词：比较法，公司法，一人公司，立法完善

一、一人公司概述 一人公司是指公司只有一名（自然人或法人）股东，公司全部股份均属该股东所有的有限公司。一人公司出现最初是以一种事实上的而非法定的公司形态存在，一人公司走上立法的道路源于 1897 年英国的“萨洛姆诉萨洛姆有限公司”判例，该案例标志着一人公司在法律上首次被确立，被公认为民商法“承认实质意义之一人公司的典型案例”。列支敦士登于 1925 年制定了《自然人和公司法》，开成文法系国家正式认可一人公司之先河。80 余年来，许多国家和地区陆续修改公司法和相关法律，逐步确立了一人公司的法律地位。目前，除智利、阿根廷、哥伦比亚、乌拉圭等南美各国绝对否定一人公司之外，大部分的国家均直接或间接的承认了这一公司类型的法律地位。

二、从中外立法比较我国一人公司制度缺陷 我国 2006 年实施的《公司法》确立一人有限责任公司制度，顺应了我国经济发展和公司实践的迫切要求，实为立法一大进步。但是，与世界先进立法相比，我国《公司法》对于一人公司制度的规定及其立

法技术方面尚存在一些缺陷，对于现实社会经济生活领域中存在的大量一人公司现状以及债权人利益的保护构成巨大的潜在威胁，需要进一步检视以弥补其缺陷。

（一）对设立主体的监管方面存在瑕疵 《公司法》第 59 条规定，“一个自然人只能投资设立一个一人有限责任公司。该一人有限责任公司不能投资设立新的一人有限责任公司。”该规定存在两个明显瑕疵：1.没有规定出现这种情形时登记机关如何监管，这要求登记机关在对投资主体资格的审查时不能出现任何瑕疵，然而事实上这是不可能的。以事前监督的分配正义取代事后救济的矫正正义的立法技术是无法完全实现正义的。2.《公司法》对自然人、一人公司做了限制，却没有对有限责任公司以及股份有限公司做出同样的规定，那么是否可以认为普通公司就可以设立多个一人公司呢？从立法者的本意而言答案是否定的，但是条文的语焉不详使得立法者不管是从交易风险的预防机制还是从司法实务的实际操作上看，都给滥设一人公司留下了巨大的可想象空间。

法国在这方面的规定基本上与我国相同，但该国学者也有人持否定意见，认为由于同一人在经营不同事业时设立多个一人公司在实际生活中确实具有一定的意义，因此这种规制违反了营业自由的原则，并一定程度上限制了企业活动的自由。企业主如果意图回避规制，完全可以与其他的名义股东一起设立拟制性公司，并将该公司作为复数的一人公司的单独股东，因此此项规定并未实现立法者的初衷。

（二）注册资本要求存在不平等

《公司法》第 59 条规定，“一人有限责任公司的注册资本最低限额为人民币十万元。股东应当一次足额缴纳公司章程规定的出资额。”普通的有限责任公司则只要求 3 万元注册资本并可以分期交纳。立法者的本意是为了从形式上保证一人公司的出资充实，来设定比较高的资本要求以强化一人公司的抗风险能力，从而保证交易相对人和债权人的合法权利论文开题报告。但这种规定明显过于机械，增加了投资者的经济负担立法完善，不便于公司迅速成立，即使一次性缴足资本也容易造成资本闲置，降低资本的适用效益。另外，从公平角度看，一人公司作为法定有限责任公司，应当享受与其他公司一样的待遇。一味履行严格资本三原则，强调一人公司的法定资本制度，是一种事实上的不平等条款。而且，10 万元的要求没有考虑地区的经济差别，可能出现有的地区偏高有的地区偏低的情况，从而失去其担保意义。《公司法》对一人公司资本制度实行的是严格的法定资本制，而其他公司实行的是折中资本制，这种规定不利于贯彻市场经济自由、平等、竞争和追求资本利润最大化的理念。

从世界范围看，英美法系国家基本上没有对公司的注册资本规定最低要求，美国有学者认为，因为与公司经营事业的目的并无直接联系，所以关于最低资本金的规定并无实际意义。大陆法系允许设立一人公司的国家则基本都确立了最低资本原则。德国法律规定，股份公司的最低注册资本为 10 万马克，有限公司的最低注册资本为 5 万马克。法国对有限责任公司的最低资本额规定为 5 万法郎。我国台湾地区的规定则更为灵活，“公司最低资本总额，得由主管机关分别性质，斟

酌情形以命令定之。”（三）公司法人格否认制度不具备可操作性 公司法人格否认，是指为阻止公司独立人格的滥用和保护公司债权人利益及社会公共利益，就具体法律关系中的特定事实，否认公司与股东各自独立的人格及股东的有限责任，责令股东对公司债权人或公共利益直接负责，以实现公平、正义的法律制度。在英美法系国家又称为“揭开公司的面纱”，在德国被称为“直索责任”，在日本则被称为“法人人格形骸化理论”。根据美国华盛顿大学法律教授 Robert B Thompson 主持的一项关于“揭开公司面纱”的实证分析资料表明，一人公司这类诉案被揭开面纱的比例占 50%，这意味着在一人公司情形下，由于一人公司往往直接由一人股东控制并亲自行使管理权，缺乏有效的制约机制，公司法人格和股东有限责任地位被一人股东滥用的可能性远远超过了非一人公司的场合，适用法人格否认法理的几率也就相应地提高了。难怪美国联邦大法官道格拉斯曾感叹说:“在法律的所有经验中，没有比一人公司之类的诈欺案件更多者。”正如美国法官桑伯恩 1905 年在形成该制度的“美国诉密尔沃基冷藏运输公司”一案中论述的：“就一般规则而眼，公司应该被看作法人而具有独立人格，除非有足够的相反理由出现；然而公司的法人特性如被作为损害公共利益、使非法行为合法化、保护欺诈或者作为犯罪抗辩的工具，那么法律上则应将公司视为无权利能力的数人组合”。

《公司法》第 20 条第 3 款规定：公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公

司债务承担连带责任。这一公司法人格否认制度的规定过于宽泛和原则，很容易出现滥用或者不用的极端情况，导致公司制度的不稳定，对一人公司构成实质性威胁。从条文上说，《公司法》第 20 条并没有就如何在司法实践中应用这一条款进行必要的细化规定，必然会导致法院对于这一规则的应用存在若干模糊之处。若法院扩大适用该条规定，可能对一人公司制度产生不利影响；若限制适用，又可能排除本来应该适用的情况，导致这一条款不具有可操作性。因此，第 20 条的规定可操作性并不强，总体结果差强人意。

（四）继发型一人公司的地位未予以明确 继发型一人公司是指公司设立时股东人数符合法律要求之复数，但公司成立以后，由于出资（或股份）的转让、赠与导致股东仅剩一人。因为我国一人公司在设立条件、资本要求、公司治理结构、股东责任方面和普通有限责任公司规定多有不同，当公司股东由原来的多个变为一个时，可能会出现很多不符合法定条件的情形：比如股东的身份、资本的变化、公司治理结构的调整。这种情况将必然导致带来问题：原公司消亡还是承认新一人公司的法律地位，还是应当赋予该股东一段时间进行整改以达到一人公司的要求？是变更登记还是重新设立登记？此种登记应遵循什么程序？《公司法》对这些内容都未规定。所以，笔者认为，《公司法》一人公司制度的一大漏洞就是遗漏了对继发型一人公司的规定，为避免股权转让形成的一人公司逃避法律的监管，侵害债权人的合法利益，公司法对此应有所完善。

世界上承认一人公司的各国公司立法大多将继发型一人公司纳入到

一人公司制度规范之中，承认其法律地位。欧盟 1989 年第 12 号指令第 3 条规定：“公司设立后因其所有股份集中于一人持有而成为一人公司时，该事实以及该唯一成员的身份证明，应记载于公司的档案。”《德国有限责任公司法》第 19 条第 4 款规定:“公司在登记商业登记账簿 3 年之内，所有股份均集中于一名股东之手，则该股东必须在自股份集中时起 3 个月之内足额缴付全部出资，或将一部分股份转让给第三人。”第 42 条规定:“全部股份单独或在公司之外属于一名股东的立法完善，应不迟延的将有关通知提交商业登记，同时注明单独股东的姓名、出生、日期和住所。”（五）外部财务监督缺乏针对性 一人公司由于缺乏利益相左的其他股东的制约，其唯一股东兼任执行董事的现象普遍存在，极易产生股东个人财产与公司财务管理上的混同，而《公司法》63 条规定，一人有限责任公司应当在每一会计年度终了时编制财务会计报告，并经会计师事务所审计。第 165 条规定，公司应当在每一会计年度终了时编制财务会计报告，并依法经会计师事务所审计，财务会计报告应当依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定制作。这种过于原则的规定，既难于在实务中操作，也没有体现出对一人公司的特别监管。

纵观世界立法，对一人公司的财务采取严格的特别监管措施是各国普遍采取的措施。美国通过 SOX 法案强调公司审计委员会成员的独立性，所有的一人公司都必须保存年度经营报告书和财会报表等各种财会资料备查。法国《商事公司法》不但针对有限责任公司和股份有限公

司建立了一套完善而严格的审计制度，而且严格规定审计人员的主体资格，强调一人股东的近亲属和利害关系人不得担任该公司的审计员。澳大利亚法律要求专门设立的私人会计公司履行一人公司的财务监管职责。

第二篇：试论我国审计法律制度的立法完善

试论我国审计法律制度的立法完善

论文摘要

我国审计法的发展历经初创阶段、成长阶段和完善阶段。审计法律规范的内容分为四个部分，一是审计组织法，主要规范审计机构的设置、人员任免、组成，机构之间的相互关系等；二是审计实体法，主要规范审计机关的职责、权限等；三是审计程序法，主要规范审计机关和审计人员的工作程序以及复议、诉讼程序等；四是审计责任及审计机关违法失职应当承担的法律责任。

当前我国审计法还有许多亟待完善之处。第一，在审计权限立法上还存在一些疏漏和不足。《审计法》赋予审计机关的权限有要求报送资料权、检查权、调查取证权、采取强制措施权、建议处理处罚权、通报公布审计结果权等。尽管当前我国审计权限立法取得了一定的成就，但是与西方发达国家相比还存在一些不足，一是调查取证权的规定还不够健全，二是报送资料权这一规定不具体，三是没有表明意见权。第二，我国现行审计体制为隶属于国务院的行政型模式，相对于立法型审计体制而言，审计机关还缺乏较大的独立性。第三，目前我国审计法律制度在着手进行效益审计方面还不够健全。一是我国效益审计工作量占政府审计工作量的比重较低，尚未形成有效的模式，二是我国效益审计的法律制度建设还比较落后，缺乏有针对性的制度规范。

要适应经济、社会的发展，使审计工作能够满足时代的要求，应当在以下三个方面完善我国的审计法律制度：第一，完善我国的审计权限。一是完善调查取证权，二是细化检查权和要求报送资料权，三是增加参与制定经济法律法规权。第二，完善我国现行的审计体制。改革现行行政型模式的审计体制，逐步设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的审计院，向全国人大常委会负责并向其报告工作。第三，完善开展效益审计的法律和规范，探索建立规范效益审计的法律、法规。

一、我国现行审计法律制度的现状分析

（一）审计法出台的过程、背景和意义

1978年党的十一届三中全会做出了把党和政府工作重点转移到社会主义现代建设上来的战略决策，开始了系统的拨乱反正，国民经济停滞倒退的局面很快得到扭转。经济体制改革从农村到城市，在许多领域先后展开，对外开放的步伐也逐渐加快。1982年党的十二大提出了建设有中国特色社会主义的重要思想，确定了经济建设的战略目标、战略重点、战略步骤和方针政策。改革开放的全面展开，客观上要求加强财政经济管理，建全经济监督机制维护国家财经法纪。在这样的背景下，实行独立的审计监督制度，成为一个必要面紧迫的课题。我国最高审计机关---中华人民共和国审计署，于1983年9月正式成立。全国县级以上地方各级人民政府在两年多的时间内也普遍建立起审计机关。1983年《国务院批转审计署关于工作几个问题的请示的通知》和1985年《国务院善于审计工作的暂行规定》为贯彻落实宪法规定、规范审计工作提供了必要的法规依据，保障了起步阶段审计工作的开展。1988年国务院发布《中华人民共和国审计条例》后，较为完整的审计制度体系初步形成。1994年《中华人民共和国审计法》公布，这是中国审计法制建设的重要里程碑，标志着审计工作走上了法制运行的轨道。

（二）我国现行审计法律制度的基本框架

按照审计法律法规的内容和属性，其内容可以分为四部分，一是审计组织法，主要规范审计机构的设置、人员任免、组成，机构之间的相互关系等；二是审计实体法，主要规范审计机关的职责权限等；三是审计程序法，主要规范审计机关和审计人员的工作程序以及复议、诉讼程序等；四是审计责任及审计机关违法失职应当承担的法律责任。

二、我国现行审计法律制度存在的不足

（一）我国审计权限立法还存在一些疏漏和不足

为了保证审计机关切实履行审计监督职责，及时制止和纠正违反国家规定的财政收支、财务收支的行为，维护国家财政经济秩序，法律赋予审计机关必要的审计权限。根据现行《审计法》和《审计法实施条例》的规定，我国审计机关享有以下七个方面的审计权限： 1．要求报送资料权

要求报送资料权，是指审计机关依法享有的要求被审计单位按照规定报送与财政收支、财务收支有关的资料的权力。这是我国审计机关最基本的权力，是审计机关进行审计监督的前提条件。2．检查权

检查权，是指审计机关依法享有的检查审计单位与财政收支或财务收支有关的资料和资产的权力。3．调查取证权

调查取证权是审计机关行使审计监督权的必要条件。所谓调查取证权，是指审计机关依法享有的在进行审计时，就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查并取得有关证明材料的权力。4．采取强制措施权

采取强制措施权，是指审计机关依法享有的在特定情况下对被审计单位直接采取或者通知有关部门采取强制措施的权力。5．建议权

建议权指审计机关依法享有的就审计中发现的问题，向被审计单位及有关部门反映建议采取相应措施的权力。6．处理处罚权

审计机关有权对其审计发现的违法行为进行处理、处罚。处理权是指审计机关依法享有的对被审计单位违反国家规定的财政、财务收支行为采取纠正措施的权力。处罚权是指审计机关依法享有的对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为采取制裁措施的权利。7．通报、公布审计结果权

通报、公布审计结果权是指审计机关依法享有的向政府有关部门通报和向社会公布审计结果的权力。

从上述我国审计权限的内容可以看出，在党和国家的重视下，在社会各方面的努力下，我国的审计权限立法取得了可喜的成就。但是，与发达国家相比我国的审计立法起步较晚，目前国内学者对审计权限的研究也很不够，我国的审计权限立法还存在诸多疏漏和不足。目前，审计立法关于审计机关审计权限的一些规定还不够健全。具体表现在：

1．调查取证权的规定还不够建全。

《审计法》和《审计法实施条例》明确规定，我国审计机关享有调查取证权，有关单位和个人应当支持、协助审计工作，如实向审计机关反映情况。但是，《审计法》和《审计法实施条例》并没有规定有关单位和个人不接受审计机关调查的法律责任。这使得审计机关调查取证权经常得不到应有的尊重，在许多情况下形同虚设。现实中，一些单位和个人阻碍、拒绝审计机关调查藐视审计权限的现象时有发生。这些现象的存在，严重损害了审计机关审计权限的权威，损害了《审计法》和《审计法实施条例》的尊严，不利于审计机关审计监督职责的实现。2．检查权和要求报送资料权的一些规定已经滞后时代。

我国审计立法权限的一些规定已经滞后时代，逐渐适应不了当前经济、科技形势发展的需要。例如，《审计法实施条例》规定，审计机关有权检查被审计单位运用电子计算机管理财政收支、财务收支的财务会计核算系统。被审计单位应当向审计机关提供运用电子计算机储存、处理的财政收支、财务收支电子数据以及有关资料。这实际上赋予了审计机关对于被审计单位电算化资料的检查权和要求报送资料权。但是，《审计法实施条例》的这一规定并不具体，缺乏可操作性，满足不了当前计算机审计的实际需要。实践中，一些被审计单位往往以法律法规规定不明确为由，拒绝审计机关检查，不配合审计机关的工作。这些现象的存在，严重影响了国家审计监督工作的顺利开展。3．欠缺参与制定经济法律法规权。

社会经济生活多姿多彩，我国审计机关现有的审计权限仍然不能完全满足审计实践的需要。实践中，在制定和修改财经方面的法律、法规和规章时，全国人大、国务院等有权机关一般都会征求审计机关的意见，审计机关有一定的机会和渠道表明自己的意见。但是，征求审计机关的意见并不是立法的必经程序，有关单位在立法时也可以不征求审计机关意见。也就是说，对相关法律的制定和修改表明意见并不属于我国审计机关的法定权限。

（二）审计机关的独立性还不够

在建立国家审计制度的初期，我国选择了隶属于国务院的行政型模式。这种选择是符合一定时期的国家政治经济环境特点的。特别是在新旧体制转轨时期，财经领域中违法乱纪和有法不依的情况还十分严重，弄虚作假和会计信息失真现象仍比较普遍，内部控制和财务管理不规范的状况还没有根本好转；在这种情况下，实行政府领导下的行政型审计模式，有利于更好地发挥审计监督在维护财经秩序加强廉政建设，促进依法行政，保障国民经济健康方面的作用。从总体上讲，我国现行审计体制是符合现阶段国情的，能够较好保障审计机关法独立行使审计监督权。这些年来，从中央到地方，各级人大和有关部门对审计工作也给予了有力的支持和配合，审计执法环境有了明显改善，为审计工作的进一步发展创造了有利条件。但同时也应看到，在实际工作中，由于一些地方党政领导法行政意识不够，加上其他一些客观原因，宪法和审计法的有些规定没有切实得到贯彻落实，现行审计体制下，还存在一些迫切需要研究解决的问题。

导致问题发生的主要原因是现行审计体制与确保审计的独立性之间的矛盾而产生的。相对于立法型审计体制而言行政型审计体制具有较浓厚的内部监督色彩。我国实行行政型模式审计体制，审计机关负责人向本级人民政府行政首长和上一级审计机关负责并报告工作。国务院是最高权力机关的执行机关，而审计机关作为执行机关的组成部门去监督执行机关自身，力度肯定会受到到一定的影响，特别是政府某些行政活动有悖于法律，或在行政活动中存在短期行为，尤其会影响审计机关的独立性。而独立性是审计的“生命线”，没有独立性，客观公正地进行审计监督便无从谈起，审计重要作用的发挥则属奢望。因此，随着社会主义市场经济的确立和社会主义民主政治建设进程的加快，我国现行审计体制由行政型模式转为立法型模式已成必然。

（三）我国现行法律制度在涉及效益审计方面还有不足

效益审计的概念。效益审计是基于受托经济关系，对受托者开展的经济活动进行经济性、效率性和效果性的审查的评价，旨在促进更好地履行经济责任。就国家审计而言是国家审计机关对法律授权管理国家事务的政府及其部门其他组织所发生的经济活动进行经济性，效率性和效果性的审查和评价。

《审计法》第二条规定“审计机关对财政收支和财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”，近年来，审计机关一直以财政、财务收支的真实合法性审计为主要工作内容。随着我国社会的变革和经济体制、政治体制改革所引发的政府管理体制的转型和经济增长方式的转变，审计环境正发生着重大变化，审计领域在不断拓展，而效益审计是经济发展的客观需要和内存需求。开展效益审计是《审计法》赋予审计的一项重要职责，是深化我国政府公共管理体制改革和落实科学发展观的客观需要，也是审计工作发展内存规律的必然要求。审计署2003年至2007年审计工作发展规划明确提出，“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个力量的一半左右。”

目前我国有些地方推出了有关效益审计制度的条例，使效益审计有了一定的法律依据，但还存在一些不足：

1．我国效益审计工作量占政府审计量的比重较低，尚未形成模式。

我国的效益审计尚处在萌芽启步阶段，除了深圳市审计局率先推行财政效益审计外，还有上海综汇区审计部门2002年审计署组织对症下药18个重点机场和38个支续机场进行了效益审计。这些效益审计工作总量占政府审计工作量不到一个百分点，由此看来，我国的效益审计在政府工作中还够不上主流。2．我国效益审计的法律建设还比较落后。

据了解，近两年来，全国仅有深圳市《深圳经济特区审计监督条例》、湖南省《湖南省审计条例》、珠海市《珠海经济特区审计监督条例》引入了效益的概念。我国的《审计法》中规定审计机关结被审计单位的财政财务收支及经济活动的真实性、合法性和效益性进行监督评价，但这仅仅是指审计要达到效益性的目的，而对如何具有开展效益审计的法律和规范也没有另论，既没有效益审计方面的指标评价标准，也没有效益审计方面的准则性质的可操作性指导文件。可以说到目前还没有制定专门的效益审计制度，缺乏有针对性的制度规范。

三、完善我国现行审计法律制度的建议

（一）完善我国审计权限的建议 1．完善调查取证权

列宁指出：“究竟用什么来保证法令的执行呢？第一，对法令的执行加以监督。第二，对不执行法令加以惩罚。”为保证审计机关审计权限的正常行使，维护法律的权威和尊严，真正做到违法必究，有必要修改《审计法》和《审计法实施条例》，进一步完善其关于审计机关调查取证权的规定，严惩不尊重审计机关权限的行为。在迹方面，我们可以借鉴我国台湾地区审计立法的相关规定。台湾地区1972年修正公布的《审计法》第15条规定了其审计机关的调查取证权：“审计机关为行使职权，特派员持审计部稽查证，向有关之公私团体或个人查询，或调阅簿籍、凭证或其他文件，和该负责人不得隐匿或拒绝，遇有疑问，并应为详实之复。行使前项职权，必要时，得知照司法或警宪机关协助。”根据这一规定，单位和个人拒绝、阻碍审计机关依法调查的，台湾地区审计机关有权请求司法或警宪机关协助其行使调查取证权，以排除障碍，保障其调查取证活动的顺利进行。在修改《审计法》和《审计实施条例》时，我们可以借鉴台湾地区审计立法的这一成果，赋予审计机关请求人民法院或者公安机关协助进行调查取证的权力，以排除障碍，确保审计机关调查。2．细化检查权和要求报送

我国审计立法关于审计机关审计权限的一些规定已经滞后于时代，逐渐适应不了当前经济、科技形势发展的需要。例如，《审计法实施条例》规定，审计机关有权检查被审计单位运用电子计算机管理财政收支、财务收支的财务会计核算系统。但是这一规定并不具体规定缺乏可操作性，满足不了当前计算机审计的实际需要。为了贯彻党中央、国务院关于加强科学技术的决定，推进我国信息产业的发展，将高新技术用于审计工作中，加强审计机关对被审计单位计算机环境下的财政收支、财务收支及其有关经济活动的审计监督，保证审计机关监督职责在新形势下的充分发挥，有必要及时修改《审计法》和《补救地实施条例》，完善其关于审计机关检查权和要求报送资料权的相关规定。具体而言，我们在修改《审计法》和《审计法实施条例》时，可以在以下几个方面做出明确具体的规定：第一，审计机关有权检查被审计单位运用电子计算机管理的与财政收支、财务收支有关的计算机信息系统的安全可靠情况、内部控制制度和财政财务收支情况；第二，审计机关有权获得、使用被审计单位用于提取其计算机信息系统中的审计数据接口；第三，审计机关认为有必要对计算机运行系统进行测试时，有权提出测试方案，监督被审计单位操作人员按照测试方案的要求进行测试；第四，审计机关有权按照政府有关主管部门关于纸质会计凭证、会计账薄、会计报表和其他会计资料以及有关经营活动资料保存期限的规定，要求被审计单位保存其运用计算机系统处理的电子数据，并要求其在规定期限内不得覆盖、删除或者销毁。

3．增加参与制定经济法律法规权

当前，我国正努力发展社会主义市场经济。与国民经济的发展相适应，我国的经济立法也取得了丰硕的成果。但是，受以前计划经济体制的影响，我国财经方面的法律、法规和规章比较混乱，有的甚至彼此冲突、互相矛盾。为了维护社会主义法制的统一，确保社会主义法制的权威，有必要加强立法环节的控制，保证立法质量。作为国家综合经济监督部门，审计机关应当参与相关财经法律法规的制定，在财经立法方面充分发挥作用。为了提高财经立法质量，应当适时修改《审计法》和《审计法实施条例》，授予我国审计机关（特别是审计署）参与制定有关财经法律法规的权力，即在实施、修改或者废除有关财政收支、财经收支的法律法规时，审计机关有权参与，有权充分表明自己有意见。

（二）完善改革现行审计体制的对策

从我国的根本政治制度---人民代表大会制度的要求、建立社会主义市场经济体制的需要以及与国际惯例接轨的角度来看，我国的审计体制应当走立法模式之路，彻底解决因审计的独立性得不到保证而产生问题的根源。改革现行行政型模式为立法型模式的审计体制，设立国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的审计院，向全国人大常委会负责并报告工作。在各级人民代表大会下设立审计院，直接对全国人民代表大会和地方各级人民代表大会负责，地方各级审计机关接受上一级审计机关的业务领导：审计长由国家主席提名，由全国人民代表大会决定，国家主席任免，全国人大会闭会期间由全国人大常委会决定任免；国家审计将工作重点放在公共财政和国家立法机关批准的支出项目上，专司对国家审计监督。这样，国家审计机关与政府行政机构完全剥离，而直接对各级人民代表大会负责，审计机关作为独立的经济监督者---人民代表大会的委托者，对被监督者---各级政府及其所管辖部门和单位的经济活动进行监督，理顺委托者、经济监督者和公共资金管理责任承担者之间的审计关系，真正体现国家审计“政府花钱，人民监督”的本质和执行与监督相分离的原则改变现行审计体制的内部监督色彩，彻底摆脱政府行政行为的影响，成为真正独立意义上的外部监督，在客观上保证审计组织的独立性。独立性是审计工作的“生命线”，而审计组织的独立性是审计独立性的核心，只有组织独立性得到保证，才能保证审计在工作上、人员上、经费上的独立地位。在立法型审计模式下，认为以下几项是值得注意和研究的：

（1）改进现行审计经费预算单独列入国家预算。为了更好地保证审计机关依法独立履行审计监督职责，从体制上理顺审计机关与财政部门的关系，切实解决审计机关履行职责所必需的经费，应逐步改进现行审计经费预算编报制度。即参照国际上通行做法，先由审计机关根据职责、任务和计划及定员定额标准编制预算草案，无须政府审批，由财政部门在本级预算中单独列示，报经本级人大常委会批准后执行。

（2）调整中央审计机关与地方审计机关的关系，实行立法型审计体制政的省以下审计机关垂直领导体制。

即省级以下审计机关实行垂直邻导，市、县审计机关的人事、业务由省级审计机关统一管理，经费列入省级预算，系统管理、系统下拨；省级审计机关接受审计署（即最高审计院）的业务领导。实行省以下的垂直领导体制，审计署与地方审计机关可以分别专门负责中央与地方的财政资金的监督，各司其职，强化监督力度，而同时省级审计机关又接受审计署的业务领导，这样，即有利于对中央、与地方两级财政资金的监督，又利于审计系统加强业务建设，在全国形成一个有机的整体。

（3）在立法型审计体制下，强化驻地方特派员办事处的职能。驻地方派出机构的设立，便于最高审计机关对中央财政、财务收支活动进行审计。为了加强对重点地区中央单位的审计监督，审计署在地方设立特派员办事处，代表审计署行使审计监督，负责对派驻地区的审计监督工作。这就要求我们在建立立法模式审计体制时，应强化驻地方特派员办事处的职能，一方面应增加驻地方特派员办事处的数量；另一方面列入审计署管辖范围内的审计事项应当主要由驻地方特派员办事处审计，而审计院专业司将主要审计中央部委、重大投资项目和专项资金，以及统一组织有关行业审计和专项审计。

（4）制定审计组织法，将审计机关的设置、内部机构的设立、人员的任免、岗位任职资格条件法律化。与立法模式审计体制相适应，应规定：地方各级审计机关负责人由上一级审计机关负责人提名，由本级人民代表大会决定任免，并报上级审计机关备案，在地方各级人大闭会期间，由地方各级人大常委会决定任免。同时应延长审计长的任期，使审计长职务不受国家主席与政府任期的影响，在客观上有效地保证审计长能够独立地工作。在任期内不能随意撤换审计机关负责人，只有全国人民代表大会才有权罢免审计长。

（三）完善开展法律效益审计的法律和法规的对策

法律依据是开展效益审计关键的一环，因为依法审计是审计的基本原则，只有以法律、法规的形式把效益审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。首先要认真总结在经济责任和专项资金审计中取得的效益评价方面的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统、操作性较强的效益审计准则。在准则中要对效益审计的审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等做出规定。鉴于效益审计具体情况比较复杂，可分门别类制定出具有各个行业特点的准则。其次，建立一套科学可行的指标评价体系也是开展效益审计刻不容缓的措施之一。指标的科学性可以在一定程度上体现公平。效益审计指标内容包括对经济效益的评价和社会效益的评价。经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价而定，对于社会效益的评价可以根据不同的行业、不同性质的内容而定。由于社会效益是一个很难用定量指标来衡量的，而定性指标有时难以保证公平。因此，在制定社会效益评价指标时，可以给出一些原则性较强的定性规定。另外，针对性较大的、容易使公平性受到损害的项目或领域，要通过认真总结经验再作一些补充性质的规定，来不断的完善。

注释：

列宁指出：“究竟用什么来保证法令的执行呢？第一，对法令的执行加以监督。第二，对不执行法令加以惩罚。”转引自刘廷焕、徐孟洲：《中国金融法律制度》，中信出版社，1996年版，第四十一页。

参考文献资料

1．李金华主编：《中国审计体系研究》，中国审计出版社，1999年版。2．李金华主编：《中国审计史》，中国时代经济出版社，2003年版。3．程能润主编：《审计学原理》，中国审计出版社，1990年版。4．《中国审计》杂志从创刊至今各期。5．《审计研究》杂志从创刊至今各期。

第三篇：我国一人有限责任公司的立法特点

关键词: 一人公司 立法特点

内容提要: 我国新《公司法》顺应世界一人公司发展的潮流，首次承认一人有限责任公司的法律地位。现行一人有限责任公司的立法，对一人公司的性质进行了严格限定，其股东多元化，限定有最低注册资本和缴纳方式，限制股东设立一人公司的数量，增强了公司的透明度，简化了公司机构，建立了一人公司法人人格否认制度。但是，其仍然有进一步完善的空间。

我国新《公司法》顺应世界一人公司发展的潮流，首次承认一人有限责任公司的法律地位，并且用了7个条文对一人有限责任公司的定义、设立、公司注明或载明、公司章程、股东行使职权、财务会计制度、股东的民事责任等内容进行了规范。这标志着我国公司制度的进一步趋向完善，也必将对我国的市场经济的发展起到重要的促进作用。

一、我国新《公司法》对一人有限责任公司规范的特点

（一）对一人公司性质的严格限定

新《公司法》将我国承认的一人公司明确限定为有限责任公司，其不仅将一人公司列在第二章“有限责任公司的设立和组织机构”的第三节中，而且还在第58条明确规定：“一人有限责任公司的设立和组织机构，适用本节规定；本节没有规定，适用本章第一节、第二节的规定”。这就将一人公司严格地限定在有限责任公司的框架之下。

从世界范围看，在有些国家，一人公司不局限于有限责任公司。例如，率先以成文立法的形式肯定一人公司法律地位的列支敦士登于1925年11月5日制定、1926年1月20日实施的《关于自然人与公司的法律》规定：股份有限公司和有限责任公司都可由一人设立，并可由一个股东维持公司的存续，而股东不承担个人责任。[1]荷兰于1986年5月16日修正该国民法，承认有限公司及股份有限公司可以一人公司形态设立。日本从“便于中小个人投资者创设不愿他人人股的股份公司”和“便于现存企业创设全资子公司”的目的出发，于1938年删除了商法第404条公司股东成为一人时即可解散的规定，承认了变更设立的一人股份公司的存在。1990年，又将商法典原第165条关于设立股份公司应有7人以上的发起人的规定修改为“设立股份公司，应由发起人制作章程”，同时删除了原有限公司法第8条关于有限公司股东人数下限的限制。但日本的一人公司有其独特之处，即不仅允许一人有限公司，而且还允许一人股份公司；不仅承认变更设立的一人公司，而且还允许初始设立一人公司；并没有在法律上直接明文规定一人可以设立公司，而是通过对公司发起人下限的废除和对公司解散条件的修正，间接承认了一人公司的设立。另外，加拿大的《商业公司法》、意大利的《民法典》、俄罗斯的《联邦股份公司法》、南非的《公司法》、均承认一人有限责任公司和一人股份有限公司。而澳大利亚、韩国和巴西则只承认一人股份有限公司。

在20世纪70年代以前，德国公司法没有关于一人公司的明确规定。据统计，至1960年代中期一人公司已占德国全部有限公司总数的1/4，至1972年一人公司上升到20000家。[2]同时，德国的法院判例也开始承认一人公司的法人资格。在此情形下，德国学界及实务界不得不考虑一人公司的问题，遂于1969年《新德意志组织变更法》中明文规定，资合公司可以变更组织为个人企业或一人公司；1972年由“有限公司修正研究社团” form）提出修正案，建议应修改有限公司法正式承认设立一人公司。1980年，《有限责任公司增订法》获得通过，次年1月1日即正式生效。该法第一条即明文规定：“有限责任公司得依本法规定——由一人或数人设立。”它还允许有限责任公司在设立后变更为一人公司，即公司中的一个股东保留自己的股份，并受让其他股东股份，使公司全部股份归属于一个股东。股份有限公司也可以按《有限责任公司法》变更为一人公司，但其性质则从股份公司转变为有限责任公司。德国承认一人公司主要有两点理由：一是为鼓励中小企业充分发展，二是可将一人公司置于法律控制之下，使一人公司股东不致于利用该公司的有限责任诈害债权人。可见，德国的公司法对于一人公司的承认也只是停留在有限责任公司的范畴内，所不同的是允许有限责任公司和股份有限公司在设立后变更为一人公司，但其性质必须是有限责任公司。

与我国规定相类似的是比利时的法律。比利时于1987年6月14日也正式通过法案，承认有限责任公司设立时可以选择设立一人公司，但该规定不适用于股份有限公司。

与一般的有限责任公司和股份有限公司不同，一人公司有其自身的法律特征，这主要表现在：

（1）股东的惟一性。不论是形式一人公司还是实质一人公司，在其成立或存续期间，公司的股东仅为一人，或者虽然形式上或名义上为二人以上，但实质上，公司的真实股东仅为一人。

（2）集董事与股东于一身。由于一人公司的股东系一人，所以，在一般情形下公司董事职务往往由股东自身兼任，而且大多为该公司之惟一董事。

（3）责任的有限性。一人公司如属有限责任公司，其股东以其出资为限对公司的债务承担有限责任，公司以其全部资本为限对公司债务独立承担责任。此特征与一般有限责任公司无二。

此外，一人公司虽然是由一个股东所控制，但并不意味着这一股东就可以为所欲为，其行为受公司法的制约，它除了必须遵守公司法几个基本原则以外，还应遵守其他几个特殊的原则：

（1）一人出资原则。不论是一人发起设立，还是股份公司或有限责任公司的全部股份转归一人所有，公司成立时的资本额必须不低于有关行业法律法规规定的最低资本额的要求。公司股东负有单独缴足此款的义务。

（2）资本保持原则。已经投入公司的注册资金不得收回。一人公司的股东不得以其为公司惟一股东的便利，非经法定程序，随意动用公司财产，或者不经法律或公司章程规定程序收回投资。

（3）分离原则。与多人有限责任公司一样，作为独立法人的一人公司，在法律上与其独一无二的股东是相互分离的。其具体表现是：公司财产与股东私人财产分属不同的权利主体，二者应该是严格分离的；公司债务原则上只能由公司承担，而股东的个人债务则由股东个人承担，二者也是泾渭分明的。

（4）公司章程公证登记原则。由于一人公司没有公司合意，只有股东一人的意思表示，为了防止损害他人和社会公共利益，须将关于公司成立及公司组织和公司制度诸方面的股东个人的意思表示，经公证后，存于公司登记机构公证处备查。

（5）接受监察原则。一人公司如属有限责任公司范畴，就应该具备有限公司的一些基本制度要求，其中的监察机关应属应有之义。但鉴于其特殊性，可在相关机构中聘请监察员为一人公司的监事。

一人公司与个人独资公司有着显著的区别：

首先，法律性质不同。一人公司需要原则满足《公司法》为股权多元化的公司设置的公司基本制度、公司财务会计制度以及公司治理制度；而个人独资企业只适用个人独资企业法，只受该法的调整和约束。

其次，民事责任能力不同。一人公司是独立的企业法人，具有完全的民事责任能力，是公司中的特殊类型；而个人独资公司则不是独立的企业法人，不能以其财产独立承担民事责任，而是投资者以个人财产对企业债务承担无限责任。

最后，承担的税收义务不同。一人公司及其股东须分别就其公司所得和股东股利分别缴纳法人所得税和个人所得税；而个人独资企业自身不缴纳法人所得税，只待投资者取得投资回报时缴纳个人所得税。

因此，为了将一人公司置于法律控制之下，使一人公司股东不致于利用该公司的有限责任诈害债权人，逃避税收，规避社会责任，完全有必要对一人公司的性质加以限定，这样既有利于鼓励中小企业充分发展，又可以以法律手段对一人公司进行有效的控制。

（二）一人公司股东的多元化

新《公司法》第58条规定：一人有限责任公司是指只有一个自然人股东或者一个法人股东的有限责任公司。它包含三个方面的内容：

（1）一人有限责任公司的全部股份或者出资，只属于一个投资主体，并以出资额为限承担法律责任。这个投资主体可以是自然人或者是法人。这是我国《公司法》首次规定自然人和法人可以投资设立一人有限责任公司。此前，《公司法》规定国家授权投资的机构或者国家授权的部门可以出资设立国有独资公司。《外资企业法》中规定外资企业是指依照中国法律在中国境内设立的全部资本由外国投资者投资的企业。由此可见，当时只有国家和外资企业可以设立一人有限责任公司，而国内的其他企业和个人，则不得设立一人有限责任公司。

（2）设立一人有限责任公司的自然人，应该具有完全民事行为能力。本条规定，一个自然人股东设立的有限责任公司，适用《公司法》第二章“有限责任公司的设立和组织机构”的第三节“一人有限责任公司的特别规定”的规定；本条没有规定的，适用第二章第一节“设立”和第二节“组织机构”的规定，即：股东出资要达到法定资本最低限额；有公司名称；建立符合有限责任公司要求的组织机构；有公司住所等。

（3）法人是相对于自然人的一种民事主体，在实践中，有众多的公司为了扩大自身的经营范围和经营领域，化解投资风险，追求利润最大化，希望设立全资子公司，修改后的《公司法》顺应了它们的要求，使投资更加多元化、规范化。

从国外的立法情况看，在承认一人公司的国家和地区，大部分承认自然人与法人均可设立一人公司。如日本《有限公司法》、《商法典》，韩国《商法》，美国《示范公司法》，德国《有限公司法》、《股份法》均规定一人公司的股东可以为自然人，也可以为法人。但有的国家公司法则在一方面规定一人公司股东可为自然人的同时，又明确限定一人公司股东若为法人时，不得为另一个一人公司的股东。如俄罗斯《联邦股份公司法》第10条规定：一人公司股东可为自然人，或非一人公司之法人；同条第2款还规定：公司不得由另外一个由一个人组成的经营公司作为惟一的发起人。而另有一些国家和地区的公司法规定，国家和合伙也可作为一人公司的股东。如美国纽约州和特拉华州公司法就规定，一人公司的股东可以为自然人、法人或合伙。法国公司法则规定一人公司股东可以为自然人、非一人公司之法人或国家。[3]

（三）限定最低注册资本和缴纳方式

新《公司法》第59条第1款规定：&l dquo;一人有限责任公司的注册资本最低限额为十万元人民币。股东出资应当一次足额缴纳公司章程规定的出资额”。

该规定是对一人公司资本制度方面进行的规制。公司注册资本代表了一人公司清偿对外债务的能力。目前我国《公司法》对股东的出资实行的仍是严格的法定资本制，但有向折衷资本制转移的趋势，即股东出资除以货币形式外，还可以非货币财产形式出资。但考虑到一人有限责任公司的风险i生和保障债权人的权益，新《公司法》除对普通公司适用折衷资本制外，对一人有限责任公司仍适用严格的法定资本制，规定一人股东出资的注册资本的最低限额，并将公司注册资本记载于公司章程，以防止一人有限责任公司设立中的欺诈和投机行为，对公司债权人的利益和交易安全进行保护。这种立法对数额下限和缴纳方式的规定是一人公司的进入障碍，也是平衡立法的举措。而我国的《独资企业法》规定独资企业承担无限责任，但没有规定出资数额。从这一角度看，这两种单一投资主体必须会根据自身的经济实力和其他因素在一人公司和一人独资企业之间作出选择。

根据新《公司法》的规定，股东应当一次足额缴纳公司章程规定出资额，如果虚假出资则应承担相应的法律责任：公司的发起人、股东虚假出资的，未交付或者未按期交付作为出资的货币或者非货币财产的，由公司登记机关责令改正；对虚假出资的处以虚假出资金额5％以上15％以下的罚款。

（四）限制股东设立一人公司的数量

新《公司法》第59条第2款规定：“一个自然人只能投资设立一个一人有限责任公司。该一人有限责任公司不能投资设立新的一人有限责任公司”。

随着允许设立一人公司的国家日益增多，各国公司法为了保护债权人利益，强化了一人股东对公司的义务和责任。因为，一人公司的运作方式不同于股东在两人以上的有限责任公司，缺乏股东之间的相互制约，存在投资上的随意性，如果发生同一投资人的两个公司进行交易，掏空其中一家公司，会损害债权人的利益。因此，我国新《公司法》规定，禁止一人有限责任公司作为惟一股东再设立一人有限责任公司。同时，在法律上不允许一个自然人拥有多个一人有限责任公司，主要是考虑到一人有限责任公司的无限责任的特征，如果允许自然人同时拥有不同的一人有限责任公司，则其所有的无限责任等于形同虚设，也无法保护债权人的利益。

从国外立法看，像我国这样明确地规定禁止滥设一人公司的还不多。法国《商事公司法》、俄罗斯《联邦股份公司法》和欧盟的《欧盟第12号公司法指令》与我国该规定有相似之处。

（五）增强公司的透明度

新《公司法》通过书面记载、公开登记、会计审计、告知债权人制度，增强公司运作的透明度。

新《公司法》第60条规定：“一人有限责任公司应当在公司登记中注明自然人独资或者法人独资，并在公司营业执照中载明。”

新《公司法》第62条规定：“一人有限责任公司不设股东会。股东作出本法第三十八条第一款所列决定时，应当采用书面形式，并由股东签名后置备于公司。”

这是对一人有限责任公司的又一限制性规定，也可叫做身份限制。一人有限公司的特点是股东的惟一和股东对公司债务承担有限责任，出于诚信和促进社会经济稳健发展的考虑，对于股东及出资情况也应当以一定的形式向社会公示，以便对方根据实际情况来决定自己的行为。同时，将一人有限公司的股东及其出资情况予以公示，也利于债权人及时保护自身的利益，因一人有限责任公司的股东不能证明公司财产独立于股东自己的财产的，应当对公司债务承担连带责任。

为了使公司债权人在与一人有限责任公司进行交易时，充分了解一人有限责任公司的经营状态，我国新《公司法》规定了一人有限责任公司的公示制度。该公示制度包括三方面的内容：一是设立时公示，即一人有限责任公司在设立时应公开登记，并记载于公司登记机关的登记簿上，以备公司债权人或其他相关人查阅。二是公司设立之后而成为一人有限责任公司（即存续的一人有限责任公司），也应就该事实向公司登记机关进行登记，并且在公司自己保管可公示于社会公众的登记簿上，进行商事登记信息披露，以降低债权人和交易人的风险。三是一人有限责任公司在作出重大决定时的公示，即股东在作出诸如决定公司经营方针和投资计划；审议批准公司的财务预算方案、决算方案；对公司增加或者减少注册资本作出决议；修改公司章程；对公司合并、变更公司形式、解散和清算等事项作出决议；对公司聘用、解聘会计师事务所作出决议；公司章程规定的其他职权时必须采用书面形式，并由股东签字后置备于公司。同时，由他自己和由他代表的公司签定的交易合同，也应以书面形式记录。这些记录应当备于公司公共场所或者能被公众能够所知悉的地方，以便公众及时了解一人有限责任公司的经营状况。这样既有利于降低交易者和债权人的风险，也有利于公众对公司情况的监督和公司股东的自身警醒。

新《公司法》第63条还要求，一人有限责任公司应当在每一会计终了时编制财务会计报告，并经会计师事务所审计。审计的内容包括：第一，审查企业会计报表，出具审计报告；第二，验证企业资本，出具验资报告；第三，办理企业合并、分立、清算事宜中的审计业务，出具有关报告；第四，法律、行政法规规定其他审计业务。

通过上述一系列的透明化制度，使一人公司能置于债权人甚至公众的监督之下，降低了单一投资者损人利己的不法交易行为的可能性。这些较为严格的制度可以视为一人公司股东享有有限责任利益所应付出的“对价”。这也充分反映了我国立法者对债权人利益和社会公共秩序特意保护的良苦用心。

（六）简化公司机构

新《公司法》第62条规定：“一人有限责任公司不设股东会。”这是关于公司机构的规定。

实践中，由于股东多元化公司股东之间的利益不同，极易导致股东间的权利义务之争，或者决而不断，或者相互推诿，从而妨碍了公司的效率。而一人有限责任公司投资主体的惟一性则有助于简化公司内部法律关系，不存在股东冲突问题。这也可以看作是一人有限责任公司在治理中的优势。

从国外的立法来看，各国和地区大多未对一人公司的机构设置作出特别规定，因此，一人公司的机构设置普遍适用普通公司的规定，只有个别国家和地区有特别规定。如法国《商事公司法》第34条第2款规定：“当公司只有一人时，该人取名为一人股东。一人股东行使本章条款赋予股东大会的权力。”《新加坡公司法》第145条规定：如果公司只有一个股东，那么这个股东可以兼任惟一董事。第182条规定：如果公司只有一个股东，则该股东出席或其代理人出席即认为股东会召开。我国香港地区《公司条例》第114aa条规定：即使公司的章程细则有任何相反规定，如公司只有一名成员，一名成员亲自出席或代表出席，即构成公司会议的法定人数。第158（2b）条规定，凡某公司属只有一名成员的私人公司，而该成员是该公司的惟一董事，登记册须就该公司的备任董事依法记载详情。[4] p>

可见，我国新《公司法》关于一人公司机构的规定，与其他国家和地区的规定所相同的一点是：一人公司的机构设置普遍适用普通公司的规定；所不同的是：我国新《公司法》仅就一人公司的股东会作了特殊的规定，而对于其他机构则未作出特殊的规定。这既是我国新《公司法》的一个特点，也是一个缺憾。

（七）建立了一人公司法人人格否认制度

新《公司法》第63条规定：“一人有限责任公司的股东不能证明公司财产独立于股东自己的财产的，应当对公司债务承担连带责任。”这是关于一人有限责任公司的股东的民事责任的规定。

所谓法人人格否认制度，是指股东利用控股权滥用法人人格从事违法或规避法律行为，致使法人独立财产不足以清偿债务时，责令股东负无限责任。由于一人公司的特殊性，如果一人公司单一股东投资者试图将股东等同于公司，股东权益等同于公司权益，这不仅严重背离了公司与股东分离的原则，也导致公司与股东人格差别客观上不明了，法人独立存在的根据丧失殆尽。为了保护债权人的合法权益，惩罚恶意投资者，有必要赋予债权人以实施事后救济，对投资者直接追索权利。因此，在一人公司发生债权债务关系后，如果一人公司的债权人有理由相信一人公司的存在，采用欺诈、侵吞公司财产、混同公司与股东财产，制造破产假象等手段，损害了债权人的合法利益，则可以运用公司法人人格否认理论，直接对一人公司股东提起诉讼。但是，公司法人人格否认法理不是对公司法人人格制度的否定，而只是对这一制度必要的补充和完善，是对失衡的公司利益关系的一种事后规制。

由于一人有限责任公司股东的惟一性，惟一股东的意思便是公司的意思，这样容易造成一人有限责任公司业务与惟一股东的业务多方面的混同，诸如经营业务完全一致，公司资本号惟一股东生活费用的混杂使用，公司营业场所与惟一股东居所的合一，公司交通工具号惟一股东的个人交通工具混用等。由此，使公司相对人难以分清与之交易的对象是公司还是股东个人，也无法保证公司财产的完整性，最终导致公司债权人承担较大的经营风险；同时，为了避免因公司经营失误而不致危及惟一股东在公司之外的财产，因此，极有必要将公司财产与惟一股东的个人财产相分离，这样既符合一人有限责任公司的有限责任的性质，又有利于相对债权人利益的保护。但是，在实际生活中，很多一人有限责任公司的股东与公司财产无法分清的事实，为了保障公司债权人的利益，防止公司股东以此逃避债务，法律有必要规定一人有限责任公司的惟一股东承担一定的所谓“无限责任”，这就是上述的《公司法》第63条的关于一人有限责任公司的股东不能证明公司财产独立于股东自己的财产的，应当对公司债务承担连带责任的规定。

这里实际上是把本应作为相互独立的公司及其股东视为同一主体，对公司债务承担连带责任。它是保证债务履行的一种手段。在这里的所谓“连带责任”，实际上就是一种无限责任，亦即只要惟一股东无法证实自己的财产是与公司财产分离的，而公司的财产已经不足以偿还债务时，惟一股东对这些债务就应当承担无限责任，即用自己的个人财产来补偿以公司财产不足以清偿的而应当承担的其余债务。

这里必须说明的是，一人有限责任公司的法人人格的否认与其他公司的法人人格否认在举证责任的承担上是不同的。一人有限责任公司的股东负有证明公司财产独立于自己财产的举证义务，如果股东不能证明公司财产是独立于股东自己财产的，应当对公司债务承担连带责任。而其他公司的法人人格否认的举证责任则由提出该主张的当事人承担，即债权人或者他人认为股东滥用了公司法人的独立地位和股东有限责任，逃避债务，损害了债权人利益的，同时负有对该主张的举证义务。这里有着举证倒置的性质，即惟一股东只有在出具了充分的证据证明自己的个人财产与公司的财产是分离的情况下，对公司的债务才能够承担有限责任，否则，当惟一股东拿不出或者没有相关证据证实其自己个人财产与公司财产是分离的，该惟一股东就要对公司的债务承担无限责任（连带责任）。这是我国对于一人有限责任公司制度的独创性规定，具有我国的独有特色。应该说，这是与我国的信用制度尚不健全，诚信状况不尽如人意的现实情况密切相关的。

鉴于有此规定，一人有限责任公司的惟一股东要特别注意的是，在经营中不要用公司的名义购买自己和家庭日常的生活用品，如自己或家庭使用的汽车、房屋、服装、生活必需用品等，即不要在公司的账面上出现用于购买个人或家庭财产的票据或证明文件，以此即可以从一个方面证实自己的个人财产与公司财产产权的清晰与分离，以避免在公司出现债务时危及到自己的日常生活和生存，而得以充分利用公司有限责任的优势。

二、进一步完善我国一人公司制度的建议及其发展前景之展望

（一）对完善我国一人公司制度的建议

尽管我国新《公司法》对一人有限责任公司作了较多规定，然而仍有一些问题需要完善。

1．出资方式的规定显得单调、划一，且不够明确

由于这是对一人有限责任公司的特殊规定，虽然前面有“本节没有规定，适用本章第一节、第二节的规定”的内容，但从规定内容看，给人一种一人有限责任公司的注册资本只能够以货币为出资形式，而不能以其他诸如实物、知识产权等为出资形式的印象。这里要么明确规定“一人有限责任公司只能以货币为其出资方式”；要么从进一步鼓励投资和公民创业精神出发，明确规定一人有限责任公司也可以与其他类型公司一样，以实物、知识产权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资。

2．建立相应的监督机制

一人公司与一般公司最大的区别在于股东单一，在一般情况下，董事职务均系由该股东自身兼任，而且大多为该公司之惟一董事。因此，一人公司的利益与股东利益是合而为一的，在此情形下，若董事业务能力欠佳而造成公司亏损时，不仅将造成股东自身利益亏损，而且会造成与其有交易行为第三人或债权人面临利益损失的风险。为了保护相对交易第三人、公司债权人的利益，维持社会经济秩序，许多国家都规定一人公司也须设立监察机关。法国于1984年为配合欧共体第四号指令（指令第51．11条），再度修改公司法，在新公司法第64条中规定：公司营业结束后，决算结果若该资产负债中之资产达1000万法郎，或税后营业额达2000万法郎，或该员工人数达50人以上，一人公司前三者中若有其二者，则必须遴选一名以上会计监察人。同时还在该法65条第2项第1款规定：一人公司的单一股东及其配偶、直系尊亲属、直系卑亲属、直系第四亲等旁系亲属及第四亲等旁系亲属，皆不得担任会计监察人。

奥地利公司法第86条及第268条规定，任何公司均必须设立监察会，其基本人数视公司规模可定3名、7名、12名或20名不等；一人公司的单一股东若欲担任董事一职时，公司须外聘三名监察员；若单一股东担任监察员时，则须外聘董事。

瑞士1936年的债务法第625条规定，股份公司必须设立监察机关，即使事后因股份集中为一人所有而成为一人公司的，仍须设立监察组织。而在有限责任公司中，监察机关则为任意机关，由该公司自行决定；有限公司成为一人公司时，可由其单一股东决定是否遴选监察员；只要公司章程同意，股东也可自任监察员。

从上述各国的规定来看，建立相应的监察制度，是一人公司制度的发展趋势和必要内容。针对我国情况，一方面可以在公司内部由股东以外的公司管理人员和雇员，民主选举监事会或监事，对股东的决议进行内部监督；另一方面，通过公司税务机关、税务咨询公司、会计师事务所等从外部加强对一人公司财务会计制度的监督和培训。从目前的实际情况看，对一人公司股东责任加以监督的最有效的途径是严格健全公司的财务会计制度。当然《公司法》对此可以只作一般性的原则规定，具体问题和制度由相关会计制度的法律、法规去调整，可在以后修改《会计法》等法律、法规时，予以具体、详细的规定。

（二）我国一人有限责任公司的发展前景之展望

我国《公司法》既已承认一人有限责任公司的独立地位，这是我国公司制度的一大改革和进步。据相关媒体报道，截止2006年2月15日，自2006年1月1日新《公司法》正式实施以来的一个半月以来，北京市登记注册的一人有限责任公司有270家。[5]在浙江省，据省工商局统计，仅2006年一季度，全省就注册成立“一人公司”1888家，其总注册资本达到了2．5亿元。其中单个自然人投资的有1724家，单个法人投资的有164家。截止3月底，仅杭州一地已经注册的一人有限责任公司已有566家，注册资本达到68763万元。在此背景下，浙江省个体工商户数量有所下降，到3月底，个体工商户总数比年初减少了9700多户，资金总额减少4．58亿元，其中有一部分人转为注册“一人公司”。[6]可见，在民营经济较为发达的地区，一人有限责任公司备受投资者青睐，其发展前景是乐观的。

笔者相信，随着我国法制和信用制度的不断完善，目前套在一人有限责任公司头上的一系列枷锁和制约，也必将成为历史的陈迹。因为，只有能够充分发挥和激励社会资源作用的法律制度，才能够得到历史的承认并得以发展。

注释:

[1]（英）梅因哈特：《欧洲十二国公司法》，第352、338、395页。

[2]赵德枢：《一人公司详论》，中国人民大学出版社2004年版，第68页。

[3]赵旭东主编：《境外公司法专题概览》，人民法院出版社2005年版，第72—73页。

[4]赵旭东主编：《境外公司法专题概览》，人民法院出版社2005年版，第74—75页。

[5]参见http://info．china．alibaba．com/news/detail/v5003000—d5633921．html．

[6]参见http://info．china．alibaba．com/news/detail/v5003000—d5696894．html．（北京市法学会《法学杂志》编辑部·苗延波）

出处:《法学家》2006年第3月

第四篇：从证券交易所的视角看我国上市公司治理的完善(上)

文章来源：中顾法律网

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从证券交易所的视角看我国上市公司治理的完善

(上)邱永红 深圳证券交易所 法律部经理

公司治理(Corporate Governance，也称公司管治)，是一整套赖以管理和控制公司的机制。近年来，公司治理结构已成为全球关注的热点问题。随着全球经济一体化进程的加快，世界各国资本市场开放程度的进一步提高，在全世界范围内确立上市公司治理的共同原则是摆在各国面前的一个重大课题。为此，国际组织和成熟市场经济国家纷纷开始进行以完善公司治理结构为主要内容的制度创新。[1]

本文试从证券交易所的视角出发，结合证券交易所的自律监管实践和案例，对我国上市公司治理中存在的问题进行研究和分析，并提出若干完善对策与建议。

一、我国证券交易所在完善上市公司治理方面的努力与创新

为完善上市公司治理，逐步提高上市公司质量，充分保护广大投资者的合法权益，深圳、上海证券交易所在完善上市公司治理方面均进行了积极而卓有成效的探索。下面以深圳证券交易所(以下简称深

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交所)为例，来阐述证券交易所在完善上市公司治理方面的努力与创新。

(一)制定了一系列的业务规则与指引，夯实上市公司治理的制度基础

提高公司治理水平应“制度先行”。近年来，深交所相继出台了《股票上市规则》、《上市公司内部控制指引》、《上市公司社会责任指引》、《上市公司公平信息披露指引》、《上市公司控股股东、实际控制人信息披露指引》、《上市公司董事、监事和高级管理人员所持本公司股份及其变动管理业务指引》等，对上市公司治理各方面进行详细规范，夯实了上市公司治理的制度基础。

(二)积极开展 “清欠解保”工作，遏制控股股东或实际控制人“掏空”上市公司行为

“股权分置”和“控股股东占款”是多年来困扰中国证券市场发展的两大沉疴，是完善上市公司治理结构的两大“拦路虎”。自2005年以来，管理层将股改和清欠均提高到前所未有的战略高度，并下决心解决股改和割掉控股股东占款这个“毒瘤”。

首先，在中国证监会的统一部署下，深交所专门成立了清欠工作小组，联合各地证监局，多次走访重点辖区，对存在占用问题严重的 文章来源：中顾法律网

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上市公司进行现场督导，并紧密依托当地政府及国资管理部门的积极支持，不断总结经验，探索创新手段，鼓励上市公司采用股改与清欠相结合等多种形式清欠，使得艰巨的清欠工作得以高效和有序地进行。

其次，为促使股权分置改革积极、稳妥和有序推进，彻底解决控股股东、实际控制人及其他关联方占用上市公司资金和违规担保问题，根据《关于提高上市公司质量意见》、《关于集中解决上市公司资金被占用和违规担保问题的通知》等有关规定，结合窗口指导和信息披露审核发现的问题，深交所于2006年2月出台了《股权分置改革工作备忘录第12号—清欠解保》，要求存在资金被占用或违规担保问题的上市公司在进行股权分置改革前，应当根据不同情况，会同控股股东、实际控制人及其他关联方制定切实可行的解决方案，在股权分置改革说明书及其摘要中进行披露。

再次，深交所在其网站“诚信档案”栏目中专门开设了上市公司“资金占用”专栏，定期公布上市公司资金占用及清欠进展等有关情况，包括公司名单、占用资金总额、占用情况说明和清欠安排，是清欠攻坚战的又一有力措施。[2]

最后，作为推动上市公司清欠工作的重要举措，深交所还联合上交所自今年6月1日起，定期在指定信息披露媒体发布《关于上市公

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司控股股东及其附属企业非经营性资金占用的通告》，公开披露上市公司控股股东及其附属企业非经营性占用资金余额及清欠承诺情况，两所联合清欠通告的定期发布对上市公司加大清欠力度起到了有力的推动作用，不少上市公司在两所发布通告前解决了资金占用问题。[3]

经过深交所和有关部门的共同努力，上市公司清欠工作取得了显著成效。截至2006年12月31日，两市共有380家上市公司完成了清欠工作，22家上市公司部分完成清欠工作，合计清欠金额335.68亿元，占所需清偿资金总额的70%;同时，两市共有8家上市公司以股抵债或以资抵债方案已获股东大会通过，进入清欠程序，金额合计23.71亿元。

(三)全力推进上市公司治理专项活动，切实提高上市公司治理水平

为加强资本市场基础性制度建设，提高上市公司治理水平，切实贯彻落实中国证监会的有关规定，深交所于2007年4月16日发出《关于做好加强上市公司治理专项活动有关工作的通知》，详细部署上市公司治理专项活动，要求各上市公司在10月底前完成自查、公众评议、整改提高三个阶段的工作。[4]

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深交所要求各上市公司切实落实中国证监会《上市公司信息披露管理办法》、深交所《上市公司内部控制指引》、《上市公司公平信息披露指引》，在6月30日前建立健全信息披露管理制度、内部控制制度、接待和推广制度，并报深交所和当地证监局备案。

为做好上市公司治理的评议活动，敦促上市公司及时披露公司治理专项活动的相关公告，深交所还在官方网站(。

[10]由于缺乏有效的治理机制，内部人控制权肆意膨胀，产生了一系列弊端，如：过分的在职消费、信息披露不规范、短期行为、过度投资、转移国家资产、不分红、忽视中小股东权益、恶意经营和职务犯罪等。

[11]独立董事的独立性问题，在其发源地美国也没有得到彻底解决。以破产的安然公司为例，在安然事件爆发前，安然公司17名董事会成员中，有15名为独立董事，其中不乏社会名流，包括美国奥林匹克运动委员会秘书长、美国商品期货交易管理委员会前主席、德州大学校长、通用电气公司前主席兼首席执行官、英国前能源部长等等。安然公司的独立董事们从安然公司直接领取各式各样的收益，仅在2000年，安然公司召开了九次董事会，独立董事每人接受了公司7.9万美元的薪金。安然共签署了七份涉及14名独立董事的咨询服务合同，还有许多项与不同独立董事所在企业进行产品销售的合同，文章来源：中顾法律网

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或是向一些董事任职的非盈利机构捐款。安然董事会被人称为“有浓厚人际关系的俱乐部。”安然公司独立董事同公司内部人一起通过各种方式从公司猎取收益，直至公司破产。

[12]与大多数上市公司的监事会一样，伊利监事会在历史上也基本上没有行使过什么监督权。所以对其“出位”表现唯一合理的解释是，监事会被公司实际控制人当成了排除异己(不听话的独立董事)的工具。这不能不说是监事会制度的悲哀。

[13] 通知要求，上市公司在报送股权激励材料时，应同时报送公司治理专项活动的自查报告、整改计划、当地证监局及证券交易所对公司治理情况的综合评价以及整改建议、整改报告。而上市公司治理专项活动的三个阶段要持续一定的时间，这在客观上也延缓了上市公司推行股权激励的速度。

[14] 林旭《股权激励因何进展缓慢》，载《证券时报》，2007年05月31日。

[15] 22家中，民营企业达到13家，占比近60%，其他9家涉及国资公司，其中典型国资3家，分别为华侨城(000069.SZ)、泸州老窖(000568.SZ)和上海家化(600315.SH)，6家属于非典型国资企业，其运营机制也具有民营企业特征。

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[16]例如，《国有控股上市公司(境内)实施股权激励试行办法》第十六条规定：“授予高级管理人员的股权数量按下列办法确定：

(一)在股权激励计划有效期内，高级管理人员个人股权激励预期收益水平，应控制在其薪酬总水平(含预期的期权或股权收益)的30%以内。高级管理人员薪酬总水平应参照国有资产监督管理机构或部门的原则规定，依据上市公司绩效考核与薪酬管理办法确定。

(二)参照国际通行的期权定价模型或股票公平市场价，科学合理测算股票期权的预期价值或限制性股票的预期收益。

按照上述办法预测的股权激励收益和股权授予价格(行权价格)，确定高级管理人员股权授予数量”。

[17] 2006年8月10日，深交所发布了《上市公司公平信息披露指引》(适用于主板上市公司)，在中国证券市场首次明确提出“公平信息披露”概念，是信息披露监管工作中的一次重大突破和深化。8月16日，深交所出台《中小企业板上市公司公平信息披露指引》，除延续主板指引的概念、原则、构架体系外，针对中小企业板上市公司的自身特点，增加了保荐机构责任等规范要求。《上市公司公平信息披露指引》出台的目的在于保护投资者合法权益，它取消了特定对象的“特权”，维护了中小投资者的利益，将所有投资者置于平等地

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位，共同承担投资风险、共同获得投资收益，使证券市场的“三公”原则更加充分地得以体现。

第五篇：从武汉市新洲区社保制度的建设看我国转移支付法律制度的完善

RUC-BK-100700-030101-2008200484 中国人民大学本科生毕业论文

从武汉市新洲区社保制度的建设看 我国转移支付法律制度的完善

作 者：__于一_________ 学 院：__法学院__ _ 专 业：__法学_________ 年 级：__08级________ 学 号：__2008200484___ 指导教师：__宋彪_________ 论文成绩：______________ 日 期：______________

从武汉市新洲区社保制度的建设看 我国转移支付法律制度的完善

内容提要

武汉市新洲区社会保障制度的建设主要体现在制度宣传、社保覆盖、增加就业和加强监管四方面。制度的宣传体现了转移支付法律制度在进行立法准备；社保覆盖和增加就业工作重心向贫困地区倾斜，体现了转移支付法律制度将地缘因素纳入支付规模确定机制中的进步；而监管的加强，从侧面反映出转移支付法律制度强调对作为社保基金来源重要渠道的转移支付的监管和违法担责问题。

Abstract

The construction of Wuhan xinzhou’s social security system mainly includes four parts: the publicity of system, the covering fields of system, the increasing employment and the improving supervision.The promotion of the system interacted with the transferring payment legal system such as the law-making preparement in publicity of system, the law enforement in the process of increasing employment,and law supervision in the transferring payment’s supervision and the charging of responsibility.关键词

社会保障制度； 转移支付； 财政法；

一 引言

北京大学张守文教授在其所著的《财政法学》一书中提到：“在充满不确定的所谓‘后危机时代’，转变经济发展方式，重视和改善民生，促进分配公平和社会安定，都特别需要经济法律制度的有效调整。”1

民生的重视和改善，关键在于社会财富“取之于民用之于民”。而社会财富的这种分 1 张守文.《财政法学》（第一版）.中国人民大学出版社2007年，第5页

配，是依赖国家强制力进行的。在以“依法治国”为治国方略的中国共产党领导下，为实现这种“取之于民用之于民”的财富分配，我国建立了国家（政府）为主体，当公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因出现生活困难时，给与物质帮助保障其基本生活，该制度被称为“社会保障制度”。同时全国人大也进行了相关立法，规范了这种通过国民收入再分配实现其保障目的，并且以社会保障基金为依托的保障制度。

我国正在大力推进法治国家建设，社会保障制度的良性运行也有相关立法的保障，如《社会保险法》《就业促进法》等等。上述法律规范被统称为社会保障法律规范，它与社会保障制度紧密联系，属于社会法律部门2。在与社会法并列的另一个法律领域——经济法中，也有一个法律制度——转移支付法律制度，与社会保障制度息息相关。

本文通过发掘社会保障制度和转移支付法律制度间的关联，并对湖北省武汉市新洲区社保制度建设情况进行说明，来探讨我国转移支付法律制度的完善。

二 我国社会保障制度和转移支付法律制度之关联

（一）概念说明

1、社会保障制度

社会保障制度是“以国家或政府为主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，以社会保障基金为依托，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给与物质帮助，保障其基本生活的制度。”3在我国，社会保障制度基本内容有五个各方面，分别是：（1）社会保险。它是社会保障的核心内容，是社会保障体系的基本纲领。现代社会以国家为主体，在工资劳动者在丧失生活来源的情况下，运用立法手段和社会力量给予他们一定程度的收入损失补偿，使之能继续正常生活水平，这就是社会保险4。它发挥着补偿劳动者收入损失的功能，保证劳动力扩大再生产正常运行，保证社会安定；（2）社会救助。它是国家通过国民收入的再分配，对因自然灾害或其他经济、社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低生活水平的制度，是社会保障体系中的最低纲领；（3）社会福利。它指政府出资为那些生活困难的老人、孤儿和残疾人等特殊困难群体提供生活保障而建立的制度，是社会保障体系的最高纲领。它反映了国民经济发展水平，并保障了特殊困难群体的生活权益。（4）社会优抚。《宪法》第45条规定体现了它的内涵，即“国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属”。保障优抚对象特殊为军人及其家属，要求将保障优抚对象的生活上升到国家和社会责任的高度。它有助于保卫国家安全，促进国防和军队现代化建设。对象的特殊使得它成为社会保障体系中的特殊纲领；（5）社会互助和个人储蓄积累。在政府鼓励和支持下，社会组织和社会团体自愿参加的扶贫济困活动就是社会互助。个人储蓄积累则是在政府倡导支持或者组织下，使居民 23 张守文.《经济法学》（第三版）北京大学出版社2008年，第22—23页

郑功成.《中国社会保障制度的变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年，第8页 4 邓大松.《社会保险》（第一版）.中国劳动社会保障出版社2009年，第11页

拥有一个储蓄账号，在他们劳动年份逐年积累起一笔资金以备不时之需。它是社会保障体系的补充纲领。理解社会保障制度的基本内容，对下文制度关联分析至关重要。

2、转移支付法律制度

按照学术上对法律的一般定义方法，转移支付法可以定义为调整在财政转移支付的过程中所发生的社会关系的法律规范总称。在部门法分类中，转移支付法被看做经济法的亚部门法——财政法中的重要部门法5。在财政转移支付过程中，该法律主要是通过规定转移支付主体之间发生的权利义务来对发生的社会关系进行调整。而按照经济法主体二元理论，经济法主体为调制主体和调制受体。相应地转移支付法的主体也分为两类，即发动转移支付的主体和接受转移支付的主体。前者指中央政府和地方政府，后者则是下级地方政府、企业和居民。根据主体理论可以进一步对相关法律制度行为理论作出分析，即根据转移支付主体的不同，转移支付可以分为：

1、政府间转移支付（包括中央政府对地方政府和上级政府对下级政府）；

2、政府和企业间转移支付；

3、政府和居民间转移支付。以上均是指广义的转移支付。理解转移支付法律制度内容中的主体理论和行为理论，对接下来的关联分析也是至关重要的。

（二）制度关联

按照马克思主义理论，经济基础决定上层建筑。任何制度的产生都会有对应的经济基础。本文对社会保障制度和转移支付法律制度的关联进行分析，重点是对两者在产生依据和内容上具有的紧密联系进行分析。

1.制度产生依据上的关联

计划经济时期，我国的社会保障制度尽管经历了一些发展，如1951年政务院发布的《中华人民共和国劳动保险条例》、1953年劳动部发布的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则（修正草案）》和1978年国务院发布的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法和国务院关于工人退休、退职的暂行办法的通知》，但并未形成完整的社会保障制度。十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体系若干问题的决定》确立了社会主义市场经济的基本框架：即包括两大体系（市场运行体系、宏观调控体系）、三项制度（现代企业制度、收入分配和社会保障制度、社会主义法律制度）、四个体制（农村经济体制、对外体制、科技体制、教育体制）6。其中三项基本制度互为依托，互相交织，构成了社会主义市场经济的三大基石。该决定还进一步指出，要建立多层次的社会保障体系、社会统筹和个人账户，并确定了社会保障制度的五个基本内容。据此可以认为，我国社会保障制度体系形成的经济基础是社会主义市场经济的确立。十五届五中全会上关于“社会 56 张守文：《财政法学》（第一版），中国人民大学出版社2007年，第49页

《中国共产党十四届三中全会报告》，1993年11月14日

保障是社会主义市场经济体制的重要支柱”的论述进一步证明了这点。

按照经济学原理，地方政府会根据该行政区划内企业和居民对公共物品的偏好程度以及需求程度来确定公共物品提供情况，同时也会兼顾经济效率。提供公共物品需要相应的财力支持，但由于各地发展不均衡，经济状况也不相同，这样便会出现“财政失衡”的状况。具体来看，财政失衡分为纵向失衡（如上级政府出现财政赤字，次级政府却有财政盈余）和横向失衡（同级政府间有的出现财政赤字有的却有财政盈余），两种财政失衡均会导致不同地区公共物品质与量的不同，一旦失衡过度则会产生严重的经济问题，影响经济和社会的良性运行和协调发展。因此，财政转移作为解决财政失衡的重要手段应运而生。随着社会主义市场经济制度的确立，各地经济结构都在转型之中。与此同时，由于自然资源禀赋、人口密度、历史文化等诸多因素的差别，各地经济发展差异也愈加明显，财政失衡现象愈发普遍。我国目前实行“依法治国”的基本国策，为避免这种失衡现象可能导致的经济问题、社会问题甚至是政治问题，走法制化道路制定了转移支付法律制度来保障转移支付手段的“行之有效”（即通过立法保障制度的秩序、公平和正义，有效解决财政失衡）。从时间上来看，我国于1994年确立了“分税制”，该制度标志着我国转移支付制度的施行7，相关的立法也在同时开始。综上，转移支付法律制度产生的经济基础也是社会主义市场经济制度的确立。

2.制度内容上的关联

两个制度内容上的关联，概括来讲就是转移支付法律的主体——“转移支付受体”企业和居民，与社会保障制度受益者“社会弱势群体”发生重合。

具体来说，转移支付获得的财力，转移支付法规定都应直接或间接用在企业和居民身上。各种形式的转移支付从其最终的用途看，都是居民和企业所享有的转移支付8。因此，转移支付法律制度的最终目标便是保障转移支付受体——企业和居民享有转移支付。社会保障制度中，作为制度受益者——社会弱势人群，按照宪法有关规定，是中华人民共和国合法居民，当然会享受到转移支付获得的财力。因此社会保障制度的主体之一“被保障人群”，是包含于转移支付法规定的转移支付受体之中，被保障人群有享有转移支付所获财力的权利。权利与义务是对应的，企业和居民接受了转移支付便产生法律上的监督管理义务，责任问题也油然而生。目前，转移支付法律制度的完善更多体现在这些方面。

更进一步来看，前文提到了社会保障制度是以社会保障基金为依托的。而我国社会保障基金筹集的基本原则是“单位、职工和国家三方合理承担”，体现资金来源多元化的特点。在基金筹集的诸多渠道中，有一种称为国家投入。国家投入包括三个方面，中央财政转移支付便是其中之一9，根据2008年国家财政支出结算表的统计，全年中央财政转移支 78 赵云旗.《中国分税制财政体制研究》（第一版）.经济科学出版社2005年，第5页

张守文.《财政法学》（第一版）.中国人民大学出版社2007年，第47页 9 郑功成.《中国社会保障制度的变迁与评估》（第一版）.中国人民大学出版社2002年，第55页

付对社会保障基金的投入达到6684亿元。转移支付作为社会保障基筹集渠道之一，有力地支持社会保障制度的发展，而转移支付法律制度则保障了社保基金筹集的顺利，进而对社会保障制度产生作用。综上，从制度主体角度来看，转移支付法律制度规定的转移支付受体中是包含在社会保障制度中的受益人群。相应地，社会保障制度的受益人群便享有转移支付法律制度规定的相关权利，如享有转移支付所获财力的权利。

三 武汉市新洲区社会保障制度的建设

（一）选取武汉市新洲区为例的缘由

前总理朱镕基曾说过：“建立健全社会保障体系，关系改革、发展、稳定的全局，意义重大，刻不容缓。无论是推进国有企业改革，建立社会主义市场经济体制；还是调整经济结构，促进经济发展，保持社会稳定，都迫切需要建立比较完善的社会保险体系。没有健全的社会保险体系，中国特色的社会主义事业就难以推进”10。社会保障制度的重要性在这段话中得到充分体现。2004年公布的《中国社会保障状况和政策白皮书》表明，在我国城镇失业人口有3000万，农村失业半失业人口达1.7亿，失业半失业人口总计达2亿；而年老（60岁以上）和失去劳动力的人口共计1.6亿。这一个庞大的群体在社会中处于弱势地位，他们的基本权益需要通过社会保障制度得到保障。从上述情况中不难发现，我国社会保障制度现今面临的最大问题包括人口老龄化以及地区差异。由于老龄化加剧，我国社保基金中养老保险金的支付额度与日俱增。同时，由于地区经济发展状况直接制约了财政收入情况和转移支付力度，所以相应地在不同地区，特别是城镇和农村间，社会保障建设情况也呈现出不同的发展趋势。

新洲区作为中部省份湖北的省会城市武汉市的城郊区域，紧邻革命老区黄冈地区，因而处于城乡结合部。城镇和农村人口分布相对平均。其社会保障制度建设的相关数据，首先能够同时反映城镇和农村居民享受转移支付供给的社保资金情况；其次由于外出务工人员较少，其年龄结构合理，没有大面积出现“空巢老人”或者“留守儿童”现象，也利于研究社保制度相关建构，从而对转移支付法律制度的完善做出分析；最后，由于全国范围内普遍存在新洲区情况类似的地区，以新洲区社保制度建设为研究起点对转移支付法律制度完善的总结是具有代表性和说服力的。

此外由于该区为笔者家乡，相关材料的获得较为方便，其真实性也可以得到保障。

《第九届全国人民代表大会第三次会议政府工作报告》，2000年3月5日

（二）武汉市新洲区社会保障制度的建设情况

根据《新洲区人力资源和社会保障局2011年前三季度总结》来看，新洲区社会保障制度的建设主要体现在如下几个方面：

首先是加强社会保障制度相关立法宣传。新洲区委区政府为做到社会保障政策家喻户晓，印制《社会保险法》宣传资料1万余份，对企业进行上门发放。此外，区政协主席还亲自带队前往农民工集中的河北部分地区慰问新洲籍农民工，召开座谈会宣传《社会保险法》。如材料中介绍的，新洲区采用社区为阵地，广泛宣传社会保险的各项方针政策和法规，组织企业负责人和职工进行社保、劳动法律法规培训。在全区街道和企业进行巡回宣传，并发放宣传单和解答企业职工咨询。

其次是切实解决就业问题增加技能培训。新洲区在2011年前三季度的社会保障工作中，通过政府资金投入，对再就业人群、农村劳动力转移人群、创业人群和在岗人群进行培训。对城镇下岗失业人员、困难群体或个体户、农村劳动力转移人员进行妥善安排，利用转移支付和其他渠道获得的资金，在生活帮扶上述人群以及对他们进行再就业培训，解决就业问题。

紧接着是扩大社会保险受益人群。新洲区在2011年九月中旬完成了医疗保险“一卡通”结算系统的最终调试，便利了新洲籍人士在汉就医。由于有了社保基金的支持，增加了住院费用的报销比例，大大缓解了患者资金垫付的压力。同时加大了城镇居民养老保险的争取力度，实现了养老保险对全区居民的覆盖。特别是对部分贫困地区，相关负责单位建立专门机构派遣经验丰富的人员负责社会保险的宣传和应用。

最后是规划了财务管理加强了廉政建设。在社保基金的使用上，相关单位按照法律法规要求，安装了财务软件。实现了社会保险基金财务报表的市区网上对接。与此同时，明确了社会保障制度建设工作的责任主体、责任目标，完善了考核制度和监管制度，力求包括通过财政转移支付获得资金在内的所有社保基金的“物尽其用”。

（三）武汉市新洲区社会保障制度建设和我国转移支付法律制度完善的关联分析

新洲区社会保障制度建设的情况大体如上，根据《武汉市健全完善社会保障体系工作报告》（下文简称报告）的内容，可以总结出新洲区社会保障制度建设中三个方面与我国财政转移支付法律的完善息息相关，是值得我们注意的。归纳如下：

1、社会保障制度立法要求转移支付法律出台。

报告中明确提出“根据我国法制化建设需要社会保障制度相关法律宣传需要做到深入基层深入群众”。要保证社会保障制度立法活动以及相关宣传的顺利，首先便要求在我国法制化建设中，确保社会保障基金的到位，这样社会保障建设活动才会行之有效。而为社

会保障制度的全面覆盖提供强有力支持的财政转移支付立法，目前看来是迫在眉睫。

2、因地制宜确定转移支付获得资金分配比重。

前文中提到新洲区在扩大社保受益人群方面卓有成效，而对特别贫困地区更是加大居民养老保险争取力度，并派遣专员负责此项工作。将经济因素纳入社保制度建设的考量之内要求因地制宜，妥善安排经由转移支付和其他手段获得的社保基金。因此，转移支付规模和分配比重的确定机制应该在转移支付法律制度中明文规定。

3、明确监管责任保障转移支付资金使用效率。

在新洲区社会保障制度建设的成绩中提到，该区在社保基金的使用上，相关单位按照法律法规要求，安装了财务软件。实现了社会保险基金财务报表的市区网上对接，这样是保证基金去向的合理合法。而在基金来源这一环节，则需要明确转移支付法律中资金使用监管责任。具体说来就是得加强廉政建设，明确了转移支付工作的责任主体、责任目标，并完善监管制度。

四 我国转移支付法律制度的完善

（一）《财政转移支付法》的制定在准备之中

有观点分析指出，我国1995年颁布的《过渡期财政转移支付办法》，属于部门规章的范畴。部门规章法律层次低，法律效力很有限。11而2008年财政部制定的《2008年中央对地方一般转移支付办法》，也不能根本解决目前转移支付法律制度不成熟的问题。

财政转移支付的公平公正与否，直接与党的领导以及国家的长治久安，与社会主义市场经济的稳定运行，与社会主义和谐社会的构建是息息相关的。所以，《财政转移支付法》的出台显得尤为重要。因为只有全国人大常会会以基本法形式确立其较高的法律层次，它才能更好地保障转移支付制度的良性运行。新洲区社会保障制度建设的例子直接指出，我国地方政府正在有意识的加强社保基金来源渠道和去向的透明公开。同时，地方政府也在通过地方行政规章的制定，规范中央或上级政府转移支付资金的使用，确保它作为基金来源渠道之一运转稳定。这些举措为日后的《财政转移支付法》的制定将起到很大的作用，对于我国转移支付法律制度的完善也会有不可磨灭的影响。

（二）以“因地制宜”方式确定转移支付规模的机制在确立之中

这一方面也被概括为“建立‘因素法’为主，‘基数法’为辅的财政转移支付规模确定机制。”12目前我国确定转移支付规模时，已经改变了以上一财政的税收上交额作为 1112 陈华彩 《中国财政转移支付法律制度之构建》中国海洋大学硕士论文集2008年

陈华彩 《中国财政转移支付法律制度之构建》中国海洋大学硕士论文集2008年

主要依据的确定方式。因为这是一种变相的“交的多拿得多”的“基数法”计算方式，是不合理的。而国际上通常采取“因素法”，即根据各地不同“因素”和一定科学计算方法，综合确定转移支付规模。上述《2008年中央对地方一般转移支付办法》，便体现了“因素法”和“基数法”的融合。

武汉市新洲区在确定社保基金使用过程中，重点偏向于该区的西部乡镇。正如上文提到，该区将乡镇的经济发展情况作为社保建设力量分布的重要考量因素。这也说明在我国，中央政府和地方政府已经开始关注地缘差异，根据不同地区的不同情况来完善制度，更好地分配社会资源财富。可以预见，在不久的将来这种以“因地制宜”的方法确立转移支付规模的机制能在立法中中得到明确。而现在，中央政府和地方政府正在逐步改变原有转移支付机制的漏洞，总体上来讲，我国的转移支付法律制度正在得以完善。

（三）法律上监管体系在逐步形成之中

武汉市新洲区人力资源和社会保障局在单位内部经常开展廉政建设，定期组织领导干部和普通工作人员学习相关法律法规。这样避免了因为官员贪腐导致由转移支付获得社保资金的流失。该区建立了市区网络连接监管机制，将通过转移支付获得的社保基金用途公开透明化。另外，该区还在群众中广泛宣传社会保障制度，要求制度要“大家建设大家抓”，要求相关人员严格遵守《社会保险法》和其他相关立法中的监管责任规定。上述建设从侧面上反映了转移支付监管制度在逐步成型。

根据《武汉市健全完善社会保障体系工作报告》，在由转移支付提供社保基金这一环节上，首先要做到的是明确转移支付工作的责任主体、责任目标，完善监管制度。它直接表明由转移支付渠道提供社保基金过程中，监管体系正在形成。因此，我国财政转移支付法律制度完善的一个重要特征便是监管体系在形成之中。

五 结语

在不久前结束的十一届全国人民代表大会第五次会议上，诸多文件的决议草案通过表决。而其中最引人注目的《政府工作报告》中提出，把保障和改善民生作为政府工作的重要任务和根本出发点和落脚点。改善民生重在建立切实保障民生的社会保障制度，而新世纪里随着社会主义市场经济的不断深入发展，我国社会保障制度的建设取得了骄人的成绩。地处我国中部省份的武汉市新洲区区委区政府，在社会保障制度建设环节上紧跟党中央领导，扎扎实实为民生保障加砖添瓦。

该区社会保障制度的建设主要体现在制度宣传、社保覆盖、增加就业和加强监管四方面。制度的宣传体现了转移支付法律制度也在进行立法准备；社保覆盖和增加就业工作重心向贫困地区倾斜，体现了转移支付法律制度将地缘因素纳入支付规模确定机制中的进

步；而监管的加强，从侧面反映出转移支付法律制度强调，对作为社保基金来源重要渠道的转移支付的监管和违法担责问题。

因此，该区社会保障制度充分体现了我国转移支付法律制度正在完善之中。转移支付法律制度最终能确保社会资源财富的公平分配，通过财政支出帮助缓解地区发展的贫富悬殊，最终为保障民生构建和谐社会也贡献一股重要力量。

参考文献

（一）书籍类

1.史济春.《经济法》（第二版）.中国人民大学出版社，2008 2.张守文.《财政法学》（第三版）.中国人民大学出版社，2011

3.郑功成.《中国社会保障制度的变迁与评估》（第一版）.中国人民大学出版社, 2002 4.邓大松.《社会保险》（第一版）.中国劳动社会保障出版社, 2009 5.张守文.《经济法学》（第三版）.北京大学出版社，2008 6.赵云旗.《中国分税制财政体制研究》（第一版）.经济科学出版社，2005

（二）期刊类

1.陈华彩.《中国财政转移支付法律制度之构建》.中国海洋大学硕士论文集, 2008

（三）报告类

1.《第九届全国人民代表大会第三次会议政府工作报告》，2000年3月5日

2.《中国共产党十四届三中全会报告》，1993年11月14日