镇扩权强镇试点工作的探索与思考

镇扩权强镇试点工作的探索与思考

2018年1月，省委编办发布了**机构编制工作“1+8”政策体系，由1个管总文件和8个细化办法组成，构成了新时代**机构编制工作的“四梁八柱”。细化办法之一《关于深入推进全省机构编制法制化工作的办法》中，提出拟建立完善评估和监督检查制度措施，体现了省委编办对构建机构编制法制治理新格局的重视。机构编制监督检查工作是加强机构编制管理工作的重要环节和有力抓手，它的加强有利于加快机构编制管理的法制化建设，有利于不断提高机构编制管理的层次和实效。下面结合**实际和工作实践，对新形势下如何加强机构编制监督检查提出几点思考。

一、加强机构编制监督检查工作的必要性和重要性

近年来，机构编制监督检查工作的实践证明，各个时期的编制管理要与当时的政治、经济形势相适应，推动经济社会的发展。现行机构编制管理模式一些与新形势不适应的因素也日益暴露：一方面由于过去的机构编制工作具有被动性和主观随意性的特点，而缺乏科学的论证，导致编制配置的盲目性和随意性较强。另一方面许多工作缺乏前瞻性研究，主动参谋意识不强，仍沿袭过去那种“下报上批”、“一事一议”和“就机构论机构，就编制论编制”的管理方式，导致机构编制管理难以取得新的突破。所以加强机构编制监督检查是当前必须高度重视和着力推进的一项工作。

（一）机构编制管理的内在要求

机构编制管理是一个决策、执行、反馈评估、再决策、再执行的反复循环过程。无论是决策、执行、还是反馈评估，都离不开监督检查工作，它们是一个有机整体。没有监督检查的决策、执行、反馈评估，机构编制管理会偏离正常的轨道，那么整个机构编制管理过程就会形成恶性循环，造成机构臃肿、编制膨胀、人员无序增长，以致破坏整个行政管理体系。

（二）依法行政的客观需要

“编制就是法规”，《关于深入推进全省机构编制法制化工作的办法》的出台进一步明确了机构编制的法定地位，为开展机构编制监督检查提供了执法依据，是切实维护机构编制管理法律效力的“尚方宝剑”。从这个角度看，机构编制管理本身就是一种依法行政行为，客观上必然要求加强机构编制监督检查，所以机构编制监督检查工作是依法行政的客观需要。

（三）提升机构编制工作水平的必然举措

2017年以来，**区启动了事业单位机构编制评估试点工作，首批试点单位共115家。在工作推进当中，注重发挥机构编制部门的前置审核把关作用和事后运行监督检查，多措并举，创新机构编制评估试点工作，强化了评估决策的严谨性、科学性。在整个评估试点工作中，机构编制监督检查工作是工作水平上台阶、出实效的重要抓手。

二、当前机构编制监督检查工作面临的主要问题

近年来，我区紧贴新形势下机构编制监督检查工作的特点规律，积极探索行之有效的机构编制监督检查方式方法，取得了明显成效。但是，由于监督检查工作起步较晚，还不同程度的存在一些问题，给监督检查工作带来很大困难。主要有以下几个方面：

（一）“机构编制意识”有待加强

一方面思想认识不够，工作阻力很大。有些部门和单位对新形势下加强机构编制管理的重要意义认识不足，不能站在全局的角度看问题，大都片面强调本部门、本单位的重要性和各种困难：有些部门面对新增的职责任务总是第一时间提出增加机构编制的要求；一些部门在管理上存在分工越来越细的倾向，导致内部股室越设越多，造成整个单位人员力量分散；个别部门仍存在“编制部门所有”的传统观念，导致编制的动态调整难以进行；少数上级业务部门以领导讲话、检查评比、经费划拨、项目审批、考核督查和车辆配置等形式干预下级部门的机构设置、职能配置和人员编制等事项，严重影响和削弱了机构编制监督检查的成果，直接导致监督检查工作处于无序和被动应付的状态。

另一方面被监督检查单位缺乏对机构编制管理政策规定的了解。长期以来，机构编制部门通常重审批、轻监督，忽视了对机构编制政策贯彻落实和机构编制批复方案执行等情况的跟踪监督检查，要通过监督检查工作去逐个逐项研究解决，还需要过渡期和适应期。

（二）《办法》的贯彻落实需要磨合期

机构编制工作涉及干部职工的切身利益，涉及部门职能分配，是社会高度关注的一项工作。

一是人为因素较大。目前，机构编制工作更多的是凭借干部的党性原则和职业道德。当地方利益、部门利益和个人利益与之发生冲突时，自律意识就可能倾斜，问题就随之发生。少数单位出现的超编问题也与没有刚性手段和惩戒措施息息相关。另外，机构编制工作缺乏科学的依据和标准，在机构设置、编制核定上较模糊、定性。没有量的规定，很难操作，公安机关的编制核定标准问题就较难解决。因为没有标准，监督检查工作也就很难“量刑”。

二是贯彻《办法》需要实践。《办法》中提出拟建立完善评估和监督检查制度措施，将通过立法将机构编制管理监督检查的主体、对象、内容、方式和责任追究等一系列的问题，逐步用法律或法规的形式固定下来，使机构编制监督有法可依，从根本上构建机构编制管理监督的长效机制，总的看来，刚性约束力将得到加强，但是，这还不够。根据现行的相关法律法规，机构编制部门和纪检监察机关对违反机构编制管理规定行为的处理，主要限于通报批评、责令限期改正以及对相关人员给予纪律处分等行政手段。在实际工作中，这些措施作用的发挥，需要编委会的同意、纪检监察机关的支持、相关被监督检查部门的配合、部门负责人和当事人理解，单纯靠一至两家单位的力量是有限的。

三是法规执法不严格。“12310”举报电话，畅通社会监督渠道，为监督检查工作提供了有力抓手。但在实际工作中，由于受多种因素影响，在监督检查以及处理违规违纪问题时往往失之于软。机构编制监督检查工作不力，虽然每年都会开展监督检查工作，但是有力度、有决心、有效果的监督检查明显不多，这与监督检查工作作为机构编制管理中最后的重要一环格格不入；处理措施不强硬，对违反机构编制纪律的事件现象仅仅停留在口头提醒和告诫程度上，或者说只停留在纸面上，对违反了机构编制纪律的单位主要领导和分管领导没有任何惩处措施，根本没有起到监督的作用。这些情况，导致机构编制监督检查工作的权威难以树立。

（三）机构编制监督检查的力量还比较薄弱

近几年，我办已注重加强机构编制的事前监管和事后监管，取得了一些成效。但总体上这项工作仍处于探索推进阶段：

一方面，监督检查还不够系统全面。根据上级的部署要求被动开展督查较多，主动立项和自发开展督查较少；针对机构编制重点工作开展突击性、阶段性督查较多，对各部门落实机构编制管理规定情况进行经常性督查较少；根据市委编办领导指示要求开展督查较多，在履行使用编制审核和增编申请手续中发现的问题跟踪了解督查实际情况的少。

另一方面，监督检查的程序还不够规范。目前，监督检查手段比较单一，大多还停留在听取汇报、检查台帐、实名制系统这一层面，内在的、深层的问题得不到及时发现和纠正。同时，按照中央要求，设立了机构编制监督检查股室，明确了相关职能，并指派专（兼）职人员负责监督检查工作。实际上，“任务重人员少”是现阶段编制部门的一个显著特征。编制部门肩负着行政管理体制改革、党政群机构改革、事业单位分类改革和机构编制日常管理及监督检查等工作，职责任务十分繁重，特别是我们区县一级的编制部门，编制配备少，人员力量总体偏弱，专职人员几乎没有，多数身兼数职，导致工作“一锅粥”，精力投入有限，无力更多的顾及监督检查工作。

三、加强机构编制监督检查工作的几点思考

（一）加强机构编制监督检查的制度建设

制度建设是监督检查工作有效开展的支撑和保障。细化办法之一《关于深入推进全省机构编制法制化工作的办法》中，明确地提出拟建立完善评估和监督检查制度措施，如公开制度、评估制度、报告制度、统计制度、信息制度、举报制度等都需要进一步完善。我区在实际工作中执行的一些举措收到了不错的效果,比如机构编制统计，就是一种行之有效的制度。我区在乡镇督查中发现：各乡镇机构编制信息统计不及时、数据不详细，就结合统计年报工作会议、以会代训的形式进行规范，明确要求各乡镇机构编制和人员信息要及时更新、填报准确、每季季底上报编办调研督查股，经分析汇总后，每季上报市委编办，确保了对全区机构编制的动态掌握，为领导决策提供依据。只有监督检查制度建设日益规范和完善，才能不断推进监督检查工作深入持久地开展，才能加快机构编制管理的科学化和规范化进程。

（二）加大机构编制监督检查的工作力度

机构编制管理是机构编制部门的常规性工作和基础性业务，要积极贯彻落实上级关于加强机构编制管理的一系列政策法规，进一步严格审批权限和程序，要做到“三个坚持”和“三个不”，即坚持机构编制的集中统一管理，坚持把好审核关，坚持从紧从严原则，不越权审批，不违反程序审批，不在限额外审批。同时，要根据形势任务变化需要，实施动态管理，既要注重管总量、管数额、管审批，又要注重管结构、管标准、管监督，用好盘活现有编制，切实把机构编制管住、管好、管活，实现机构编制效用的最大化。对未按机构编制管理规定程序和权限擅自增设机构、提高规格、变更名称、增挂牌子、增加人员编制、超职数配备领导、超编进人以及其他违反机构编制纪律的，应责令违规单位限期纠正，建议有关部门对主管负责人和直接责任人给予党纪、政纪处分。对机构改革方案和各部门“三定”规定执行情况实行专项督查，及时发现并纠正违规行为。对有关部门利用手中掌握的资金、物资、项目等权力以及评比、达标等手段干预机构编制工作的行为，要予以坚决抵制，并及时向同级党委、政府和上级机构编制部门报告。

（三）积极开展机构编制监督检查调研工作

监督检查调研工作是机构编制决策和实施过程中有针对性开展的调查研究，可直接为管理和决策服务。通过开展督查调研，可以更多地了解基层情况，有助于在工作中较快发现问题，在举报中迅速辨别真伪，及时为领导决策提出合理建议。要紧紧围绕党委、政府关注的焦点、机构编制管理的难点，把督查调研作为一项重要工作认真思考，找准切入点，选好题目，及时开展有针对性督查调研，对一些复杂问题，可以通过部门联合督查调研的方式进行，提高督查调研质量，形成有价值的调研报告。

（四）建立健全监督检查工作协调机制

建立健全监督检查工作的协作机制，是加强机构编制管理的重要措施。监督检查工作是一个系统工程，客观上需要各有关部门的协调配合，形成“大督查”机制。在增强内部业务处室之间的协作配合、完善内部工作程序的同时，要加强与纪检监察、组织、人事、财政和新闻等部门的沟通联系，充分发挥职能部门和新闻舆论的监督作用，建立体制内、体制外的协调配合机制，形成部门合力、社会压力。特别是与监察机关在督查中更要密切配合，整合双方的监督资源，使监察机关的专门监督与机构编制部门的业务监督有效结合，既发挥各自优势又形成督查合力。真正实现信息共享，措施并举，不断提高监督检查质量，共同推动监督检查工作健康发展。

（五）切实加强监督检查队伍建设

建设积极进取和富于创新的监督检查队伍是做好新时期监督检查工作的根本保障。与监督检查工作的繁重任务相比，我区监督检查队伍建设还有一定差距。列宁曾经讲过：“如果没有一个能够迫使人们遵守法权规范的机构，法权就等于零”。目前，机构编制监督力量还很薄弱，有时候还存在监督检查工作临时安排、临时指派的现象。建立一套完整、专业的机构编制监督检查专家库，吸纳涵盖组织人社、纪检监察、财政审计等部门的各类专业骨干，共同进行监督检查工作。针对不同的事项，根据

“一事一议”的原则，结合监督检查的主体、对象和行业的特殊性，择优选择相对应的专家对机构编制事项进行例行检查或专项检查。

（六）形成“督查-调研-创新”三位一体的工作机制

在监督检查“督查-定案-处理”工作机制的基础上，逐步建立“督查-调研-创新”新的工作机制是新时期的必然选择。在督查一个问题时，如果发现这个问题比预计的严重、复杂，只靠督查不能真正解决，就要在调研的基础上提出创新的管理办法，这就形成了“督查-调研-创新”的工作机制。监督检查不仅要处理问题，更要考虑如何解决问题。监督检查工作面对的是基层，它在调查的深度和广度、在提出创新手段的针对性上有更好的条件。所以“督查-调研-创新”工作机制可以作为将来主要的工作机制之一去研究。